La LOLF story , les enjeux communs et les spécificités des

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Institut d'Etudes Politiques de Lyon
Université Lumière Lyon2
La LOLF story , les enjeux communs et
les spécificités des démarches locales de
performance par rapport à la LOLF.
Quelle est l’orientation commune prise par les
démarches locales de performance ?
Master 2 professionnel Management du secteur public :
collectivités et partenaires, filière stratégie financière locale
Mémoire soutenu le 6 septembre 2007
Nicolas PITTET
JURY : Anne BLANC-BOGE Maître de Conférences de Sciences de Gestion à l’IEP de Lyon,
Directrice du Master Président du Jury Claude SOUBEYRAN Directeur des finances de la Ville de
Lyon Directeur du mémoire Laurent PRADERE Consultant Senior KPMG Secteur Public
Table des matières
Introduction . .
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Partie 1. L’enjeu commun de maîtrise des dépenses publiques conduit à l’adoption de
démarches diverses de performance, dont les principes de la LOLF constituent une base
de réflexions communes. . .
14
Remerciements . .
Chapitre I. : Les enjeux communs entre les finances de l'Etat et des collectivités locales
nécessitent le pilotage de la performance dans la gestion budgétaire et financière. . .
14
I. Les finances de l’Etat et les finances locales sont de plus en plus liées et
soumises de manière commune à une baisse de leurs marges de manœuvre. . .
14
II. L’introduction d’une logique de performance publique dans la gestion de l’Etat et
des collectivités locales . .
22
Chapitre 2. Pour maîtriser leurs dépenses, les collectivités locales ont mis en place des
démarches de performance diverses alors que l’adoption par l’Etat de la LOLF a enclenché
une réflexion globale autour de ces démarches. . .
27
I. Les collectivités locales ont mis en place des démarches variées de
modernisation de leur gestion financière visant à enclencher un pilotage de la
performance. . .
28
II.La LOLF constitue une réforme fondamentale de la Constitution financière de
l’Etat, dont les principes sont de plus en plus considérés comme un référentiel pour
la gestion publiqu.e. . .
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Partie 2. La responsabilisation des gestionnaires comme levier commun des démarches
locales de performance et de la LOLF pour améliorer le pilotage budgétaire et le dialogue
de gestion . .
Chapitre 3. A l’instar de la LOLF, une orientation commune des démarches locales de
performance est le levier de la responsabilisation des gestionnaires financiers. . .
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44
I. La LOLF et les démarches locales de performance ont en commun d’identifier des
niveaux de responsabilité managériale. . .
44
II. La responsabilisation des gestionnaires constitue la pierre angulaire des
démarches locales de performance. . .
50
Chapitre 4. La responsabilisation des gestionnaires financiers est un moyen d’améliorer
le dialogue de gestion et d’amplifier le pilotage de la performance des collectivités locales.
..
56
I. La nécessité de stabiliser les modes de management mis en place pour garantir
l’approfondissement des démarches locales de performance . .
II. La démarche de responsabilisation entraîne la mise en place d’un dialogue
de gestion, gage d’une mobilisation de la collectivité dans le pilotage de la
performance. . .
56
Sur la LOLF et le budget de l’Etat . .
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Sur le thème de la transposition de la LOLF dans les collectivités locales et les
démarches locales de performance . .
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Conclusion . .
Liste des sigles . .
Bibliographie et sources . .
Bibliographie générale . .
Sur les finances publiques . .
Sur les finances locales . .
Bibliographie et sources spécialisées . .
Sur le contrôle de gestion dans les collectivités locales . .
Sur le management dans le secteur public . .
Sur des exemples d’expériences et de projets mis en œuvre dans des collectivités
locales . .
Articles de presse . .
Entretiens . .
Sites Internet . .
ANNEXES . .
Annexe 1 : L’évolution des dépenses de gestion et des taux de fiscalité des
collectivités locales . .
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Annexe 2 : L’architecture du PEF de la Ville de Lyon . .
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Annexe 3 : Le pilotage de la performance avec la structure du PEF (Ville de Lyon)
..
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Annexe 4 : Les 12 missions de la segmentation analytique budgétaire de la Région
Bretagne . .
Annexe 5 : Schéma de l’organisation budgétaire à la Région Bretagne . .
Annexe 6 : Les missions et programmes du budget général de l’Etat (PLF pour 2006)
..
Annexe 7 : Les centres de responsabilité du Grand Lyon . .
Résumé . .
Mots-clefs . .
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Remerciements
Remerciements
Je tiens à remercier, pour m’avoir encadré lors de la réalisation de ce mémoire, Claude Soubeyran,
directeur des finances de la Ville de Lyon et directeur du mémoire, et Louis-Antoine Souchet,
directeur-adjoint des finances de la Ville de Lyon. Ils m’avaient permis de réaliser un stage, en
décembre 2006, sur la réalisation d’un diagnostic du Plan des engagements financiers. Ce stage
m’a donné une expérience et m’a conduit à m’intéresser fortement au sujet traité dans ce mémoire.
Je remercie aussi l’équipe de KPMG Secteur public Rhône-Alpes Auvergne pour l’excellent
accueil et encadrement dont j’ai bénéficié au cours de mon stage de fin de Master de mai à août
2007.
Merci à Jean-Christophe Langlois et Fabien Hild, consultants de l’équipe Méditerranée, pour
les conseils qu’ils m’ont donnés sur le traitement de ce sujet de mémoire.
Merci beaucoup à Laurent Pradère pour son implication et sa participation à ce jury de
mémoire.
Je remercie également Benoît Rochas, directeur des finances de la Ville de Grenoble, de
m’avoir reçu dans le cadre de la réalisation de ce mémoire et de m’avoir fait partager son
expérience.
Enfin, je remercie Anne Blanc-Boge, directrice du Master et présidente du jury.
Pittet Nicolas - 2007
5
La LOLF story , les enjeux communs et les spécificités des démarches locales de performance
par rapport à la LOLF.
Introduction
« C’est à la fin des années 1970, à la faveur de la crise financière de l’Etat, qu’une culture
de la gestion financière et de la responsabilisation a commencé à se développer au sein du
secteur local. Une réalité s’est alors peu à peu imposée, celle qu’il fallait désormais gérer des
contraintes, répartir des économies plutôt que partager des richesses, et plus généralement
qu’il convenait donc (…) d’administrer plus rationnellement le secteur public. S’est amorcée
ainsi une logique de fond tendant à rapprocher le fonctionnement des institutions publiques
1
– en premier lieu des institutions locales – de celui des entreprises privées (…). » Par ces
propos, le professeur Michel Bouvier, spécialiste des finances publiques et de la fiscalité,
souligne que la préoccupation des acteurs du secteur public local, élus ou administratifs,
de moderniser la gestion budgétaire et financière date d’il y a plus de trente ans. Il est
significatif que ces propos soient tenus au début de l’éditorial du numéro de septembre
2006 de la Revue française de finances publiques consacré aux nouveaux instruments
financiers et de gestion des collectivités territoriales. La recherche de nouveaux instruments
de gestion financière au sein du secteur public local n’est donc pas une nouveauté. Depuis
la fin des années 1970, les collectivités territoriales ont constamment cherché à adapter
leurs outils de gestion financière dans le but de maîtriser leurs niveaux de dépenses et de
recettes. Avec la décentralisation du début des années 1980, les collectivités territoriales
se sont vues accorder une liberté budgétaire et la fin du contrôle a priori. La hausse des
compétences des collectivités a engendré d’importants besoins de financement, qui ont
pu être en partie couverts par le financement par l’emprunt permis par une concurrence
bancaire au sein du secteur public local. Les années 1980 ont vu l’émergence, au sein des
collectivités territoriales, d’une fonction financière qui s’est professionnalisée. Au début des
années quatre-vingt-dix, avec l’émergence du risque de surendettement, s’est développée
au sein des collectivités une fonction d’analyse financière, qui jusque-là n’était une fonction
que pratiquée dans le secteur privé. Ainsi, au fur et à mesure du renforcement de la fonction
financière des collectivités locales, se sont développées des démarches visant à faciliter
la gestion budgétaire et à améliorer les prévisions financières. Ces démarches empruntent
souvent des termes issus du secteur privé. Récemment, un terme générique est apparu
pour qualifier ces démarches de modernisation de la gestion budgétaire et financière des
collectivités locales : les démarches locales de performance.
L’impact de la LOLF sur la gestion publique
Ce terme de démarches locales de performance est apparu de manière concomitante
à la mise en place de la nouvelle Loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
er
de l’Etat. La LOLF, votée le 1 août 2001, remplace l’Ordonnance du 2 janvier 1959
relative aux lois de finances. La LOLF définit les règles relatives à la discussion et au
vote des lois de finances, constituant en quelque sorte la Constitution financière de l’Etat.
Elle réforme profondément la réglementation applicable à la gestion budgétaire étatique et
introduit des principes particulièrement novateurs pour l’action publique de l’Etat. La LOLF
poursuit deux objectifs principaux : améliorer la gestion publique et renforcer l’exercice du
pouvoir budgétaire du Parlement. La LOLF constitue une réforme très attendue dans la
1
BOUVIER Michel, « Les collectivités locales : initiatrices et partenaires d’une nouvelle gouvernance financière publique », Revue
française de finances publiques, n°95, septembre 2006, p.3
6
Introduction
mesure où les règles budgétaires applicables à l’Etat n’avaient pas été réformées depuis
l’Ordonnance de 1959. Les dispositions de cette dernière se révélaient inadaptées à une
gestion publique moderne étant donné leur rigidité, leur manque de transparence sur les
informations financières et le peu de place accordé au pouvoir législatif dans le vote et le
contrôle des lois de finances. La LOLF vise donc à répondre aux limites de l’Ordonnance
de 1959, qui était adaptée au cadre des années 1950 « dominées par une conception
2
très centralisatrice et très interventionniste de l’Etat » , mais non au cadre d’un Etat
décentralisé, déconcentré et situé dans un environnement européen ouvert. La LOLF est
ainsi l’aboutissement de plusieurs années de réflexions et de débats, issus de la volonté du
pouvoir législatif d’accroître son pouvoir de décision financière et de la prise de conscience
de la classe politique de la nécessité de réformer les procédures budgétaires. La nouvelle
loi organique a en particulier été portée par deux parlementaires : Didier Migaud, député de
l’Isère, et Alain Lambert, sénateur de l’Orne.
La LOLF constitue un chantier majeur pour l’Etat compte tenu du changement de
logique et des changements organisationnels induits par la nouvelle loi organique. Celleci ambitionne de faire passer la discussion budgétaire de l’Etat d’une logique de moyens à
une logique de résultats. Pour cela, une nouvelle architecture budgétaire a été construite
selon un découpage en missions, programmes et actions, permettant d’orienter les budgets
vers les résultats. La nomenclature de l’Ordonnance de 1959, spécialisant les crédits par
titre et par chapitre, ne permettait pas de mesurer si les objectifs fixés à l’exécutif avaient
été atteints. La nouvelle logique de la LOLF est donc celle d’un « basculement d’une gestion
3
passive des deniers publics vers une gestion par la performance » . La gestion par la
performance se traduit par la fixation d’objectifs aux programmes. La logique de la LOLF,
novatrice pour la gestion publique, engendre des changements organisationnels importants
pour l’Etat. De nouveaux principes de gestion sont mis en œuvre, basés sur la liberté
et la responsabilité. La liberté se traduit par une fongibilité asymétrique des crédits. La
responsabilité se traduit par la création de fonctions de responsables de programmes au
sein des services de l’Etat, qui pilotent les budgets opérationnels de programmes (BOP). La
LOLF est donc une réforme de très grande ampleur pour l’Etat, comme l’atteste notamment
le fait, qu’entre 2002 et 2004, le ministre du Budget était également ministre de la réforme
budgétaire, le titulaire du poste étant Alain Lambert. Ces changements majeurs dans la
gestion publique étatique ont véritablement commencé il y a deux ans dans la mesure où la
loi de finances pour 2006 est la première à être réalisée entièrement selon les dispositions
de la LOLF.
La LOLF n’a pas seulement des impacts sur la gestion budgétaire et financière de
l’Etat mais plus largement sur la réforme de l’Etat et sur la gestion publique dans son
ensemble. Les dispositions de la LOLF constituent un levier pour la réforme de l’Etat
à travers les changements organisationnels qu’elle engendre. Philippe Séguin, Premier
président de la Cour des comptes, l’atteste par ses propos : « La France, on le sait, a
décidé de faire la réforme administrative par le budget comme d’autres ont fait la Révolution
4
par la loi. » En outre, la LOLF a des répercussions sur la gestion publique dans
son ensemble. En effet, la LOLF formalise un certain nombre de principes de gestion
qui visent à moderniser la gestion financière publique. Ces principes sont réunis pour la
2
BOUVIER Michel, « La réforme budgétaire. La LOLF, la nouvelle architecture du budget de l’Etat. » in FERRANDON Benoît
(sous la direction de), Budget de l’Etat et finances publiques, Paris : La documentation française, Cahiers français, n°329, nov-dec
2005, 86p.
3
4
GARIAZZO Olivier, « La LOLF et l’équilibre des pouvoirs », Revue française de finances publiques, n°94, mai 2006
Cité par GARIAZZO Olivier, « La LOLF et l’équilibre des pouvoirs », Revue française de finances publiques, n°94, mai 2006
7
première fois dans un document réglementaire unique. Même si la LOLF ne réglemente
que le fonctionnement de l’Etat et non celui des collectivités locales ou d’autres organismes
publics, les principes inscrits dans la loi organique constituent une source de réflexions, voire
une inspiration, pour la gestion financière des collectivités locales et d’autres organismes
publics. Ainsi, Alain Lambert et Didier Migaud préconisent d’étendre les principes de la
LOLF aux collectivités territoriales volontaires, dans leur rapport d’évaluation de la mise en
5
œuvre de la LOLF . Serge Huteau, contrôleur de gestion au Conseil général de la Mayenne,
parle de la LOLF comme un « référentiel de la nouvelle gestion publique transposable aux
6
collectivités territoriales » . Olivier Nys, Directeur général adjoint des services de la Ville
7
de Lyon, parle d’une « LOLF lyonnaise » , à propos de la démarche de transformation de
l’architecture du budget de la Ville. Un engouement autour de la LOLF s’est donc dessiné
au sein des grandes collectivités locales. Celui-ci vient du fait que les principes de la
LOLF présentent des perspectives pour les démarches de modernisation de la gestion
financière des collectivités locales. Il existe indéniablement des enjeux de gestion communs
entre les services de l’Etat et les services de grandes ou moyennes collectivités. A cet
égard, depuis quelques années, plusieurs collectivités locales et Etablissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) ont engagé des réformes de leur procédure budgétaire
en définissant, à l’instar de l’Etat, une architecture budgétaire basée sur les politiques
publiques. Les collectivités utilisent un vocabulaire similaire au vocabulaire de la LOLF en
utilisant les notions de missions, programmes et actions. Elles souhaitent faire passer leur
procédure budgétaire et leur gestion financière d’une logique de moyens à une logique de
résultats.
Pourtant, cet engouement des démarches dites de type LOLF au sein des collectivités
a engendré une certaine confusion, laissant à penser que les collectivités locales auraient
attendu les dispositions de la LOLF pour mener des démarches de modernisation de leur
gestion budgétaire et financière. Or, Olivier Nys, qui parle de LOLF lyonnaise, précise bien
que la Ville de Lyon et d’autres grandes collectivités, à l’instar de la Région Bretagne, ont
enclenché de telles démarches bien avant et la mise en œuvre et le vote de la LOLF.
Ainsi, l’idée selon laquelle les collectivités auraient attendu l’Etat et la LOLF pour enclencher
une modernisation de leur gestion budgétaire et financière s’avère totalement erronée. En
revanche, il est indéniable que la mise en œuvre par l’Etat d’une réforme novatrice comme
la LOLF a enclenché d’importantes réflexions et démarches au sein du secteur public local
autour de la performance publique. L’expression démarches locales de performance est
issue de ces réflexions, d’aucuns allant même jusqu’à parler de démarches de type LOLF.
La production d’un grand nombre d’études sur la performance dans les
collectivités locales
Dans le contexte de la mise en place de la LOLF au sein des services de l’Etat, le
secteur public local est parcouru de débats importants autour de la performance dans les
collectivités. Ces débats sont nourris par la parution d’un nombre significatif d’études et de
rapports, que l’on peut classer en trois catégories.
5
LAMBERT Alain, MIGAUD Didier, « La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. A l’épreuve de la
pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la réforme », Rapport au gouvernement, oct 2006, 79p.
6
HUTEAU Serge, « La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publiue transposable aux collectivités territoriales. Le projet
de Nouvelle Gouvernance du conseil général de la Mayenne. », La Revue du Trésor, juin 2007
7
NYS Olivier, « Ce que la LOLF dit aux collectivités… L’exemple de la Ville de Lyon », Revue française de finances publiques,
n°95, sept 2006
8
Introduction
Tout d’abord, le récent rapport de Pierre Richard, président du Conseil d’administration
du groupe Dexia, intitulé Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des
8
dépenses publiques locales , préconise la mise sur pied d’un « contrat de solidarité et
de performance » entre l’Etat et les collectivtiés locales. Ce contrat fixerait l’évolution des
financements de l’Etat aux collectivités en contrepartie d’engagements réciproques sur
la maîtrise des dépenses publiques. Pierre Richard propose aussi que la maîtrise des
dépenses locales soit guidée par les principes de performance et préconise alors un certain
nombre de leviers, dont la création de référentiels de coûts standards pour les principaux
services publics locaux mais aussi l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité des
informations budgétaires et comptables.
Dans un esprit différent que le rapport de Pierre Richard, d’autres études ou colloques
recensent et tirent des enseignements des différentes démarches locales de performance
menées actuellement au sein des collectivités locales. L’Association des Communautés
urbaines de France, en partenariat avec le groupe Caisse d’épargne, a ainsi publié un
receuil d’études sur Les démarches locales de performance : pratiques et enjeux – Principes
9
consacrés par la LOLF, le rôle précurseur des collectivités locales . Ce document regroupe
différents articles de cabinets de consultants auprès du secteur public, de la Direction
générale de la comptabilité publique (DGCP) ou encore de l’Association finances, gestion
et évaluation des collectivités territoriales (AFIGESE). L’AFIGESE, association regroupant
des cadres territoriaux des finances et du contrôle de gestion, a elle-même publié son étude,
rédigée par trois élèves administratieurs territoriaux, sur L’amélioration des performances
10
des collectivités territoriales . Cette étude est consituée d’une enquête statistique sur
l’avancement des démarches de performance au sein de grandes collectivités locales.
L’étude fait également le point sur le développement du contrôle de gestion interne et des
démarches globales de modernisation au sein des collectivités. Dans la continuité de ces
travaux, l’AFIGESE consacre ses assises de fin septembre 2007 au thème suivant : Quelles
démarches locales de performance pour demain ? Entre expérimentations et mises en
pratiques.
Enfin, sont publiées actuellement un certain nombre d’études, intitulées Guides de la
performance, ayant pour objet de mutualiser les pratiques des collectivités locales dans
le domaine de la modernisation de leur gestion budgétaire et financière. L’un de ces
guides est le produit d’un groupe de travail initié par la DGCP et réunissant des hauts
fonctionnaires des finances de l’Etat et des hauts fonctionnaires des collectivités locales.
L’existence d’un tel groupe de travail prouve qu’il y a des enjeux de gestion budgétaire et
financière communs entre l’Etat et les collectivités locales. La mise en place de la LOLF a
ainsi engendré des réflexions communes entre l’Etat et les collectivités sur la performance
publique. Néanmoins, d’aucuns se demandent si ces débats ne sont pas qu’un effet de
mode qui parcourt le secteur public local.
8
RICHARD Pierre, « Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales », Rapport sur les
enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales à Jean François COPE, ministre délégué au Budget et à la Réforme de l'Etat,
Porte parole du gouvernement et Brice HORTEFEUX, ministre délégué aux Collectivités territoriales, dec 2006, Editeur : L’Action
municipale
9
Association des communautés urbaines de France, Groupe Caisse d’épargne, Démarches locales de performance : pratiques
et enjeux – Principes consacrés par la LOLF, le rôle précurseur des collectivités locales, 112p.
10
GRAIL Cédric, LESCAILLEZ Vincent, MENUT Philippe (élèves administrateurs territoriaux), L’amélioration des performances
des collectivités territoriales : de l’intention à la pratique, 2007, Editeur : L’Action municipale
9
Les démarches de type LOLF au sein des collectivités locales : effet de mode ou
réelle complémentarité entre les démarches locales et la LOLF ?
L’engouement actuel autour des démarches locales de performance n’est-il qu’un effet
de mode mis en avant par le fait que l’Etat met en œuvre la LOLF ? Cet effet de mode ne
cacherait-il pas le fait que les collectivités agissent depuis bien longtemps pour développer
des outils visant à maîtriser leurs dépenses publiques et à avoir une meilleure visibilité
sur les informations financières ? Le titre ironique de ce mémoire, la LOLF story, traduit le
phénomène actuel d’engouement que suscite la LOLF au sein du secteur public local. L’idée
est ainsi parfois avancée que les collectivités devraient rentrer dans un système similaire
11
à celui de la LOLF. Or, Benoît Rochas , directeur des finances de la Ville de Grenoble,
a ainsi commencé l’entretien réalisé pour la réalisation de ce mémoire en soulignant que
l’idée des démarches de type LOLF dans les collectivités locales est « le nouveau sujet à
la mode » au sein du secteur public local. Ce sujet aurait remplacé les discussions autour
du contrôle de gestion interne au sein des collectivités et, encore avant, les discussions
autour du budget base zéro. Le directeur des finances de la Ville de Grenoble trouve
malheureux que circule l’idée de transposer la LOLF au secteur public local, dans la mesure
où il n’est pas souhaitable d’appliquer un système conçu pour l’Etat aux collectivités qui
sont des organisations aux logiques très différentes de celles de l’Etat. Compte tenu du
nombre d’études, d’articles, de groupes de travail, de colloques consacrés aux démarches
locales de performance ou démarches de type LOLF, il est indéniable qu’il existe un véritable
phénomène de mode autour de ce sujet. Pour autant, le fait que l’Etat et de nombreuses
collectivités locales réforment de manière concomitante leurs procédures budgétaires et leur
gestion financière traduit bien que l’Etat et les collectivités doivent faire face à des enjeux
communs et peuvent s’enrichir mutuellement en observant l’évolution de leurs modes de
gestion réciproques.
L’Etat et les collectivités locales sont confrontés à des enjeux similaires qui conduisent
à qu’il existe des intérêts communs dans les modes de gestion et, en particulier, la gestion
financière. Les exigences accrues des usagers/citoyens vis-à-vis des pouvoirs publics font
partie de ces enjeux communs. Annie Bartoli, professeur en sciences de gestion, remarque
en effet que « les besoins et les attentes de la population se sont considérablement
différenciés et multipliés avec le développement socio-économique, l’évolution des modes
12
de vie et des marchés » . L’action publique doit donc faire face à une demande accrue de
services publics. Néanmoins, cette demande va de pair avec une demande de réduction
de la pression fiscale, dans le contexte d’une économie de marché ouverte qui doit être
compétitive. La nécessité de mieux dépenser avec des moyens financiers qui évoluent peu
est un défi commun de l’Etat et des collectivités locales. C’est dans ce cadre que le débat
existe autour du fait que les démarches qu’ont entreprises les collectivités pour moderniser
leur gestion budgétaire et financière, appelées démarches locales de performance, peuvent
s’enrichir des principes de la LOLF mais contiennent également des spécificités par rapport
à la démarche de l’Etat.
La gestion budgétaire et financière des collectivités locales et les démarches
locales de performance : définitions
Les démarches que l’on appelle les démarches locales de performance concernent
la gestion budgétaire et financière des collectivités locales et EPCI. La gestion budgétaire
11
12
Entretien avec Benoît Rochas le 27 juin 2007
ème
BARTOLI Annie, Le management dans les organisations publiques, Paris : Dunod, Management public, 2005, 2
édition,
419p. ; p.69
10
Introduction
est l’ensemble des procédures relatives à la préparation et l’exécution du budget des
collectivités locales. Les collectivités et EPCI votent annuellement leur budget avant le début
de l’exercice, qui s’étend sur une année civile. Le vote du budget constitue le temps fort
de la vie de la collectivité dans la mesure où le budget primitif est « un acte de prévision
des dépenses et des recettes qui autorise la perception des recettes et l’engagement des
13
dépenses » . Le budget d’une collectivité retrace les prévisions de dépenses et de recettes
dans deux sections distinctes, la section de fonctionnement et la section d’investissement.
Au cours de l’exécution budgétaire, des décisions modificatives peuvent être votées pour
modifier le budget. A la fin de l’exercice budgétaire, la collectivité vote le compte administratif
qui retrace les réalisations en dépenses et en recettes. La préparation du budget d’une
collectivité est un processus majeur compte tenu du fait qu’il donne lieu à la discussion
autour des moyens financiers qui sont alloués pour mener chaque politique de la collectivité.
Pour aider à construire les prévisions budgétaires, les collectivités locales développent des
fonctions de gestion financière.
La gestion financière est constituée des outils d’analyse financière des collectivités
et EPCI. La réglementation applicable aux collectivités les obligent à calculer un certain
nombre de ratios sur leur niveau d’épargne, leur niveau de dette ou encore leur niveau
de dépenses de personnel. Pour autant, de nombreuses collectivités développent des
analyses financières plus poussées dans le but d’avoir une connaissance précise de la
santé financière de la collectivité et afin d’aider aux arbitrages budgétaires. La gestion
financière d’une collectivité s’attache ainsi notamment à développer un plan pluriannuel
d’investissement (PPI) permettant de dépasser le principe d’annualité budgétaire et d’avoir
une vision sur plusieurs exercices des charges que devra supporter la collectivité. La
possibilité de voter des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/CP),
permise par les différentes réglementations de comptabilité publique locale, permet aux
collectivités de gérer de manière pluriannuelle leurs crédits d’investissement.
La gestion budgétaire et financière des collectivités locales et EPCI est réglementée
par des instructions budgétaires et comptables propres à chaque niveau de collectivité. Les
communes et EPCI appliquent ainsi l’instruction comptable M14, votée par le Parlement
er
le 22 juin 1994 et mise en application au 1 janvier 1997. Les départements mettent
en œuvre les dispositions de la M52, votée le 19 février 2003 et mise en application en
2004, alors que les régions appliquent la M71. Ces instructions précisent les nomenclatures
comptables, par nature et par fonction, applicables aux collectivités et contiennent les
règles en terme de gestion budgétaire et financière. Ces instructions sont en quelque sorte
l’équivalent de la LOLF pour les collectivités et EPCI. Par conséquent, lorsque l’on parle
de démarches locales de performance, il ne s’agit pas de démarches visant à réformer les
instructions comptables locales. Alors que la LOLF est une démarche de modernisation de
la réglementation applicable à la gestion budgétaire et financière de l’Etat, les démarches
locales de performance ne concernent pas la réglementation applicable mais sont des
démarches prises à l’initiative de chaque collectivité.
Dans le contexte de foisonnement d’études et de débats autour des démarches de
type LOLF ou des démarches locales de performance, il est indispensable de définir ce
qui est entendu, dans ce mémoire, comme étant une démarche locale de performance.
Tout d’abord, il convient de signaler que le terme démarche locale de performance sera
préféré à l’expression démarche de type LOLF. En effet, l’utilisation de ce second terme
conduirait à présupposer que les démarches menées au sein des collectivités locales sont
13
ème
BOUVIER Michel, Les finances locales, Paris : LGDJ, Systèmes, 2005, 10
édition, 219p. ; p.169
11
une conséquence de la mise en place de la LOLF et sont uniquement guidées par les
dispositions de la loi organique.
Ainsi, les démarches locales de performance sont des projets de modernisation de
la gestion budgétaire et financière des collectivités en vue de permettre un pilotage de
la performance. La performance publique est ici entendue comme étant la capacité de
l’organisation à atteindre ses objectifs fixés en optimisant les moyens consacrés à la
poursuite de ces objectifs. Les moyens de l’organisation ici mentionnés peuvent aller bien
au-delà que seulement les moyens financiers. Mais le mémoire traitera en priorité des
aspects financiers dans la mesure où les démarches locales de performance concernent
avant tout la fonction financière des collectivités.
Les démarches locales de performance sont donc les moyens et outils
budgétaires et financiers développés en vue d’accroître la performance de la
collectivité locale.
Les démarches locales de performance et la LOLF : enrichissements réciproques
et particularités : problématique et hypothèse du mémoire
Les démarches locales de performance et la LOLF sont des démarches de natures
très différentes. Alors que la LOLF est une réforme législative, les démarches locales de
performance sont des projets menés au sein de différentes collectivités selon des initiatives
et des logiques propres à chacune de ces collectivités. La mise en œuvre de la LOLF a
cependant mis en relief des enjeux communs de gestion budgétaire et financière entre l’Etat
et le secteur public local.
L’un de ces enjeux communs est que le pilotage de la performance publique passe par
des réformes managériales touchant la gestion budgétaire et financière. Les démarches
locales de performance, bien plus que d’être un effet de mode lié à la mise en place de la
LOLF, constituent des démarches de changement managériales sur le long terme pour le
secteur public local.
Les matériaux utilisés pour la réalisation du mémoire
Le stage long de fin de Master, réalisé au sein de KPMG Secteur public, n’a pas été
l’occasion de travailler sur une mission liée à une démarche locale de performance. En
revanche, le stage a permis plusieurs échanges avec des consultants ayant une expérience
significative sur le sujet. De plus, ma formation a été ponctuée de deux stages à la Ville de
Lyon au sein de la direction des finances. Le deuxième de ces stages, réalisé en décembre
2006, avait pour objet la réalisation d’un diagnostic sur le Plan des engagements financiers
14
(PEF) , qui est la démarche de performance de la Ville de Lyon par laquelle le budget a été
structuré par programmes et opérations. Ce stage m’a conduit à m’intéresser fortement au
sujet des démarches locales de performance. Au cours du stage, le directeur des finances
et le directeur adjoint des finances m’ont transmis une documentation importante sur la
démarche de la Ville de Lyon mais aussi sur les démarches menées dans les autres grandes
collectivités. Mais surtout, ce stage a été pour moi une expérience de terrain sur les atouts
et les limites d’un projet de grande envergure visant à améliorer le pilotage budgétaire de la
collectivité. En outre, mon expérience de terrain a été renforcée par la réalisation, au cours
14
PITTET Nicolas, « Diagnostic de la démarche du Plan des engagements financiers de la Ville de Lyon », Rapport de stage à
la Direction des finances de la Ville de Lyon dans le cadre du Master 2 pro Management du Secteur public : collectivités et partenaires,
dec 2006, 126p.
12
Introduction
15
de l’année de Master, d’une monographie sur le contrôle de gestion interne au sein du
Grand Lyon (Communauté urbaine de Lyon), et plus particulièrement sur la démarche des
centres de responsabilité.
Le mémoire se nourrit également des très nombreux articles, études et rapports sur les
démarches locales de performance qui ont été publiés récemment. Par ailleurs, un entretien
a été réalisé avec Benoît Rochas, directeur des finances de la Ville de Grenoble, afin de
recueillir un avis et une expérience supplémentaires d’un cadre territorial financier.
Structure générale du mémoire
L’Etat et les collectivités locales connaissent des enjeux communs en matière de
finances et de maîtrise de leurs dépenses. L’ensemble du secteur public se dirige donc
vers un objectif de performance, traduit dans les dispositions de la LOLF, mais appliqué de
manière diverse par les collectivités locales (première partie).
Cependant, une orientation commune aux collectivités, qui est aussi présente dans les
principes de la LOLF, est le levier de la responsabilisation des gestionnaires financiers qui
traduit des impacts managériaux du pilotage de la performance publique (deuxième partie).
15
GREGOIRE Emeric, PITTET Nicolas, « Le système de pilotage du Grand Lyon », Monographie réalisée dans le cadre du
Master 2 pro Management du Secteur public : collectivités et partenaires, avril 2006, 32p.
13
Partie 1. L’enjeu commun de maîtrise
des dépenses publiques conduit à
l’adoption de démarches diverses de
performance, dont les principes de la
LOLF constituent une base de réflexions
communes.
Chapitre I. : Les enjeux communs entre les finances
de l'Etat et des collectivités locales nécessitent le
pilotage de la performance dans la gestion budgétaire
et financière.
Sous la conjugaison de la construction européenne et de la décentralisation, les finances de
l’Etat et des collectivités locales sont de plus en plus imbriquées et dépendantes l’unes de
l’autre. Par conséquent, le fait que l’Etat soit soumis à des difficultés financières importantes
a des répercussions sur les finances des collectivités, et notamment sur leur niveau de
ressources. L’Etat comme les collectivités locales doivent répondre à une équation difficile :
mener des politiques indispensables à la vie collective, qui ont des coûts importants,
mais avec des moyens financiers en stagnation, voire en diminution. Une réponse à cette
équation est la rationalisation et la maîtrise des dépenses publiques, qui passe par un
pilotage de la performance publique. Cette notion de performance, transposée du secteur
privé, est donc de plus en plus prégnante dans la gestion publique moderne aussi bien
étatique que locale.
I. Les finances de l’Etat et les finances locales sont de plus en plus
liées et soumises de manière commune à une baisse de leurs marges
de manœuvre.
Deux phénomènes contemporains ont conduit à lier de plus en plus les finances de l’Etat
et les finances locales. D’une part, la construction européenne, et plus particulièrement
la politique monétaire européenne, oblige l’ensemble des finances publiques des Etats
membres de l’Union européenne (UE), finances locales comprises, à respecter un certain
niveau de déficit et d’endettement publics. D’autre part, le processus de décentralisation
en France conduit l’Etat à transférer un grand nombre de compétences aux collectivités
locales sans une compensation financière à la hauteur des dépenses qu’effectueront les
14
Partie 1. L’enjeu commun de maîtrise des dépenses publiques conduit à l’adoption de démarches
diverses de performance, dont les principes de la LOLF constituent une base de réflexions
communes.
collectivités. Par conséquent, les marges de manœuvre financières des collectivités ont
tendance à s’amoindrir.
A. La notion de finances publiques soumet les finances de l’Etat, de la
sécurité sociale et des collectivités locales à une obligation de respect du
Pacte de stabilité.
1. Le Pacte de stabilité européen fait peser sur les finances publiques une
contrainte de maîtrise des dépenses et de l’endettement publics.
L’implication de la France dans la politique monétaire européenne et la construction de la
monnaie unique a conduit à l’obligation de respecter des règles de discipline budgétaire qui
concernent les finances publiques dans leur ensemble, finances des collectivités locales
comprises.
La notion de finances publiques
La construction européenne a conduit à transformer profondément le système financier
public. En effet, la volonté des Etats membres de l’UE, suite au traité de Maastricht de
1992, de bâtir une politique monétaire et une monnaie communes a conduit à instaurer
une discipline budgétaire entre les Etats membres. L’adoption de règles financières et
budgétaires communes entre les Etats membres était nécessaire pour assurer la force et la
crédibilité de la monnaie unique et pour empêcher que des pays bénéficient du cadre de la
monnaie unique tout en pratiquant des gestions peu rigoureuses. Cette discipline budgétaire
nécessite une approche globale des finances publiques. La notion de finances publiques
s’entend donc comme comprenant les finances de l’Etat, des collectivités locales et des
organismes de sécurité sociale. L’article 2 du Protocole sur la procédure concernant les
déficits excessifs annexé au Traité des Communautés européennes définit ainsi la notion
de finances publiques : « on entend par public ce qui est relatif au gouvernement général,
c’est-à-dire les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds
de sécurité sociale ». Les règles européennes conduisent donc à une liaison et une
dépendance étroites entre les finances de l’Etat et les finances des collectivités locales.
Cette conception des finances publiques avait néanmoins déjà été exprimée dans le
rapport Vivre ensemble de 1976, portant sur le développement des responsabilités locales :
« L’Etat, les collectivités locales et les organismes de Sécurité sociale ont tous trois pour
mission de rendre aux Français des services… Les trois familles de fonctions collectives ont
pour trait commun d’être financées par l’argent public, par des prélèvements obligatoires,
impôts, cotisations, opérées sur la richesse nationale. (…) La situation financière de
chacune des trois fonctions collectives est donc obligatoirement liée à celle des deux autres
16
et au prélèvement total demandé à la nation-contribuable. » Cela signifie que, dans le
contexte actuel où l’Etat connaît d’importantes difficultés financières et une restriction de
ses marges de manœuvre, les collectivités locales ne peuvent pas se sentir non concernées
par la situation. En particulier, la France connaît une hausse très forte de ses dépenses de
sécurité sociale, qui ne sont pas couvertes par des financements suffisants. Les dépenses
des administrations de sécurité sociale sont ainsi passées de 19% du PIB en 1980 à près
16
Rapport Vivre ensemble (rapport de la commission de développement des responsabilités locales), 1976, cité par BOUVIER
Michel, « Les collectivités locales : initiatrices et partenaires d’une nouvelle gouvernance financière publique », Revue française de
finances publiques, n°95, sept 2006
15
17
de 25% du PIB en 2005 . Dans son récent rapport, Pierre Richard souligne donc que « les
évolutions structurelles des dépenses de sécurité sociale vont contraindre l’Etat comme
les collectivités territoriales à agir sur leurs propres niveaux de dépenses pour garantir la
18
soutenabilité d’ensemble de nos finances publiques » . Cet enjeu de maîtrise des dépenses
publiques est entraîné également par la nécessité de respecter les dispositions du Pacte
européen de stabilité et de croissance.
Le respect des critères du Pacte européen de stabilité et de croissance
(PSC)
Dans le cadre de la création de l’euro, monnaie unique européenne, les Etats participant à
l’Union économique et monétaire (UEM) ont défini, en 1997, le PSC. Celui-ci, révisé en mars
2005, impose une surveillance réciproque des finances publiques des Etats membres, par
la présentation annuelle de plans de stabilisation des budgets, et des critères financiers à
respecter, notamment en termes de niveau du déficit public et de la dette publique. En effet,
les Etats de l’UEM doivent veiller à avoir un déficit public inférieur à 3% du PIB et une dette
publique inférieure à 60% du PIB. La France se distingue, depuis plusieurs années, par le
non-respect de ces critères. Depuis la fin des années 1970, la France est en déficit public
permanent et, dans les années 2000, celui-ci a été de manière récurrente supérieur à 3%
du PIB. La dette publique française est, depuis 2003, supérieure à 60% du PIB, atteignant
19
67% en 2005 alors qu’elle s’élevait à 21% en 1980 . Néanmoins, il est indéniable que cette
mauvaise situation financière est essentiellement imputable aux finances de l’Etat et de la
sécurité sociale. En effet, en 2005, alors que la dette de l’Etat représentait environ 55%
du PIB, la dette des administrations locales ne représentait qu’environ 7% du PIB. Pour
autant, les dispositions du PSC influent sur la situation financière des collectivités locales.
Michel Bouvier affirme ainsi que l’impératif européen a engendré une « culture financière
nouvelle (…), marquée aux coins du libéralisme économique, et ayant le souci de la
20
maîtrise des dépenses publiques et plus encore de la rationalisation de la gestion » .
2. Malgré une bonne santé financière, les collectivités locales sont
concernées par l’effort de maîtrise des dépenses publiques.
La dégradation des finances publiques de la France est essentiellement le fait des
finances de l’Etat, étant donné l’application par les collectivités locales de règles financières
plus strictes. Pour autant, le poids croissant des dépenses locales dans l’ensemble des
dépenses publiques conduit les collectivités à devoir veiller à la maîtrise de leurs dépenses.
Le respect par les collectivités d’une règle d’or
Contrairement à l’Etat, le droit des collectivités locales impose au secteur public local le vote
du budget en équilibre. Cette disposition est inscrite à l’article 1612.4 du Code général des
17
Chiffres tirés de RICHARD Pierre, « Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales »,
Rapport sur les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales à Jean François COPE, ministre délégué au Budget et à la
Réforme de l'Etat, Porte parole du gouvernement et Brice HORTEFEUX, ministre délégué aux Collectivités territoriales, dec 2006,
Editeur : L’Action municipale
18
19
20
16
ibid
Chiffres tirés de RICHARD Pierre, op. cit.
ème
communes.
collectivités territoriales. Plusieurs conditions cumulatives sont nécessaires à l’obtention de
l’équilibre budgétaire :
les dépenses et les recettes doivent être évaluées de façon sincère, sans omission,
majoration ni minoration ;
l’équilibre doit être réalisé par section ;
lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit,
l’équilibre du budget n’est réputé assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour
résorber ce déficit ;
le remboursement de la dette en capital figurant en dépenses de la section
d’investissement doit être assuré par des ressources définitives.
Ces dispositions conduisent à ce que les collectivités locales ne peuvent avoir recours à
l’endettement que pour financer leurs dépenses d’investissement. Contrairement à l’Etat, les
collectivités sont obligées de financer leurs dépenses de fonctionnement par des ressources
propres. L’existence de ce que certains appellent une règle d’or permet que la situation
financière des collectivités locales soit assez nettement favorable.
Les collectivités locales présentent une situation financière saine. Entre 1996 et 2003,
21
les collectivités ont dégagé une capacité de financement . En revanche, en 2004 et
2005, les collectivités avaient un besoin de financement mais celui-ci été faible : -2,3
22
milliards d’euros en 2004 et -1,8 milliards d’euros en 2005 . En outre, les collectivités
locales sont faiblement endettées, la dette ne représentant que 8% du financement des
23
24
investissements locaux et que 10% de l’ensemble de la dette publique . L’épargne brute
des collectivités territoriales s’élève donc à un niveau pratiquement constant depuis 1992
25
de 6 milliards d’euros . Cette bonne santé financière autorise le secteur public local à
avoir un niveau d’investissement très soutenu. Celui-ci s’élevait en 2005 à 46,7 milliards
d’euros, représentant 75% de l’investissement public total. Cependant, cette situation
financière favorable ne doit pas cacher des enjeux, voire des risques, pour l’avenir financier
des collectivités qui est qualifié de « menacé » par un récent article de La Gazette des
26
communes .
Une hausse ininterrompue des dépenses locales, qui ont un poids majeur
dans l’ensemble des finances publiques
Le processus de décentralisation enclenché au début des années 1980 et relancé par
la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a engendré une hausse constante des
21
Cette capacité de financement s’est élevée jusqu’à 4,3 milliards d’euros en 1999 (Chiffres extraits de LAIGNEL André,
BOURDIN Joël, « Les finances des collectivités locales en 2006 », Rapport de l’Observatoire des finances locales, octobre 2006,
Editeur : L’Action municipale)
22
23
ibid
Source : CABELLIC Marion, « Finances : un avenir menacé, dans un contexte toujours favorable », La Gazette des
communes, 12 fev 2007
24
25
26
Source : RICHARD Pierre, op. cit.
Source : LAIGNEL André, BOURDIN Joël, op. cit.
CABELLIC Marion, op. cit.
17
27
dépenses du secteur public local . Depuis le début de la décentralisation, l’augmentation
28
des dépenses publiques locales a même été plus marquée que celle de l’Etat . Les
dépenses des administrations publiques locales sont passées de 118 milliards d’euros en
29
1995 à 187,5 milliards d’euros en 2005, soit une hausse de 63% . Michel Bouvier souligne
30
que « les finances locales ont pris aujourd’hui une ampleur inégalée » . En effet, les
dépenses des collectivités locales représentent désormais près de 50% des dépenses de
l’Etat et 20,4% de l’ensemble des dépenses publiques. Dans ce cadre, Pierre Richard note
dans son rapport sur la maîtrise des dépenses publiques locales que « les collectivités
sont concernées par les difficultés d’ensemble des finances publiques, et en particulier
31
celles de l’Etat, car ce dernier est – de manière croissante – leur premier financeur » .
Ainsi, la situation financière délicate de l’Etat laisse présager une baisse de ses dotations
aux collectivités. A court terme, les dotations pourraient n’être indexées que sur l’inflation
et non plus sur l’inflation et une part du taux de croissance. Les collectivités locales
devront certainement faire face à une baisse des financements de l’Etat, cela dans un
contexte où elles doivent assumer un nombre croissant d’interventions suite à l’Acte II
de la décentralisation. La maîtrise des dépenses apparaît alors comme étant l’évolution
indispensable de la gestion publique locale.
B. La décentralisation conduit les collectivités locales à augmenter
fortement leurs dépenses alors que les financements associés de l’Etat ne
s’accroissent pas autant.
32
L’Acte II de la décentralisation , intervenu à compter de 2003, a considérablement
augmenté les compétences des collectivités territoriales. Les transferts de charges
intervenus successivement en 2005, 2006 puis en 2007-2008 vont se traduire par une
hausse significative des dépenses locales, d’autant plus que certaines charges transférées
sont de nature fortement inflationnistes. Dans le même temps, les ressources des
collectivités risquent de ne pas progresser à la même vitesse, d’où une perspective de
stagnation voire de baisse des marges de manœuvre des collectivités locales.
1. Les collectivités locales assument de nouvelles charges à vocation
inflationniste.
Parmi les compétences transférées depuis le début des années 2000 aux collectivités
territoriales, plusieurs d’entre elles se caractérisent par des charges très importantes et qui
vont probablement augmenter sensiblement à court et moyen termes. Les compétences
27
28
29
30
31
32
Cf. en annexe l’évolution des dépenses de gestion des collectivités locales (1995-2005)
1,4 point de pourcentage de plus par an en volume sur la période 1982-2005 (Source : RICHARD Pierre, op. cit.)
Source : www.performance-publique.gouv.fr
ème
RICHARD Pierre, op. cit.
L’Acte II de la décentralisation est constitué d’un dispositif législatif renforçant les droits des collectivités locales et leur autonomie
financière, élargissant la démocratie locale et étendant significativement les compétences des différents niveaux de collectivités. La
révision constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l’organisation décentralisée de la République a enclenché le processus de l’Acte II de la
décentralisation. Trois lois organiques ont ensuite été adoptées sur le droit à l’expérimentation, les référendums locaux et l’autonomie
financière des collectivités locales. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales transfère aux collectivités
territoriales un grand nombre de compétences dans les domaines sociaux, de l’enseignement, de l’aménagement du territoire ou
encore des transports.
18
communes.
transférées vont également se traduire par une hausse significative des dépenses de
personnel, en particulier pour les départements et les régions, engendrant une rigidification
des dépenses de ces collectivités.
Des compétences transférées coûteuses et à risque inflationniste
Depuis le début des années 2000, et en particulier avec l’Acte II de la décentralisation, les
collectivités territoriales se sont vues transférer de nombreuses nouvelles compétences.
Ces compétences constituent un poids majeur pour le budget des collectivités locales
dans les années qui viennent. Les communes n’ont presque pas été concernées par ces
transferts de compétences. En revanche, les départements et les régions doivent désormais
assumer pleinement des compétences stratégiques et coûteuses.
Ainsi, dans le domaine des transports, dès 2002, les régions se sont vues confier la
compétence du transport ferroviaire régional. Les dépenses dans ce domaine sont passées
33
de 584 millions d’euros en 2000 à 2,8 milliards d’euros en 2006 . Cette compétence du
transport ferroviaire régional engendre des dépenses d’investissement très importantes et
qui risquent de fortement s’accroître au fur et à mesure de la rénovation du matériel existant
et du développement du réseau. En 2005, les régions consacraient 17% de leurs dépenses
au transport ferroviaire régional.
Un autre domaine où le risque inflationniste est majeur est le domaine social, avec le
transfert aux départements de la gestion de l’Allocation personnalisée à l’autonomie (APA),
du Revenu minimum d’insertion (RMI) et du Revenu minimum d’activité (RMA) ou encore
d’une partie de la politique en faveur des personnes âgées. Les dépenses d’aide sociale
des départements sont donc passées de 13,6 milliards d’euros en 2000 à 27,7 milliards
d’euros en 2006, soit une hausse de près de 50%. Le renforcement du rôle du département
en matière sociale le rend de plus en plus dépendant des évolutions structurelles de la
population et de la conjoncture économique. Les communes, également compétentes dans
des domaines sociaux par le biais des Centres communaux d’action sociale, peuvent être
confrontées à ce même risque d’augmentation significative des dépenses d’ordre social.
D’autres compétences aux coûts importants sont transférées dans les domaines de
l’aménagement du territoire ou encore de l’enseignement. Les départements sont chargés,
depuis 2006, de la gestion et de l’entretien des routes nationales. 35 000 agents des
directions départementales de l’Equipement (DDE) leur seront à cet effet transférés. Mais
surtout, l’Acte II de la décentralisation transfère respectivement aux départements et aux
régions la gestion des techniciens ouvriers de service (TOS) des collèges et des lycées.
Déjà compétents pour les dépenses de fonctionnement et d’investissement des collèges et
lycées, les départements et les régions prennent désormais en charge des dépenses de
personnel qui vont fortement peser sur leurs dépenses de personnel globales.
Le poids croissant des charges de personnel freine la dynamique de la
dépense locale.
Le transfert des 93 000 TOS des collèges et lycées aux départements et régions ainsi que
le transfert d’agents des DDE aux départements augmentent de manière brutale les frais
de personnel de ces deux types de collectivités. Pour la région, ce transfert conduit à faire
passer ce niveau de collectivité d’une administration de mission à une administration de
33
Les données de ce paragraphe sont principalement extraites de LAIGNEL André, BOURDIN Joël, « Les finances des
collectivités locales en 2006 », Rapport de l’Observatoire des finances locales, octobre 2006, Editeur : L’Action municipale Il est à
noter, qu’avant 2000, quelques régions exerçaient la compétence du transport ferroviaire régional à titre expérimental.
19
gestion, dans la mesure où, jusqu’à présent, les effectifs des régions étaient assez faibles
et étaient surtout composés de personnels de conception. Ainsi, les régions enregistrent,
34
en moyenne, une hausse de 156% de leurs effectifs . A partir de 2005, une période de
transition de deux ans, durant laquelle l’Etat continue à rémunérer les TOS, est observée
si bien que le poids des TOS sur les frais de personnel des départements et régions n’est
effectif qu’à partir de 2007. Cette charge de personnel nouvelle pour les départements et
les régions transforme la structure des dépenses de ces collectivités.
Les collectivités territoriales ont connu depuis les années 1980 une très forte hausse de
leurs effectifs et de leurs frais de personnel. Ceux-ci sont passés de 20,4 milliards d’euros
35
en 1985 à 40,2 milliards d’euros en 2005 . La part des dépenses de personnel au sein des
dépenses totales des collectivités territoriales est restée stable au cours de cette période, à
un niveau d’environ 20%. Néanmoins, les récents transferts importants de personnels aux
départements et aux régions vont entraîner un poids grandissant des frais de personnel
sur les budgets de ces collectivités. En outre, dans de nombreuses communes, qui sont
de loin les premiers employeurs de la fonction publique territoriale, les frais de personnel
atteignent souvent 50% des dépenses de fonctionnement, voire entre 55% et 60% dans
36
certaines grandes communes . L’atteinte de ces ratios pose des questions en termes de
dynamisme des dépenses des collectivités. En effet, les dépenses de personnel sont des
dépenses assez rigides dans la mesure où elles augmentent structurellement sous l’effet de
l’ancienneté et dans la mesure où il est difficile de faire baisser le poids de la masse salariale.
Plus la part des dépenses de personnel est élevée dans les dépenses de fonctionnement,
plus les marges de manœuvre en termes d’intervention des collectivités se réduisent. Dans
ce contexte de hausse des dépenses de personnel des collectivités et de hausse des
charges liées aux nouvelles compétences, les collectivités locales doivent faire face à une
baisse de leurs marges de manœuvre financières.
2. Les marges de manœuvre financières des collectivités locales se
réduisent.
Lors des transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités locales, un débat récurrent
existe autour de la compensation financière de l’Etat qui ne serait pas à la hauteur des
dépenses engagées par les collectivités. En plus de ce phénomène, le faible potentiel
de croissance des recettes des collectivités les oblige à envisager d’autres marges de
manœuvre financières, comme la maîtrise et la rationalisation de leurs dépenses.
Une compensation des compétences transférées pas à l’hauteur des
dépenses engagées
Le processus de décentralisation engendre un débat récurrent autour de la compensation
financière de l’Etat. Pourtant, depuis 2003, l’article 72.2 de la Constitution garantit que l’Etat
compense tout transfert de compétences à hauteur des sommes qu’il consacrait, avant le
37
transfert, à cette compétence . Cette disposition de l’Acte II de la décentralisation constitue
34
CABELLIC Marion, « Finances : un avenir menacé, dans un contexte toujours favorable », La Gazette des communes, 12 fev 2007
35
36
Source : www.performance-publique.gouv.fr
A la ville de Lyon, pour le budget primitif 2007, le rapport dépenses de personnel sur dépenses réelles de fonctionnement
est égal à 59,35% (source : www.lyon.fr )
37
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inséré à l’article 72.2 de la Constitution les dispositions suivantes : « Tout transfert
de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient
20
communes.
un engagement constitutionnel fort de l’Etat, qui était avant accusé, par les élus locaux,
de se décharger sur les collectivités sans fournir de ressources financières suffisantes
pour qu’elles assument leurs nouvelles compétences. Pourtant, malgré cette disposition
constitutionnelle, de nombreux élus locaux accusent l’Etat de se désengager. En effet, l’Etat
compense à hauteur des charges qu’il consacrait à l’exercice des compétences transférées.
Or, à l’instar de ce qui a pu se passer dans les années 1980 lorsque l’Etat a transféré
l’entretien des collèges et lycées, avant le transfert de compétences, l’Etat consacrait très
peu de moyens aux compétences transférées. Dans les années 1980, les collèges et
lycées transférés aux départements et régions étaient bien souvent dans de très mauvais
états, l’Etat consacrant à leur entretien des sommes faibles. La prise de compétences
par les collectivités s’est traduite par des investissements massifs, allant bien au-delà des
compensations financières, afin de mettre en bon état les équipements transférés. Par
conséquent, de nombreux élus locaux craignent que le même schéma ne se répète suite
à l’Acte II de la décentralisation. Pour des compétences comme le transport ferroviaire
régional ou les routes nationales, les collectivités doivent prévoir des dépenses importantes
qui ne seront pas couvertes par les compensations financières étatiques. Cette situation est
d’autant plus préoccupante que la croissance des ressources du secteur public local pour
les années à venir semble faible.
Un potentiel de croissance des ressources des collectivités faible
Les principales ressources des collectivités locales sont composées de la fiscalité et des
dotations de l’Etat. Pour ces deux types de recettes, le potentiel de croissance s’avère faible
dans les années à venir. Sur le plan des dotations de l’Etat, il a déjà été évoqué que, compte
tenu de la situation délicate des finances de l’Etat, il est prévisible que ses dotations aux
collectivités locales stagnent, voire baissent. Sur le plan de la fiscalité, deux phénomènes
laissent à penser que la fiscalité ne pourra fournir aux collectivités qu’une hausse faible
de leurs recettes. D’une part, le secteur public local subit une perte progressive de
son autonomie fiscale. Depuis la fin des années 1990, de nombreux impôts locaux
ont été transformés par l’Etat en dotations, à l’image de la part régionale de la taxe
d’habitation ou des réductions successives des bases de la taxe professionnelle. La révision
constitutionnelle du 28 mars 2003 a voulu consacrer le principe d’autonomie financière des
collectivités locales en disposant que les recettes fiscales et autres ressources propres
38
des collectivités représentent une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources .
Or, la définition des ressources propres ne garantit pas aux collectivités leur pouvoir
décisionnel en matière fiscal car ces ressources peuvent comprendre des impositions dont
39
les collectivités ne définissent pas le taux et le tarif . Les ressources des collectivités
dépendent donc de plus en plus du niveau des dotations de l’Etat, qui ne sont pas destinées
à augmenter fortement.
D’autre part, pour les ressources fiscales dont les collectivités maîtrisent toujours le
levier, la hausse de la fiscalité est de plus en plus délicate à utiliser. En effet, les citoyens
sont de plus en plus sensibles à la pression fiscale. De plus, à partir de 2005, les régions et
40
les départements ont augmenté de manière significative leurs taux de fiscalité pour faire
consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des
collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »
38
39
Art. 72.2 de la Constitution
Loi organique du 29 juillet 2004
40
Cf. en annexe l’évolution des taux de fiscalité locale (1996-2006)
21
face aux charges nouvelles de la décentralisation. Ces hausses de fiscalité ne pourront pas
néanmoins se poursuivre dans le temps, compte tenu de l’impopularité de ces mesures.
Quant aux communes, la hausse de la fiscalité suit fréquemment le cycle électoral en
intervenant au lendemain des élections mais ne peut plus être un levier à l’approche du
renouvellement du mandat. Par conséquent, la fiscalité locale devient un levier de moins en
moins efficace pour dégager des marges de manœuvre financières.
Le contexte des finances locales, de plus en plus liées à la situation délicate des
finances étatiques et devant assumer des charges de plus en plus fortes, exige la recherche
de marges de manœuvre financières nouvelles. La hausse des recettes des collectivités ne
semble pas être une possibilité dans la mesure où leur potentiel de croissance futur paraît
faible. La recherche de la maîtrise des dépenses locales, par le biais d’une priorisation des
actions et d’une rationalisation de la gestion, est donc un moyen de dégager de nouvelles
marges de manœuvre. Par conséquent, les collectivités locales, comme l’Etat, s’engagent
sur la voie du pilotage de la performance dans le but de maîtriser leurs dépenses et retrouver
des marges de manœuvre pour agir.
II. L’introduction d’une logique de performance publique dans la
gestion de l’Etat et des collectivités locales
Compte tenu du contexte d’ensemble des finances publiques, l’Etat et les collectivités
locales se dirigent de manière concomitante vers la mise en place d’une logique de
performance dans leur gestion budgétaire et financière. C’est la situation préoccupante
des finances de l’Etat et la volonté des collectivités locales de dégager des marges de
manœuvre qui a conduit à adapter à la gestion publique la notion de performance qui,
jusqu’à présent, n’avait qu’une connotation liée à la gestion privée. Dès lors, la notion de
performance publique revêt une finalité particulière : allouer le juste niveau de dépenses
aux activités publiques.
A. La performance : une logique nouvelle au sein de la gestion publique
La performance est une notion fondamentalement liée à la gestion privée. Pourtant,
certaines carences de la gestion publique ont pu trouver des voies d’amélioration par le
biais d’une adaptation de la notion de performance.
1. Une notion profondément liée à la gestion privée
Dans sa définition et sa logique, la performance est une notion fondamentalement liée au
fonctionnement de l’entreprise privée.
La définition de la notion de performance
La définition usuelle de la notion de performance provient d’un mot anglais de l’ancien
français, parformer, signifiant accomplir. Le dictionnaire donne la définition suivante de
la performance : « résultat obtenu par un athlète dans une épreuve, chiffre qui mesure
41
ce résultat ; réussite remarquable ; résultat obtenu dans l’exécution d’une tâche » . Ces
définitions usuelles de la performance soulignent bien l’inadaptation a priori de cette notion
à l’action publique. En effet, les résultats d’une politique publique, comme une politique
sociale, une politique culturelle ou encore une politique des transports, sont, la plupart du
41
22
Définitions du dictionnaire Larousse 2005
communes.
temps, difficilement mesurables par un chiffre. En revanche, les sciences de gestion donnent
42
la définition suivante de la performance : « réalisation des objectifs organisationnels » .
Là aussi, il semble difficile d’adapter la notion de performance aux particularités de la gestion
publique. En effet, les objectifs organisationnels d’une organisation publique sont difficiles
à formaliser et à définir. L’Etat ou une collectivité locale a comme raison d’être et comme
objectif la satisfaction de l’intérêt général dans son champ de compétence. Pour autant,
il est très difficile de déterminer si la satisfaction de l’intérêt général est réalisée par une
collectivité publique. La satisfaction de l’intérêt général se résume-t-elle à l’atteinte des
objectifs politiques fixés ? La satisfaction de l’intérêt général a-t-elle des visées plus larges
que les seuls objectifs politiques ? Par conséquent, la performance est avant tout une
logique qui relève de la gestion d’une organisation privée.
Une notion liée à la rentabilité et au profit
La notion de performance est couramment utilisée dans la gestion des entreprises privées.
En effet, les objectifs organisationnels des entreprises privées sont facilement identifiables :
la réalisation du profit le plus important possible. En particulier pour les entreprises dont
le capital est formé d’actionnaires, l’objectif est la rentabilité de l’entreprise dans le but
de distribuer le montant le plus important possible de dividendes. Le résultat financier de
l’entreprise en est son premier indicateur de performance. Dans cette optique, il est possible
43
de situer la performance de l’entreprise au carrefour de trois notions :
la rentabilité : poursuite de la finalité ;
le rapport qualité-prix :l’apport de la valeur aux clients ;
la productivité : l’économie de consommation de ressources.
En contrôle de gestion, la logique de performance peut être élargie à quatre axes
formant la Balanced Score Card.
Figure 1 : la Balanced Score Card (source : CHAPET Jean-Michel, op. cit. )
A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l'Institut
d'Etudes Politiques de Lyon
Les notions ainsi utilisées de profitabilité, qualité, développement et innovation sont
des logiques de la gestion privée. Pourtant, un article de la Revue française de finances
44
publiques montre que la méthode de la Balanced Score Card a été transposée dans le
contrôle de gestion de certaines collectivités locales, afin de définir les composantes d’un
projet stratégique selon quatre dimensions : résultats financiers, processus internes, clients
et apprentissage organisationnel. Les techniques relevant de la logique de performance
dans la gestion privée sont donc transposables à des éléments de la gestion publique.
2. Une notion introduite dans l’action publique pour pallier des limites de la
gestion budgétaire et financière publique
42
Définition citée par CHAPET Jean-Michel, De la recherche de la performance dans les collectivités territoriales, présentation pour
la journée du 30 mai 2007
43
ibid
44
BEAULIER Marc, SALERY Yves, « 20 ans de contrôle de gestion dans les collectivités locales », Revue française de finances
publiques, n°95, sept 2006
23
Certains principes de la gestion publique produisent des rigidités susceptibles d’être un frein
à la recherche de marges de manœuvre financières et à la maîtrise des dépenses publiques.
Par conséquent, la logique de performance est adaptée de la gestion privée à la gestion
publique pour permettre de surmonter ces obstacles.
Les rigidités de la gestion budgétaire et financière publique
45
Dans l’ouvrage Le management dans les organisations publiques, Annie Bartoli met
en relief des « limites d’essence bureaucratiques » à la gestion financière et comptable
traditionnelle. L’une de ces limites est la centralisation, qui concerne aussi bien la gestion
financière de l’Etat que la gestion financière des collectivités locales. La centralisation
se traduit par un recours systématique aux autorités de tutelle. Pour les collectivités, la
centralisation est notamment visible par la dépendance qu’ont les collectivités par rapport
à l’Etat pour leurs financements. Elle aussi visible, dans les grandes collectivités, par
l’absence de responsabilisation des différents services sur la gestion des crédits. Par
conséquent, la centralisation provoque une absence de responsabilités qui « conduit à une
difficile intégration des variables économiques dans les raisonnements des unités publiques
46
et, vraisemblablement, à la génération de surcoûts » . La centralisation entraîne le fait que
les surcoûts sont noyés dans l’ensemble des dépenses. Des actions correctrices ne peuvent
donc que difficilement être mises en place.
Annie Bartoli distingue également comme limite la lourdeur de gestion. Le principe
d’annualité est une première lourdeur de la gestion budgétaire. Les nomenclatures
comptables de l’Etat, avant la mise en œuvre de la LOLF, et des collectivités locales sont
aussi des exemples de lourdeur, compte tenu de leur complexité et de leur manque de
transparence. Ces nomenclatures contraignent à un regroupement des crédits selon la
nature des dépenses, empêchant une vision selon les activités et les politiques publiques.
Ces lourdeurs favorisent la reconduction automatique de moyens d’une année sur l’autre,
soit des budgets de moyens.
Enfin, Annie Bartoli parle d’une inadaptation de certaines règles de gestion
budgétaire et financière. Là aussi, la règle de l’annualité est à citer, compte tenu du fait
qu’elle est un frein à une gestion stratégique et prévisionnelle. Le principe de l’annualité peut
également avoir un effet pervers en conduisant parfois à devoir surconsommer pour ne pas
risquer d’être sous-doté l’année suivante. Par conséquent, pour dépasser ces limites de la
gestion budgétaire et financière, les organisations publiques sont conduites à développer
des outils relevant d’une logique de performance.
Les buts recherchés de l’adaptation d’une logique de performance à la
gestion publique
Dans un contexte de forte rigidification des marges de manœuvre financières de l’Etat et des
collectivités locales, la notion de performance a trouvé une adaptation à la gestion publique
en vue de moderniser la gestion budgétaire et financière. La notion de performance publique
apparaît dans le contexte où les organisations publiques sont confrontées à un effet ciseau :
des attentes croissantes des usagers face à une faible augmentation des ressources. En
45
46
24
ème
BARTOLI Annie, Le management dans les organisations publiques, Paris : Dunod, Management public, 2005, 2
édition, 419p.
ibid ; p.171
communes.
47
ce qui concerne l’Etat, la performance constitue « l’orientation idéologique de la LOLF » .
En ce qui concerne les collectivités locales, l’ensemble des études, articles et rapports
cités en introduction attestent de l’application de la notion à la gestion publique locale. La
LOLF, d’une part, et les démarches locales de performance, d’autre part, ont comme objectif
commun d’instaurer une culture et un pilotage de la performance à la gestion publique.
Cela se traduit notamment par la volonté de faire passer la gestion budgétaire d’une logique
quantitative de moyens à une logique qualitative de résultats.
Les buts recherchés d’un pilotage de la performance dans les organisations publiques
sont essentiellement de deux natures. Tout d’abord, il existe une nécessité de rationaliser
les moyens engagés pour l’action publique. Cela signifie que les volumes de moyens
engagés doivent être le plus adaptés possibles à l’action conduite et que les volumes de
moyens peuvent être remis en cause d’une année sur l’autre en fonction de l’évolution de
l’action. Cet objectif se rapproche donc de la définition donnée ci-dessus de la performance :
l’économie de consommation de ressources. L’existence d’un budget de moyens rend
difficile la remise en cause d’une année sur l’autre des moyens engagés. Ainsi, avant
l’adoption par l’Etat de la LOLF, le critère de réussite d’une politique publique était la capacité
d’un ministère à obtenir une augmentation de ses dépenses. En revanche, la logique de
performance vise à interroger l’action publique sur comment les moyens engagés sont
utilisés. Une vision budgétaire par politiques publiques facilite cette logique de gestion.
Deuxièmement, l’adaptation de la notion de performance à la gestion publique a pour
but d’interroger l’organisation publique sur ses finalités, le pourquoi de l’action publique.
Dans un contexte où la gestion publique est de plus en plus soumise à une obligation de
transparence de ses choix de gestion, les organisations publiques doivent pouvoir offrir aux
citoyens une vision sur les raisons et les finalités de la dépense publique. Le pilotage de
la performance vise à mettre en relation les moyens engagés par l’action publique avec
les objectifs poursuivis. Le pilotage de la performance des politiques publiques est « une
mise en tension de la gestion interne de la collectivité avec la finalité attendue de l’action
publique en repositionnant l’usager-administré au cœur du dispositif de pilotage, et plus
48
généralement de management de la collectivité territoriale » .
La performance publique interroge donc sur deux questions : la description des
moyens engagés et la finalité de l’action publique. Les différentes dimensions et les
deux types de mesure de la performance permettent de répondre à ces interrogations.
B. Allouer les moyens pour atteindre les résultats attendus : les dimensions
et la mesure de la performance
La performance publique se comprend par la combinaison de trois notions : l’efficacité,
l’efficience et la budgétisation. En outre deux niveaux de mesure de la performance sont
distingués : la performance interne et la performance externe.
1. Les trois dimensions de la performance publique
47
BOUVARD Michel, « La mesure de la performance » in « Le budget 2006 en régime LOLF », Revue française de finances
publiques, n°91, septembre 2005
48
Contribution de KPMG, « Objectifs, concepts et enjeux méthodologiques d’un système de pilotage par la performance »,
inAssociation des communautés urbaines de France, Groupe Caisse d’épargne, Démarches locales de performance : pratiques et
enjeux – Principes consacrés par la LOLF, le rôle précurseur des collectivités locales, 112p.
25
Le pilotage de la performance publique est la combinaison des notions d’efficacité,
49
d’efficience et de budgétisation . Ces trois notions permettent de faire le lien entre les trois
finalités d’une logique de performance : les moyens, les objectifs et les résultats. Le système
décrit est appelé triangle de la performance.
Figure 2 : le triangle de la performance
La notion d’efficacité
L’efficacité est le rapport entre les objectifs fixés et les résultats atteints. Le concept
d’efficacité suppose que des objectifs soient préalablement définis et que des indicateurs
de résultats existent pour mesurer l’atteinte des objectifs. Dans la gestion publique, la
difficulté est de déterminer les objectifs à atteindre de l’organisation. Ces objectifs peuvent
être de nature politique mais, dans ce cas, ils sont étroitement liés à la définition par les
élus d’un plan stratégique et sont liés dans le temps à un mandat électoral. Or, dans la
gestion publique, un projet politique formalisé n’est pas systématiquement élaboré et relayé
auprès des services opérationnels. Le projet politique, s’il existe, éclaire sur les priorités
de l’organisation mais n’en recense pas toutes ses activités. Les objectifs, sur un plus long
terme, peuvent se traduire par la recherche de cohérence entre les missions et la vocation
de l’organisation publique. En outre, dans la gestion publique, la définition des objectifs
dépend de différents niveaux. L’utilisation du concept d’arbre des objectifs permet ainsi
de distinguer les différents niveaux d’objectifs qui peuvent exister dans une organisation
publique.
Figure 3: l’arbre des objectifs (source: Contribution de KPMG, « Objectifs, concepts
et enjeux méthodologiques d’un système de pilotage par la performance », op. cit. )
La notion d’efficience
L’efficience est le rapport entre le résultat obtenu et les moyens engagés. Annie Bartoli
note que l’efficience heurte les valeurs traditionnelles du service public, étant donné que
celui-ci ne peut s’arrêter à des questions de rentabilité. Cependant, dans le contexte
de diminution des ressources publiques, la question du volume de moyens engagés est
centrale. L’adoption d’une logique budgétaire de résultats vise ainsi à évaluer quels sont
les résultats obtenus par l’action publique avec un certain volume de moyens. Cette logique
permet d’ajuster les moyens, à la hausse ou à la baisse, en fonction des résultats souhaités.
La notion de budgétisation
La dernière notion mise en relief par le triangle de la performance est celle de la
budgétisation ou programmation. Le rapport entre les moyens engagés et les objectifs fixés
vise à programmer des moyens en fonction d’objectifs. La budgétisation revient à « définir
une référence a priori concernant l’allocation des ressources en fonction d’une activité à
49
Ces trois notions sont notamment définies dans l’ouvrage d’Annie Bartoli (BARTOLI Annie, Le management dans les organisations
ème
édition, 419p.)
publiques, Paris : Dunod, Management public, 2005, 2
26
communes.
50
réaliser » . L’atteinte de la performance équivaut alors à une adéquation la plus forte
possible entre la consommation de ressources et la prévision de dépenses.
Le pilotage de la performance dans les organisations publiques revient donc à mettre
en place des outils de gestion répondant à ces trois objectifs d’efficacité, efficience et
budgétisation. Par la suite, l’atteinte de la performance de l’organisation publique est
mesurée selon deux critères.
2. La mesure de la performance : le contrôle de gestion et l’évaluation
La mesure de la performance publique se situe à deux niveaux différents : la performance
interne, qui s’apparente au contrôle de gestion, et la performance externe, qui s’apparente
à l’évaluation des politiques publiques. La conjugaison de ces deux types de mesures de
la performance engendre la performance globale.
La performance interne
La mesure de la performance interne est le suivi de la production des services et des
résultats sur le court terme. Elle se traduit par le pilotage des activités de l’organisation
publique. De manière opérationnelle, la performance interne se traduit par la mise en place
d’un système de contrôle de gestion interne à l’organisation. Le système de contrôle de
gestion permet un suivi du fonctionnement des entités de l’organisation publique.
La performance externe
La mesure de la performance externe est le suivi des effets sur la société des choix et
actions de l’organisation publique. La performance externe se traduit par un pilotage des
objectifs. Elle vise à apprécier sur le long terme l’impact et les conséquences sur la société
des activités publiques. De manière opérationnelle, la mesure de la performance externe
passe par le biais de la démarche d’évaluation des politiques publiques. Cette démarche
permet de mesurer, par rapport à l’environnement, l’impact des résultats de l’action publique
et la pertinence des objectifs fixés.
La situation financière délicate de l’Etat donne aux collectivités des perspectives de
faible croissance de leurs recettes. Dans le même temps, le secteur public local doit assumer
un nombre de charges croissant. Pour l’Etat comme pour les collectivités locales, l’enjeu
est de maîtriser leurs dépenses publiques et d’objectiver leurs actions afin de dégager de
nouvelles marges de manœuvre financières. C’est pour cette raison que le concept de
performance, à l’origine fondamentalement lié à la gestion privée, a fourni des réponses
théoriques à la rationalisation de la gestion budgétaire et financière publique. Cette logique
de performance s’introduit dans la gestion publique par divers outils et méthodes en
particulier développés au sein du secteur public local. Mais la logique de performance
pénètre aussi désormais la réglementation par le biais de la LOLF.
Chapitre 2. Pour maîtriser leurs dépenses, les
collectivités locales ont mis en place des démarches
de performance diverses alors que l’adoption par
50
BARTOLI Annie, op. cit. ; p.110
27
l’Etat de la LOLF a enclenché une réflexion globale
autour de ces démarches.
La logique de performance se traduit de manière opérationnelle par des démarches très
diverses. Les collectivités locales ont depuis longtemps mis en place des démarches visant
à moderniser leur gestion budgétaire et financière, notamment par le biais du contrôle
de gestion ou de la gestion par les activités. La nouveauté, depuis les années 2000, est
l’inscription dans la loi d’une logique de performance pour la gestion financière de l’Etat
par le biais de la LOLF. La LOLF introduit un profond changement de logique de la gestion
budgétaire et financière de l’Etat, que celui-ci commence tout juste à mettre en place. Pour
autant, la mise en place de la LOLF a suscité un regain d’intérêt pour les démarches locales
de performance. Alors que certains parlent de la mise en place d’une LOLF locale, il est en
tout cas indéniable qu’entre les démarches locales de performance et la LOLF un partage
des expériences enrichira la gestion publique.
I. Les collectivités locales ont mis en place des démarches variées
de modernisation de leur gestion financière visant à enclencher un
pilotage de la performance.
Un très grand nombre de collectivités locales, et en particulier les régions, départements,
grandes villes et EPCI les plus importants, ont mis en place des outils et des méthodes
de gestion budgétaire et financière qui se dirigent vers une logique de performance. A cet
égard, Michel Bouvier affirme que « nombre de collectivités territoriales sont devenues
de véritables laboratoires d’idées en matière de gestion publique et tandis que l’Etat
en est encore, avec difficulté, à l’aube de la mise sur pieds d’une planification
stratégique de son action, nombre de collectivités locales ont déjà entamé une
51
expérimentation en ce domaine depuis plusieurs années » . Ainsi, le secteur public
local, au fur et à mesure du renforcement de sa fonction financière, a mis en place des
outils permettant d’objectiver l’action publique et d’améliorer l’information financière sur les
moyens engagés. Les systèmes mis en place sont ceux du contrôle de gestion ou encore
des démarche de présentations analytiques du budget. En outre, la réforme des instructions
comptables locales, à partir du milieu des années quatre-vingt-dix, a introduit des progrès
en matière de transparence des informations financières.
A. Le développement du contrôle de gestion interne au sein des collectivités
locales
Dans l’ouvrage Le contrôle de gestion dans le secteur public, le contrôle de gestion est
52
défini comme étant « le pilotage de la performance » . En effet, il vise à fournir des
informations permettant de déterminer si l’organisation remplit ses missions en gérant
au mieux ses ressources. La récente enquête réalisée par trois élèves administrateurs
53
54
territoriaux souligne que 81% des collectivités locales interrogées ont un contrôle de
51
52
53
ème
DEMEESTERE René, Le contrôle de gestion dans le secteur public, Paris : LGDJ, Systèmes, 2002, 196p. ; p.12
GRAIL Cédric, LESCAILLEZ Vincent, MENUT Philippe (élèves administrateurs territoriaux), L’amélioration des performances des
collectivités territoriales : de l’intention à la pratique, 2007, Editeur : L’Action municipale
28
communes.
gestion interne. De plus, un article de la Revue française de finances publiques montre
que le contrôle de gestion existe depuis longtemps dans le secteur public local puisqu’il
55
est intitulé « 20 ans de contrôle de gestion dans les collectivités locales » . Le contrôle
de gestion dans les collectivités a pour objectif de mesurer l’atteinte de la performance. Il
donne lieu à la mise en place d’outils variés d’une collectivité à une autre.
1. Les finalités et les conditions de mise en œuvre du contrôle de gestion
dans les collectivités locales
Levier essentiel des démarches locales de performance, le contrôle de gestion constitue un
système de pilotage de l’organisation. Son développement au sein du secteur public local
peut pourtant se heurter à plusieurs obstacles.
Un système de pilotage de la performance de l’organisation
Annie Bartoli livre la définition suivante du contrôle de gestion : « Le contrôle de gestion
est formé des processus et systèmes qui permettent aux dirigeants d’avoir l’assurance que
56
les choix stratégiques et les actions courantes seront, sont et ont été cohérents. » Pour
une collectivité locale, les choix stratégiques en termes de pilotage de la performance sont
les objectifs définis et le volume de moyens consacrés à la réalisation de ces objectifs.
Le contrôle de gestion est donc un processus transversal de la collectivité. Il contribue à
la formalisation des objectifs opérationnels des différents services, en fonction du projet
politique si celui-ci a été défini. Le contrôle de gestion a aussi pour rôle de construire,
diffuser et faire vivre un système d’information (SI) qui permette à la collectivité de s’assurer
que les ressources sont utilisées avec efficience et efficacité et de suivre ses objectifs. Le
contrôle de gestion met à disposition des décideurs de la collectivité, exécutif et direction
générale, les informations destinées à améliorer la démarche de pilotage de la performance
de l’organisation. Le positionnement du contrôle de gestion au sein des collectivités est donc
crucial pour pouvoir remplir efficacement ses missions.
57
54
Le contrôle de gestion interne s’est développé au sein de nombreuses collectivités
locales. Dans les communes moyennes, la fonction du contrôle de gestion peut être exercée
par la direction des finances ou par un cadre qui s’occupe exclusivement de cette mission.
Dans les plus grandes collectivités, cette fonction est souvent remplie par un service qui a
des positionnements variés. Le contrôle de gestion est ainsi parfois rattaché à la direction
des finances. Il peut aussi constituer une direction à part entière sous la responsabilité
d’un directeur général adjoint (DGA). Enfin, le contrôle de gestion peut être un service
directement rattaché au directeur général des services (DGS) de la collectivité. Le Grand
Lyon offre un exemple intéressant du développement du contrôle de gestion interne et donc
de la montée en puissance du pilotage de la performance. Avant 2001, le contrôle de gestion
interne était rattaché à la direction des finances et se contentait de réaliser un contrôle
budgétaire. A partir de 2001, une mission de l’audit et du contrôle de gestion a été créée
et placée sous l’autorité de la direction générale des services. Cette cellule a développé
L’enquête réalisée pour le compte de l’AFIGESE, en 2006, a été effectuée auprès de 200 collectivités de plus de 50 000 habitants,
dont 101 ont répondu au sondage.
55
BEAULIER Marc, SALERY Yves, « 20 ans de contrôle de gestion dans les collectivités locales », Revue française de finances
publiques, n°95, sept 2006
56
Définition de H. BOUQUIN, citée par BARTOLI Annie, op. cit. ; p.145
57
Historiquement, la fonction de contrôle de gestion externe s’est développée avant le contrôle de gestion interne. En effet, le
premier a pour rôle de prémunir la collectivité des risques financiers liés à ses satellites.
29
le pilotage de la performance, en particulier par le biais de la démarche des centres de
58
responsabilités
. Dans le but de détenir une plus grande légitimité et afin de conforter la
démarche des centres de responsabilités, la mission de l’audit et du contrôle de gestion a
été transformée en direction de l’évaluation et de la performance à compter de mars 2007.
A la ville de Lyon, un autre positionnement est observé puisque la direction du contrôle
de gestion est placée sous la responsabilité du DGA chargé des finances, du contrôle de
gestion, des achats et des télécommunications et systèmes d’information. Il est intéressant
de noter que la direction du contrôle de gestion travaille étroitement avec la direction des
finances sur la démarche du PEF, qui constitue la démarche de performance de la Ville de
Lyon. Ainsi, le contrôle de gestion est toujours fortement impliqué, voire est moteur, dans
les démarches locales de performance. Pourtant, le développement du contrôle de gestion
dans les collectivités a pu se heurter à un certain nombre d’obstacles qui ont ralenti sa mise
en œuvre.
Les conditions et difficultés de mise en œuvre du contrôle de gestion dans
les collectivités locales
Le développement du contrôle de gestion interne au sein des collectivités locales se heurte
tout d’abord à un rattachement hiérarchique problématique. Quel que soit le positionnement
choisi au sein de l’organisation, la création de la fonction contrôle de gestion a besoin du
soutien et de l’implication de la direction générale. L’implication de la direction générale
permet de donner une dimension transversale au contrôle de gestion et d’agir aussi bien
dans les domaines financiers que dans les domaines qualitatifs. De plus, le contrôle de
gestion fonctionne selon une logique descendante et ascendante : travail avec les services
sur la fiabilisation des informations et des indicateurs et remontée des informations des
services vers la direction générale. Le contrôle de gestion doit donc être conçu comme une
interface au sein de la collectivité.
Une autre condition du développement du contrôle de gestion est l’existence d’objectifs
partagés au sein de la collectivité. Or, au sein des collectivités locales, la formalisation
d’objectifs n’est absolument pas systématique et dépend de la volonté des élus et de la
59
direction générale. L’arbre des objectifs , nécessaire au pilotage de la performance de la
collectivité, n’est souvent pas complet. A la Ville de Lyon, un Plan de mandat a été élaboré
en 2001 par la municipalité. Pour autant, il n’est pas toujours aisé de décliner des objectifs
opérationnels de ce Plan de mandat.
Le contrôle de gestion doit enfin s’appuyer sur des indicateurs de mesure de l’activité.
Cette mesure de l’activité est problématique suivant les types d’activité de la collectivité.
La mesure de l’activité des fonctions supports relève d’un contrôle de gestion classique,
par le contrôle budgétaire ou encore des indicateurs relatifs aux effectifs des ressources
humaines. Un autre groupe d’activités des collectivités locales est les activités productrices
de biens matériels ou de services identifiables. Pour cette catégorie, les indicateurs
de mesure sont différents des précédents. Enfin, une troisième catégorie d’activités
des collectivités donne lieu à la production de services difficilement quantifiables, où la
formalisation d’objectifs et la définition d’indicateurs est délicate. Les outils du contrôle de
gestion doivent donc s’adapter à ces particularités de l’action des collectivités locales.
2. Les outils du contrôle de gestion au sein des collectivités locales
58
59
30
Cette démarche des centres de responsabilités est décrite dans la deuxième partie du mémoire.
Cf. figure 3
communes.
Alors que les tableaux de bord sont les outils privilégiés du contrôle de gestion dans les
collectivités locales, la comptabilité analytique demeure un outil qui n’est développé que
dans certains domaines. Actuellement, d’autres types d’outils se développent fortement
sous l’effet du regain d’intérêt autour des démarches locales de performance.
La large diffusion des tableaux de bord
Les tableaux de bord sont les outils privilégiés du contrôle de gestion au sein des
collectivités locales. Cet outil se définit comme étant « un ensemble d’indicateurs présentés
simultanément et régulièrement à un public déterminé en vue de permettre une aide à la
60
décision » . Souvent, dans les grandes collectivités, les tableaux de bord sont élaborés
conjointement entre le service du contrôle de gestion et les services opérationnels. Au Grand
Lyon, la démarche du contrôle de gestion interne s’est accompagnée par la mise en place
de tableaux de bord dans chaque direction. Le rôle de la direction de l’évaluation et de la
performance est de veiller à la fiabilité des informations contenues dans les tableaux de bord
et d’assurer la cohérence de l’ensemble du système. En outre, la direction de l’évaluation
et de la performance est chargée de présenter régulièrement à la direction générale les
tableaux de bord.
61
L’enquête sur L’amélioration des performances des collectivités locales
a élaboré
une typologie des objectifs observés à travers les tableaux de bord. Les types d’objectifs
les plus présents sont les objectifs liés aux ressources, comme le suivi de l’exécution
budgétaire ou encore de l’évolution de la masse salariale. L’enquête précise que, dans
certains cas, le choix des termes pour désigner le tableau de bord est évocateur puisque
certains sont intitulés maîtriser les dérives budgétaires. Le deuxième type d’objectifs suivis
à travers les tableaux de bord sont les objectifs liés aux projets de mandature. Enfin, il
existe des tableaux de bord qui rendent compte d’objectifs liés à l’activité des services.
Plus rares et délicats à mettre en place, des objectifs sont aussi liés à la satisfaction du
service rendu.
Un développement limité de la comptabilité analytique
La comptabilité analytique est un outil dérivé de la comptabilité générale qui consiste
à classer les dépenses de la collectivité selon des familles homogènes de destination
prédéterminées et à analyser le total de ces dépenses sur ces catégories. La comptabilité
analytique permet d’obtenir des indicateurs de coûts des activités ou des services. Ce
système n’est développé essentiellement que dans les services techniques des collectivités
ou pour des activités qui présentent un risque financier qu’il est nécessaire d’identifier.
L’introduction d’outils et de concepts nouveaux
62
Si d’autres outils classiques du contrôle de gestion peuvent être observés dans les
collectivités, un nouveau contexte semble se dessiner actuellement pour la fonction contrôle
de gestion. En effet, l’accélération actuelle des démarches locales de performance conduit
à une implication forte des services chargés du contrôle de gestion. Le contrôle de gestion
60
Définition donnée par BEAULIER Marc, SALERY Yves, op. cit.
61
62
GRAIL Cédric, LESCAILLEZ Vincent, MENUT Philippe (élèves administrateurs territoriaux), op. cit.
Le contrôle de gestion interne peut donner lieu à la réalisation de bilans d’activité, à des démarches de conduite de projet ou à
des démarches qualité.
31
63
évolue désormais vers des indicateurs de performance , plutôt que vers de simples
indicateurs d’activités. Les indicateurs de performance sont des indicateurs d’efficacité,
permettant de comparer les résultats aux objectifs, et d’efficience, comparant les objectifs
aux moyens mobilisés. A titre d’exemple, à la Ville de Paris, une démarche participative a
été enclenchée, conduisant chaque direction à déterminer trois missions qu’elle remplissait
et qui sont déclinées en trois objectifs opérationnels et trois indicateurs de performance. Par
ailleurs, les démarches locales de performance se traduisent par l’adoption dans le secteur
public local de nouveaux concepts comme le Balance Score Card ou les démarches ABM
64
et ABC
. Cette dernière démarche est le point de départ de l’introduction d’une gestion
par les activités.
B. Le développement de présentations budgétaires analytiques dans de
grandes collectivités
La traduction la plus répandue des démarches locales de performance est l’adoption par de
grandes collectivités d’architectures budgétaires personnalisées basées sur les politiques
publiques. La similitude avec la démarche de la LOLF est ici évidente même si ces
démarches des collectivités sont souvent issues d’une gestion par les activités, initiée dans
les années quatre-vingt dix dans plusieurs collectivités locales.
1. La gestion par activités
Adaptée aux spécificités de la gestion publique, la gestion par activité est une démarche
novatrice pour les collectivités locales, qui se traduit par une utilisation des méthodes ABC
et ABM. La méthode enclenche des présentations budgétaires nouvelles et améliore la
transparence de l’activité de la collectivité.
La mise en place de la gestion par activités
Quelques collectivités ont mis en place une gestion par activités en adaptant les méthodes
65
ABC et ABM à la gestion publique . Les méthodes ABC et ABM visent à mettre en évidence,
au sein des organisations, des processus ou des activités plutôt que des structures.
Ces méthodes permettent de s’affranchir des organisations fonctionnelles existantes. La
méthode ABC a, plus particulièrement, comme but de connaître le coût des activités et
d’aider à construire le budget. La méthode ABM se centre sur l’optimisation de l’allocation
des ressources, la rationalisation de l’organisation et la déclinaison de la stratégie. Les deux
méthodes sont donc complémentaires et permettent d’appréhender ce que fait la collectivité
et la manière et les moyens avec lesquels elle le fait. Les démarches placent le service
rendu à l’usager-client au centre des préoccupations. Ces démarches sont des outils pour
améliorer les performances de l’organisation, comme le montre le schéma ci-dessous.
Figure 4 : schéma de la gestion par activités
La Gazette des communes, 8 décembre 2003)
63
(source : « La gestion par activités »,
PARNAUDEAU Maud, « En route vers une culture du résultat », La Gazette des communes, 13 nov 2006 Cet article recense les
différentes démarches de mise en place d’indicateurs de performance au sein des collectivités locales. Les exemples du Grand Lyon,
de la Ville de Lyon, du Conseil général de la Mayenne ou encore de la Ville de Paris sont cités.
64
65
La méthode ABC signifie Activity based costing. La méthode ABM signifie Activity based management.
« La gestion par activités », La Gazette des communes, 8 décembre 2003 Cette fiche pratique de la Gazette des communes fait le
point sur la démarche de gestion par activités dans les collectivités locales. L’exemple du Conseil général de l’Hérault est développé.
32
communes.
La gestion par activités passe par plusieurs étapes. Tout d’abord, il est nécessaire de
recenser et décrire les activités afin d’en définir la liste et les prestations et bénéficiaires
du service public. La deuxième étape consiste à allouer les ressources aux activités en
déterminant, pour chaque activité, les principales ressources qu’elle consomme. L’important
est alors d’identifier les ressources qui nécessitent des arbitrages structurants, telles les
dépenses de personnel. La dernière étape de la gestion par activités est le regroupement
66
des activités en processus . La mise en place de la gestion par activités permet donc
de disposer d’une technique d’analyse des coûts facilitant l’élaboration du budget. Elle
constitue aussi un outil de pilotage permettant de décliner les orientations stratégiques en
activités opérationnelles.
L'aboutissement à un budget par activités
Au sein des collectivités locales, la gestion par activités s’est le plus souvent traduite par
la mise en place, en complément de la présentation budgétaire réglementaire, d’un budget
par activités. Le budget par activités permet d’avoir une vision de la répartition des crédits
en fonction des activités de la collectivité, et par là même d’avoir une connaissance fine du
coût des activités. Les présentations réglementaires par nature et par fonction ne permettent
pas de disposer de ces informations. La Ville de Lyon avait mis en place, à la fin des
67
années 1990, un budget par activités. Les témoignages recueillis sur ce système louent
la pertinence de cet outil pour avoir une connaissance précise du coût des actions menées
et donc rationaliser les dépenses. Le système mis en place permettait de consolider au
sein des activités à la fois les coût directs mais aussi les coûts de personnel et les coût
des fluides. Ce système constituait une aide pour le pilotage budgétaire de la collectivité.
Néanmoins, le système n’intégrait pas l’ensemble du budget de la Ville et ne structurait
pas le logiciel de gestion financière. Au budget par activités a donc succédé une démarche
beaucoup plus globale, la démarche du PEF, visant à structurer l’ensemble du budget en
programmes et opérations, reflets des politiques publiques menées.
2. La segmentation des budgets locaux par politiques publiques
La manifestation la plus visible des démarches locales de performance est l’élaboration,
dans de nombreuses grandes collectivités, d’architectures budgétaires liées aux politiques
publiques menées. Les architectures ainsi construites ont pour but de faire passer la
préparation budgétaire à une logique de performance. Ces démarches sont structurantes de
la gestion financière globale de la collectivité dans la mesure où elles conditionnent souvent
le fonctionnement du logiciel de gestion financière.
Le reformatage de l’information financière
L’un des leviers principaux des démarches locales de performance est le reformatage
des informations financières de la collectivité au sein de présentations personnalisées
du budget. Ces démarches ont pour but de dépasser les contraintes imposées par les
66
67
Les processus sont les enchaînements logiques d’activités qui concourent à la réalisation d’une prestation unique.
PITTET Nicolas, « Diagnostic de la démarche du Plan des engagements financiers de la Ville de Lyon », Rapport de stage à la
Direction des finances de la Ville de Lyon dans le cadre du Master 2 pro Management du Secteur public : collectivités et partenaires,
dec 2006, 126p. Lors du diagnostic du PEF, au cours d’entretiens avec des directeurs et des responsables administratifs et financiers
de la Ville de Lyon, plusieurs d’entre eux ont souligné la pertinence du budget par activités qui existait avant le PEF.
33
instructions comptables locales de présentation des crédits par fonction et par nature, qui
ne reflète pas l’activité de la collectivité et n’autorise donc pas l’association du budget à
68
une démarche de performance. La plupart des grandes collectivités , tout en continuant
à voter leur budget selon la réglementation par nature ou par fonction, organisent donc
la préparation, les arbitrages, voire l’exécution, budgétaires à travers une présentation
analytique du budget. Les arborescences analytiques internes mises en place permettent
de lier le budget à l’arbre des objectifs de la collectivité. Ces démarches de segmentation du
69
budget permettent d’inscrire le budget dans le pilotage de la performance de la collectivité .
En effet, à chaque niveau d’objectif correspond un niveau de l’architecture budgétaire.
Le vocabulaire utilisé pour qualifier ces niveaux analytiques des architectures budgétaires
est relativement proche d’une collectivité à une autre et est similaire au vocabulaire de la
70
LOLF . Le schéma suivant illustre la liaison entre la présentation budgétaire analytique et
l’arbre des objectifs.
Figure 5 : architecture des présentations analytiques des budgets locaux
Les présentations ainsi élaborées permettent d’avoir une meilleure connaissance du
coût des politiques publiques menées et des actions de la collectivité. Elles ont pour but de
diriger les arbitrages budgétaires vers la recherche d’une juste allocation des moyens par
rapport aux objectifs définis.
La Ville de Lyon a enclenché une telle démarche-projet dès 2001 avec la mise sur pied
du Plan des engagements financiers (PEF).
Les objectifs visés alors étaient triples
71
:
mieux connaître l’efficacité des actions : maîtrise des coûts par rapport aux
objectifs du Plan de mandat ;
optimiser l’allocation des ressources ;
développer dans l’ensemble des services une culture de gestion.
La démarche de mise en place du PEF a été portée par la direction des finances. Près
de deux années de groupes de travail et de réflexions ont été nécessaires à l’aboutissement
de la démarche, qui s’inscrivait dans le projet de changement du logiciel de gestion
financière. Le PEF est entré en application pour le budget primitif 2003, ce qui signifie que
chaque direction, en collaboration avec la direction des finances, a dû préalablement définir
72
les programmes et opérations qui relevaient de son champ de compétences . En effet,
68
FIEVET Frédéric et LAURENT Philippe, « Faut-il une LOLF pour les collectivités locales ? », Revue française de finances publiques,
n°95, sept 2006 Cet article montre que la plupart des grandes collectivités locales ont pris l’initiative d’adopter une approche budgétaire
sectorielle adaptée à leurs problématiques et objectifs propres. Il existe une réelle effervescence des financiers territoriaux autour de
ces démarches, avec la volonté que ces démarches constitue une première étape à une démarche plus globale d’évaluation.
69
70
Cf. en annexe le pilotage de la performance avec la structure du PEF (Ville de Lyon)
La LOLF a introduit un découpage du budget de l’Etat en missions/programmes/actions.
71
Objectifs exprimés par Olivier Nys, DGA à la Ville de Lyon (NYS Olivier, « Ce que la LOLF dit aux collectivités… L’exemple
de la Ville de Lyon », Revue française de finances publiques, n°95, sept 2006)
72
A titre d’exemple, les programmes du cabinet du maire sont : « promotion image de Lyon », « promotion action municipale »,
« infos des citoyens », « infos de proximité », « infos de chantiers », « programmes et promotion des événements », « divers ». Au
sein de la direction de l’enfance, un programme s’intitule « construire 700 places de crèches ». Il contient donc en lui-même un objectif
34
communes.
73
les programmes et les opérations sont les niveaux de répartition des crédits . Chaque
direction avait pour mission de rattacher ses programmes aux orientations politiques du
Plan de mandat. Depuis 2003, la préparation budgétaire se fait donc selon une répartition
74
par programmes et opérations. Les arbitrages budgétaires sont également rendus par
programmes avant que les crédits ne soient rebasculés dans la présentation réglementaire
du budget par nature pour le vote du Conseil municipal. Cette structuration analytique du
budget par programmes et opérations permet d’améliorer le pilotage budgétaire en facilitant
la discussion entre les services opérationnels, les services fonctionnels, la direction et les
élus. Le PEF constitue donc « le cœur du nouveau système de gestion de la fonction
75
financière entre les différentes directions de la Ville » .
De nombreuses autres grandes collectivités ont mis sur pied une démarche similaire
de présentation analytique du budget adaptée aux spécificités et aux objectifs politiques
de la collectivité. Ces démarches sont le plus souvent initiées par l’administration et plus
particulièrement pilotées par la direction des finances conjointement avec la direction ou
le service du contrôle de gestion. La Région Bretagne a ainsi, depuis 2005, élaborer
une nomenclature budgétaire stratégique par programmes avec une architecture missions/
76
77
programmes/actions . L’arborescence construite contient douze missions et soixante
78
programmes . L’effort est aussi porté sur la clarification et l’amélioration des rapports
budgétaires. Pour quelques uns des programmes, des indicateurs de performance sont
79
également mis en place .
80
Le Conseil général de la Mayenne
a mis en place le projet appelé Nouvelle
gouvernance avec là aussi un découpage du budget en missions/programmes/actions.
La particularité au Conseil général de la Mayenne est une forte implication du président
du Conseil général, Jean Arthuis, ancien ministre des finances, dans la démarche. Serge
Huteau, contrôleur de gestion, affirme en outre que le projet « est largement inspiré de la
er
LOLF du 1 août 2001 et de sa logique sous-jacente, celle du new public management ».
lié au Plan de mandat. Dans de nombreuses directions, la création des programmes s’est assez fortement calquée sur la structuration
par activités qui existait précédemment.
73
Un programme regroupe plusieurs opérations et une opération peut regrouper plusieurs sous-opérations. Cf. en annexe
l’architecture du PEF
74
Les fiches d’arbitrages sont structurées par programmes et opérations avec mention des montants alloués aux budgets des
deux années précédentes et aux comptes administratifs (réalisé) et la proposition pour le budget en cours de discussion.
75
76
77
78
NYS Olivier, op.cit.
Cf. en annexe l’organisation budgétaire mise en place à la Région Bretagne
Cf. en annexe la liste des missions définies à la Région Bretagne
La démarche de la Région Bretagne est ici très différente de la démarche de la Ville de Lyon. Les 12 missions choisies ne
sont pas liées à un Plan de mandat mais sont destinées à être pérennes. Il n’y a également que 60 programmes. En revanche, à la
Ville de Lyon, les programmes doivent se rattacher à des orientations stratégiques du Plan de mandat. De plus, il y a entre 500 et 600
programmes dans la mesure où chaque direction a été libre de définir le nombre de programmes qu’elle souhaitait.
79
80
Au budget primitif 2007, 81 indicateurs de performance sont mis en place sur 19 programmes.
HUTEAU Serge, « La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publiue transposable aux collectivités territoriales. Le
projet de Nouvelle Gouvernance du conseil général de la Mayenne. », La Revue du Trésor, juin 2007
35
Un autre exemple de démarche de découpage du budget par politiques publiques est
81
celui de la Ville de Grenoble avec le projet Grand Angle . L’activité de la Ville a été
découpée en onze politiques sectorielles qui se subdivisent en programmes, opérations et
82
tranches de financement. Benoit Rochas , directeur des finances, affirme que le projet a
obligé les services à repenser la préparation budgétaire et à adopter une logique de gestion.
Par ailleurs, l’exemple de la Ville de Grenoble souligne et rappelle que les démarches de
reformatage de l’information financière dans des présentations analytiques s’inscrivent dans
des approches globales de la gestion financière et ont souvent pour origine le changement
de logiciel de gestion financière.
Des démarches qui structurent l’ensemble de la gestion financière par le
biais du système d’information financier
L’élaboration de présentations analytiques des budgets locaux va la plupart du temps
de pair avec la structuration du système d’information financier selon cette présentation.
Le reformatage de l’information financière opéré structure donc l’ensemble de la gestion
financière. La préparation et le suivi de l’exécution budgétaire se fait par le biais de
l’architecture analytique choisie. L’usage de la répartition réglementaire des crédits par
nature ou par fonction n’intervient que pour le vote du budget, du compte administratif et
des décisions modificatives. En effet, l’élaboration de présentations budgétaires analytiques
est souvent initiée par un changement du logiciel de gestion financière. Dans ce cas, le
cahier des charges du nouveau logiciel contient comme critère une présentation analytique
des crédits par programmes et actions. Les crédits sont enregistrés dans le logiciel selon
cette structure analytique mais détiennent un code pour pouvoir être rebasculés par nature
et par programme. La présentation analytique devient l’outil de travail et d’analyse de la
gestion financière de la collectivité. Les fournisseurs de logiciels de gestion financière pour
les collectivités locales se sont donc fortement investis dans la construction de produits
permettant une segmentation analytique des crédits.
A la Ville de Lyon, la construction du PEF est directement liée à la mise en place
83
du nouveau logiciel de gestion financière Astre GF. Le fournisseur du logiciel a dû
répondre à une commande la Ville qui était de permettre une gestion budgétaire et
financière avec une présentation des crédits par programmes et opérations. Le logiciel
fourni permet des capacités d’analyse étendues. Les programmes et opérations doivent, en
effet, pouvoir gérer les crédits de manière pluriannuelle aussi bien en fonctionnement qu’en
investissement. Les programmes doivent aussi consolider les crédits de fonctionnement et
d’investissement, de dépenses et de recettes qui relèvent d’une même activité. Le logiciel
84
offre aussi des possibilités d’analyses transversales et géographiques des crédits .
A la Ville de Grenoble, en 2006, le projet de structurer le budget par programmes
et opérations est aussi né du changement de logiciel de gestion financière. La Ville était
confrontée à une obsolescence de son ancien logiciel de gestion financière. L’obligation
81
82
83
84
Du nom du nouveau logiciel de gestion financière mis en place.
Entretien avec Benoît Rochas à la mairie de Grenoble le 27 juin 2007
Il s’agit de l’entreprise GFI Informatique.
Touts ces possibilités citées du logiciel utilisé par la Ville de Lyon ne sont pas véritablement exploitées à l’heure actuelle. En
effet, au cours des premières années de fonctionnement du logiciel, de graves dysfonctionnements se sont déroulés sur son utilisation,
compliquant la gestion financière de la Ville. Aujourd’hui, le logiciel ne parvient toujours pas pleinement à fournier les requêtes de
suivi budgétaire des crédits par programmes et opérations.
36
communes.
de changer de logiciel a été l’occasion d’envisager une restructuration de la discussion
budgétaire. Le logiciel Grand Angle, qui était proposé à la Ville, permettait de gérer les
crédits par programmes et opérations. La direction des finances a vu que ce logiciel était
« l’occasion de sortir la gestion financière de la Ville d’une logique de répartition des crédits
par services pour se diriger vers une logique de mise en adéquation des objectifs et des
85
moyens » .
Parmi les autres collectivités qui choisissent de structurer leur budget par politiques
publiques, le système d’information financier de la collectivité est également au cœur
de la démarche, à l’instar du projet de la Région Bretagne. Les démarches locales de
performance sont donc toutes des initiatives propres des collectivités menées selon des
méthodologies et des outils différents. Ces démarches ne concernent pas les obligations
réglementaires comptables auxquelles les collectivités locales se soumettent, même si des
réformes des instructions comptables locales ont pu introduire des avancées en termes de
modernisation de la gestion budgétaire et financière.
C. Des avancées introduites par les instructions budgétaires et comptables
locales réformées
Au contraire de la LOLF, les démarches locales de performance ne sont pas des réformes de
la réglementation en vigueur sur la gestion financière locale. Tout en développant des outils
visant à améliorer le pilotage de la performance, les collectivités locales doivent continuer à
se soumettre aux instructions budgétaires et comptables votées par le législateur, la M14, la
M52 et la M71. Ces instructions déterminent notamment la manière dont les crédits doivent
être présentés pour le vote des documents budgétaires locaux. Elles fixent également les
règles comptables de la gestion financière locale. A partir du milieu des années 1990, les
instructions comptables locales ont été réformées par le législateur en vue de les rapprocher
86
des normes du Plan comptable général de 1982 . La réforme des instructions a aussi
permis de moderniser la gestion budgétaire et financière locale dans le sens de la prévention
des risques financiers et de l’amélioration des présentations fonctionnelles des budgets.
1. La prévention des risques financiers
Compte tenu des scandales financiers qui se sont déroulés dans certaines collectivités
87
au début des années 1990 , les objectifs de l’élaboration des nouvelles instructions
budgétaires et comptables des collectivités locales étaient la détection et la prévention
88
des risques financiers que ces dernières sont susceptibles d’encourir . Pour cela, les
instructions réformées ont cherché à améliorer la sincérité des comptes et le respect
du principe de patrimonialité. Les nouvelles instructions obligent ainsi les collectivités
locales à disposer d’un niveau d’autofinancement obligatoire minimum par le biais de
l’amortissement budgétaire obligatoire. Ce mécanisme est une opération budgétaire d’ordre
85
86
Propos tenus par Benoît Rochas lors d’un entretien le 27 juin 2007
Les instructions précédentes étaient la M11 (communes), la M12 (départements) et la M51 (régions). Cf. en introduction pour les
dates de vote des M14, M52 et M71.
87
« L’affaire d’Angoulême » symbolise les risques de surendettement auxquels ont été confrontées plusieurs communes au début des
années 1990. En effet, la Ville d’Angoulême se trouvait dans l’impossibilité de rembourser toutes les dettes qu’elle avait contractées
et avait des dépenses de fonctionnement qui explosaient.
88
FIEVET Frédéric et LAURENT Philippe, « Faut-il une LOLF pour les collectivités locales ? », Revue française de finances publiques,
n°95, sept 2006
37
de section à section qui conduit la collectivité à avoir un niveau minimum incompressible
d’autofinancement.
2. De nouvelles présentations fonctionnelles
Les nouvelles instructions comptables permettent une présentation du budget selon une
nomenclature fonctionnelle, présentant les crédits par grandes politiques publiques. Les
régions, départements et communes de plus de 10 000 habitants ont la possibilité de
voter leur budget selon cette présentation fonctionnelle à la place de la présentation
89
par nature . Pourtant, ces présentations fonctionnelles ne semblent pas véritablement
devenues des outils d’analyse pour les collectivités locales. En effet, la présentation
fonctionnelle a été élaborée par l’INSEE, qui a donc élaboré un cadre calé sur celui de l’Etat.
La comptabilité fonctionnelle ne reflète donc pas véritablement les spécificités de chaque
type de collectivités et souffre d’une rigidité d’utilisation.
Dans le contexte de la mise en œuvre de la LOLF par l’Etat, beaucoup de collectivités
locales souhaitent poursuivre et accentuer les diverses démarches locales de performance
mises en œuvre. Compte tenu de l’inadaptation de la comptabilité fonctionnelle locale,
de nombreuses collectivités ont développé leur propre présentation analytique du budget.
Celle-ci, conjuguée à un système de contrôle de gestion, a fait naître dans les collectivités
des projets globaux de pilotage de la performance. Mais, contrairement à la LOLF, le vote
des documents budgétaires locaux doit toujours se faire par une présentation réglementaire
par nature ou fonction. Sous l’effet de la mise en place de la LOLF, d’aucuns posent donc la
question de la mise en place d’une LOLF locale ou, au moins, de permettre aux collectivités
locales de voter leur budget selon leur propre présentation fonctionnelle adaptée à leurs
spécificités.
II. La LOLF constitue une réforme fondamentale de la Constitution
financière de l’Etat, dont les principes sont de plus en plus
considérés comme un référentiel pour la gestion publiqu.e.
Depuis la loi de finances 2006, le budget de l’Etat est entièrement régi par les dispositions
er
de la LOLF, votée le 1 août 2001. C’est un changement complet de logique de gestion
budgétaire et financière qu’opère l’Etat à la fois sur le plan de la gestion et sur le plan
de l’équilibre entre les pouvoirs. Ces changements majeurs ne peuvent qu’avoir un impact
significatif sur l’ensemble de la gestion publique, y compris la gestion des collectivités
locales. Bien que les collectivités aient mis en place depuis plusieurs années leurs propres
démarches de performance, certains principes inscrits dans la LOLF peuvent constituer des
bases de réflexion communes entre l’Etat et le secteur public local dans le but de moderniser
dans le même sens la gestion financière publique.
A. La LOLF entérine un changement de logique de la gestion et des rapports
entre les pouvoirs de l’Etat mais sa mise en œuvre récente ne permet pas
d’en évaluer les impacts.
Parfois qualifiée de révolution pour le fonctionnement de l’Etat, la LOLF obéit à deux
logiques principales : réformer le cadre budgétaire pour l’orienter vers les résultats et
renforcer la transparence pour revaloriser le Parlement dans ses compétences financières.
89
38
Dans ce cas, la présentation par nature doit figurer en annexe du budget.
communes.
Les impacts de ces deux logiques ne peuvent toutefois pas encore être mesurés dans la
mesure où la réforme n’est entrée pleinement en vigueur que récemment, ce qui pose une
première limite aux volontés parfois affichées de transposer des principes de la LOLF au
secteur public local.
1. Une nouvelle architecture budgétaire pour l’Etat
La nouvelle architecture budgétaire fait passer le budget d’un acte d’autorisation de moyens
à un acte visant à servir de cadre à la mesure de l’efficacité des politiques publiques.
Une architecture par politiques publiques
L’Ordonnance du 2 janvier 1959 présentait le budget de l’Etat par ministères et par nature
de charges au sein de 850 chapitres. Le vote du budget était réalisé par ministères, par
titres et par mesures nouvelles, ce qui revenait à reconduire automatiquement d’année en
année près de 95% du budget sous forme de services votés. La LOLF a voulu mettre fin à
cette logique de moyens en mettant en place une nouvelle architecture budgétaire basée
sur les politiques publiques menées par l’Etat.
Trois niveaux d’architecture budgétaire ont ainsi été élaborés :
90
à chaque politique publique correspond une mission , qui est l’unité de discussion et
de vote du Parlement (article 7 de la LOLF) ;
les missions sont divisées en programmes, qui constituent l’unité d’autorisation et
d’exécution des politiques publiques par l’administration ;
les programmes sont déclinés en actions.
Le découpage budgétaire est donc indépendant du découpage ministériel. La loi
de finances pour 2006, la première pour laquelle l’ensemble des dispositions de la
LOLF sont appliquées, contenait 34 missions pour le budget général, dont 8 missions
interministérielles, et 132 programmes. A l’intérieur des programmes, la répartition par
nature des crédits est indicative, sauf en ce qui concerne les dépenses de personnel puisque
le montant voté constitue un plafond. La nouvelle architecture offre donc une analyse du
budget par politiques publiques, permettant d’enclencher une évaluation de l’efficacité de
l’action publique.
Une logique de performance associée au budget
A chaque programme de la loi de finances « sont associés des objectifs précis, définis
en fonction des finalités d’intérêt général, ainsi que des résultat attendus et faisant l’objet
91
d’une évaluation » . Les programmes du budget de l’Etat obéissent donc à une logique
de performance associant la trilogie objectifs/moyens/résultats. Les Projets annuels de
92
performance (PAP) , associés à chaque programme, en présentent les objectifs et les
moyens. Les Rapports annuels de performance (RAP) sont eux centrés sur les résultats
constatés au moment de la loi de règlement. La LOLF est donc le cadre d’une meilleure
visibilité de la performance de l’action étatique, ce qui accroît les possibilités de contrôle
budgétaire et financier du Parlement.
90
91
92
Cf. en annexe liste des missions et programmes du budget de l’Etat
Art. 7 de la LOLF
Art. 51.5 de la LOLF
39
2. Un nouvel équilibre des pouvoirs de l’Etat
Un article de La Revue française de finances publiques montre que la LOLF « implique
un réajustement dans les relations entre les pouvoirs politiques » et qu’elle introduit « une
93
modification interne à chacun de ces pouvoirs » . Ces deux changements majeurs se
traduisent principalement par une revalorisation des pouvoirs budgétaires et financiers du
Parlement et par l’enclenchement d’une vaste réforme de la gestion publique.
Revalorisation du Parlement dans ses pouvoirs financiers
L’un des motifs principaux de la LOLF était de renforcer les pouvoirs parlementaires d’action
et de contrôle du budget de l’Etat. Le Parlement est d’ailleurs l’initiateur de la réforme
budgétaire, notamment par le biais de la proposition de loi organique déposée par le
député Didier Migaud le 11 juillet 2000. Avec la LOLF, le Parlement dispose de nouveaux
moyens d’actions en matière budgétaire et financière. Il discutera des crédits des missions
94
dès le premier euro. Le Débat d’orientation budgétaire est désormais institutionnalisé .
Les informations à destination du Parlement au moment des discussions budgétaires sont
95
enrichies : diffusion du rapport économique, social et financier , d’annexes explicatives
96
dont les PAP ou encore d’exposés des motifs du Projet de loi de finances étoffés . Mais
97
surtout, le droit d’amendement des Parlementaires est élargi dans la mesure où les
Parlementaires peuvent redéployer des crédits entre programmes d’une même mission et
peuvent supprimer ou créer des programmes, à condition de ne pas augmenter le montant
des crédits de la mission.
Les pouvoirs de contrôle du Parlement sont également étendus, lui permettant de
remplir pleinement l’une de ses missions principales qu’est l’autorisation budgétaire.
Ainsi, les membres habilités des commissions des finances disposent de pouvoirs de
98
contrôle étendus . De plus, par le biais des RAP, le gouvernement présente au Parlement
99
les résultats de l’exécution budgétaire . Le Parlement est donc revalorisé dans ses
compétences financières. Ce changement sera véritablement effectif si les Parlementaires
s’approprient la réforme, à l’instar de l’Etat qui doit s’approprier la réforme de la gestion
publique.
La gestion publique réformée
La LOLF est le moteur d’une réforme profonde de la gestion publique. L’Etat doit tout d’abord
rénover la chaîne de la dépense publique pour tenir compte de la nouvelle comptabilité. Les
contours des missions et programmes obligent aussi à une définition du rôle des ministres,
des directeurs d’administrations et des responsables de programme par rapport à cette
nouvelle organisation budgétaire. Avec la LOLF, l’Etat a choisi de piloter la réforme de l’Etat
par le biais du budget. Ainsi, à partir de 2005, la direction générale de la modernisation de
93
94
95
96
97
GARIAZZO Olivier, « La LOLF et l’équilibre des pouvoirs », Revue française de finances publiques, n°94, mai 2006
Art. 48 de la LOLF
Art. 50 de la LOLF
Art 51 de la LOLF
Art. 47 de la LOLF
98
99
40
Art. 57 de la LOLF
Art. 54 de la LOLF
communes.
l’Etat est créée au sein du ministère de l’économie et des finances. La LOLF ouvre donc
de nombreuses perspectives en matière de réforme de l’Etat mais son impact ne peut pas
encore être mesuré compte tenu de sa mise en œuvre récente.
3. Un recul insuffisant pour évaluer l’impact des changements dans la
gestion budgétaire et financière de l’Etat
Le budget 2006 est le premier budget conçu, voté et exécuté selon les dispositions de la
LOLF. Alain Lambert et Didier Migaud ont tiré des premiers enseignements de la mise en
œuvre de ce budget dans un rapport intitulé La mise en œuvre de la loi organique relative
aux lois de finances. A l’épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la
100
réforme
. Ils pointent une série de dysfonctionnements qui ont pu apparaître dans cette
mise en œuvre. En particulier, la mise en œuvre des principes de la LOLF se heurterait
à une complexité accrue des procédures de prépartion des budgets et d’exécution des
dépenses. La complexité est amplifiée par le fait que le système d’information financière
de l’Etat n’est pas unifié. En outre, la logique de performance et de pilotage n’a pas été
encore véritablement mise en œuvre. Alain Lambert et Didier Migaud montrent ainsi que « la
gestion par la performance reste une démarche balbutiante ». Le changement de logique
de construction et d’exécution du budget de l’Etat d’une logique de moyens à une logique
de performance n’a pas encore eu lieu. Un récent article de La lettre du cadre territorial le
montre puisqu’il y ait affirmé que « les logiques de contrôle a priori prédominent encore, au
101
détriment du développement de véritables démarches d’évaluation partagée » .
Compte tenu des dysfonctionnements relevés de la mise en place de la LOLF et des
progrès majeurs à réaliser par l’Etat sur le pilotage de la performance, il n’est pas encore
possible de mesurer l’ampleur des changements qu’entraînera la LOLF sur la gestion de
l’Etat. Pourtant, malgré ce manque de recul, il existe des volontés de transposer la LOLF
au secteur public local.
B. Sans qu’il soit souhaitable de créer une LOLF locale, des points de
convergence existent entre les principes de la LOLF et les démarches
locales de performance.
Que ce soit par le biais de rapports législatifs, comme le rapport d’Alain Lambert
102
103
et de Didier Migaud , ou par des prises de position de cadres territoriaux , l’idée
est actuellement avancée de faire avancer les démarches locales de performance à
l’aide d’une réglementation nationale. L’expression LOLF locale est ainsi parfois utilisée
schématiquement. Si l’ensemble des acteurs semble s’accorder sur le fait que l’idée d’une
LOLF locale n’est pas souhaitable, beaucoup mettent cependant en relief le fait que les
démarches locales de performance peuvent s’enrichir des principes de la LOLF.
1. Le rejet de l’idée d’une LOLF locale
100
LAMBERT Alain, MIGAUD Didier, « La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. A l’épreuve de la pratique,
insuffler une nouvelle dynamique à la réforme », Rapport au gouvernement, oct 2006, 79p.
101
102
103
er
DRESSAYRE Philippe, « Mise en œuvre de la LOLF : premiers enseignements », La lettre du cadre territorial, 1
mai 2007, n°337
LAMBERT Alain, MIGAUD Didier, op. cit.
PORTAL Eric, « Développer la démarche locale de performance », La Gazette des communes, 18 dec 2006
41
Bien que l’expression LOLF locale circule, les acteurs des finances publiques et de la gestion
des collectivités locales rejettent l’idée d’une réglementation nationale contraignante qui
étendrait aux collectivités les principes de la LOLF. Alain Lambert et Didier Migaud affirment
bien, dans leur rapport d’évaluation de la mise en œuvre de la LOLF, que « l’Etat est
généralement perçu comme n’ayant guère de leçons à donner aux collectivités territoriales
en matière de gestion financière ». Eric Portal, DGA de la Région Centre et président de
l’AFIGESE, est tout à fait d’accord avec cela lorsqu’il écrit dans une tribune de La Gazette
des communes que l’Etat « doit prendre le temps d’en évaluer (de la LOLF) les effets sur ses
modes de gestion et les résultats qui en découlent. Cela devrait lui éviter de se transformer
104
en éventuel donneur de leçons. »
L’idée semble donc exclue qu’une nouvelle génération d’instructions comptables
locales, s’inspirant des principes de la LOLF, soit imposée aux collectivités. En effet, la
démarche de la LOLF est une démarche très aboutie auprès d’un seul acteur, l’Etat. Or,
les démarches locales de performance, même si elles ont des caractéristiques communes,
sont des démarches multiformes, correspondant chacune à des projets propres des
administrations des collectivités. En outre, la diversité des collectivités locales rend peu
souhaitable d’étendre une logique de performance et une démarche complexe à tous
les types de collectivités. En effet, alors que les grandes communes et EPCi ont des
enjeux communs avec la gestion des départements et des régions, la majorité des petites
communes et EPCI ne sont pas concernés par des principes véhiculés par la LOLF.
La multiplicité des acteurs locaux ne rend pas souhaitable d’imposer une réglementation
nationale autour des principes de la LOLF. En revanche, l’idée fait son chemin d’une
réglementation qui permettrait aux collectivités d’avoir davantage de libertés dans le vote
de leur budget ou dans leur démarche d’évaluation.
2. Un enrichissement mutuel entre les démarches locales de performance et
la démarche de la LOLF
La LOLF introduit dans la loi des avancées significatives sur le plan de la gestion publique
financière. Ces avancées sont parfois similaires à des démarches que des collectivités
locales avaient préalablement mises en œuvre. Cette complémentarité entre les démarches
de l’Etat et des collectivités locales pourrait être poursuivie par un enrichissement mutuel
des expériences. Dans leur rapport, Alain Lambert et Didier Migaud proposent qu’une
réglementation permette de renforcer les démarches locales de performance. Deux
directions principales sont alors explorées : la segmentation du budget par politiques
publiques et la connexion entre la sphère budgétaire et la démarche d’évaluation.
Donner plus de liberté aux collectivités dans la gestion de leur nomenclature
budgétaire
L’un des traits communs entre la démarche de la LOLF et les démarches locales de
performance est le redécoupage des budgets par politiques publiques. Pour les collectivités
locales, ces présentations analytiques des budgets ne peuvent pas être utilisées pour
le vote. Ainsi, Alain Lambert et Didier Migaud proposent de donner aux collectivités le
droit de voter et d’exécuter le budget dans leur propre nomenclature. Ils proposent aussi
que la présentation fonctionnelle des collectivités locales soit adaptée à une structure de
type missions/programmes/actions. Par conséquent, le découpage des budgets selon une
logique de résultats semble être une orientation commune prise par les collectivités locales
104
42
ibid
communes.
et l’Etat. Néanmoins, les collectivités et l’Etat doivent ensemble travailler à ce que les
architectures budgétaires mises en place ne complexifient pas la gestion publique par une
multiplication des niveaux.
La connexion entre la sphère budgétaire et la démarche d’évaluation
L’adoption d’une logique de performance, qui confronte les moyens engagés pour l’action
avec les objectifs et les résultats de l’action, est aussi un but commun poursuivi par l’Etat et
les collectivités locales. Ces dernières ont parfois développé des systèmes de contrôle de
gestion importants pour lier la gestion budgétaire à la logique de conduite de l’action selon
la trilogie objectifs/moyens/résultats. L’Etat, quant à lui, a introduit des outils intéressants
pour piloter la performance de l’action publique par le biais des PAP et des RAP. Compte
tenu du déficit d’outils de mesure de l’activité au sein des instructions comptables locales,
Alain Lambert et Didier Migaud proposent donc que cette méthode des PAP et des RAP
soit partagée entre l’Etat et les collectivités locales. Au sein des collectivités, le budget est
souvent perçu comme l’acte budgétaire essentiel alors que moins d’attention est donnée
au compte administratif. A l’instar de la LOLF qui entend revaloriser la loi de règlement,
la poursuite des démarches locales de performance pourrait notamment passer par un
105
renforcement des comptes administratifs , qui permettrait de mesurer les résultats de
l’action.
Les collectivités locales et l’Etat sont engagés de manière parallèle et de manière
complémentaire dans de profondes réformes de leur gestion budgétaire et financière. Si les
démarches locales de performance sont très diverses, elles se caractérisent néanmoins par
des traits communs avec la démarche de la LOLF. Ainsi, au-delà des aspects comptables
et financiers étudiés ci-dessus, une orientation commune des démarches locales de
performance est la recherche de responsabilisation des gestionnaires financiers pour
renforcer la logique de performance. La LOLF et les démarches locales de performance ont
donc en commun des démarches managériales.
105
La Région Bretagne affiche ce point comme l’un des objectifs de son projet de pilotage de la performance.
43
Partie 2. La responsabilisation des
gestionnaires comme levier commun
des démarches locales de performance
et de la LOLF pour améliorer le pilotage
budgétaire et le dialogue de gestion
Chapitre 3. A l’instar de la LOLF, une orientation
commune des démarches locales de performance est
le levier de la responsabilisation des gestionnaires
financiers.
« L’enjeu majeur pour la mise en œuvre d’une véritable démarche de performance
106
réside dans la capacité de l’administration à développer sa fonction managériale. »
Par ses propos, Serge Huteau, contrôleur de gestion au Conseil général de la Mayenne,
met en relief le fait, qu’au-delà des aspects budgétaires et financiers, les démarches
locales de performance se traduisent par des réformes des modes de management
de la collectivité. Le management est la manière de piloter une organisation. Ainsi, les
collectivités locales qui enclenchent des démarches locales de performance ont comme
objectif commun de faire évoluer leur mode de management vers une responsabilisation
des gestionnaires. Cette orientation prise par les collectivités peut être mise en parallèle
avec le changement profond que constitue la création de la fonction de responsable de
programme au sein des services de l’Etat.
I. La LOLF et les démarches locales de performance ont en commun
d’identifier des niveaux de responsabilité managériale.
L’un des leviers du pilotage de la performance est le développement des responsabilités
des gestionnaires des organisations publiques afin que ceux-ci se sentent impliqués par les
objectifs de l’organisation et la maîtrise des dépenses engagées. Ainsi, pour Alain Lambert,
l’une des priorités de la LOLF est la responsabilisation de l’administration sur la gestion des
crédits : « Il s’agit d’une réforme de management. Une administration sera toujours plus
107
efficace si elle est plus responsable. » Cette recherche de responsabilisation est visible
106
HUTEAU Serge, « La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publiue transposable aux collectivités territoriales. Le projet de
Nouvelle Gouvernance du conseil général de la Mayenne. », La Revue du Trésor, juin 2007
107
Propos d’Alain Lambert cités par BARTOLI Annie, Le management dans les organisations publiques, Paris : Dunod, Management
ème
public, 2005, 2
44
Partie 2. La responsabilisation des gestionnaires comme levier commun des démarches locales
de performance et de la LOLF pour améliorer le pilotage budgétaire et le dialogue de gestion
aussi bien au sein des services de l’Etat, suite à la mise en place de la LOLF, qu’au sein
des services de nombreuses collectivités locales.
A. Les finalités et les impacts en termes de management de la
responsabilisation des gestionnaires publics
La recherche de responsabilité managériale des gestionnaires publics introduit une nouvelle
forme de responsabilité au sein des organisations publiques avec de nouvelles finalités liées
au pilotage de la performance. Ce changement entraîne des modifications profondes de
l’organisation et du management des services de l’Etat et des collectivités, avec des impacts
sur les organigrammes et sur le fonctionnement de la fonction publique.
1. La volonté de lier dans une même main les objectifs et les moyens en
accordant une liberté dans la gestion des crédits
L’un des leviers du pilotage de la performance est d’impliquer tous les acteurs de
l’organisation publique dans l’atteinte de la performance. Cette implication la plus large
possible conduit à créer, au sein des organisations publiques, une forme de responsabilité
qui n’existait pas jusqu’à présent. Ainsi la responsabilité des gestionnaires, ou responsabilité
managériale, vise à associer les gestionnaires de l’organisation au système de pilotage
reposant sur la trilogie objectifs/moyens/résultats.
Une nouvelle forme de responsabilité
La gestion publique implique l’exercice de plusieurs formes de responsabilité dans la
mesure où les personnes publiques agissent au nom de l’intérêt général et manipulent des
deniers publics. Ces formes de responsabilités s’exercent aussi bien pour les élus, qui sont
mandatés par le biais du mandat représentatif pour prendre les décisions publiques, que
pour les fonctionnaires et agents publics qui sont chargés, au sein des administrations, de
mettre en œuvre les décisions publiques. Tout d’abord, les élus, qu’ils le soient au niveau
national ou au niveau local, exercent une responsabilité politique. Cette responsabilité est
remise en cause à chaque élection. La responsabilité politique s’exerce devant le corps
électoral et devant l’assemblée d’élus, que ce soit l’Assemblée nationale ou l’assemblée
d’une collectivité locale (conseil municipal, conseil communautaire, conseil général et
conseil régional). Les élus, membres d’un exécutif, peuvent aussi voir leur responsabilité
pénale mise en jeu, en cas de violation du Code civil. Enfin, les élus ordonnateurs, comme
108
109
les ministres et les chefs d’un exécutif local , ont une responsabilité financière et une
110
responsabilité personnelle et pécuniaire en cas de gestion de fait .
Les agents publics, fonctionnaires de l’Etat ou fonctionnaires territoriaux, sont
également responsables sur plusieurs plans. Leur responsabilité peut être mise en cause
sur le plan pénal en cas de faute personnelle de l’agent public. Le statut de la fonction
publique définit une responsabilité disciplinaire de l’agent. Il y a une faute disciplinaire de
108
109
110
Maire, président d’un EPCI, président de conseil général, président de conseil régional
La responsabilité financière est mise en jeu devant la Cour de discipline budgétaire et financière.
La gestion de fait est définie légalement par l’article 60.XI de la loi de finances du 23 février 1963. Elle constitue une infraction aux
règles de la comptabilité publique et un délit pénal. La gestion de fait est le fait qu’une personne, sans avoir la qualité de comptable
public ou sans agir sous son contrôle, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté
d’un poste comptable. La gestion de fait a également lieu lorsqu’une personne reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds
et valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public.
45
l’agent public lorsque son comportement entrave le bon fonctionnement du service ou porte
atteinte à la considération du service dans le public. La faute disciplinaire est sanctionnée
111
par une sanction qui doit être proportionnée à la faute commise. Enfin, la responsabilité
financière de l’agent public peut être mise en cause, notamment en cas de gestion de fait.
Par conséquent, la responsabilité managériale des gestionnaires qui est mise en œuvre
à travers la LOLF et à travers certaines démarches locales de performance ne correspond
absolument à l’un des types de responsabilités habituellement rencontrés dans la gestion
publique. La responsabilité managériale n’entraîne pas de sanctions prévues par la loi.
Ce nouveau type de responsabilité s’inscrit dans la logique de performance, qui veut que,
face aux citoyens, l’organisation publique puisse justifier ses dépenses en fonctions de ses
objectifs et en fonction des résultats obtenus. La maîtrise des dépenses publiques et la lutte
contre le gaspillage de l’argent public est ainsi de la responsabilité de chaque agent public.
L’organisation publique doit être en mesure de justifier que, pour une activité déterminée,
elle a alloué un volume de moyens en adéquation avec les résultats et les objectifs.
L’implication des gestionnaires publics à la logique de performance
Les gestionnaires publics sont les agents, la plupart du temps des cadres de l’organisation,
chargés de concevoir et d’encadrer la mise en place et la gestion des politiques publiques
et des services publics. Ces agents engagent donc des moyens financiers à travers les
personnels qu’ils encadrent ou encore à travers les marchés publics qu’ils engagent.
La plupart du temps, dans l’organisation publique, les gestionnaires n’avaient pas de
connaissance précise du montant total des crédits qu’ils dépensaient, compte tenu de la
présentation des budgets par nature. Or, la logique des démarches locales de performance
et de la LOLF conduit à ce que les budgets, présentés selon une architecture missions/
programmes/actions, reflètent le coût des actions publiques menées. Dans ce contexte,
les gestionnaires de l’organisation publique deviennent garants de la mise en œuvre
opérationnelle des programmes dont ils ont la charge, aussi bien sur le plan financier que
sur le plan des résultats.
La finalité poursuivie par cette responsabilisation est de déterminer le juste niveau de
décision au sein de l’organisation publique pour que les ressources soient maîtrisées et leur
utilisation optimisée. Ce nouveau mode de management vise à diffuser dans l’ensemble
des services de l’organisation publique une culture de gestion et de résultats, afin que ce
ne soient pas seulement les élus et les hauts fonctionnaires qui soient impliqués dans le
112
pilotage de la performance. Annie Bartoli note ainsi que les démarches de management
dans l’organisation publique ont un double aspect :
la responsabilisation de tous les acteurs de l’organisation, à travers des approches
participatives et des dispositifs d’évaluation des individus basés sur des objectifs ;
la responsabilité managériale de tous les niveaux d’encadrement.
Ce nouveau mode de management conduit à une transformation profonde des
fonctions de cadre dans les organisations publiques. Ainsi, André Barilari, Inspecteur
général des finances, définit de cette manière la responsabilité qui découle de la mise
en œuvre de la LOLF : « La responsabilité repose sur la jonction dans une même
main d’objectifs (cibles de résultats) et de moyens (enveloppe de crédits) et dans
111
er
Les sanctions disciplinaires sont classées en quatre groupes. Elles vont de l’avertissement et du blâme (1 groupe) jusqu’à
ème
ème
ème
la révocation (4
groupe), en passant par différents types d’exclusions (2
et 3
groupe).
112
46
BARTOLI Annie, op. cit., p.383
la liberté d’emploi de ces moyens (fongibilité et marges de manœuvre) avec pour
contrepartie le fait d’assumer ces résultats, c’est-à-dire les conséquences du succès
113
et de l’échec. »
Cette nouvelle forme de responsabilité pose donc des enjeux majeurs
pour le fonctionnement des organisations publiques.
2. Les changements organisationnels induits par la responsabilisation des
gestionnaires
Le développement d’une nouvelle forme de responsabilité des gestionnaires dans les
organisations publiques se heurte à des rigidités de la gestion publique. D’une part, le
droit de la fonction publique peut être un frein à l’accroissement des libertés accordé
aux gestionnaires publics. D’autre part, les organigrammes des administrations de l’Etat
et des administrations locales doivent s’adapter aux contours des nouvelles fonctions de
responsables de programmes.
Des rigidités du droit de la fonction publique
114
Le droit de la fonction publique peut entrer en conflit avec la demande de liberté entraînée
par la responsabilisation des gestionnaires publics. En effet, la responsabilité va de pair
avec une marge de manœuvre accordée dans l’exercice des compétences. En outre, la
responsabilité conduit à la récompense ou à la sanction de l’atteinte ou de la non atteinte
des objectifs fixés. Sur ces deux plans, le statut de la fonction publique risque de dresser
des rigidités.
D’une part, les gestionnaires seraient susceptibles de vouloir disposer de marges de
manœuvre dans la gestion des ressources humaines. En effet, les ressources humaines
sont les principales ressources consommées par les services publics. Les gestionnaires,
dotés de responsabilités managériales, seraient donc susceptibles de souhaiter avoir le
choix de leurs collaborateurs afin de constituer des équipes cohérentes et compétentes pour
mener l’action publique. Or, le droit de la fonction publique impose des règles spécifiques
pour le recrutement, la nomination sur l’emploi et l’avancement des fonctionnaires. Les
gestionnaires ne disposent donc pas d’une totale liberté de choix de leurs collaborateurs.
D’autre part, afin de faire assumer les résultats aux gestionnaires responsables, les
organisations publiques souhaiteraient pouvoir moduler les rémunérations en fonction des
succès ou des échecs. Sur ce plan également, le droit de la fonction publique dresse
des obstacles dans la mesure où les traitements sont fonction de l’ancienneté et de la
115
progression dans les échelons de la grille statutaire. Néanmoins, Benoît Chevauchez ,
membre de l’Institut de la gestion publique et du développement économique, montre que
des progrès existent pour assouplir ces règles contraignantes de la fonction publique. Il
souligne que, suite à la réforme budgétaire de la LOLF, « à un budget de performance doit
être symétriquement associée une fonction publique de performance ».
L’adaptation des organigrammes des administrations au nouveau mode de
management
113
BARILARI André, « La réforme budgétaire et la responsabilisation des acteurs », Revue française de finances publiques »,
n°91, sptembre 2005
114
Loi du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
aux fonctionnaires territoriaux
115
CHEVAUCHEZ Benoît, « Réforme de l’Etat : les perspectives ouvertes par la LOLF », in FERRANDON Benoît (sous la
direction de), Budget de l’Etat et finances publiques, Paris : La documentation française, Cahiers français, n°329, nov-dec 2005, 86p.
47
Comme les règles de la fonction publique, les organigrammes des administrations d’Etat et
des grandes collectivités locales opposent des rigidités à la logique de responsabilisation
des gestionnaires. Les administrations des grandes collectivités, comme les administrations
116
de grandes villes ou de départements , peuvent être comparées à des administrations de
l’Etat. En effet, ces types d’administrations sont fortement structurés par des organigrammes
pyramidaux. Ils se caractérisent souvent par un fonctionnement bureaucratique, c’est-àdire une stricte définition des règles et du travail de chacun et un système hiérarchique
qui contrôle tout. Dans ce cadre, l’identification de niveaux de responsabilité managériale
est rendue délicate dans la mesure où cela va à l’encontre des circuits pyramidaux de
décision. De plus, la reconnaissance de responsabilités des gestionnaires sur la mise en
place d’actions publiques conduit à insuffler de la transversalité dans l’organisation. En effet,
les actions publiques dépendent rarement d’une direction unique. Or, dans les grandes
administrations locales et de l’Etat, la transversalité entre services fonctionne peu.
Par ailleurs, la responsabilisation des gestionnaires conduit à repenser les rôles
117
respectifs des directions dites opérationnelles et des directions dites fonctionnelles
.
Ces dernières exercent traditionnellement une autorité quasi exclusive sur les ressources
budgétaires et humaines. André Barilari distingue quant à lui, pour l’Etat, les directions de
missions des directions de moyens : « Les ministères étaient le plus souvent organisés
au niveau central en distinguant des directions de missions et des directions de moyens.
Les premières envoyaient des directives opérationnelles (…) sans être suffisamment
proportionnées aux moyens disponibles, les deuxièmes géraient les moyens de manière
118
trop autonome sans lien organique avec les finalités. »
Or, dans le cadre d’une
responsabilisation des gestionnaires, la gestion des moyens doit être associée au pilotage
de l’action. La responsabilisation entraîne un partage de la gestion des ressources
entre les directions fonctionnelles et les directions opérationnelles. Les processus de
l’administration se voient donc profondément transformés. A la fois l’Etat et les collectivités
locales conduisent donc des transformations organisationnelles pour mettre en œuvre cette
responsabilisation des gestionnaires.
B. Les caractéristiques de la mise en œuvre de la responsabilisation des
acteurs au sein des services de l’Etat et des collectivités locales
La LOLF et les démarches locales de performance se traduisent par la mise en place
de modes de management déconcentrés. Au sein des services l’Etat, la LOLF crée une
nouvelle chaîne de responsabilités avec à sa tête le responsable de programme. Au sein
des services des collectivités locales, la responsabilisation passe souvent par un processus
de déconcentration de la gestion au sein des services.
1. La création par la LOLF de la fonction de responsable de programme, doté
de marges de manœuvre importantes
La LOLF introduit un nouvel acteur dans la gestion budgétaire et financière étatique : le
responsable de programme. Cette nouvelle fonction participe pleinement au pilotage de
la performance dans la mesure où le pilotage des objectifs du programme est associé
116
Les services de grandes villes ou de départements emploient plusieurs milliers d’agents et sont fortement structurés par directions
et services au fonctionnement assez étanches les uns des autres.
117
118
48
Par exemple, les directions des finances ou les directions des ressources humaines.
BARILARI André, op. cit.
à l’allocation des moyens au sein de la fonction du responsable de programme. Un
management par objectifs est ainsi instauré. En outre, le responsable de programme exerce
son action en déléguant ses responsabilités à des responsables de budgets opérationnels
de programme (BOP).
La mise en place d’un management par objectifs
La mise en place d’un management par les objectifs se manifeste par la nomination par les
ministres des responsables de programmes au sein de l’administration. Le responsable de
programme est chargé de piloter la mise en œuvre du programme en déclinant les objectifs
au sein des différentes administrations concourrant au programme et en gérant l’allocation
des moyens. Il élabore les objectifs stratégiques du programme et rend compte des
résultats obtenus. Le responsable de programme est souvent un directeur d’administration
centrale. La fonction de responsable de programme est éminemment transversale dans la
mesure où celui-ci exerce ses compétences budgétaires sur l’ensemble des administrations
contribuant à la mise en œuvre du programme. Le mode de management instauré est
donc tout à fait nouveau au sein des services de l’Etat, d’autant plus qu’une chaîne de
responsabilités est mise en place par les responsables de programmes.
La mise en place d’une chaîne de responsabilité financière
La mise en œuvre opérationnelle du programme est réalisée par délégation du responsable
de programme aux différents responsables de BOP. Les BOP « prolongent le programme
en assurant la déclinaison opérationnelle des actions et des crédits qui lui sont liés et
119
des objectifs et indicateurs » . Ainsi, un programme est décliné en plusieurs BOP. Des
responsables de BOP pilotent ce cadre de gestion, ce qui crée un nouveau niveau de
responsabilisation. Les BOP peuvent eux-mêmes être divisés en unités opérationnelles.
Cette organisation ne se cale pas forcément sur les structures administratives.
Par conséquent, le responsable de programme doit mettre en place une chaîne de
responsabilité avec un dispositif de contrôle de gestion précis, qui permette d’évaluer
les performances des différents services. Le cadre de gestion ainsi instauré est plus
responsabilisant et plus exigeant en termes de compte-rendu des résultats attendus. La
mise en place de la fonction de responsable de programme fait donc évoluer les structures
et les procédures des services de l’Etat dans le sens d’une déconcentration des moyens.
Cette évolution est aussi visible au sein des services de grandes collectivités locales.
2. La responsabilisation des gestionnaires au sein des collectivités locales
passe souvent par la déconcentration de la gestion.
Au sein des grandes collectivités locales, les administrations se réforment profondément
dans le sens d’une déconcentration de la gestion. La déconcentration de la gestion
est le transfert de compétences de gestion des directions fonctionnelles vers les
directions opérationnelles. Les compétences de gestion sont les fonctions support de la
collectivité : finances, ressources humaines, marchés publics ou encore informatique. La
déconcentration de la gestion vise à rendre l’administration plus réactive et plus rapide
grâce à des circuits de décision et d’intervention plus courts. Elle s’inscrit dans une logique
d’optimisation de l’utilisation des moyens en rapprochant les acteurs chargés des arbitrages
119
DUPRAT Jean-Pierre, SIMMONY Marc, « Les budgets opérationnels de programme », Revue française de finances publiques,
n°93, fev 2006
49
et ceux chargés d’évaluer les besoins. Les compétences transférées dépendent du choix
de la collectivité du degré de déconcentration qu’elle souhaite réaliser.
La déconcentration de la gestion est réalisée par la définition des grands processus
de gestion de la collectivité et par le partage des activités de ces processus entre les
directions opérationnelles et les directions fonctionnelles. La déconcentration de la gestion
conduit donc à transformer les rôles respectifs des directions fonctionnelles et des directions
opérationnelles. En effet, la déconcentration se traduit par le renforcement des compétences
des directions opérationnelles sur le plan de la gestion. Des services ressources ou gestion
sont créés au sein de ces directions afin que les ressources soient pilotées directement
par la direction qui les consomme. A titre d’exemple, une collectivité qui fait le choix de
déconcentrer la fonction financière est amenée à déconcentrer la chaîne de mandatement
des dépenses publiques et de titrement des recettes. La déconcentration peut aller jusqu’à
confier l’ensemble de la chaîne de la dépense publique, mandatement compris, aux
directions opérationnelles. Dans ce cas, la direction des finances ne conserve plus qu’un
rôle de contrôle et de consolidation de l’ensemble des informations. La déconcentration
conduit donc à transformer le rôle des directions fonctionnelles de fonctions de gestion vers
des fonctions d’appui, de conseil et de contrôle auprès des directions opérationnelles. La
Ville de Lyon a ainsi opéré une large déconcentration de sa fonction financière depuis le
début des années 2000. Des postes de Responsables administratifs et financiers (RAF)
ont été créés au sein de chaque direction opérationnelle. A la direction des finances,
des Secteurs ont été créés afin de suivre, apporter un appui et coordonner l’activité des
différents RAF. Un autre exemple de déconcentration de la gestion peut être donné par le
120
Conseil général de l’Isère . La démarche mise en place dans cette collectivité est duale :
une déconcentration de la gestion vers les directions opérationnelles, par la création de
pôle ressources, et une déconcentration des directions opérationnelles vers des unités
territoriales, visant à une territorialisation de l’action.
Quel que soit le type de déconcentration mené, ces démarches se traduisent par
un accroissement des responsabilités des directions opérationnelles puisqu’elles sont
conduites à piloter directement les ressources. La déconcentration de la gestion casse
les lignes hiérarchiques traditionnelles des administrations locales en responsabilisant les
services non seulement sur leurs activités mais aussi sur les ressources afférentes à ces
activités. Dans ce contexte, les démarches locales de performance s’inscrivent très souvent
dans le cadre d’un projet global de déconcentration de la gestion. Cette déconcentration
permet de responsabiliser les gestionnaires sur les moyens et les objectifs de l’action
publique.
La LOLF et les démarches locales de performance apparaissent donc comme étant
des projets de structure. En effet, il est nécessaire de diffuser le système de pilotage de la
performance au sein de l’ensemble de l’organisation par le biais d’une responsabilisation
des gestionnaires. Cette responsabilisation donne lieu à de vastes mouvements de
déconcentration de la gestion. Au sein des collectivités locales, la responsabilisation est
un levier privilégié des démarches locales de performance et est mise en œuvre avec des
formes différentes d’une collectivité à une autre.
II. La responsabilisation des gestionnaires constitue la pierre
angulaire des démarches locales de performance.
120
Source : GIRIAT Mathilde, « La déconcentration de la gestion au Conseil général de l’Isère : vers une amélioration du
service public de proximité », Rapport de stage-mission longue durée soutenu le 14 septembre 2005, IEP de Lyon, 85p.
50
« La transposition des principes de la LOLF dans les collectivités locales est avant tout un
projet organisationnel et de conduite du changement avant d’être un chantier comptable
121
et financier. » Ces propos soulignent donc qu’une des caractéristiques principales des
démarches locales de performance est d’être des projets d’adaptation des structures des
collectivités à une culture de gestion et une logique de performance. Les démarches
menées cherchent à instaurer dans les organigrammes des collectivités des mécanismes de
responsabilisation sur le pilotage de l’action. Parmi les démarches locales de performance,
on peut observer que la mise en œuvre de ces mécanismes de responsabilisation passe,
la plupart du temps, par des chantiers comptables et financiers. Néanmoins, l’exemple du
Grand Lyon, montre que la responsabilisation peut aussi être initiée par un projet de réforme
du management de la collectivité.
A. Des démarches locales de performance dont la porte d’entrée est la
gestion budgétaire
La plupart des démarches locales de performance observées actuellement ont comme point
de départ une réforme budgétaire et financière. Cette réforme se traduit par l’adoption d’une
logique de résultats pour la construction et l’exécution du budget. Le but poursuivi est que
les moyens financiers soient alloués en fonction des objectifs poursuivis par l’action publique
et en fonction des résultats obtenus précédemment. Pour cela, les démarches locales
de performance mettent en place des niveaux de responsabilité liés à la segmentation
analytique du budget réalisée. Le budget devient ainsi un acte de management majeur de
la collectivité.
1. La segmentation analytique du budget permet d’identifier des
responsables à chaque niveau de l’architecture budgétaire.
En parallèle au découpage analytique du budget, les collectivités identifient des niveaux
de responsabilité. Chaque niveau de responsabilité définit ses objectifs propres. A la base
de la chaîne de responsabilité ainsi instaurée, les gestionnaires sont responsabilisés sur le
pilotage opérationnel des actions.
Une déclinaison des responsabilités en fonction de la déclinaison
budgétaire
Le chapitre 2 du mémoire mettait en avant que les présentations analytiques du budget
élaborées au sein des collectivités locales étaient déclinées en fonction de l’arbre des
122
objectifs de la collectivité . Dans ce cadre, en élaborant une segmentation analytique
de leur budget, les collectivités locales identifient, pour chaque niveau de l’architecture
budgétaire, un responsable identifié :
Le Maire et son équipe sont responsables des orientations politiques de la collectivité
et donc du niveau budgétaire de la mission.
Le DGS et les directeurs de la collectivité sont responsables des orientations
stratégiques et donc du niveau budgétaire du programme.
121
Cabinet Mazars, « Le cadre budgétaire » inAssociation des communautés urbaines de France, Groupe Caisse d’épargne,
Démarches locales de performance : pratiques et enjeux – Principes consacrés par la LOLF, le rôle précurseur des collectivités locales,
112p.
122
Cf. figure 5 : architecture des présentations analytiques des budgets locaux
51
Les directeurs et chefs de service sont responsables de la mise en œuvre
opérationnelle des actions et donc du niveau budgétaire de l’action/opération.
Cette déclinaison des responsabilités conduit à ce que la préparation budgétaire
donne lieu à une discussion autour des objectifs de l’action conduite par la collectivité.
Les démarches locales de performance donnent donc lieu à une formalisation des
responsabilités des différents acteurs de la collectivité. Ces démarches sont néanmoins
subordonnées à la définition des différents types d’objectifs et, en premier lieu, à la définition
par le maire et son équipe d’un Plan de mandat qui définisse les priorités politiques de
la collectivité. La déclinaison des responsabilités est aussi conditionnée par la mise en
œuvre de procédures de dialogue entre les différents niveaux de responsabilités, voire à
une contractualisation.
La démarche du PEF de la Ville de Lyon a conduit à formaliser les différents niveaux
de responsabilités en fonction de l’architecture budgétaire. Le tableau suivant montre donc
les différents niveaux de responsabilité et les processus de définition des objectifs.
Figure 6 : les niveaux de responsabilité identifiés avec la mise en place du PEF
Source : NYS Olivier, « Ce que la LOLF dit aux collectivités… L’exemple de la Ville de
Lyon », Revue française de finances publiques, n°95, sept 2006
A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l'Institut d'Etudes
Politiques de Lyon
La mise en place du PEF s’est donc traduite par la volonté de faire coller l’architecture
budgétaire aux différents niveaux de responsabilité qui existent au sein de la collectivité.
Au Conseil général de la Mayenne, le projet de Nouvelle gouvernance a aussi cherché à
adosser les responsabilités à l’architecture budgétaire. Ainsi, les périmètres de compétence
des commissions d’études, composées des élus du département, ont été redéfinis pour
coller aux missions du budget. Le rôle des présidents de commission a été renforcé
pour devenir l’interlocuteur des responsables administratifs des programmes. En effet, une
nouvelle fonction de responsable de programme a été créée au sein des services du Conseil
général.
La création de fonctions de responsable de programme à dimension
transversale
Les démarches locales de performance donnent lieu à la création de fonctions de
responsables de programme, qui sont placés à la base du pilotage opérationnel des actions.
La création de ces fonctions est la conséquence de la déconcentration de la gestion.
Les responsable de programme appartiennent aux directions opérationnelles mais ont des
compétences en termes de gestion budgétaire et financière. En effet, les responsables
identifiés pilotent les crédits du et des programmes qui sont sous la responsabilité des
directions auxquelles ils appartiennent. Les responsables doivent rendre compte des
objectifs opérationnels et de la consommation des crédits du programme aux autres
niveaux de responsabilité identifiés dans la collectivité. Ce type de fonction introduit dans
la collectivité un management transversal étant donné que les responsables identifiés
sont à l’interface entre la direction opérationnelle et les directions fonctionnelles. Des
rapports transversaux se créent également par la création d’un réseau des responsables de
programme au sein de la collectivité. Le rôle de la direction des finances est alors de faire
vivre et de coordonner ce réseau dans le but que les procédures et la stratégie financières
de la collectivité soient mises en œuvre de la même façon d’une direction à une autre.
52
Ce nouveau mode de management apparaît, avec des modalités différentes, dans
plusieurs grandes collectivités. A la Région Bretagne, des responsables de programme
ont été identifiés dans chaque direction. Ils ont un rôle « d’interface privilégiée entre les
123
directions et les directions ressources pour l’exécution opérationnelle des programmes » .
Le responsable de programme a ainsi notamment comme rôle de :
formaliser la présentation des objectifs opérationnels du programme ;
formaliser la déclinaison du programme en actions ;
formaliser les réalisations attendues par action ;
évaluer les moyens nécessaires à l’action.
L’action des responsables de programme est coordonnée par les directeurs et les DGA.
Le conseil général de la Mayenne a aussi choisi de créer une telle fonction
de responsable de programme. Celui-ci coordonne l’action des différents services qui
contribuent à la réalisation du programme.
La Ville de Lyon n’a pas fait le choix d’utiliser cette notion de responsable de
programme. En revanche, depuis la mise en œuvre de la déconcentration de la
fonction financière, il existe au sein de chaque direction des Responsables administratifs
et financiers. Dans ce cadre, l’un des objectifs du PEF était d’accompagner cette
déconcentration de la fonction financière. Le découpage du budget en programmes/
opérations devait doter les RAF d’un outil pour avoir une vision financière des activités de
leur direction et permettre une gestion financière qui responsabilise les directions. Chaque
RAF est donc responsable des programmes et opérations qui relèvent de sa direction du
point de vue de la préparation et de l’exécution budgétaire. Les RAF sont donc chargés
de construire des outils de suivi budgétaire des programmes et opérations pour pouvoir en
rendre compte.
2. Faire du budget un acte managérial
Olivier Nys, DGA à la Ville de Lyon, utilise cette expression « d’acte budgétaire
124
managérial » pour décrire le rôle qu’il entend donner au PEF. En effet, le découpage
analytique du budget de la collectivité et l’identification de responsables de chaque niveau
du découpage budgétaire doivent permettre d’évaluer les résultats de l’action publique. Au
terme de l’année, les responsables savent s’ils ont réussi ou échouer dans leur action. Le
budget devient un outil de management dans la mesure où il confère à chaque direction
une autonomie financière en contrepartie de l’atteinte des objectifs de la collectivité.
Pour autant, les démarches locales de performance n’ont pas encore véritablement
mis en place ce nouveau mode de management. Comme le montre le prochain chapitre
du mémoire, ce nouveau mode de management est conditionné par la mise sur pied d’un
dialogue de gestion riche au sein de la collectivité. Par ailleurs, des collectivités ont choisi
d’utiliser le levier de la responsabilisation des gestionnaires pour améliorer la performance,
non pas par le biais de la gestion budgétaire, mais par le biais de la contractualisation.
B. Une démarche locale de performance dont la porte d’entrée est le
management : l’exemple du Grand Lyon
123
MORDRELLE JC, Organiser le cadre budgétaire et comptable des collectivités autour de la finalité de la dépense –
Contraintes et objectifs (Conseil régional Bretagne), présentation pour la journée du 30 mai 2007
124
NYS Olivier, op. cit.
53
125
Le Grand Lyon
est l’exemple d’une démarche locale de performance originale où la
responsabilisation des gestionnaires a été également un moyen privilégié pour mettre en
place un système de pilotage de la performance. Alors que beaucoup de collectivités ont
privilégié pour cela la réforme budgétaire, la démarche du Grand Lyon n’a pas comme point
de départ cette voie. En effet, le système de pilotage de la performance mis en place s’est
traduit par la constitution de chaque direction en un centre de responsabilité. Ces centres
de responsabilité sont mis en place par le biais d’une contractualisation entre le DGS et
les services. La contractualisation donne lieu à l’affectation de moyens mais n’est pas allée
jusqu’à segmenter le budget du Grand Lyon par centre de responsabilité.
1. La contractualisation autour d’objectifs entre le DGS et les centres de
responsabilité
La démarche des centres de responsabilité du Grand Lyon s’inscrit dans un projet global de
changement interne pour l’administration, appelé projet Chrysalis. L’un des changements
les plus significatifs introduit par ce projet a été la mise sur pied de centres de responsabilité
126
au sein de chaque service de la Communauté urbaine . Un centre de responsabilité
est « une unité organisationnelle où chaque responsable s’engage à atteindre un certain
niveau de performance en contrepartie d’une mise à disposition de moyens préalablement
127
définis » . La mise en place de centres de responsabilité vise à « responsabiliser plus
fortement les cadres en leur donnant une plus grande autonomie dans la gestion de leurs
128
moyens » . Ainsi, la direction générale du Grand Lyon a fixé plusieurs objectifs aux centres
de responsabilité dans une note de cadrage du 4 juin 2003 :
permettre au sein de chaque direction d’identifier les marges de progrès techniques,
organisationnelles, opérationnelles et leur impact en termes budgétaires et financiers ;
repenser les activités et les modes opératoires pour dégager des marges pour financer
des nouveaux développements.
La réalisation de ces objectifs se fait par le biais d’une contractualisation entre le DGS
129
et les responsables des centres de responsabilité . Au début de chaque année civile, des
contrats de responsabilité sont signés entre le DGS et chaque centre de responsabilité.
Ces contrats contiennent des objectifs propres à l’activité des centres de responsabilité. Au
préalable à la signature du contrat, des discussions sont engagées, dès le mois de juin,
entre les centres de responsabilité et la direction générale, par le biais de la direction de
130
l’évaluation et de la performance . Les centres de responsabilité doivent élaborer un plan
d’action pour l’année et, conjointement avec la direction générale, définir les objectifs à
125
La communauté urbaine de Lyon est un EPCI qui regroupe 57 communes de l’agglomération lyonnaise. Le Grand Lyon exerce
des compétences très importantes pour l’agglomération : développement économique, déplacements urbains, propreté ou encore
gestion de l’eau. Pour remplir ses missions, l’EPCI emploie plus de 4 500 agents et a un budget 1,484 milliards d’euros (budget 2006).
126
127
La démarche des centres de responsabilité avait été lancée dès juin 2003, en aval du projet global Chrisalis.
GREGOIRE Emeric, PITTET Nicolas, « Le système de pilotage du Grand Lyon », Monographie réalisée dans le cadre du Master
2 pro Management du Secteur public : collectivités et partenaires, avril 2006, 32p.
128
SOUBEYRAN DE SAINT-PRIX Claude, « Rapport de stage sur la mise en place de centres de responsabilité au Grand Lyon »,
Stage d’observation réalisé au Grand Lyon dans le cadre de la formation initiale d’administratieur territorial, nov 2004
129
130
54
Cf. en annexe le fonctionnement des centres de responsabilité
Avant mars 2007, cette direction était la mission audit et contrôle de gestion.
131
atteindre pour réaliser ce plan d’action . Le contrat de responsabilité contient aussi les
132
types d’indicateurs qui permettront de mesurer l’atteinte des résultats. Cette démarche
des centres de responsabilité s’inscrit donc dans une logique de performance dans la
mesure où la définition des objectifs et des résultats à atteindre est assortie d’une allocation
de moyens.
2. L’allocation de ressources aux centres de responsabilité
Le but de la mise en place des centres de responsabilité est de remplir les objectifs fixés
au meilleur coût pour la collectivité. Les centres de responsabilité visent donc à susciter
des logiques d’efficience et d’efficacité. Des dépenses sont donc affectées aux centres
de responsabilité. Les dépenses propres aux activités des centres de responsabilité sont
intégrées dans des enveloppes par centre de responsabilité. Leur exécution est faite par
133
les directions. Les dépenses d’administration générale , continuent d’être exécutées par
les directions fonctionnelles, mais sont réparties par centre de responsabilité au moment de
la contractualisation et sont appelées dépenses affectables. Les centres de responsabilité
ont donc une vision de leurs moyens financiers et une liberté de gestion pour les dépenses
affectées. La contractualisation détermine un certain niveau de moyens en contrepartie
d’une liberté de gestion dans l’utilisation de ces moyens. Le nouveau mode de management
ainsi mis en place introduit des instances de dialogue autour du pilotage de la performance
de la collectivité entre la direction générale et l’ensemble des services. La démarche devra
être complétée par la liaison de cette contractualisation autour d’objectifs et de moyens avec
le processus de gestion budgétaire.
3. La poursuite de la démarche : lier la démarche des centres de
responsabilité à la gestion budgétaire
Jusqu’à présent, la contractualisation entre la direction générale et les centres de
responsabilité s’est faite hors du processus de la préparation budgétaire. Le Grand
Lyon a fait le choix de mettre en place un dispositif de pilotage de la performance
qui soit indépendant de la gestion budgétaire et financière. En effet, les réunions
préparatoires des objectifs figurant aux contrats de responsabilité ne sont pas connectées
aux conférences budgétaires. Les dépenses affectées aux centres de responsabilité ne
concernent actuellement que des dépenses de fonctionnement interne et non des dépenses
liées aux politiques dont sont chargées les directions. Par conséquent, le système actuel
ne permet pas de passer des objectifs aux justes moyens. La poursuite de la démarche
des centres de responsabilité va donc se diriger vers une connexion entre les discussions
autour des objectifs et les discussions budgétaires. La poursuite de la démarche entraîne
donc une transformation substantielle des processus du Grand Lyon.
Comme la LOLF qui est un moteur de la réforme de l’Etat, la véritable nature des
démarches locales de performance est d’être des réformes de structure. Ces réformes
se traduisent par la formalisation de niveaux de responsabilité au sein des collectivités
auxquels sont assignés des objectifs et des moyens. La responsabilisation mise en place
vise à associer l’ensemble des services de la collectivité au pilotage de la performance.
131
La direction générale fixe aussi des objectifs transversaux communs à tous les centres de responsabilité, comme la maîtrise
de l’absentéisme ou l’amélioration de la qualité du mandatement.
132
Quatre type d’indicateurs sont utilisés : indicateurs de moyens, indicateurs d’activité, indicateurs de performance et
indicateurs d’impact.
133
Ces dépenses sont les dépenses de masse salariale, de fourniture de bureau ou encore de gratification des stagiaires.
55
Les démarches menées mettent en avant de profonds changements des modes de
management et des processus des administrations locales. Par conséquent, il est indéniable
qu’un décalage existe entre les projets et leur mise en œuvre opérationnelle. En effet, la
poursuite des démarches locales de performance est conditionnée par la mise en œuvre
d’un dialogue de gestion formalisé au sein de la collectivité qui implique la participation des
agents et des élus.
Chapitre 4. La responsabilisation des gestionnaires
financiers est un moyen d’améliorer le dialogue de
gestion et d’amplifier le pilotage de la performance
des collectivités locales.
L’accentuation des démarches locales de performance passe par la poursuite des
démarches de responsabilisation au sein des collectivités. En effet, ces démarches de
responsabilisation obligent les collectivités à adapter leurs processus et leurs structures,
en vue d’instaurer un mode de management où les responsables disposent de réelles
marges de manœuvres sur l’utilisation des moyens en contrepartie d’objectifs d’efficacité
et d’efficience. La mise en place de ces nouveaux modes de management se heurte à des
difficultés inhérentes au fonctionnement traditionnel des administrations locales. Mais le
dépassement de ces difficultés est nécessaire pour mettre en place un dialogue de gestion
efficace, gage d’un pilotage de la performance de la collectivité.
I. La nécessité de stabiliser les modes de management mis en
place pour garantir l’approfondissement des démarches locales de
performance
Les démarches locales de performance se heurtent souvent à des obstacles d’ordre
organisationnel et d’ordre réglementaire. Ces obstacles conduisent souvent à ce que les
démarches locales de performance n’ont pas les impacts attendus sur le fonctionnement
de la collectivité en termes d’amélioration de la performance. D’une part, les collectivités
qui ont expérimenté une segmentation analytique de leur budget doivent stabiliser cette
architecture et les processus qui permettent de lier l’architecture propre de la collectivité
aux obligations réglementaires. D’autre part, les collectivités qui ont créé des fonctions de
responsable de programme ou des centres de responsabilité doivent mieux définir leur rôle
et les procédures d’intéressement aux résultats.
A. La stabilisation des segmentations analytiques des budgets locaux
La segmentation analytique des budgets locaux accompagne la déconcentration de la
gestion et la responsabilisation dans la mesure où elle permet aux différentes directions
des collectivités d’avoir une connaissance du coût des politiques menées. Néanmoins les
coûts des politiques publiques dépendent de l’action conjointe de plusieurs directions. Les
segmentations analytiques se heurtent ainsi souvent à la nécessité de devoir dépasser les
structures administratives. L’appropriation de ces présentations budgétaires analytiques est
aussi gênée par le nécessaire respect des règles comptables
56
1. La difficulté de l’affranchissement de l’architecture budgétaire du
découpage administratif des services
Pour être pertinentes et servir le pilotage de la performance de la collectivité, les
architectures budgétaires construites doivent consolider les coûts complets de chaque
politique publique. Or, la difficulté de consolider les crédits provenant de plusieurs directions
et la difficulté de répartir les crédits des fonctions supports conduisent à ce que les
architectures construites reflètent le découpage administratif et non les politiques de la
collectivité.
Le défi de la transversalité
Les politiques publiques menées par les collectivités locales relèvent, la plupart du temps,
de la compétence conjointe de plusieurs directions de la collectivité. Le découpage des
budgets locaux dans des présentations analytiques par politiques publiques oblige donc
à réunir, au sein d’un même programme, les crédits provenant de directions différentes.
Les démarches locales de performance conduisent à instaurer davantage de transversalité
entre les services des collectivités. Comme il a été étudié dans le chapitre précédent, le
rôle des responsables de programme est bien de coordonner l’action des différents services
concourrant à une même politique publique.
Or, ces modes de fonctionnement se mettent en place difficilement au sein des
collectivités. Il est délicat de trouver un découpage budgétaire pertinent regroupant
l’ensemble des moyens concourrant à une même politique. Le poids des structures
administratives conduit à créer des programmes qui reflètent non pas les politiques menées
mais les découpages administratifs. A la Ville de Lyon, l’écriture du PEF a eu comme effet
pervers de produire un PEF par directions. En effet, en 2003, dans le but d’une appropriation
de la démarche du PEF par les services, les directions ont été laissées libres d’écrire les
programmes et opérations relevant de leurs activités. Le résultat s’est traduit par un manque
de coordination, de transversalité et de cohérence d’ensemble du PEF. Chaque direction a
134
donc écrit un nombre variable de programmes avec des logiques diverses . Au total, le
PEF regroupe plus de 500 programmes, ce qui ne garantit pas une meilleure connaissance
du coût des politiques publiques menées. Actuellement, les directions des finances et du
contrôle de gestion de la Ville de Lyon ont donc entrepris d’améliorer le PEF en vue du
prochain mandat municipal. Cette amélioration passe notamment par une réduction du
nombre de programmes. Elle passe aussi par une meilleure ventilation du coût des fonctions
supports.
La difficulté de la ventilation du coût des fonctions supports
Les développements précédents du mémoire ont montré que les démarches locales de
performance modifiaient les rôles respectifs des directions fonctionnelles et des directions
opérationnelles. L’une des modifications opérée est la nécessité d’un partage de la gestion
des crédits relevant des directions fonctionnelles. En effet, le découpage analytique du
budget de la collectivité ne permettra une véritable responsabilisation des gestionnaires que
si ceux-ci ont une connaissance et une marge de manœuvre sur les crédits des ressources
consommées. En effet, les programmes construits dans les architectures analytiques ne
peuvent informer sur le coût réel des politiques publiques que s’il y a une connaissance
134
Certaines directions ont regroupé leurs activités dans un petit nombre de programmes alors que d’autres directions ont
construit plus d’une dizaine de programmes. Il y a eu un manque de définition du contenu et du volume des programmes par la
direction générale et la direction des finances.
57
du coût des ressources consommées par programmes. Les ressources consommées par
les politiques publiques sont essentiellement composées de coûts de personnel et de coûts
de fluides. Il est donc nécessaire que les présentations analytiques des budgets puissent
opérer une ventilation des coûts de personnel et des coûts de fluides par programmes.
Pour cela, un travail transversal entre les directions opérationnelles et les directions des
ressources humaines et techniques est indispensable. La ventilation de la masse salariale
est ainsi cruciale pour que les programmes reflètent le coût réel des actions de la collectivité.
En outre, s’il n’y a pas de connaissance ni de maîtrise des responsables opérationnels sur le
coût du personnel, il ne peut y avoir une véritable responsabilisation des gestionnaires sur
le pilotage de l’action. La responsabilisation est également limitée par le respect obligatoire
des règles des instructions budgétaires et comptables locales.
2. Les contraintes d’ordre réglementaire limitent la possibilité de doter les
gestionnaires d’importantes marges de manœuvre.
La logique de responsabilisation vise à améliorer la performance de la collectivité en
réunissant dans de mêmes mains des objectifs et des moyens associés et en octroyant
une plus grande liberté dans la gestion des crédits. Or, dans les collectivités locales, ce
mode de management se heurte à certaines règles budgétaires édictées par les instructions
comptables locales. Tout d’abord, les instructions comptables exigent une présentation des
135
crédits, dans tous les documents budgétaires , par nature et par fonction. Le vote des
136
documents budgétaires doit être réalisé selon une de ces deux présentations . Ainsi,
lorsqu’une collectivité élabore une présentation budgétaire analytique personnalisée, elle
ne peut pas voter son budget avec cette présentation et elle est obligée d’élaborer les
présentations réglementaires. Les collectivités qui mettent en place des démarches locales
de performance gèrent donc trois présentations budgétaires différentes.
Mais surtout, la comptabilité locale freine les gestionnaires dans leurs marges de
manœuvre au cours de l’exécution budgétaire. En effet, toute modification du budget
est soumise à un vote du Conseil municipal. Les gestionnaires financiers n’ont donc
pas de possibilité de fongibilité de crédits d’un chapitre budgétaire à un autre sans une
approbation du Conseil municipal. Ainsi, lorsque le budget a été voté par nature, toute
augmentation ou toute réduction du montant d’un chapitre budgétaire doit être approuvée
par le biais d’une décision modificative. Lorsqu’une collectivité choisit de gérer son budget
avec une présentation analytique personnalisée, elle laisse souvent la liberté aux directions
opérationnelles de pouvoir faire des virements d’un programme à un autre. Or, cette liberté
est fortement entravée si le virement souhaité entraîne également un virement d’un chapitre
à un autre. Dans ce cas, le virement n’est possible que si le Conseil municipal l’approuve
dans une décision modificative. Les marges de manœuvre des responsables de programme
sont donc fortement réduites sur le plan de la liberté de gestion des crédits, ce qui pose des
questions sur l’étendue de leurs responsabilités.
B. La définition du rôle des responsables de programme
La déconcentration de la gestion dans les collectivités locales ou encore la création de
fonctions de responsables de programmes ou de centres de responsabilités bouleverse le
135
Les différents documents budgétaires des collectivités locales sont : le budget primitif, le budget supplémentaire, les décisions
modificatives et le compte administratif.
136
La plupart des collectivités votent leur budget par nature. Les communes de moins de 10 000 habitants n’ont pas le choix du
mode de présentation et doivent voter leur budget obligatoirement par nature.
58
fonctionnement traditionnel des grandes administrations locales. Ces démarches obligent
à un fonctionnement plus transversal entre les services et à une objectivation de l’action.
Serge Huteau, contrôleur de gestion au Conseil général de la Mayenne, met ainsi en
avant que « la nouvelle gestion publique doit s’entendre également comme une nouvelle
gestion des ressources humaines qui contribue à mobiliser chacun dans la démarche de
137
performance et à reconnaître l’implication personnelle » . Néanmoins, il est difficile de
déterminer l’ampleur des marges de manœuvre laissées aux responsables de programme.
De plus, la piste de l’intéressement aux résultats est encore une voie peu explorée au sein
des collectivités locales.
1. La détermination de l’ampleur des marges de manœuvre accordées aux
responsables de programme
Annie Bartoli note que la LOLF et les démarches de modernisation au sein du secteur public
138
mènent à « l’émergence du manager public » . Le manager est un responsable, au sein
de l’organisation, à qui des objectifs sont fixés mais qui détient une certaine autonomie
dans le pilotage de l’action. Par conséquent, la formalisation, dans le cadre de démarches
locales de performance, de niveaux managériaux disposant de référentiels d’objectifs clairs
et de moyens financiers attribués rentre dans cette évolution de l’émergence du manager
public. La volonté dans les grandes collectivités est que l’ensemble des agents contribue
au pilotage de la performance. Pour cela, des fonctions de responsable sont identifiées,
voire des centres de responsabilité sont constitués. Les collectivités doivent donc s’attacher
à développer les compétences dans le domaine de la définition d’objectifs, de l’animation
d’équipes et du pilotage des actions. Pour autant, la création de ces fonctions et de
ces entités de responsabilité ne doit pas déboucher à être des coquilles vides. Toute
responsabilité doit s’accompagner d’une réelle marge de manœuvre dans la gestion, et
notamment la gestion financière et la gestion des ressources humaines.
Une difficulté à cela est posée, comme il a été étudié précédemment, par les règles de
droit public qui régissent le fonctionnement des collectivités locales. Seuls les élus ont le
pouvoir final de décision au sein des collectivités locales, dans la mesure où l’action publique
et la dépense publique sont légitimes grâce à l’élection et la responsabilité politique.
Dans ce contexte, le processus de prise de décision au sein des collectivités locales
se déroule essentiellement par le dialogue entre l’exécutif et la direction générale de la
collectivité. Cependant, la formalisation des processus au sein des collectivités permet de
déconcentrer la gestion et de déléguer des responsabilités aux gestionnaires. Les difficultés
de la responsabilisation résident pourtant dans l’équilibre à trouver entre la centralisation
totale de la gestion des ressources de la collectivité et une déconcentration trop forte qui
ne garantirait plus une cohérence de l’action de la collectivité. Par conséquent, la réponse
à cet équilibre est la mise sur pied d’un dialogue de gestion qui implique l’ensemble des
niveaux hiérarchiques de la collectivité pour impliquer tous les niveaux de responsabilité au
pilotage de la performance. De plus, la montée en puissance de la responsabilisation réside
dans la capacité des collectivités à instaurer un management transversal et à travailler en
mode projet. A cet égard, le Grand Lyon a entrepris de renforcer son fonctionnement par
centres de responsabilité en fixant une cartographie des processus de la collectivité, qui
permette d’obtenir un consensus sur les responsabilités de chacun et sur les procédures de
137
HUTEAU Serge, « La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publiue transposable aux collectivités territoriales. Le projet de
Nouvelle Gouvernance du conseil général de la Mayenne. », La Revue du Trésor, juin 2007
138
BARTOLI Annie, op.cit. ; p.376
59
dialogue entre les différents niveaux. En outre, pour impliquer tous les agents au pilotage
de la performance, des collectivités expérimentent l’intéressement aux résultats.
2. La voie de l’intéressement aux résultats
Le pilotage de la performance au sein des collectivités locales et la responsabilisation
qui l’accompagne posent la question de la modulation des rémunérations en fonction de
l’échec ou du succès sur les objectifs fixés. L’implication des agents à l’amélioration de la
performance de la collectivité locale peut passer par la mise en place de mécanismes qui
établissent un lien entre la contribution de chacun aux résultats du service et la rétribution
qui en est tiré. Ces projets d’intéressement se traduisent par une forme nouvelle de
gestion des ressources humaines au sein des collectivités locales : la gestion par objectifs.
Les collectivités qui mettent en place de telles solutions doivent explorer les quelques
possibilités de modulation de la rémunération des agents qu’offrent les statuts de la fonction
publique territoriale.
La mise en œuvre de la gestion par objectifs
Le contrôleur de gestion du Conseil général de la Mayenne fait le constat suivant :
« Le niveau de réalisation des objectifs globaux au sein d’un programme n’est que la
conséquence de l’activité des agents de la collectivité. Ne pas reconnaître leur contribution
139
à la performance conduit à terme à une démobilisation. » Par conséquent, le pilotage
de la performance d’une collectivité locale passe par l’implication de chacun des agents.
La déclinaison des objectifs de la collectivité selon l’arbre des objectifs peut donc aller
jusqu’à la définition d’objectifs personnalisés par agents de la collectivité. Ces pratiques
introduisent des nouveautés majeures dans la gestion des collectivités locales. En effet,
le mode de gestion des ressources humaines le plus répandu est la notation basée sur
l’ancienneté et l’attribution d’indemnités et de primes sur une base égalitaire. Néanmoins,
des nouveaux outils de gestion des ressources humaines se développent au sein du secteur
public local. La pratique de l’entretien d’évaluation annuel est généralisée. L’adaptation
du régime indemnitaire selon la valeur professionnelle des agents se développe. Mais, au
préalable d’un intéressement des agents au résultat, il est indispensable de définir très
clairement les résultats attendus.
La gestion par objectifs passe par la mise en place de contrats d’objectifs
140
personnalisés . Ces dispositifs permettent une reconnaissance du rôle des agents au
sein de la collectivité locale et une stimulation des performances. Le contrat d’objectifs est
conclu entre l’agent et son supérieur hiérarchique. Il contient trois types d’informations :
les objectifs à atteindre, les moyens à disposition pour atteindre ces objectifs et les
indicateurs d’évaluation. Il est nécessaire que les co-contractants soient absolument
d’accord sur ces trois dispositions. Dans le cadre des démarches locales de performance,
les contrats d’objectifs peuvent être une déclinaison des missions et programmes définis
par l’architecture budgétaire par politiques publiques. A l’image de ce qui a été entrepris au
Grand Lyon, les contrats d’objectifs peuvent être définis pour tout un service. Les contrats
d’objectifs constituent ainsi une étape préalable à la modulation des rémunérations des
agents en fonction des résultats.
139
HUTEAU Serge, op. cit.
140
60
Source : « Le contrat d’objectifs personnalisé », cours du Master MSPCP d’Anne Blanc-Boge, 2006-2007
Les possibilités offertes par les statuts de la fonction publique territoriale
pour la modulation des rémunérations
Le Conseil général de la Mayenne est la collectivité locale qui semble le plus avoir avancé
sur l’intéressement des agents aux résultats dans le cadre de sa démarche locale de
performance. Le Conseil général a souhaité impliquer tous les agents au pilotage de la
performance de la collectivité par une reconnaissance institutionnelle et financière. Deux
outils principaux sont utilisés pour cela. D’une part, le rythme d’avancement d’échelon
permet de faire avancer plus ou moins vite les agents en fonction de leur mérite et de
141
leur contribution à l’atteinte des résultats. D’autre part, le régime indemnitaire
du
142
Conseil général a été totalement refondu. Serge Huteau montre que le niveau des primes
peut désormais être modulé en fonction de trois composantes : la fonction exercée, la
performance collective et la performance individuelle. La performance collective dépend
des résultats du programme sur lequel intervient l’agent. Tous les agents, quel que soit
leur grade, touchent la prime si les résultats obtenus sont conformes aux objectifs fixés. La
performance individuelle est appréciée dans le cadre de l’entretien annuel d’évaluation en
fonction des objectifs fixés.
Le dispositif mis en place au Conseil général de la Mayenne est intéressant dans
la mesure où il souligne que les statuts de la fonction publique territoriale laissent des
possibilités importantes à une rémunération au mérite. L’intéressement financier des agents
devrait permettre de mettre en mouvement l’ensemble de la collectivité vers un pilotage de
la performance. Le fonctionnement de ce système est pourtant fortement conditionné par
l’existence d’un dialogue de gestion riche et efficace au sein de la collectivité afin que les
objectifs soient partagés par tous.
II. La démarche de responsabilisation entraîne la mise en place d’un
dialogue de gestion, gage d’une mobilisation de la collectivité dans le
pilotage de la performance.
Les démarches locales de performance, telles que décrites dans ce mémoire, engendrent
au sein des collectivités territoriales des changements profonds dans le management des
administrations. Les démarches de contrôle de gestion, d’objectivation de l’activité ou
encore de reformatage de l’information financière au sein de présentations budgétaires
analytiques engendrent des concertations accrues entre les différents niveaux hiérarchiques
de la collectivité. Dans ce contexte, des niveaux de responsabilité managériale sont
identifiés. Le dialogue de gestion est ainsi une notion utilisée pour qualifier les processus
de concertation et de décision mis en place au sein des collectivités qui entreprennent de
mobiliser leurs services vers le pilotage de la performance. Le cabinet KPMG définit ainsi la
notion de dialogue de gestion : « l’ensemble des processus d’échanges, entre niveaux
hiérarchiques ou managériaux, relatifs aux moyens, résultats et objectifs constitutifs
143
de la performance de l’action publique » . Le dialogue de gestion désigne donc les
141
Dans la fonction publique territoriale, la rémunération des agents est composée du traitement correspondant au grade et à
l’échelon de l’agent, complété d’un éventuel régime indemnitaire déterminé par la collectivité.
142
143
HUTEAU Serge, op.cit.
KPMG, « Objectifs, concepts et enjeux méthodologiques d’un système de pilotage par la performance » inAssociation des
communautés urbaines de France, Groupe Caisse d’épargne, Démarches locales de performance : pratiques et enjeux – Principes
consacrés par la LOLF, le rôle précurseur des collectivités locales, 112p.
61
échanges entre les acteurs de la collectivité locale qui permettent d’enraciner durablement
la démarche de performance. Son efficacité au sein de la collectivité dépend de deux grands
types de facteurs : l’existence d’un système d’information riche qui permette d’évaluer les
résultats de l’action publique et la mobilisation de l’ensemble des acteurs au sein d’un cycle
de gestion accepté par tous.
A. Le dialogue de gestion est conditionné par l’existence d’un système
d’information riche nourri d’indicateurs.
Le système d’information d’une organisation est « l’ensemble des ressources, règles et
144
procédures pour acquérir et traiter l’information utile au pilotage de l’organisation » .
Il permet d’avoir une vision sur les résultats obtenus par l’organisation et constitue la
base du dialogue de gestion entre les différents niveaux managériaux. Le SI permet
d’apprécier la contribution des services aux objectifs de l’organisation. L’existence d’un
système d’information efficace est ainsi une condition indispensable à la qualité du dialogue
de gestion et au pilotage de la performance d’une collectivité locale. L’efficacité du SI dépend
de sa capacité à réunir des indicateurs divers reflétant l’activité de la collectivité. La qualité
du SI dépend aussi de sa capacité à recouper et consolider les informations utiles au
pilotage de la collectivité. Les indicateurs, ainsi produits, sont réunis au sein de tableaux
de bord qui doivent être régulièrement produits pour engager le dialogue de gestion entre
services, direction générale et élus de la collectivité.
1. Les différents types d’indicateurs et la difficulté de produire des
indicateurs liés à l’ensemble de l’action publique
René Demeestère définit ainsi la notion d’indicateurs : « Par indicateur, on entend une
information quantifiée qui aide à connaître l’état d’un système d’activités (qui peut être
un centre de responsabilités, ou un projet, ou un processus…) qu’un responsable est
145
chargé de piloter, ainsi que l’état de son environnement. » Les indicateurs ont donc à la
fois une dimension liée à la performance interne et une dimension liée à la performance
externe. Ils fournissent une aide à la décision dans le cadre du dialogue de gestion.
plusieurs types d’indicateurs sont traditionnellement distingués : les indicateurs de moyens,
de résultats, d’objectifs, d’environnement mais aussi des indicateurs plus complexes
d’efficience, d’efficacité et d’impact. Quel que soient les types d’indicateurs adoptés,
l’important est que l’indicateur permette de formuler un jugement sur la façon dont l’objectif,
auquel il est lié, est atteint. L’indicateur est produit par les services opérationnels qui pilotent
l’action dans le but de rendre compte des résultats de l’action aux niveaux hiérarchiques
supérieurs.
Dans le cadre des démarches locales de performance, les projets mis en place visent
146
à fixer des indicateurs aux missions et programmes du budget . Ceci est une condition
à la réussite d’une logique de performance dans la mesure où les crédits ainsi inscrits
par politique publique sont objectivés et leurs résultats peuvent être évalués. Pourtant,
l’avancement des démarches locales de performance n’a pas toujours permis de réussir
à déterminer des indicateurs par programme du budget. En effet, il est difficile d’objectiver
l’action publique lorsque celle-ci est constituée d’activités récurrentes et régaliennes. Il
144
145
Source : cours de contrôle de gestion du Master MSPCP d’Anne Blanc-Boge, 2006-2007
DEMEESTERE René, Le contrôle de gestion dans le secteur public, Paris : LGDJ, Systèmes, 2002, 196p. ; p.101
146
Par comparaison, l’Etat, avec la LOLF, s’est fixé comme but de lier trois catégories d’indicateurs à chaque programme du
budget : un objectif d’efficacité socio-économique, un objectif de qualité de service et un objectif d’efficience de gestion.
62
existe donc un clivage au sein des politiques publiques entre celles qui sont ponctuelles
et liées à un objectif précis et celles qui relèvent de la gestion de services publics dont
l’activité est difficilement objectivable. Le dialogue de gestion dépend donc de la capacité
des différents niveaux de responsabilité de la collectivité à se mettre d’accord sur des
indicateurs pertinents. La pertinence du système d’information dépend aussi de sa capacité
à consolider les informations utiles pour le pilotage.
2. La capacité du système d’information à consolider les informations de
gestion de la collectivité
Le dialogue de gestion entre les différents niveaux hiérarchiques de la collectivité serait
enrichi si des informations sur la gestion sont consolidées. Les informations sur la gestion
de la collectivité sont les informations liées au budget, aux ressources humaines ou encore
aux marchés publics. Le SI de la collectivité doit être en capacité de consolider ces
informations lorsqu’elles ont une incidence l’une sur l’autre. Cela implique que les logiciels
de gestion de la collectivité soient connectés entre eux. A titre d’exemple, lorsqu’un service
de la collectivité conclut un marché public, celui-ci a une incidence sur les finances de
la collectivité et peut même avoir une incidence pluriannuelle. Le SI de la collectivité doit
147
donc pouvoir recouper ces informations. A la Ville de Lyon, le diagnostic sur le PEF avait
notamment souligné que l’absence de connaissance des montants de masse salariale par
programme rendait ces programmes peu représentatifs du coût réel des actions conduites.
L’évolution du PEF travaillera donc à ce que le système d’information puisse ventiler les
coûts de masse salariale par programme. La consolidation des informations financières et
de gestion permet donc d’améliorer l’analyse sur le pilotage de l’action. Les indicateurs et
les consolidations ainsi produites sont utilisés dans le cadre du dialogue de gestion grâce
à une formalisation sous la forme de tableaux de bord.
3. La formalisation de tableaux de bord base des échanges entre les
différents acteurs du dialogue de gestion
« Un tableau de bord est un ensemble d’indicateurs se rapportant à une même entité (un
centre de responsabilité, un projet, un processus,…), utilisé par la même équipe ou par le
même responsable, organisé de façon cohérente à des fins de mesure et de maîtrise des
148
149
performances de cette entité. » Le tableau de bord est ainsi l’outil privilégié, au sein
des collectivités locales, pour rendre des comptes sur les résultats obtenus et dialoguer
avec les différents niveaux hiérarchiques. Le tableau de bord structure l’information utile
pour la prise de décision et constitue un outil de coordination et de concertation avec la
ligne hiérarchique.
Dans le cadre des démarches locales de performance, les tableaux de bord, qui
structurent le système d’information de la collectivité, doivent être liés à la structure
budgétaire en missions/programmes. Ils doivent retracer les résultats de ces missions et
147
PITTET Nicolas, « Diagnostic de la démarche du Plan des engagements financiers de la Ville de Lyon », Rapport de stage à la
Direction des finances de la Ville de Lyon dans le cadre du Master 2 pro Management du Secteur public : collectivités et partenaires,
dec 2006, 126p.
148
149
DEMEESTERE René, op. cit. ; p.103
Le tableau de bord contient généralement quatre éléments essentiels : un tableau rassemblant les indicateurs pertinents ; un
graphique pour présenter l’information la plus représentative des données du tableau ; un commentaire clair, précis et concis donnant
des indications sur les actions achevées, en cours et à venir ; un encart de références avec les coordonnées de l’émetteur et les
sources utilisées.
63
programmes et faire le point sur la consommation des crédits. Le tableau de bord permet
le dialogue entre les niveaux de responsabilité. Il est produit par les responsables de
programme pour permettre la concertation avec les responsables des objectifs stratégiques
et des objectifs politiques. L’ensemble des tableaux de bord constituent le SI permettant
le pilotage de la performance de la collectivité. Dans son mémoire sur les démarches de
gestion par les activités, Fabien Hild affirme à cet égard « qu’un système de pilotage ne se
résume pas à la simple identification d’indicateurs mais bel et bien à la mise en tension
150
de ces derniers par différents acteurs » . La mise en tension se produit ainsi par la
mobilisation de l’ensemble des acteurs de la collectivité au sein du dialogue de gestion.
B. Le dialogue de gestion est conditionné par la mobilisation de tous les
acteurs de la collectivité au sein d’un cycle de gestion.
Processus d’échange, relatif aux volumes de moyens mis à disposition des entités de
la collectivité et aux objectifs qui leur sont assignés, le dialogue de gestion nécessite
l’implication de tous les acteurs de la collectivité, des élus aux agents. Cette implication des
acteurs est facilitée si le dialogue de gestion s’inscrit dans un cycle déterminé qui assure la
pérennité du système de pilotage de la performance.
1. L’implication de tous les acteurs de la collectivité dans une logique de
conduite du changement
La réussite du dialogue de gestion dépend d’une mobilisation de tous les acteurs, y compris
151
les élus, dans « une logique de conduite du changement orientée vers la performance » .
L’implication nécessaire des élus de la collectivité
Les démarches locales de performance actuellement menées se caractérisent par une
relative absence des élus dans le processus de pilotage de la performance des collectivités.
Les projets mis en œuvre sont le plus souvent initiés et pilotés par l’administration. Or,
l’exécutif de la collectivité locale est le décideur des politiques et actions menées par
l’organisation. Une démarche qui vise à objectiver l’action et à allouer les moyens en fonction
de ces objectifs nécessite donc forcément une impulsion de l’exécutif de la collectivité
pour légitimer la démarche de performance. La démarche de performance, qui réforme
la gestion budgétaire, concerne également les membres de l’exécutif de la collectivité
qui sont responsables de leurs crédits dans leurs domaines de compétences. De plus, la
déclinaison des objectifs de la collectivité nécessite la formalisation d’objectifs politiques,
qui déterminent les priorités de la collectivité. Cette détermination d’objectifs politiques se
fait souvent à l’occasion de la définition d’un Plan de mandat par le Maire et sa majorité
municipale. A la Ville de Lyon, un Plan de mandat a été élaboré par la majorité municipale en
2001. Le PEF a été bâti sur la base de ce Plan de mandat. Or, les élus n’ont pas été impliqués
dans l’élaboration du PEF, ce qui a nuit à l’appropriation de la démarche par l’ensemble de
la collectivité et n’a pas favorisé l’adoption d’une logique de conduite de changement.
La mise en tension de la démarche de pilotage de la performance dans une
logique de conduite du changement
150
HILD Fabien, « L’amélioration de la performance de l’action publique par la mise en œuvre d’une démarche de gestion par
les activités », Mémoire pour le Master professionnel Management du Secteur public : collectivités et partenaires, mémoire soutenu
le 8 septembre 2005, 130p.
151
64
KPMG, op. cit.
La mise en place d’un dialogue de gestion orienté vers le pilotage de la performance est une
démarche novatrice au sein des collectivités locales. Les collectivités ont depuis longtemps
mis en place des outils et méthodes pour améliorer la performance de l’organisation.
Mais la novation dans les démarches locales de performance actuelles réside dans leur
aspect systémique. Ces démarches entendent mobiliser l’ensemble de la collectivité vers
le pilotage de la performance, notamment par la voie de la responsabilisation des acteurs.
Les modes de management mis en place sont constitués de principes qui modifient
profondément les pratiquent traditionnelles de la gestion publique.
Dans ce cadre, il est indispensable que le dialogue de gestion s’inscrive dans une
logique de conduite de changement. Pour cela, la démarche doit être partagée et impulsée
par un management fort. L’ensemble des agents de la collectivité doit pouvoir percevoir
l’enrichissement personnel que la démarche peut lui apporter. Cette appropriation du
changement au sein de la collectivité sera facilitée si la démarche de performance s’inscrit
dans un cycle pérenne et stable du dialogue de gestion.
2. L’instauration d’un cycle de gestion qui pérennise le pilotage de la
performance de la collectivité
Dans sa contribution à l’étude de l’Association des Communautés urbaines de France
sur les démarches locales de performance, le cabinet KPMG met en relief que « les
démarches réussies sont celles qui ont su poser les points d’ancrage avec les grands
152
processus structurants qui rythment la vie de la collectivité » . C’est pour cette raison que
les démarches locales de performance passent souvent par une réforme budgétaire. Le
défi pour la stabilisation des démarches entreprises est donc de pérenniser l’ancrage du
pilotage de la performance dans les grands processus de la collectivité. Cela nécessite une
adaptation des processus de la collectivité mais aussi une adaptation des modes de gestion
et des modes de pensée des acteurs des collectivités locales. Les démarches locales de
performance induisent donc un changement profond des modes de fonctionnement et de
management des collectivités locales.
152
KPMG, op. cit.
65
Conclusion
Ce mémoire traite d’un sujet qui est fortement discuté et débattu au sein du secteur
public dans son ensemble. De nombreux rapports, articles, études et colloques sont
produits sur les thèmes de l’amélioration de la performance de la gestion publique, et plus
particulièrement sur les démarches de performance au sein du secteur public local. La
difficulté résidant dans le choix d’un tel sujet est donc d’apporter des éléments originaux
aux débats actuels.
Le mémoire entend tout d’abord mettre en relief la nécessité pour les collectivités
locales de piloter leur gestion budgétaire et financière dans le sens d’une maîtrise
des dépenses publiques. En effet, les collectivités locales sont conduites à assumer de
plus en plus de compétences stratégiques et coûteuses. Le processus de décentralisation
n’est susceptible que de s’accentuer dans les années à venir. Dans le même temps, les
collectivités locales sont confrontées à une situation financière de l’Etat très préoccupante
compte tenu du niveau des déficits et de l’endettement publics. Ainsi, bien qu’actuellement
en bonne santé financière, les collectivités locales doivent prévoir une stagnation, voire
une baisse, de leurs ressources. Par conséquent, assez paradoxalement, les collectivités
locales sont contraintes, tout comme l’Etat, à maîtriser leurs dépenses publiques dans le
but de dégager de nouvelles marges de manœuvre financières. C’est dans ce contexte que
la notion de performance, qui naturellement ne correspond pas à l’activité du secteur public,
s’est développée au sein de la gestion publique dans son ensemble. En effet, il apparaît
indispensable que l’Etat et les collectivités locales adoptent une nouvelle logique pour gérer
leurs budgets et leurs finances. Jusqu’à il y a peu, le secteur public n’avait pas l’habitude
de remettre en cause les moyens financiers engagés pour une politique d’une année sur
l’autre en fonction des résultats obtenus. Le critère de réussite d’une politique publique
était souvent le critère de la hausse des crédits engagés. Or, cette logique inflationniste
ne correspond plus à une gestion publique dont les finances sont placées sous contrainte.
Ainsi, la mise en œuvre d’une logique de performance vise à objectiver l’action publique
et à adapter les moyens financiers en fonction de ces objectifs et des résultats obtenus.
Les collectivités locales ont mis en place divers outils pour piloter leur performance. Mais
l’adoption par l’Etat de la LOLF a un retentissement majeur compte tenu de la révolution que
constitue la LOLF pour la gestion budgétaire et financière de l’Etat. Michel Bouvier souligne
donc que le contexte actuel est propice à « autant de facteurs favorables au développement
d’une logique de responsabilité s’appuyant sur une culture de résultat qui devrait,
er
sous l’impulsion de la loi organique du 1
août 2001 relative aux lois de finances
153
irriguer l’ensemble du secteur public dans les années à venir » .
Le mémoire entend donc mettre en avant le développement de cette logique de
responsabilisation des cadres et gestionnaires du secteur public sur la gestion financière.
Cette nouvelle logique constitue une orientation commune prise par les démarches locales
de performance et revêt des enjeux communs avec les dispositions de la LOLF. Le travail de
découpage des budgets locaux en présentations analytiques personnalisées par politique
publique vise en grande partie à identifier des responsabilités financières à chaque niveaux
hiérarchiques de la collectivité locale. Ainsi, en dotant de responsabilités financières les
153
66
ème
Conclusion
gestionnaires, qui mettent en œuvre de manière opérationnelle les politiques publiques,
les décisions sont prises au plus près de l’action publique. Ce système de pilotage de
la performance conduit à la mise en place d’un processus de dialogue de gestion qui
permet les discussions et les arbitrages au sein de la collectivité. Les élus ont une place
majeure à prendre dans ce dialogue de gestion étant donné qu’ils sont les dépositaires de
la légitimité de l’action publique. Les démarches locales de performance sont donc, en plus
d’être des démarches de modernisation de la gestion financière, des réformes profondes
du management et des processus des collectivités locales.
Néanmoins, ces réformes importantes ne doivent pas perdre de vue les finalités
de la performance publique. La performance en elle-même n’a pas de sens. La
performance publique ne doit pas devenir une sorte d’idéologie qui irrigue l’ensemble
du secteur public. Dans ce cas, les démarches de performance risqueraient d’être vues
schématiquement comme des démarches qui cherchent avant tout à diminuer la dépense
publique et l’intervention de l’Etat et des collectivités locales. Or, le pilotage de la
performance n’a pas pour but une diminution des dépenses publiques mais une répartition
de ces dépenses plus efficace et efficiente, c’est à dire en fonction des objectifs fixés et
en fonction des résultats obtenus de l’action publique. La mise en place d’un système de
pilotage de la performance vise à allouer les moyens financiers publics là où les objectifs
sont prioritaires pour l’amélioration de la vie collective afin d’obtenir des résultats significatifs.
Dans le même temps, le système de pilotage de la performance doit avoir la capacité de
remettre en cause des moyens financiers là où l’action publique n’obtient pas de résultats.
Si l’on observe le secteur public local à un niveau macroéconomique, l’amélioration
de la performance voudrait que les moyens financiers soient répartis autrement. En
effet, compte tenu du nombre important d’échelons de collectivités locales, plusieurs
collectivités exercent leurs compétences dans les mêmes domaines. Il se produit, pour
certaines politiques publiques, un saupoudrage des moyens financiers par plusieurs
collectivités au lieu d’investissements massifs par une collectivité qui serait entièrement
compétente. Par exemple, lorsqu’un EPCI est créé entre plusieurs communes et que celuici prend la compétence du logement ou du développement économique, les communes
continuent parfois à exercer leurs compétences dans ces domaines. En outre, les
départements et les régions sont également susceptibles d’intervenir sur ces politiques sur
ce même territoire.
67
Liste des sigles
Démarche ABC
Démarche ABM
AFIGESE
AP/CP
APA
BOP
DDE
DGA
DGS
DGCP
EPCI
LOLF
PAP
PEF (Ville de Lyon)
PPI
PSC
RAF (Ville de Lyon)
RAP
RMA
RMI
SI
TOS
UE
UEM
68
Activity based costing
Activity based management
Association finances gestion et évaluation des
Autorisation de programme / Crédit de paiement
Allocation personnalisée à l’autonomie
Budget opérationnel de programme
Direction départementale de l’équipement
Directeur général adjoint
Directeur général des services
Direction générale de la comptabilité publique
Etablissement public de coopération
intercommunale
er
Loi organique relative aux lois de finances du 1
août 2001
Projet annuel de performance
Plan des engagements financiers
Programmation pluriannuelle des
investissements
Pacte européen de stabilité et de croissance
Responsable administratif et financier
Rapport annuel de performance
Revenu minimum d’activité
Revenu minimum d’insertion
Système d’information
Technicien ouvrier de service
Union européenne
Union économique et monétaire
Bibliographie et sources
Bibliographie générale
Sur les finances publiques
CHOUVEL François, Finances publiques 2006, Paris : Gualino, Mémentos LMD,
2006,229p.
FERRANDON Benoît (sous la direction de), Budget de l’Etat et finances publiques,
Paris : La documentation française, Cahiers français, n°329, nov-dec 2005, 86p.
Sur les finances locales
ème
édition,
219p.
ADANS Bernard, BOYER Bénédicte, LAURENT Philippe, La comptabilité communale,
ème
Paris : LGDJ, Politiques locales, 2003, 3
édition, 115p.
LAIGNEL André, BOURDIN Joël, « Les finances des collectivités locales en 2006 »,
Rapport de l’Observatoire des finances locales, octobre 2006, Editeur : L’Action
municipale
Bibliographie et sources spécialisées
Sur la LOLF et le budget de l’Etat
« Le budget 2006 en régime LOLF », Revue française de finances publiques, n°91,
septembre 2005
BARILARI André, « La réforme budgétaire et la responsabilisation des acteurs », Revue
française de finances publiques », n°91, sptembre 2005
DUPRAT Jean-Pierre, SIMMONY Marc, « Les budgets opérationnels de programme »,
Revue française de finances publiques, n°93, fev 2006
GARIAZZO Olivier, « La LOLF et l’équilibre des pouvoirs », Revue française de
finances publiques, n°94, mai 2006
LAMBERT Alain, MIGAUD Didier, « La mise en œuvre de la loi organique relative aux
lois de finances. A l’épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la
réforme », Rapport au gouvernement, oct 2006, 79p.
69
Sur le thème de la transposition de la LOLF dans les collectivités
locales et les démarches locales de performance
ADANS Bernard, « LOLF et M14 : deux façons de réformer la comptabilité publique »,
Revue française de finances publiques, n°93, fev 2006
BOUVIER Michel, « Les collectivités locales : initiatrices et partenaires d’une nouvelle
gouvernance financière publique », Revue française de finances publiques, n°95,
sept 2006
LAMARQUE Danielle, « Evaluation et gestion de la performance dans les collectivités
territoriales », Revue française de finances publiques, n°95, sept 2006
NYS Olivier, « Ce que la LOLF dit aux collectivités… L’exemple de la Ville de Lyon »,
Revue française de finances publiques, n°95, sept 2006
FIEVET Frédéric et LAURENT Philippe, « Faut-il une LOLF pour les collectivités
locales ? », Revue française de finances publiques, n°95, sept 2006
GRAIL Cédric, LESCAILLEZ Vincent, MENUT Philippe (élèves administrateurs
territoriaux), L’amélioration des performances des collectivités territoriales : de
l’intention à la pratique, 2007, Editeur : L’Action municipale
RICHARD Pierre, « Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses
publiques locales », Rapport sur les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques
locales à Jean François COPE, ministre délégué au Budget et à la Réforme de
l'Etat, Porte parole du gouvernement et Brice HORTEFEUX, ministre délégué aux
Collectivités territoriales, dec 2006, Editeur : L’Action municipale
« La relance du débat sur la modernisation de la comptabilité publique locale : compte
financier unique, certification des comptes, LOLF collectivités locales », Le répertoire
des finances locales, n°1, janvier 2007
HILD Fabien, « L’amélioration de la performance de l’action publique par la mise
en œuvre d’une démarche de gestion par les activités », Mémoire pour le Master
professionnel Management du Secteur public : collectivités et partenaires, mémoire
soutenu le 8 septembre 2005, 130p.
HUTEAU Serge, « La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publiue transposable
aux collectivités territoriales. Le projet de Nouvelle Gouvernance du conseil général
de la Mayenne. », La Revue du Trésor, juin 2007
ème
Documents issus de la 2
journée financière des Communautés urbaines du 30
mai 2007 ( www.communautes-urbaines.com ): Association des communautés
urbaines de France, Groupe Caisse d’épargne, Démarches locales de performance :
pratiques et enjeux – Principes consacrés par la LOLF, le rôle précurseur des
collectivités locales, 112p. CHAPET Jean-Michel, De la recherche de la performance
dans les collectivités territoriales, présentation pour la journée du 30 mai 2007
MADINIER Jean-Gabriel, Démarches locales de performance. L’exemple du Grand
Lyon, présentation pour la journée du 30 mai 2007 MORDRELLE JC, Organiser le
cadre budgétaire et comptable des collectivités autour de la finalité de la dépense –
Contraintes et objectifs (Conseil régional Bretagne), présentation pour la journée du
30 mai 2007
70
Sur le contrôle de gestion dans les collectivités locales
BEAULIER Marc, SALERY Yves, « 20 ans de contrôle de gestion dans les collectivités
locales », Revue française de finances publiques, n°95, sept 2006
DEMEESTERE René, Le contrôle de gestion dans le secteur public, Paris : LGDJ,
Systèmes, 2002, 196p.
Sur le management dans le secteur public
BARTOLI Annie, Le management dans les organisations publiques, Paris : Dunod,
ème
Management public, 2005, 2
édition, 419p.
« Vingt ans de décentralisation. Où en est aujourd’hui le management public
territorial ? », Les cahiers du groupe Bernard Brunhes, n°10, sept 2002
Sur des exemples d’expériences et de projets mis en œuvre dans des
PITTET Nicolas, « Diagnostic de la démarche du Plan des engagements financiers
de la Ville de Lyon », Rapport de stage à la Direction des finances de la Ville de
Lyon dans le cadre du Master 2 pro Management du Secteur public : collectivités et
partenaires, dec 2006, 126p.
SOUBEYRAN DE SAINT-PRIX Claude, « Rapport de stage sur la mise en place de
centres de responsabilité au Grand Lyon », Stage d’observation réalisé au Grand
Lyon dans le cadre de la formation initiale d’administratieur territorial, nov 2004
GREGOIRE Emeric, PITTET Nicolas, « Le système de pilotage du Grand Lyon »,
Monographie réalisée dans le cadre du Master 2 pro Management du Secteur public :
collectivités et partenaires, avril 2006, 32p.
Un grand nombre de documents (présentations Power point, notes et documents
internes, rapports) sur des démarches de performance mises en place dans plusieurs
collectivités locales ont été consultés et utilisés. Ces documents concernent les
collectivités suivantes : la Ville de Lyon ; la Ville de Grenoble ; le Conseil régional
de Bretagne ; le Conseil général de la Mayenne ; la Ville de Paris ; la Ville de
Bordeaux.
Articles de presse
DRESSAYRE Philippe, « Mise en œuvre de la LOLF : premiers enseignements », La
er
lettre du cadre territorial, 1 mai 2007, n°337
KLOPFER Michel, « Finances : bilan de 25 ans de décentralisation », La Gazette des
communes, 26 fev 2007
71
CABELLIC Marion, « Finances : un avenir menacé, dans un contexte toujours
favorable », La Gazette des communes, 12 fev 2007
PORTAL Eric, « Développer la démarche locale de performance », La Gazette des
communes, 18 dec 2006
PARNAUDEAU Maud, « En route vers une culture du résultat », La Gazette des
communes, 13 nov 2006
« La gestion par activités », La Gazette des communes, 8 décembre 2003
« Finances : la responsabilisation des responsables », La Gazette des communes, 11
nov 2002
Entretiens
Ce mémoire se base notamment sur l’expérience acquise lors d’un stage réalisé au
sein des services de la Ville de Lyon en décembre 2006. Le stage avait pour objet
la réalisation d’un diagnostic sur la démarche du Plan des engagements financiers
de la Ville de Lyon. Pour la réalisation du diagnostic, un grand nombre d’entretiens
ont été menés avec des Adjoints au Maire, le DGS, des DGA, des directeurs, des
Responsables administratifs et financiers et des cadres des directions des finances et
du contrôle de gestion. L’exploitation exhaustive de ces entretiens est retracée dans
le rapport de stage.
Entretiens informels avec des consultants du cabinet KPMG Secteur public (structure
d’accueil du stage long de fin de Master) : Jean-Christophe LANGLOIS, Fabien HILD.
Entretien avec Benoît ROCHAS, directeur des finances de la Ville de Grenoble, le 27
juin 2007, sur son avis sur les démarches locales de performance et sur la démarche
mise en place à la Ville de Grenoble.
Durée de l’entretien : 2 heures.
Plusieurs entretiens avec Claude SOUBEYRAN, directeur des finances de la Ville de
Lyon et directeur du mémoire, et Louis-Antoine SOUCHET, directeur-adjoint des
finances de la Ville de Lyon, sur le sujet du mémoire et sa progression.
Sites Internet
www.afigese.fr Association finances gestion évaluations des collectivités territoriales
www.communautes-urbaines.com Association des Communautés urbaines de France
www.colloc.minefi.gouv.fr Site sur les collectivités territoriales du Ministère de
l’Economie et des finances
www.performance-publique.gouv.fr Site sur les finances publiques du Ministère des
comptes publics
www.vie-publique.fr Site proposé par la Documentation française
www.legifrance.gouv.fr Site du service public de la diffusion du droit
72
ANNEXES
ANNEXES
Annexe 1 : L’évolution des dépenses de gestion et des
taux de fiscalité des collectivités locales
Source : cours de prospective financière de Sandra De PINHO du Master MSPCP
Annexe 2 : L’architecture du PEF de la Ville de Lyon
73
Annexe 3 : Le pilotage de la performance avec la
structure du PEF (Ville de Lyon)
Annexe 4 : Les 12 missions de la segmentation
analytique budgétaire de la Région Bretagne
Annexe 5 : Schéma de l’organisation budgétaire à la
Région Bretagne
Annexe 6 : Les missions et programmes du budget
général de l’Etat (PLF pour 2006)
Annexe 7 : Les centres de responsabilité du Grand
Lyon
Ces annexes sont à consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine
de l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon
74
Résumé
Résumé
Le secteur des collectivités locales est actuellement parcouru d’importants débats sur la
recherche de l’amélioration de la performance des collectivités, dans un contexte où leurs
marges de manœuvre financières tendent à se réduire. Ces débats ont été largement
suscités par l’adoption par l’Etat d’une réforme fondamentale de sa gestion budgétaire et
financière, la LOLF votée en 2001 et mise en œuvre de façon complète avec le budget 2006.
L’adoption de la LOLF a mis en lumière, voire a redynamisé, les démarches des collectivités
locales visant à améliorer le pilotage de leur performance. La performance publique vise
à objectiver l’action publique et à allouer les moyens en fonction de ces objectifs et des
résultats obtenus. Les démarches locales de performance se traduisent ainsi par la mise en
place d’outils et de méthodes de modernisation de la gestion budgétaire et financière mais
aussi par des changements de mode de management dans le sens d’une responsabilisation
des gestionnaires.
Mots-clefs
Etat – LOLF
Collectivités locales – finances locales – performance publique
Démarches locales de performance – gestion budgétaire – responsabilisation
75

La LOLF story , les enjeux communs et les spécificités des

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COMPRENDRE EN UNE JOURNEE L`ESSENTIEL DES COMPTES

Jean-Paul SEGADE - Gestion et Finances Publiques

Silvia Ryser