LOLF, les premiers bilans

Transcription

LOLF,
les premiers bilans
Journée GMEB « Pour une approche commune axée sur les résultats »
Berne – 5 novembre 2008
Isabelle VEILLET
Chargée de mission Performance
Direction du Budget – Ministère du budget des comptes publics et de la fonction publique - France
1. Les apports de la LOLF
2. La gestion axée sur les résultats
¾ Comment exploiter au mieux le potentiel
d’une gestion axée sur les résultats ?
¾ Comment exploiter le potentiel de manière
optimale ?
¾ Quels atouts offre une gestion axée sur les
résultats ?
3. Perspectives
2
iV 07.11.08
Journée GMEB - Berne - 5 nov 2008
Les apports de la LOLF
Un budget plus
lisible
Une présentation
par programme de
politiques publiques
Un budget axé sur
la performance
Pour chaque programme :
une stratégie,
des objectifs,
des indicateurs
Un budget plus
complet
Une information enrichie :
JPE, opérateurs,
dépenses fiscales
Des comptes
plus sincères
Une comptabilité
à 3 dimensions :
budgétaire, générale,
analyse des coûts
Une nouvelle gestion publique
3
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Un budget plus lisible présenté par politiques
publiques
■ Un budget présenté par programmes de politiques publiques
■ 32 missions, 130 programmes, 596 actions (Budget Général PLF 2009)
4
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Un budget plus
lisible
Une présentation
par programme de
Un budget axé sur
la performance
une stratégie,
des objectifs,
des indicateurs
Un budget plus
complet
JPE, opérateurs,
dépenses fiscales
Des comptes
plus sincères
Une comptabilité
à 3 dimensions :
analyse des coûts
5
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La performance est au cœur de la LOLF
(recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique)
Art. 1
Les lois de finances tiennent compte d’un équilibre économique défini ainsi que des objectifs
et des résultats des programmes qu’elles déterminent
Art. 7
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble
cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés
des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général,
ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation
Art. 48
Débat d’orientation budgétaire de printemps :
liste des objectifs et indicateurs envisagés pour le prochain PLF
Art. 51
Projets annuels de performances
annexés au projet de loi de finances, pour chaque programme :
présentation des actions, des coûts associés,
des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir
mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié
Art. 54
Rapports annuels de performances annexés à la loi de règlement :
explicitation des écarts entre prévisions et réalisations relatives aux objectifs, résultats
attendus et obtenus, indicateurs et coûts associés
6
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La notion de performance est devenue
centrale dans la construction du budget
et recouvre :
1. La présentation stratégique, les objectifs
et les indicateurs des
PAP et RAP
Objet premier abordé,
car c’était la nouveauté la plus importante introduite par la LOLF
dans la préparation du budget de l’Etat
2. La présentation analytique des programmes :
justification et finalités
= ventilation crédits par nature et destination
+ justification au premier euro (JPE)
+ opérateurs + analyse des coûts
3. L’action propre à chaque responsable de
programme en vue de « mieux dépenser »
7
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Un budget axé sur la performance
■ A chaque programme sont associés une stratégie, des
objectifs et des indicateurs de performance
8
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Objectif et indicateur : un exemple (PAP 2008)
Sans c
hangem
ent
de prés
entatio
n
9
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Performance des PAP : une référence
Le guide méthodologique
La démarche de performance :
stratégie, objectifs, indicateurs
Guide méthodologique pour
l’application de la loi organique relative
aux lois de finances du 1er août 2001
JUIN 2004
http://www.performancepublique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/g
uides/guide_performance.pdf
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Les objectifs traduisent les grands enjeux
une analyse
stratégique
cf. présentation
stratégique du PAP
11
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des
priorités
des objectifs
de performance
portant sur l’essentiel
de l’activité
La stratégie de performance du programme
des objectifs sélectifs reposant sur une réflexion stratégique
en nombre limité par programme traduisant de réelles priorités
⇒ on ne couvre pas nécessairement toutes les activités, mais celles qui
de l’environnement
représentent les plus grandes massesGrenelle
financières
Évolution tendancielle
«1 sur 2»
Zéro valeur
hors dette et pensions
analyse
stratégique
Marges
de progrès internes
(organisation, allocation)
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Lettre de mission Ministre
Orientations
politiques
Ressources
prévisibles
RGPP
RGPP
Enjeux
tableau de bord
Priorités
Objectifs
Attentes
(citoyens, usagers)
Les qualités d’un indicateur de performance
¾ Etre pertinent, compréhensible et fiable
¾Indiquer
¾ Etre partagé/reconnu/accepté par tous les acteurs concernés
¾ Contribuer à maîtriser l’efficacité de la dépense publique
(c’est un élément du contrôle de gestion, dans sa fonction d’aide au pilotage)
¾ Permettre de se poser des questions (et les bonnes questions)
¾ C’est souvent en cherchant (ou en écoutant) le vrai besoin et en le
formulant qu’apparaît le « bon » indicateur
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Un budget plus
lisible
Une présentation
par programme de
Un budget axé sur
la performance
une stratégie,
des objectifs,
des indicateurs
Un budget plus
complet
JPE, opérateurs,
dépenses fiscales
Des comptes
plus sincères
Une comptabilité
à 3 dimensions :
analyse des coûts
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Le Projet Annuel de Performance (PAP)
attaché à chaque programme
■ Décrit la stratégie, les actions, les objectifs poursuivis,
les indicateurs associés et les résultats obtenus
l’année précédente et attendus
pour l’année suivante
– 5 objectifs par programme
– 2 indicateurs de performance par objectif en moyenne
■ Justifie les crédits au premier euro (JPE)
■ Est joint à la loi de finances de l’année
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Les projets annuels de performances
des fascicules par mission

Annexes au PLF prévues par l’art. 51-5
LOLF.
Ils récapitulent les crédits (y compris les
fonds de concours attendus) et les
emplois demandés en les détaillant par
programme, action, titre, catégorie
comprenant les projets
annuels de performance de
chaque programme
1.
2.
3.
4.
5.
6.
16
Présentation des crédits du programme
(par nature et destination) et évaluation
des dépenses fiscales associées
Présentation du programme et de ses
actions
Présentation des objectifs et des
indicateurs de résultats
Justification au premier euro des crédits
demandés
Présentation des principaux opérateurs
et de leurs emplois
Présentation des coûts du programme
et des actions
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Le Rapport Annuel de Performance (RAP)
attaché à chaque programme
■ Est construit selon la même structure
que le Projet Annuel de Performances
afin de faciliter les comparaisons
■ Doit rendre compte des résultats obtenus et réorienter
l’action en fonction de ceux-ci
■ Est présenté dans la loi de règlement
■ Est discuté au parlement avec la loi de règlement de
l’année n-1 avant l’examen du PLF de l’année n+1
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Les nouveaux documents budgétaires :
les rapports annuels de performances
des fascicules par mission
Annexes au PLF prévues par l’art. 54-4
LOLF.
Le rapport annuel de performances
comprend :
1. Un bilan stratégique signé du
responsable de programme ;
2. Un rappel de la présentation du
programme ;
3. Pour chaque objectif, les résultats
attendus et obtenus des indicateurs,
et une analyse des résultats
4. La justification au premier euro, pour
chaque titre, des mouvements de
crédits et des dépenses constatées
5. Une présentation des réalisations
effectives des principaux opérateurs
de l'Etat et des emplois effectivement
rémunérés ;
6. La présentation des coûts complets
du programme et de ses actions.
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Un budget plus
lisible
Une présentation
par programme de
Un budget axé sur
la performance
une stratégie,
des objectifs,
des indicateurs
Un budget plus
complet
JPE, opérateurs,
dépenses fiscales
Des comptes
plus sincères
Une comptabilité
à 3 dimensions :
analyse des coûts
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Une nouvelle comptabilité à trois dimensions
Suivre
l’autorisation
et l’exécution
budgétaire
Dimension
budgétaire
Connaître
le patrimoine
de l’État,
ses charges et
ses produits
Dimension
d’exercice
Mesurer
le coût de
chaque
politique
publique
Dimension
analyse des
coûts
Une CERTIFICATION par la Cour des Comptes
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Un budget plus
lisible
Une présentation
par programme de
Un budget axé sur
la performance
une stratégie,
des objectifs,
des indicateurs
Un budget plus
complet
JPE, opérateurs,
dépenses fiscales
Des comptes
plus sincères
Une comptabilité
à 3 dimensions :
analyse des coûts
+
rendre
compte
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La démarche de performance du budget de l’Etat
la finalité de la démarche de performance =
(cf. guide de la performance juin 2004)
s’engager et rendre compte des résultats
« pour améliorer l’efficacité de la dépense publique
en orientant la gestion vers des objectifs prédéfinis »
■ avec introduction d’objectifs, assortis d’indicateurs
■ en expliquant mieux les déterminants de la dépense (JPE, opérateurs,
analyse des coûts, dépenses fiscales,…)
■ avec un « rendre compte »
■ avec instauration d’une boucle vertueuse
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Le chaînage vertueux de la LOLF
un engagement sur les RESULTATS
le Projet Annuel de Performances (PAP)
Chaînage vertueux =
réorienter l’action N+1
en fonction des résultats N-1
le compte rendu des RESULTATS
le Rapport Annuel de Performances (RAP)
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Le forum de la performance :
www.performance-publique.gouv.fr
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RAP 2007 : évaluation des indicateurs
(qui indiquent l’amélioration de la performance)
Une évaluation globale a été faite pour
qualifier l’écart [réalisation 2007 – prévision 2007] par indicateur.
80% des indicateurs (50% en 2006) peuvent être évalués,
et parmi eux, comme en 2006 :
■ 20% ne montrent aucune progression de la performance,
ayant un résultat trop éloigné de la prévision,
■ 20 % montrent une évolution significative, mais inférieure à la prévision
■ 60% montrent une amélioration conforme à la prévision
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RAP 2007 : une fiche par mission
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Un budget plus
lisible
Une présentation
par programme de
JPE, opérateurs,
dépenses fiscales
Un budget axé sur
la performance
une stratégie,
des objectifs,
des indicateurs
ouv
g
.
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Un budget plus
complet
Des comptes
plus sincères
Une comptabilité
à 3 dimensions :
analyse des coûts
.fr
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p
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www
27
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optimale ?
résultats ?
3. Perspectives
28
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Comment exploiter au mieux le potentiel d’une gestion
axée sur les résultats ?
En déclinant la performance à tous les niveaux
■ En ayant des « clients » exigeants,
un Parlement qui regarde le volet performance
avec des ministres qui s’impliquent sur ce sujet
■ En déclinant la performance à tous les niveaux
(qu’elle ne reste pas au seul niveau des
programmes)
■ En responsabilisant l’encadrement à tous niveaux
pour rendre compte
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optimale ?
résultats ?
3. Perspectives
30
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Comment exploiter le potentiel de manière optimale ?
■ Par un véritable dialogue de gestion,
à tous les niveaux de gestion,
s’appuyant sur des fonctions de contrôle de gestion
■ Avec un outil commun adapté (Chorus) facilitant ce dialogue
■ En faisant évoluer les fonctions financières, en professionnalisant
ces métiers
■ En réformant le contrôle financier
En engageant un véritable changement de culture mettant
tous les acteurs à contribution pour optimiser la gestion
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Comment exploiter le potentiel de manière optimale ?
■ Avec une démarche de budget pluriannuel,
et des objectifs ambitieux pour nos finances publiques
portés par la Révision Générale des Politiques
Publiques (RGPP)
■ Nous avions :
– Un exercice de budget pluriannuel avant l’heure : projection fine des
dépenses de l’État sur 3 ans, précédée d’une définition des orientations
stratégiques au niveau de chaque politique.
– Mais un exercice qui restait toutefois interne à la direction du budget,
donc non endossé politiquement, et qui était mené sans concertation
avec les ministères
– Mais un exercice qui ne présentait pas de lien spécifique avec la
démarche de performance
■ Nous ne faisons que commencer
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Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) :
des objectifs ambitieux pour nos finances publiques
L’objectif central
Revenir à un niveau de dette publique inférieur à 60% du PIB
en 2012
Un objectif opérationnel
Une progression des dépenses publiques 2 fois moins rapide que sur les 10
dernières années, soit une progression d’environ 1% en volume
Une déclinaison de l’objectif
Pour l’Etat : une progression des dépenses à 0 volume dès 2008, sur une norme
élargie
Pour les ASSO : une progression de l’ONDAM beaucoup plus limitée que par le
passé
Pour les APUL : une modération des dépenses permettant de revenir à l’équilibre
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RGPP : une grille d’analyse commune
1
Que
Quefaisons-nous
faisons-nous??
2
• Quels sont les objectifs de la politique publique ?
• Quels services assure-t-elle ? Que garantit-elle ?
A quoi contribue-t-elle ? à quoi remédie-t-elle ?
• Qui sont les bénéficiaires visés et leurs
caractéristiques ?
3
Faut-il
Faut-ilcontinuer
continuerààfaire
faire
de
dela
lasorte
sorte??
•
•
•
•
4
Qui
Quidoit
doitle
lefaire
faire??
• La politique peut-elle être assurée plus
efficacement par d’autres acteurs ou sous
d’autres formes ?
• Est-ce à l’Etat de conduire cette politique ?
A quel niveau ?
• Avec quelles coopérations et articulations
avec d’autres acteurs publics ou privés ?
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• Cette politique sert-elle toujours l’intérêt public ?
• Les services répondent-ils aux besoins ? Quelles sont les
nouvelles attentes ? Quelle nouvelle offre de services
proposer ?
• Comment les bénéficiaires ont-ils évolué ? Qui sont les
bénéficiaires effectifs ?
• Cette politique présente t-elle des effets pervers ou des
effets d’aubaine ?
Faut-il maintenir cette politique ?
Faut-il revoir les objectifs ?
Quels services doit-elle rendre ?
Comment adapter les outils de la politique publique ? Faut-il
faire évoluer le champ des bénéficiaires ?
Qui
Quidoit
doitpayer
payer??
6
• Le financement de cette politique par l’Etat
est-il justifié ?
• Qui doit payer ?
• Quels cofinancements sont envisageables ?
7
34
Quels
Quelssont
sontles
lesbesoins
besoinset
etles
les
attentes
collectives
?
attentes collectives ?
Comment
Commentfaire
fairemieux
mieuxet
et
moins
cher
moins cher??
5
• Quelles évolutions permettent d’optimiser les
moyens de cette politique tout en assurant le
respect de ses objectifs et l’amélioration du
cadre de travail des agents ?
• Comment simplifier les structures et les
procédures ?
Quel
Quelscénario
scénariode
de
transformation
transformation??
• Quels scénarios d’évolution pour obtenir une politique
publique plus efficace et moins coûteuse ?
• Comment garantir une mise en œuvre efficace ?
Le budget pluriannuel, alimenté par la RGPP
Travaux des équipes d’audits RGPP
Juin 2007
lancement
de la RGPP
12 déc.
2007
CMPP1
Mise en œuvre RGPP
4 avril
2008
CMPP2
11 juin
2008
CMPP3
Elaboration du budget pluriannuel
Budget
pluriannuel
annoncé en
CMPP1
2007
Début juillet 2008
Arbitrage des
plafonds par
mission sur 3 ans
26 sept. 2008
Adoption de la
LPFP en conseil
des ministres
2008
■ L’élaboration du budget pluriannuel fait partie des réformes issues de la RGPP
(révision générale des politiques publiques – équivalent d’une « revue des
programmes » / « spending review ») : le choix du budget pluriannuel a été
annoncé au 1er Conseil de modernisation des politiques publiques.
■ La RGPP a par la suite nourri la procédure budgétaire : les plafonds par
missions sur 3 ans ont été arbitrés postérieurement au 3ème CMPP, c.-à-d. une
fois les réformes annoncées dans leur intégralité
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Principe du budget pluriannuel
2011
2012
2013
2008
2010
En 2008, on élabore le budget
pluriannuel 2009 – 2011 et le projet
de loi de finances (PLF) pour 2009
2009
2009
En 2009, on élaborera le PLF 2010
en respectant les enveloppes par
mission (l’année 2011 ne fait pas
l’objet de modification)
PLF 2010
2010
En 2010, on fixera les plafonds par
mission et par programme pour le PLF
2011, dans le respect de l’enveloppe
globale; on élaborera la nouvelle
programmation 2011- 2013
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optimale ?
résultats ?
3. Perspectives
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Quels atouts offre une gestion axée sur les résultats ?
■ Donner du sens
■ Piloter par la performance
■ Difficile aujourd’hui de mesurer les bénéfices de cette gestion axée
sur les résultats
– la vraie première boucle « vertueuse » (réorienter l’action à partir des
résultats) n’est pas terminée
– le budget pluriannuel est récent
■ La LOLF est mise en place , il reste à la mettre en œuvre.
38
iV 07.11.08
2. Comment exploiter au mieux le potentiel
3. Comment exploiter le potentiel de
manière optimale ?
4. Quels atouts offre une logique de
résultats ?
5. Perspectives
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N’oublions pas que la
performance est :
■ la recherche permanente d’optimisation
à travers la visibilité des indicateurs (dont le seul rôle est
d’indiquer).
■ un processus d’apprentissage pour mesurer les
progrès. Cela nécessite un effort.
■ Une démarche
progressive et apprenante
= se donner du temps
■ Une démarche
itérative et permanente
= un processus continu d’amélioration
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LOLF,
les premiers bilans
www.performance-publique.gouv.fr
Journée GMEB « Pour une approche commune axée sur les résultats »
Berne – 5 novembre 2008
Isabelle VEILLET
Chargée de mission Performance
Direction du Budget – Ministère du budget des comptes publics et de la fonction publique - France
La démarche de performance dans le budget de l’Etat
Documentation de référence
•
Le Forum de la Performance
•
Le guide pratique de la LOLF
•
•
un RAP 2007 et son PAP 2007, ainsi que les PAP 2009 , et PAP 2008
Circulaires budgétaires
http://www.performance-publique.gouv.fr/
http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-publique/le-guidepratique-de-la-lolf-edition-octobre-2008.html
http://alize.finances.gouv.fr/budget/menucir.htm
•
•
Guide de lecture des bleus (PAP) :
http://www.performancepublique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2009/GuideLecturePAP_PLF2009.pdf
Guide de lecture des DPT :
•
Guide de lecture des RAP :
•
Guide de la performance :
•
Exemples d’objectifs indicateurs
•
Liste des Missions Programmes Objectifs Indicateurs du PLF2009
http://www.performancepublique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2009/GuideLecturePAP_PLF2009.pdf
http://www.performancepublique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLR2007/GuideLectureRAP_PLR2007.pdf
http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/guides/guide_performance.pdf
http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/tb_performance_publique.pdf
http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2009/liste_mpoi_plf2009.pdf
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