A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit II. Beteiligte III. Antragsgegenstand IV

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Sophie Oldenburg
Raum PAL 117
Arbeitsgemeinschaft
zum Staatsorganisationsrecht
Wintersemester 2008/2009
Übungsfall 12
Lösungsvorschlag
Bundesstaatsprinzip
In Betracht kommt vorliegend ein Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§
13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG. Der Antrag hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.
A. Zulässigkeit
I. Zuständigkeit
Das Bundesverfassungsgericht entscheidet gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG bei
Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder,
insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der
Ausübung der Bundesaufsicht (sog. Bund-Länder-Streit). Eine solche Konstellation liegt
hier vor.
II. Beteiligte
Der Bund-Länder-Streit setzt gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.V.m. § 68 BVerfGG als
kontradiktorisches Verfahren das Vorliegen der zulässigen Antragsteller und
Antragsgegner voraus: für den Bund ist dies die Bundesregierung, für ein Bundesland
die jeweilige Landesregierung. Somit ist die Landesregierung des Bundeslandes L
zulässige Antragstellerin und die Bundesregierung der richtige Antragsgegner.
III. Antragsgegenstand
Antragsgegenstand im Rahmen des Bund-Länder-Streits sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr.
3 GG Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder
aus dem Bundesstaatsverhältnis, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht
durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht. Demgegenüber ergibt sich
aus § 69 i.V.m. § 64 Abs. 1 BVerfGG das engere Erfordernis eines Streits um eine
konkrete, rechtserhebliche Maßnahme bzw. ein entsprechendes Unterlassen des
Antragsgegners, welches das Bundesstaatsverhältnis betrifft. Laut BVerfG stellt dies
eine zulässige Konkretisierung der Vorgaben des Art. 93 I Nr. 3 GG dar. Das
Bundesstaatsverhältnis ist insbesondere im Rahmen der Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG sowie
das Prinzip der Bundestreue betroffen. Die Weisung des Bundesministers für Umwelt
(BMU) stellt eine konkrete, d.h. auf den Einzelfall bezogene und rechtserhebliche
Maßnahme (vgl. Art. 85 III GG) i.S.d. § 64 BVerfGG dar und ist mithin ein möglicher
Antragsgegenstand, so dass die Frage nach der Zulässigkeit der Konkretisierung durch
§§ 69, 64 BVerfGG offen bleiben kann.
IV. Antragsbefugnis
Die Landesregierung kann für das Bundesland L das Bundesverfassungsgericht im
Bund-Länder-Streit nur anrufen, wenn es geltend macht, durch die angegriffene
Maßnahme des Bundes in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen spezifisch
bundesstaatlichen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein (§§
69 i.V.m. 64 Abs. 1 BVerfGG). Dabei reicht es aus, dass die geltend gemachte
Rechtsverletzung lediglich nicht von vornherein völlig ausgeschlossen werden kann.
Aus Art. 85 GG folgt das Recht des Landes, das AtomG als Auftragsangelegenheit
auszuführen und nur aufgrund von Weisungen, die die Voraussetzungen und Schranken
des Art. 85 Abs. 3 GG einhalten, bei der Wahrnehmung dieser Kompetenz vom Bund
beeinflusst zu werden. Diese Rechtsposition steht dem Land zu. Das Vorbringen des
Landes L, der BMU habe mit der Weisung die Voraussetzungen und Schranken für die
Ausübung der Weisungsrechtes des Bundes missachtet und dadurch die im Rahmen der
Art. 30, 85 GG gewährleistete Eigenstaatlichkeit des Landes (Art. 20 Abs. 1 GG)
verletzt, lässt es auch als möglich erscheinen, dass eine Verletzung der Rechte des
Landes vorliegt. Dagegen ist der behauptete Verstoß gegen das einfache Recht in Form
des AtomG nicht geeignet, die Möglichkeit der Verletzung oder Gefährdung von durch
das GG übertragenen Rechten oder Pflichten des Landes gem. § 69, § 64 Abs. 1
BVerfGG darzulegen.
V. Form, Frist
Anträge sind gemäß § 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich beim Bundesverfassungsgericht
einzureichen und zu begründen. Nach §§ 69, 64 Abs. 2 BVerfGG ist die Bestimmung
des Grundgesetzes zu bezeichnen, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder
Unterlassung des Antragsgegners verstoßen wird. Der Antrag muss binnen sechs
Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller bekannt geworden
ist, gestellt werden (§§69 i.V.m. 64 Abs. 3 BVerfGG). Dies ist vorliegend der Fall.
VI. Zwischenergebnis
Der Antrag der Landesregierung ist im Rahmen des Bund-Länder-Streits vor dem
Bundesverfassungsgericht zulässig.
B. Begründetheit
Der Antrag der Landesregierung des Bundeslandes L ist begründet, wenn das BMU
durch die Weisung an das Land gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt,
die für das bundesstaatliche Rechtsverhältnis von Bedeutung ist und den Antragsteller
(Land L) in dessen Rechten verletzt.
Weisungen sind nach Art. 85 Abs. 3 GG, d.h. allein im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung zulässig. In Betracht kommt deshalb eine Verletzung der
dem Land zustehenden Rechte, wenn keine Bundesauftragsverwaltung vorliegt bzw. die
verfahrensrechtlichen oder inhaltlichen Schranken des Weisungsrechts nicht eingehalten
wurden.
I. Vorliegen einer Bundesauftragsverwaltung
Die Erteilung atomrechtlicher Genehmigungen bzw. deren Widerruf müsste von den
Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt werden. Ist dies nicht der Fall, ist eine
Weisung in jedem Fall unzulässig.
Nach Art. 30, 83 GG ist die Ausführung der Bundesgesetze Sache der Länder, soweit
nicht das Grundgesetz etwas anderes bestimmt oder zulässt. Die Länder führen hierbei
die Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheiten aus (Art. 83, 84 GG).
Daneben sieht das Grundgesetz für bestimmte, von ihm selbst festgelegte oder
ausdrücklich zugelassene Materien eine Ausführung "im Auftrage des Bundes" vor (Art.
85 Abs. 1 GG). Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren nach § 7 AtomG in
Verbindung mit der atomrechtlichen Verfahrensverordnung betrifft Bundesrecht, das
Gemäß Art. 87 c GG können Gesetze, die auf Grund des Art. 74 Nr. 14 GG ergehen und
mit Zustimmung des Bundesrates erlassen wurden, bestimmen, dass sie im Auftrag des
Bundes ausgeführt werden. Das Atomgesetz regelt die Voraussetzungen der Erneugung
und Nutzung von Kernernergie und ist damit als Bundesgesetz auf der Grundlage des
Art. 74 Nr. 14 GG mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden. Es bestimmt in
§ 24 Abs. 1 AtomG, eine Ausführung durch die Länder im Auftrag des Bundes. Eine
Bundesauftragsverwaltung liegt damit vor.
II. Formelle Anforderungen an die Erteilung einer Weisung
1. Zuständigkeit
Weisungen im Rahmen des Art. 85 Abs. 3 GG können nur von der zuständigen obersten
Bundesbehörde erteilt werden. Der Bundesumweltminister T ist somit zuständig.
2. Verfahren
a.
Weisungsadressat
Weisungen sind nach Art. 85 Abs. 3 S. 2 GG grundsätzlich, außer in Fällen einer
Dringlichkeit, an die oberste Landesbehörde zu richten. Die Weisung richtete sich im
vorliegenden Fall an den Landesminister für Umwelt. Die Anforderungen sind daher
erfüllt.
b.
Grundsatz der Bundestreue
Neben diesen im GG explizit aufgeführten formellen Voraussetzungen ergeben sich
jedoch weitere Anforderungen aus dem Grundsatz der Bundestreue. Der Grundsatz
bundesfreundlichen Verhaltens wird aus dem Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG )
abgeleitet und verpflichtet sowohl den Bund als auch die Länder, bei der Wahrnehmung
ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das
Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen. Dieser
Grundsatz kann nicht zur Erweiterung von Kompetenzen herangezogen werden, er setzt
jedoch der Ausübung grundgesetzlich gewährter Kompetenzen bestimmte Schranken.
Allerdings liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens
nicht grundsätzlich schon dann vor, wenn eine dem Bund übertragene Kompetenz in
Anspruch genommen wird. Die Inanspruchnahme im konkreten Fall kann jedoch
rechtsmissbräuchlich sein oder gegen bestimmte prozedurale Anforderungen verstoßen.
Abgesehen von Fällen besonderer Eilbedürftigkeit muss dem Land regelmäßig
Gelegenheit gegeben werden, vor Erlass der Weisung seine eigene Auffassung
darzulegen; diese Stellungnahme muss vom Bundesminister erwogen werden. Dies ist
im vorliegenden Fall im Rahmen mehrerer Gespräche und schriftlicher Stellungnahmen
geschehen.
Der gebotenen Rücksichtnahme entspricht es außerdem, dass das Land auf die
Möglichkeit einer Weisung hingewiesen wird, um so die Tragweite des Konflikts
abschätzen zu können. Auch dies ist vorliegend im Rahmen der Bitte des BMU an den
Landesminister, er solle seine Auffassung nochmals überdenken, geschehen. Weitere
formelle Anforderungen bestehen nicht.
Zwischenergebnis: Die Weisung des BMU ist mithin formell rechtmäßig ergangen.
III. Materielle Anforderungen an die Weisungserteilung
Die Weisung müsste zudem materiell verfassungsmäßig sein. Inhaltliche Grenzen
können sich aus dem Gegenstand der Weisung sowie dem Bestimmtheitsgrundsatz
ergeben. Darüber hinaus ist zu klären, ob das Weisungsrecht auf Fälle einer
rechtmäßigen Weisung beschränkt ist bzw. das Land für den Fall, dass es die Weisung
für rechtswidrig hält an die Weisung nicht gebunden ist.
1. Der Gegenstand des Weisungsrechts
Gegenstand der bundesaufsichtlichen Weisung gemäß Art. 85 Abs. 3 GG kann sowohl
die nach außen wirksame Sachentscheidung selbst wie auch vorbereitendes internes
Verwaltungshandeln sein. Vorliegend wies der Bundesminister T den zuständigen
Landesminister an, die atomrechtliche Genehmigung der B zu widerrufen. Dies stellt
eine interne vorbereitende Maßnahme zur Vornahme eines nach außen wirksamen
Verwaltungshandelns durch das Land L dar, welche von Art. 85 Abs. 3 GG erfasst ist.
2. Bestimmtheitsgrundsatz
Art. 85 Abs. 3 GG stellt an die rechtmäßige Inanspruchnahme der Weisungskompetenz
weitere Voraussetzungen, sie sich aus der Funktion der Weisung als Instrument der
Verwaltungssteuerung und der damit verbundenen Verlagerung der Sachkompetenz
ergeben. Hierzu gehört, dass die angewiesene Behörde erkennen können muss, dass
ihr gegenüber eine Weisung erteilt worden ist und welche Vorgaben für welches
Verwaltungshandeln diese Weisung enthält. Der Adressat muss unter Zuhilfenahme
seiner Erkenntnismöglichkeiten den objektiven Sinn der Weisung ermitteln können,
wofür auch vorausgegangene Kontakte von Bedeutung sein können. Gegen die von T
gegenüber dem Landesminister erteilte Weisung bestehen diesbezüglich keine
Bedenken, da klar zum Ausdruck gebracht wurde, dass die atomrechtliche
Genehmigung der B widerrufen werden soll.
3. Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der Weisung
Fraglich ist, ob sich das Land darauf berufen kann, die Weisung des Bundes wäre
rechtswidrig, und es daher an diese nicht gebunden sei.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat eine mögliche
Rechtswidrigkeit keinen Einfluss auf die Pflicht des Landesministers, die Weisung
auszuführen. Dies wird wie folgt begründet: Grundsätzlich ist der Vollzug des AtomG die
Sache des Landes. Unentziehbar stehe dem Land jedoch nur die sog.
Wahrnehmungskompetenz, d.h. die Durchführung der Entscheidung nach außen
gegenüber dem Bürger, zu. Die sog. Sachkompetenz, d.h. die Kompetenz für die
Sachbeurteilung und Sachentscheidung, liegt zwar zunächst ebenfalls beim Land, der
Bund kann sie aber, indem er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt,
an sich ziehen. Im vorliegenden Fall zieht demgemäß der Bund durch Ausübung seines
Weisungsrechtes die Sachkompetenz, d.h. die dem Widerruf vorgelagerte Entscheidung
darüber, ob dessen Voraussetzungen gem. § 17 AtomG erfüllt sind, an sich. Dem Land
bleibt dann nur noch die Wahrnehmungskompetenz, also der Erlass der
Widerrufsentscheidung gegenüber der B.
Für diese Auslegung spricht sowohl die Systematik als auch die Entstehung der Norm.
Das Weisungsrecht aus Art. 85 Abs. 3 GG ist insofern anders als bei der landeseigenen
Verwaltung nach Art. 84 GG nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht in
besonderem Maße rechtfertigungsbedürftig. Es ist, wie Art. 85 Abs. 3 GG erkennen
lässt,
ein
reguläres
Mittel,
mit
Hilfe
dessen
sich
der
Bund
bei
Meinungsverschiedenheiten in sachlicher Hinsicht durchsetzen kann. Mithin steht die
Sachkompetenz
des
Landes
von
vornherein
unter
dem
Vorbehalt
ihrer
Inanspruchnahme
durch
den
Bund.
Diese
Lesart
entspricht
auch
den
Verfassungsgebern. Im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates wurde der Wille
der zuständigen Bundesbehörde als allein entscheidend angesehen.
Daher kommt nach dieser Ansicht eine Verletzung eigener Rechte des Landes nicht in
Betracht, wenn das Land zu inhaltlich rechtswidrigem Verhalten angewiesen wird. Die
Sachkompetenz ist dem Land bei Inanspruchnahme durch den Bund im Wege der
Weisung entzogen. Die dem Land verbleibende Wahrnehmungskompetenz wird von
einer rechtswidrigen Weisung aber nicht betroffen. Zwar muss das Land insoweit im
Rahmen des nach außen wirkenden Weisungsvollzuges einstehen, als es bei
gerichtlicher Überprüfung vor dem Verwaltungsgericht passivlegitimiert ist; dies ist
allerdings nur eine Folge des Auseinanderfallens von Wahrnehmungs- und
Sachkompetenz. Die parlamentarische Verantwortlichkeit liegt beim zuständigen
Bundesminister, und auch die Ausgabenverantwortung liegt beim Bund, Art. 104a Abs.
2 und Abs. 5 S. 1 GG. Der behauptete Verstoß des angewiesenen Verhaltens gegen das
Atomrecht ist also für die Begründetheitsfrage irrelevant.
Eine Grenze alleiniger Sachverantwortlichkeit des Bundes im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung "ergibt sich allerdings in dem äußersten Fall, dass eine
zuständige oberste Bundesbehörde unter grober Missachtung der ihr obliegenden
Obhutspflicht zu einem Tun oder Unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit
einhergehende allgemeine Gefährdung oder Verletzung bedeutender Rechtsgüter
schlechterdings nicht verantwortet werden kann. Diese Grenze folgt daraus, dass bei
der Ausführung der Bundesgesetze Bund und Länder - unbeschadet bestehender
Kompetenzverteilungen - eine gemeinsame Verantwortung für den Bestand des Staates
und seiner Verfassungsordnung sowie für die Abwehr kollektiver Existenzgefährdungen
tragen". Dieser Ausnahmefall einer Weisung schlechthin unverantwortbarem
Verwaltungshandeln liegt aber ersichtlich nicht vor, da sich T auf ein eigenes
Sachverständigengutachten berufen kann.
Eine in der Literatur vertretene Auffassung (Lerche, BayVbl 1987, 321ff (322)) betont,
dass die entscheidende Frage sei, wessen Rechtsmeinung über die Rechtswidrig- bzw.
Rechtsmäßigkeit der Weisung sich durchsetze. Dies könne bei prinzipiell unbeschränkter
Weisungsbefugnis und der damit einhergehenden Sachkompentenz des Bundes nur
dieser sein. Im vorliegenden Fall wäre demgemäß die Rechtsauffassung des
Bundesministers T allein maßgebend. Dieser beruft sich auf das erstellte
Sachverständigengutachten, welches den Widerruf der Genehmigung rechtfertigt.
Insofern liegt nach dieser Auffassung ebenfalls keine rechtswidrige Weisung vor.
Damit kommen beide Ansichten zu dem Ergebnis, dass die nach Ansicht des Landes
gegebene Rechtswidrigkeit des Widerrufs der Weisung keinen Einfluss auf die materielle
Verfassungsmäßigkeit der Weisung des BMU hat.
Damit war die Weisung verfassungsgemäß. Das Bundesland L kann somit keine
Verletzung verfassungsrechtlich begründeter Rechte geltend machen.
IV. Zwischenergebnis: Der Antrag ist unbegründet.
C. Gesamtergebnis
Der Bund-Länder-Streit ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Landesregierung von L hat somit keine Aussicht auf Erfolg.
Die
Klage
der