Silvia Ryser

Département fédéral des finances DFF
Administration fédérale des finances
Politique des dépenses
Programme GMEB
Benjamin Pauli / Julien Berthoud
Novembre 2008
FLAG aktuell
Pour une approche commune axée sur les résultats
«Pour une approche commune axée sur les résultats», tel est le thème retenu par l'équipe
du programme GMEB pour la journée d'information et d'échange d'expériences de cette année, qui a réuni une centaine de participants le 5 novembre 2008. Conférencière invitée venue de France, Mme Isabelle Veillet est responsable de la gestion axée sur les résultats au
Ministère du budget. Elle a présenté un premier bilan du modèle de réforme LOLF, qui a notablement changé la conduite politique chez nos voisins français. Au cours de la table ronde
portant sur les enjeux des modèles de gestion intégrée, plusieurs cadres ont exprimé leurs
attentes à l'égard du développement futur de la conduite administrative de la Confédération.
Gestion axée sur les résultats - plus que jamais
d'actualité
En introduction, Peter Siegenthaler, directeur de l'Administration
fédérale des finances et président du groupe de pilotage interdépartemental GMEB, a souligné l'importance de la gestion axée
sur les résultats. Les facteurs qui sont à l'origine de cette méthode de gestion - fléchissement conjoncturel, précarité des ressources financières, pression
de l'opinion publique - sont toujours d'actualité. La politique budgétaire, soumise à la règle du
frein à l'endettement, est mise à l'épreuve et la demande d'informations sur les résultats et
l'efficacité est de plus en plus pressante. Siegenthaler a souligné que la gestion axée sur les
résultats pouvait être promue par d’autres biais que la GMEB. Le mandat constitutionnel portant sur une exécution efficace des tâches, qui est chaque année à l'origine de près de 80
évaluations, en est un exemple. Il existe encore d'autes éléments tels que la mise en œuvre
du gouvernement d’entreprise, la gestion des risques ou le nouveau modèle comptable. En
outre, la nouvelle péréquation financière avec les cantons a également amélioré la gestion
axée sur les prestations dans le domaine des transferts. En vue d'améliorer l'efficacité dans
son ensemble, ces réformes pourraient être en partie encore mieux harmonisées entre elles.
Selon Peter Siegenthaler, la GMEB a une histoire intense, mais pas particulièrement dynamique. Certains souhaient aller plus vite, d'autres non. Il arrive que la marge de manœuvre
touche aux limites institutionnelles. De plus, la conduite stratégique des groupes de tâches
devrait encore être renforcée. On peut dès lors se demander s'il faut continuer à avoir une
double conduite ou s'il ne serait pas judicieux de développer un modèle intégré pour l'ensemble de l'administration fédérale. Il s'agira de définir des objectifs généraux au cours de
ces prochains mois à travers le dialogue avec le Conseil fédéral et le Parlement.
Pour une approche commune axée sur les résultats – journée GMEB, 5 novembre 2008
Evaluation GMEB 2008; résultats et conclusions
Le responsable du programme GMEB, Martin Heimgartner, a présenté un bilan positif dans son bref rapport d'autoévaluation. Actuellement, une unité administrative sur trois est gérée selon les principes de la GMEB. Les 24 unités concernées occupent un sixième
des collaborateurs et comprennent environ 30 % des charges propres de la Confédération.
Les personnes directement concernées sont satisfaites et ne souhaitent pas revenir
en arrière. La marge de manœuvre et de décision offerte est mise à profit et les collaborateurs travaillent de manière plus ciblée tout en tenant mieux compte des coûts. Les instruments standardisés ont fait leurs preuves, même si dans certains cas, les contenus et les
processus peuvent encore être simplifiés. Le dialogue avec le Parlement est plus structuré,
ce qui fait que ce dernier est foncièrement favorable à la GMEB. L'application de la GMEB
peut encore être développée au niveau des départements, notamment en ce qui concerne le
contrôle de gestion. Les conflits en matière de gestion survenus là où la GMEB et la gestion
traditionnelle se juxtaposent se sont en partie accentués.
L'environnement évolue lui aussi: la plupart des cantons gèrent déjà leurs budgets selon des
méthodes intégrées. Sur le plan international, la gestion axée sur les résultats et sur les
prestations s'impose comme un complément important à la gestion axée sur les ressources.
Les conclusions que l'on peut tirer sont les suivantes: il faut poursuivre systématiquement la
réforme en recourant à la communication, à la formation et à des instruments optimisés. Il
importe en plus de susciter, d'accompagner et de soutenir le dialogue visant à développer
encore la gestion administrative.
LOLF, une logique de performance
La France a voté une nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui tente
d’introduire une culture du résultat et de la performance, de passer d’une logique de moyens
à une logique d’objectifs et de résultats sur tout le budget de l’Etat. La LOLF a été votée en
2001, pour l’exercice 2006.
L’innovation majeure réside dans la présentation du budget. Elle ne se fait plus par ministère
et par nature des dépenses, mais par 32 missions, qui peuvent relever d’un ou de plusieurs
ministères. La mission définit une politique publique et se décline en programmes qui regroupent les crédits concourant à chaque action. La loi instaure des Projets Annuels de Performance (PAP) qui intègrent des objectifs et indicateurs relatifs à la performance. L'évaluation se fait l'année suivante, dans les Rapports Annuels de Performance (RAP). La LOLF
oblige désormais les gestionnaires à rendre compte de l’efficacité des moyens engagés dès
le premier euro. La LOLF introduit une comptabilité à trois dimensions (comptabilité budgétaire, comptabilité d’exercice, comptabilité d’analyse des coûts).
La LOLF renforce aussi le rôle du Parlement. Tout parlementaire peut prendre l’initiative de
majorer les crédits d’un programme pour autant qu’il n’augmente pas le total des crédits de
la mission dont il dépend. L’amélioration du contrôle parlementaire passe aussi par plusieurs
autres leviers tels que le contrôle sur les mouvements de crédits en gestion, l’élargissement
des pouvoirs d’investigation des commissions des finances ou une définition plus précise de
la mission d’assistance confiée à la Cour des comptes.
Pour une approche commune axée sur les résultats – journée GMEB, 5 novembre 2008
Expériences et premier bilan de la LOLF
Mme Veillet a souligné les atouts principaux: une telle gestion
oblige à donner du sens et permet de piloter par la performance. La démarche doit être déclinée à tous les niveaux en
responsabilisant l’encadrement pour rendre compte. Il est encore difficile de spécifier les bénéfices car la première boucle
«vertueuse» qui est de réorienter l’action de l’année suivante à
partir des résultats de l’année passée n’est pas terminée. Toutefois, Mme Veillet a insisté sur l’importance d’avoir, dans sa
«boîte à outils», de bons indicateurs à disposition qui soient pertinents, compréhensibles, fiables et surtout reconnus tant par les
membres du Gouvernement que par le Parlement. Ces indicateurs doivent «indiquer» mais
aussi permettre de maîtriser et d’améliorer l’action publique.
La LOLF en 4 questions:
Mme Veillet, quels furent les objectifs majeurs poursuivis par la LOLF?
Mieux dépenser! L’objectif majeur est en fait une finalité. Utiliser l’argent sur les priorités,
mieux le répartir dans une logique à enveloppe fixée. La LOLF n’est que le levier financier
d’une réforme plus longue de la gestion publique mais on sait très bien que quand on ne
touche pas au nerf de la guerre, c’est-à-dire aux finances, les choses ne bougent pas.
Comment exploiter le potentiel de manière optimale?
Par un véritable dialogue de gestion s’appuyant sur un contrôle de gestion avec un outil
d’analyse commun, dans une logique d’assurance qualité avec confiance aux responsables;
par un budget pluriannuel comme prévu pour les années 2009 à 2012. Accompagné par la
Révision générale des politiques publiques. Tout en engageant un changement de culture
mettant tous les acteurs à contribution pour optimiser la gestion, chacun à son niveau.
En quoi la LOLF se focalise-t-elle sur la gestion axée sur les résultats?
L’important, c’est que les objectifs et les budgets se basent sur les mêmes hypothèses
d’évolution. Pour l’instant, il n’est pas question de systématiser de bonnes relations mathématiques entre l’enveloppe budgétaire et les résultats attendus. On dit même qu’être performant c’est faire au mieux dans la conformité des priorités avec une enveloppe budgétaire
donnée voire qui diminue. Si le responsable du programme a atteint ses objectifs, il n’y a pas
de raisons qu’il voie son budget augmenter l’année d’après.
Comment résumeriez-vous la LOLF ?
La LOLF est mise en place, reste à la mettre en œuvre. Il faut garder une vigilance sur la
progression, année après année, de la démarche.
Link: http://www.performance-publique.gouv.fr/
Table ronde: enjeux des modèles de gestion intégrée
M. Ritz, professeur au centre de compétences en matière de gestion publique de l'Université
de Berne, a dirigé la discussion réunissant Mme l'Ambassadrice Budliger Artieda, directrice de
la Direction des ressources et du réseau extérieur au DFAE, M. Bötsch, directeur de l'Office
fédéral de l'agriculture, M. Schwaar, directeur suppléant de l'Administration fédérale des finances et Mme Veillet, conférencière invitée.
Les participants ont confirmé l'analyse positive de la direction du programme. Ils ont mis en
évidence le dialogue structuré mené avec les milieux politiques et le fait que l'orientation vers
les prestations a gagné en importance grâce aux contacts plus intenses entretenus avec les
Pour une approche commune axée sur les résultats – journée GMEB, 5 novembre 2008
«clients». Ils ont incité à repenser les processus et les contenus. La
GMEB et le NMC ont certes engendré une dynamique proche de celle
des entreprises, ce qui est parfaitement souhaitable, mais les mesures
d’incitation existantes et la marge de manœuvre disponible ne sont souvent plus suffisantes. Par exemple, l'acquisition de fonds de tiers est particulièrement motivante et précieuse, mais elle se heurte rapidement à
des limites d'ordre politique et juridique. Pour «agir en PME» comme le
prescrit la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey aux représentations
suisses à l'étranger, le DFAE a dû d'abord garantir à l'aide du projet Vektor que les tâches, compétences et responsabilités soient effectivement réunies à un même
niveau.
Il vaut la peine de rechercher la qualité des indicateurs. Bötsch
La recherche d'un set d'indicateurs fiables s'avère très difficile, comme le confirment les
échanges internationaux. Les effets se font notamment sentir avec un certain retard et sont
souvent influencés par d'autres facteurs. De tels modèles deviennent rapidement utopiques
et sont peu utiles au travail pratique. Il est essentiel que des indicateurs et des objectifs aussi
contraignants que possible soient convenus avec les milieux politiques. Il importe en outre
de les aligner aux objectifs d'autres acteurs concernés, tel que les cantons. La gestion doit
être basée sur des indicateurs qui doivent en tous les cas représenter plus que de simples
moyens de communication. De bons indicateurs fournissent des arguments pour l'attribution
des ressources par les politiques. Qui n'est pas à même de montrer ce qu'il fait et à quel point il le fait bien est mis sous pression
et risque de perdre sa part d'un gâteau toujours moins généreux.
Les indicateurs sont également très importants sur le plan de l'exploitation, car ils accroissent la motivation et l'identification des
collaborateurs à leur unité.
Des rapports simples et précis renforcent l'autonomie d'exploitation. Schwaar
Les participants ont exprimé leurs attentes concernant la future mise en œuvre lors d'un débat animé. Il n'a pas été «uniquement» question de la gestion axée sur les résultats et du
modèle GMEB, mais également de l'amélioration de la gestion administrative en général.
Il s'agit notamment d'être plus attentifs, sur le plan légal, aux objectifs
mesurables. Les enveloppes budgétaires devraient être liées à des
objectifs concrets. Dans le domaine des subventions, il s'agit de recourir davantage à des critères et à des limitations dans le temps
axés sur les prestations. Les évaluations devraient être renforcées
dans ce contexte. La comptabilité analytique, l'évaluation des prestations ou les technologies de l'information en général (par exemple la
cyberadministration) devraient être utilisées plus judicieusement.
Continuer à faciliter les possibilités de transfert et de report de crédit constituerait également
une mesure d'incitation importante. Le développement du personnel doit enfin contribuer à
améliorer l’efficacité.
Il faut aussi être capable de fixer des priorités dans la pratique. Budliger
Dans toutes les discussions relatives aux améliorations, il a été souligné à plusieurs reprises
que la situation actuelle est déjà extrêmement positive et qu'elle constitue une base solide de
développement. La GMEB a atteint aujourd'hui sa masse critique, les avantages apparaissent principalement dans le domaine de l'exploitation. On estime qu’un modèle basé sur les
principes fondamentaux de la GMEB sera consolidé à l’avenir.
Contact/information : www.flag.admin.ch