Zur Übertragbarkeit der Balanced Scorecard auf ein

Projekt
Zur Übertragbarkeit der Balanced Scorecard auf ein
zukunftsgerichtetes Personalmanagement der öffentlichen
Verwaltung
Dipl.-Kffr./Dipl.-Hdl. Susanne König, Dipl.-Kffr. Mette Rehling
PerMit-Diskussionspapier 01-02, im August 2002
Inhalt
Seite
1.
Zum allgemeinen Aufbau einer Balanced Scorecard .......................................................... 3
2.
Prozess der BSC-Entwicklung ............................................................................................ 5
3.
Implikationen für die Personalarbeit ................................................................................. 11
4.
Zur Übertragbarkeit der BSC auf öffentliche Verwaltungen............................................ 13
5.
Chancen und Risiken der Implementierung einer BSC..................................................... 18
6.
Anknüpfungspunkte für die weitere Arbeit....................................................................... 24
Projekt PerMit
Personalentwicklung insbesondere Mitarbeiter/innen-Gespräche
in niedersächsischen Behörden
Carl von Ossietzky Universität Oldenburg
Institut BWL I
Fachgebiet Organisation und Personal
Prof. Dr. Thomas Breisig
Dipl.-Kffr./Dipl.-Hdl. Susanne König
Dipl.-Kffr. Mette Rehling
Tel. 0441/798-4272
[email protected]
[email protected]
www.uni-oldenburg.de/orgpers
PerMit-Diskussionspapier 01-02, im August 2002
2
Wohl kaum ein Managementinstrument hat in den letzten Jahren so viel Aufsehen in allen
Wirtschaftsbereichen erregt wie die so genannte Balanced Scorecard (BSC). Hierbei handelt
es sich um ein Denkmodell zur Steuerung von Unternehmen, in dessen Mittelpunkt die konsequente Ausrichtung aller Aktivitäten an der Unternehmensstrategie steht. Wie so oft ist der
Ursprung dieses Instruments in den USA zu suchen. Zu Beginn der 90er Jahre führten
Robert S. Kaplan und David P. Norton in zwölf amerikanischen Großunternehmen ein Forschungsprojekt zum Thema „Performance Measurement“ durch. Die Kritik an „klassischen“,
eher vergangenheitsorientierten Kennzahlensystemen zur Steuerung von Unternehmen führte
schließlich zur Entwicklung der Balanced Scorecard, was soviel wie „ausgeglichene Punktekarte“ bedeutet. Längst haben die Diskussionen auch die Etagen des Top-Managements von
Unternehmen des europäischen Kontinents erreicht; die Berichte über erfolgreiche Implementierungen in deutschen Unternehmen häufen sich. Die Entwicklung von eigenen Scorecards für spezifische Teilbereiche des Unternehmens (z. B. das Personalmanagement) ist in
vollem Gange. Derweil werden aber auch kritische Stimmen vom „alten Wein in neuen
Schläuchen“ bzw. von der BSC als neue r „Managementmode“ laut (vgl. z. B. Kieser 2000).
Mit einiger Verspätung setzt nun auch die Auseinandersetzung zur Frage der Übertragbarkeit
der BSC auf die öffentlichen Verwaltungen ein. Die Debatte wird nicht zu Unrecht geführt, ist
doch die BSC ursprünglich für die Steuerung erwerbswirtschaftlicher Organisationen entwickelt worden. Dieses Papier versteht sich als Diskussionsgrundlage und will zunächst einen
einheitlichen Kenntnisstand zum Thema BSC schaffen. Ziel ist es, ausgehend vom Denkmodell der „klassischen“ BSC die wichtigsten Argumente der Übertragbarkeitsdebatte aufzuzeigen, um dann Modifizierungsvorschläge für die Anwendbarkeit einer BSC in öffentlichen
Verwaltungen, insbesondere den Bereich des Personalmanagements, zu erläutern. Um die
Diskussionslinien nachvollziehen zu können, werden zunächst die Grundzüge einer „klassischen“ BSC sowie einer BSC für den Personalbereich skizziert.
1. Zum allgemeinen Aufbau einer Balanced Scorecard
Im Mittelpunkt jeder BSC-Konzeption steht die Unternehmensvision oder -strategie. 1 In den
ersten Werken gehen die Erfinder des Instrumentes, Kaplan und Norton, implizit davon aus,
1
In der BSC-Literatur werden die Begriffe „Vision“, „Mission“ und „Strategie“ unterschiedlich benutzt und
meist nicht scharf voneinander getrennt. Ackermann definiert Vision etwa als „Bild bezüglich der Zukunft,
das zu einem Leitbild für sich und andere werden kann“ (ders. 2000, S. 21). Als Beispiele benennt er
zukunftsträchtige Geschäftsideen, die zukünftige Wunschposition des Unternehmens am Markt u. a. (ebd.).
Missionen sind dagegen stärker an den Auftrag bzw. den spezifischen Geschäftszweck des Unternehmens
gebunden (vgl. Kunz 2001b, S. 17). Die Strategie ergibt sich in einem Planungsprozess aus der Vision und
der Mission. Die Strategie zeigt die Richtung sowie notwendige Aktionen und Ressourcen auf, mit der ein
angestrebtes Langfristziel erreicht werden kann. Der Grad der Operationalisierbarkeit nimmt insgesamt von
3
dass diese Visionen oder Strategie n in den Unternehmen bereits vorhanden seien (vgl. dies.
1992, 1993). Diese sind als „Wunschvorstellungen“ oft abstrakt formuliert und in der alltäglichen Praxis wenig handhabbar. Mit Hilfe der BSC sollen Visionen und Strategien nun in
operative Größen umgesetzt werden. Die „klassische“ Scorecard betrachtet die Strategie aus
vier verschiedenen Blickwinkeln (vgl. z. B. Kaplan/Norton 1997, S. 24ff. u. dies. 2001,
S. 22):
1. Finanzen: hierbei geht es um den finanziellen Erfolg und die Rentabilität der Unternehmung aus der Sichtweise der Anteilseigner;
2. Kundinnen und Kunden: diese Perspektive beleuchtet die Strategie hinsichtlich der
Anforderungen, die die Kundinnen und Kunden an das Unternehmen haben;
3. interne Geschäftsprozesse: es werden diejenigen (vorhandenen oder künftig neu zu implementierenden) kritischen Prozesse hervorgehoben, die zum Erreichen der Unternehmensstrategie besonders wichtig sind;
4. Lernen und Entwicklung: hier liegt das Augenmerk auf den für das Unternehmen
wichtigsten Faktoren, die den notwendigen Wandel, die Innovationsfähigkeit und die personelle Entwicklung der Beschäftigten langfristig sicherstellen.
Für jede dieser Perspektiven soll das Top-Management aus der Strategie konkrete Ziele ableiten, die als Richtschnur für etwa die nächsten drei bis fünf Jahre dienen können (vgl.
Kaplan/Norton 1997, S. 13). Es sind Kennzahlen zu entwickeln, mit deren Hilfe der Grad der
Zielerreichung überprüfbar wird. Angaben zu Zielvorgaben sowie die Festlegung von erforderlichen Maßnahmen komplettieren die Scorecard. In der „klassischen“ Form stellt sich die
BSC wie folgt dar:
der Vision über die Mission zur Strategie zu (vgl. Ackermann 2000, S. 20ff.). Auf eine ausführlichere
theoretische Auseinandersetzung wird hier verzichtet.
4
Abb. 1: Aufbau der „klassischen“ Balanced Scorecard mit vier Perspektiven (Kaplan/Norton
1997, S. 9).
2. Prozess der BSC-Entwicklung
Am Beginn steht die Frage, ob das Instrument unternehmensweit implementiert oder zunächst
in einem Pilotbereich erprobt werden soll. Die Entwicklung der BSC selbst vollzieht sich aus
unserer Sicht in sieben Schritten. Falls Visionen und Strategien noch nicht vorhanden sind,
muss zunächst der Findungsprozess einsetzen. Dieser ist der Einführung vorgeschaltet, denn
die BSC ist grundsätzlich ein Instrument der Strategieumsetzung und nicht der Strategiefindung (vgl. Horváth 2000, S. 125). Visions- und Strategieentwicklung sind dabei Aufgabe
der Unternehmensführung (vgl. Wehling 2001, S. 155 und Horváth & Partner 2001, S. 64).
Ebenfalls in der Anfangszeit der BSC-Einführung ist festzulegen, welche Perspektiven
zugrunde gelegt werden (2. Schritt). Diese können durchaus von den von Kaplan/Norton vorgeschlagenen (vgl. Abb. 1) abweichen. Sie sollten an die Bedingungen des Unternehmens angepasst sein. Alternativ zu den „klassischen“ Perspektiven könnten z. B. Umfeld/Image, Qualität und Innovation, Human Resources, Lieferanten u. a. gewählt werden (vgl. Horváth &
Partner 2001, S. 64). Die Betrachtung der Strategie aus verschiedenen Perspektiven soll gewährleisten, dass nicht nur finanzielle Kennzahlen in der BSC berücksichtigt werden.
Im Anschluss müssen in einem dritten Schritt aus den Strategien Ziele abgeleitet und den einzelnen Perspektiven zugeordnet werden. Hier setzt die eigentliche Entwicklung der BSC an.
5
Beispiele für strategische Ziele der Perspektive Lernen und Entwicklung sind u. a.: Ausbildungs- und Qualifikationsniveau der Mitarbeiter/innen steigern, Serviceorientierung der Mitarbeiter/innen verbessern, Führungskräftekompetenz erhöhen (vgl. Kunz 2001b, S. 50f.).
Damit das System handhabbar bleibt, ist darauf zu achten, dass pro Perspektive eine überschaubare Anzahl von Zielen formuliert wird. In den Praxisberichten findet man deshalb vielfach den Hinweis, dass die Zahl der Ziele auf etwa 20 bis 25 begrenzt werden sollte (vgl. z. B.
Weber 2000, S. 8). Dies stellt sicher, dass nur wirklich strategierelevante Ziele und Maßnahmen in die Scorecard aufgenommen werden.
Die Pfeile in Abbildung 1 deuten ein bestehendes Beziehungsgeflecht zwischen den vier Perspektiven und den Zielen an. In einem vierten, schwierigen Schritt muss sich das Management
darüber klar werden, in welchem Zusammenhang alle genannten Faktoren zueinander stehen.
Dadurch formt sich eine Kausalkette von Ursachen und Wirkungen heraus, die idealtypischerweise durch entsprechende Hypothesentests überprüfbar wäre (vgl. Horváth 1999,
S. 309). Auf diese Weise entsteht ein Konzept der Strategieverfolgung, das gewünschte Entwicklungen und ihre Schwerpunkte beschreibt (vgl. Horváth & Partner 2001, S. 68). Es sollen
jedoch nicht alle möglichen Wirkungen aufgezeigt werden, sondern nur diejenigen, die vermutet und vor allem beabsichtigt sind (vgl. Beyer 2002, S. 80). Das Hinterfragen der Zusammenhänge zwischen den strategischen Zielen in dieser Phase kann durchaus dazu führen,
dass die Balanced Scorecard wieder überarbeitet wird (vgl. Beyer 2002, S. 80).
6
Abb. 2: Beispielhafte Ursache-Wirkungskette (Bischof/Speckbacher 2001, S. 12).
Im „klassischen“ BSC-Konzept richtet diese Verknüpfung durch eine Kausalkette alle Perspektiven mit ihren Kennzahlen letztlich strikt auf die finanzielle Perspektive hin aus. Den
finanzwirtschaftlichen Zielen des Unternehmens kommt hier eine dominierende Rolle zu; die
anderen Perspektiven sind dem finanziellen Aspekt untergeordnet. Dies wird manchmal dadurch verstärkt, dass mit Gewichtungsfaktoren gearbeitet wird, um eine Prioritätensetzung
zwischen den Perspektiven deutlich zu machen. Damit ist es möglich, einzelnen Perspektiven
eine höhere (oder im negativen Falle) eine niedrigere Bedeutung zuzuschreiben. Der finanziellen Perspektive wird von einigen Autoren ein Gewicht von bis zu 45 % beigemessen (vgl.
Kunz 2000, S. 64 sowie ders. 2001a, S. 30).
Für die o. g. Festlegung der strategischen Ziele ist wichtig, dass sie nicht zu unkonkret formuliert sind, damit ihre Zielerreichung durch Kennziffern ermittelt werden kann. Das Festlegen der Messgrößen erfolgt im fünften Schritt. Wichtig ist dabei, dass Kennziffern ausgewählt werden, die
•
die Erreichbarkeit des Ziels ablesbar machen,
•
das Verhalten der Beschäftigten in die gewünschte Richtung lenken,
•
ein Ziel repräsentieren,
•
möglichst einfach zu ermitteln und
•
eindeutig interpretierbar sind (vgl. Horváth & Partner 2001, S. 200 und Wickel-Kirsch
2001a, S. 281f.)
Die Kennziffern sollen den Fortschritt bei der Strategieverfolgung messbar machen und stellen eine weitere Stufe der Konkretisierung der zugrunde gelegten Strategien dar (vgl. Wunder
2001, S. 137). Neben den reinen „Ergebnissen“ fokussiert die BSC auch auf „Leistungstreibern“ wie Durchlaufzeiten oder Fehlerquoten, die für das Zustandekommen der Ergebnisse
mit verantwortlich sind und als „Frühindikatoren“ fungieren können (vgl. Kaplan/Norton
1997, S. 30, 144f.). Vom Anspruch her findet eine „ausbalancierte“ Scorecard damit in mehrfacher Hinsicht eine Balance zwischen
§
finanziellen und nichtfina nziellen Messgrößen,
§
strategischen und operativen Sichtweisen,
§
Vergangenheits- und Zukunftsorientierung (vgl. Horváth 1999, S. 307 und Kaplan/Norton
1997, S. 10).
Für die Kennzahlen müssen im Anschluss Zielwerte festgelegt werden, die die angestrebte
Ausprägung der Messgröße wiedergeben (Schritt 6). Sie sollten möglichst realistisch gehalten
7
werden, aber dennoch eine Herausforderung darstellen. Sobald die Zielwerte feststehen, folgt
als siebenter und vorerst letzter Schritt die Erstellung von Aktionsprogrammen, die die Erreichung der Zielwerte sicherstellen. Jetzt müssen die Aufgaben der Bereiche und/oder Beschäftigten auf die gesetzten Ziele hin ausgerichtet werden. Auf diese Weise sind die Aktionen folgerichtig und Schritt für Schritt aus der Strategie abgeleitet. Die BSC ermöglicht eine Operationalisierung von Strategien und trägt zu ihrer unternehmensweiten Kommunikation bei (vgl.
Wunder 2001, S. 133).
Damit ist der BSC-Entwicklungsprozess in sieben Schritten grundsätzlich abgeschlossen. Zusätzlich wird dieser Ablauf der Top-down-Planung bei der Überprüfung der Zielerreichung in
eine Bottom-up-Feedbackschleife überführt. Von „unten“ nach „oben“ wird beleuchtet, ob
•
die Sollwerte erreicht worden sind,
•
die festgelegten Kennzahlen messen, was gemessen werden soll,
•
die richtigen Maßnahmen zur Zielerreichung eingeleitet wurden,
•
die unterstellten Ursache-Wirkungs-Beziehungen zutreffen,
•
die strategischen Ziele und letztlich die Unternehmensvision und –strategie evtl. überdacht
werden müssen.
Auf diese Weise können die BSC und die ihr zugrunde liegende Strategie auf Probleme und
Tücken hin durchleuchtet und in bestimmten Zeiträumen überarbeitet werden. Festzulege n ist,
in welchen Abständen die jeweiligen Scorecardschritte zu überprüfen sind.
8
Strategieklärung bzw. -entwicklung
Festlegung der BSC-Perspektiven
Ursache-Wirkungsketten
Messgrößen
Feedback- und Lernprozesse
Konkretisierung der strategischen Ziele
Festlegung der Zielwerte
Aktionen
Abb. 3: Prozess der Scorecard-Entwicklung im Überblick (in Anlehnung an Horváth &
Partner 2001, S. 62).
Das Konzept Balanced Scorecard ist ein Top-down-Ansatz. Alle Ziele und Maßnahmen werden konsistent aus der Unternehmensvision und -strategie, die von der Unternehmensführung
festgelegt wird, abgeleitet. Im Idealfall werden auf Grundlage einer Unternehmens-Scorecard
Bereichs-Scorecards entwickelt. Das „Herunterbrechen“ vollzieht sich dann bis auf die Individualebene. Mit den Mitarbeiter/innen können Zielvereinbarungen (mit oder ohne Koppelung an Entgelte) abgeschlossen werden, die auf die Erreichung der Zielwerte hin ausgerichtet
sind. Die Unternehmensstrategie wird auf diese Weise bis zu den Beschäftigten kommuniziert. Für die/den Einzelne/n wird dadurch ersichtlich, was sie/er zur Erreichung der Unternehmensziele beitragen kann. Die Strategie gewinnt an Transparenz und bleibt nicht so abstrakt, wie es sonst häufig der Fall ist. Kaplan/Norton selbst prägten den Begriff von der
„strategiefokussierten Organisation“ (dies. 2001, S. 8ff.), in der alle Ressourcen über die BSC
auf die strategischen Ziele hin ausgerichtet, die Strategie über laufende Kommunikationsprozesse ständig weiterentwickelt wird und in alle Bereiche der Organisation gelangt (Stichwort „Strategie als ‚Everyone’s Everyday Job’“; a. a. O., S. 12). Die Grundsätze der strategiefokussierten Organisation sind in Abbildung 4 zusammengefasst.
9
Abb. 4: Grundsätze der strategiefokussierten Organisation (Kaplan/Norton 2001, S. 10).
Im Laufe der letzten Jahre wandelte sich das BSC-Verständnis von einem eher kurzfristigen,
kontrollorientierten Instrument zu einem strategischen Managementsystem zur Unterstützung
der langfristigen Strategieum- und -durchsetzung (vgl. z. B. Kaplan/Norton 2001, S. 23).
Praktische Erfahrungen bei der Implementierung von BSCs in den Unternehmen zeigten, welches Potenzial in diesem Instrument als Anstoß für die Strategieformulierung und Zielfindung
steckt. Gerade diese Entwicklung lässt die BSC auch für den Reformprozess der öffentlichen
Verwaltungen und Non-Profit-Organisationen als ein geeignetes Instrument erscheinen, da
ihnen häufig ein Strategiedefizit unterstellt wird (vgl. z. B. Kaplan/Norton 1997, S. 173 sowie
dies. 2001, S. 119ff.).
Bevor die Übertragbarkeit der BSC auf die öffentliche Verwaltung diskutiert wird, sollen im
Hinblick auf das Personalmanagement zwei Aspekte beleuchtet werden: zum einen die Rolle
10
des Personalmanagements bei der Ein- und Durchführung einer Scorecard und zum anderen
der Einsatz einer Personalbereichs-Scorecard.
3. Implikationen für die Personalarbeit
Personalbereiche in Unternehmen haben erfahrungsgemäß einen schweren Stand. Sie sind oft
Rechtfertigungszwängen ausgesetzt, da sie z. B. im Vergleich mit Produktionsbereiche n keine
unmittelbar erkennbaren Wertzuwächse erwirtschaften. Maßnahmen der Personalentwicklung
beispielsweise benötigen oft viel Zeit, um zu gewünschten Wirkungen zu führen. Erschwerend kommt hinzu, dass diese häufig nicht direkt auf die Maßnahmen der Personalentwicklung rückführbar sind. Die BSC bietet für das Personalmanagement die Möglichkeit sich
besser zu positionieren. Durch die Einbeziehung einer Perspektive „Lernen und Entwicklung“
ist die frühzeitige Beteiligung der Personalabteilung an der BSC-Erstellung gleichsam erforderlich (vgl. Bröske u. a. 2001, S. 141). Dieser Blickwinkel ist in der Hierarchie der BSC
zwar ganz „unten“ angesiedelt. Die Stellung lässt sich aber auch als Grundlage für alle anderen BSC-Perspektiven und damit als besonders wichtig interpretieren. Das könnte die Aussagen vieler PE-Konzepte mit Leben füllen, die vom Personal als der wichtigsten Ressource in
Unternehmen und Verwaltungen sprechen. Um für diesen BSC-Blickwinkel Ziele zu entwickeln, wird das Know-how des Personalmanagements benötigt. Gleiches gilt für die Bildung möglichst realistischer Kennzahlen für diese Perspektive (vgl. Wickel-Kirsch 2001a, S.
277). Aber nicht nur die für das Personal zuständige Abteilung gewinnt an Bedeutung. Auch
die Wahrnehmung der häufig dezentralen Personalführungs- und Personalentwicklungsaufgaben kann mit der Perspektive „Lernen und Entwicklung“ gefördert werden (vgl. Wehling
2001, 157).
Als innerbetrieblicher Servicebereich kann das Personalmanagement folgende Beiträge zur
Scorecard-Entwicklung leisten (vgl. Kunz 2001b, S. 54):
•
Mitwirkung bei der Festlegung der Ziele, Kenngrößen und Aktionen, insbesondere im
Hinblick auf die Lern- und Entwicklungsperspektive,
•
Begleitung und Unterstützung der Unternehmensführung bei der BSC-Einführung,
-Kommunikation und -Umsetzung,
•
Durchführung von Aktionsprogrammen z. B. zur Personalentwicklung und Kommunikationsförderung, die die Zielerreichung sichern sollen.
Zusätzlich ist eine Unterstützung der Vorgesetzten und Mitarbeiter/innen durch den Personalbereich beim „Herunterbrechen“ der BSC auf die Individualebene hilfreich. Insbesondere
dann, wenn die Scorecard zum Inhalt des Mitarbeitergesprächs (MAG) wird. Dabei können
11
z. B. Zielvereinbarungen mit den Beschäftigten geschlossen werden, die auf die Erreichung
der Scorecard-Zielwerte hin ausgerichtet sind. „Mitarbeitergespräche dienen dann der Präzisierung der Zielmarken und der Festlegung der erforderlichen Unterstützungsmaßnahmen wie
der Bereitstellung von Ressourcen oder der Übertragung von Kompetenzen“ (Kunz 2001a, S.
25). Über solche Zielvereinbarungen ist sogar eine Kopplung an Entgeltfragen möglich. Mitarbeiter/innen könnten z. B. Erfolgsprämien erhalten, falls sie die vereinbarten Ziele erreichen. Eine Verbindung mit Entgeltfragen sollte aber nur dann erfolgen, wenn die Zielerreichung auch überprüfbar ist (vgl. Kunz 2001a, S. 28) und die Beschäftigten tatsächlich ausreichend Einfluss auf den Grad der Zielerreichung haben.
Darüber hinaus besteht für das Personalmanagement die Möglichkeit (wie für alle anderen
Funktionsbereiche auch), eine eigene BSC zu entwickeln und damit die Aktivitäten an der
unternehmensweiten Scorecard auszurichten. Das Personalmanagement kann damit den eigenen Beitrag zur Strategieerfüllung verdeutlichen und die Stellung im Unternehmen verbessern. Allerdings hilft die BSC nicht bei dem Problem, dass die oftmals „weichen“ Produkte der Personalarbeit schwer in Kennzahlen ausgedrückt werden können (vgl. Wehling
2001, S. 159). Die Messgrößen müssen sogar im Rahmen der Scorecardentwicklung erst gebildet werden (s. dazu S. 7f. dieses Diskussionspapiers). Eine BSC für den Personalbereich
kann u. E. auch dann sinnvoll sein, wenn es für das Gesamtunternehmen (noch) keine Scorecard gibt.
Für die Entwicklung einer Personal-Scorecard gilt die gleiche Vorgehensweise wie sie bereits
in Abschnitt 2 beschrieben worden ist. Die Bereichsstrategie muss allerdings an der Unternehmensscorcard ausgerichtet werden. Für den Fall, dass es keine unternehmensweite BSC
gibt, ist es für das Personalmanagement ratsam, die Unternehmensführung in die Persona lstrategiefindung einzubeziehen. Eine typische BSC für den Bereich Personal zeigt die folgende Tabelle.
12
Perspektive
Finanzen
Ziele
− Optimierung der betriebswirtschaftlichen Kennziffern
− Flexibilisierung der Kostenstruktur
Vorgaben
− Verwaltungskosten – 5%
− Veränderung des Anteils fixer
und variabler Personalkosten:
80% fix, 20% variabel
− Steigerung des Personalbudgets für 2003
Kunden
− Attraktivität extern und intern
steigern
− Benchmarking des Arbeitgeberimages: Erreichen der
Plätze 5-10
− Senkung der Fluktuation um
5%
− Erhöhung der Anzahl von Initiativbewerbungen um 25%
Prozesse
− Optimierung der Prozesse
− Flexibilisierung der Kostenstruktur
− Anpassung der Qualifikationen zur Erlangung einer
Kompetenzposition (Unternehmensstrategie)
− Verbesserung des Informationssystems
− Verwaltungskosten – 5%
− Bewerberauswahl via Internet
Lernen und
Wachstum
− Steigerung des PE-Budgets
+ 30%
− Ermittlung des Erfolgs von
PE-Maßnahmen
Maßnahmen
− Informationstechnische
Unterstützung personalwirtschaftl. Prozesse
− Errichtung eines Budget-Controlling
− Entwicklung eines Modells
zur leistungsabhängigen Vergütung
− Entwicklung eines neuen PEund Personalmarketingkonzepts
− Controlling der Zielgrößen:
Platz im Ranking des Arbeitgeberimages, Bewerberzahl,
Fluktuationsquote
− Austrittsgespräche führen
− Frühwarnsystem für Vermeidung von Mitarbeiterfluktuation aufbauen
− Informationstechnische
Unterstützung der Rekrutie rung
− Entwicklung eines neuen PEKonzepts
− Durchführung notwendiger
PE-Maßnahmen
− Potenzialanalyse
− Aufbau einer Evaluation der
PE
Abb. 5: Beispiel einer Personalabteilungs-BSC (vgl. Wehling 2001, S. 161, modifiziert).
Ebenso wie für eine Abteilung „Personal“, können auch für den Bereich der Personalentwicklung BSCs entwickelt werden. Je nachdem wie die Personalarbeit im Unternehmen
organisiert ist (z. B. Personalentwicklung als Stabsstelle, Personalentwicklung als Unterabteilung des Personalmanagements), ist eine Abstimmung mit übergeordneten oder gleichrangigen Scorecards notwendig.
Die BSC kann in vielfältiger Weise die Personalarbeit in Unternehmen stärken und eine konsistente Ausrichtung auf Strategien bewirken. Ob sich das Instrument der Scorecard auch für
öffentliche Verwaltungen eignet, wird im Folgenden erörtert.
4. Zur Übertragbarkeit der BSC auf öffentliche Verwaltungen
Wie weiter oben erwähnt, haben bereits Kaplan/Norton die Übertragung des BSC-Konzepts
auf öffentliche Verwaltungen und Non-Profit-Organisationen ausdrücklich befürwortet und
eine Reihe von Beispielen aus dem amerikanischen öffentlichen Sektor benannt (vgl. dies.
13
1997, S. 173ff. und 2001, S. 119ff.). Erste Praxisbeispiele aus dem deutschsprachigen Raum
fordern auch hier eine breitere Anwendung der BSC in öffentlichen Verwaltungen und NonProfit-Organisationen. 2 Dabei kann die „klassische“ BSC, wie sie oben als formales Denkraster für erwerbswirtschaftliche Unternehmen dargestellt wurde, nicht ohne weiteres übertragen werden. Im Folgenden werden die wichtigsten Spezifika des öffentlichen Sektors
skizziert, die letztlich eine Modifizierung der „klassischen“ BSC erforderlich machen.
Ein erstes Spezifikum rankt sich um die Problematik der Strategieformulierung. Da eine „Vision“ oder „Strategie“ Ausgangspunkt für die Erstellung einer BSC sein soll, stellen sich für
die öffentlichen Verwaltungen zwei wichtige Fragen:
1. Formulieren Verwaltungen überhaupt „Strategien“, da sie doch im Vergleich zu
erwerbswirtschaftlichen Unternehmungen nicht bzw. nur eingeschränkt im Wettbewerb
stehen?
2. Falls ja, wer ist dann für die Strategieformulierung zuständig und wer ist ggf. in den BSCErstellungsprozess einzubeziehen?
Zum ersten Punkt ist festzustellen, dass der öffentliche Raum sehr wohl von „Strategien“
durchdrungen ist, auch wenn diese oft anders tituliert sind. Strategische Elemente sind enthalten in Regierungs- und/oder Koalitionserklärungen, politischen Diskussionspapieren, Leitbildern öffentlicher Einrichtungen, Agendaprozessen und anderen Dokumenten des öffentlichen Lebens (vgl. Horváth & Partner 2001, S. 377). Hinzu kommen (wie im erwerbswirtschaftlichen Bereich auch) Strategien, die von den Akteuren bisher nicht ausdrücklich explizit
formuliert worden sind (vgl. Scherer 2002, S. 15). Dennoch gibt es aber Vorstellungen
darüber, wo hin eine Verwaltung sich künftig entwickeln soll. In diesem Sinne gibt es auch für
den öffentlichen Raum Strategien bzw. diese können erarbeitet werden.
Im Vergleich zur Privatwirtschaft, wo die Unternehmensspitze die grundsätzliche Ausrichtung der Unternehmenspolitik beschließen kann, ist der öffentliche Bereich jedoch mit einer
Vielzahl von Interessen konfrontiert. Durch die Trennung von Politik und administrativer
Verwaltung kann es zu Problemen bei einer einheitlichen Strategiefindung kommen. Beide
Teilbereiche
funktionieren
nach
„grundverschiedenen
Regeln
bzw.
Rationalitäten“
(Lührs/Vernau/Lysk 2002, S. 121). Damit stellt sich die Frage, wer für den Erstellungsprozess
einer BSC zuständig ist und welche Akteure zu berücksichtigen sind. Horvá th & Partner fordern die Einbeziehung aller, die grundsätzlich die Strategien mit verantworten müssen (vgl.
2
Vgl. die Zahl von Praxisfällen in Scherer/Alt (Hrsg.) 2002. Auf Bundesebene wird die BSC schon in der
Marine und im Heer der Bundeswehr angewandt (vgl. Kah u. a. 2000 sowie Hippeler/Benzler 2002). Auf der
Ebene der Landesverwaltungen setzt das Bundesland Hessen bereits BSCs ein (vgl. Brixner 2000, S. 306ff.).
Non-Profit-Organisationen werden im Folgenden vernachlässigt.
14
dies. 2001, S. 390). Dies trifft gleichermaßen auf Politik und administrative Verwaltung zu.
Denn beide unterliegen einem Legitimationszwang gegenüber der Öffe ntlichkeit bzw. müssen
sich mit den Anforderungen der Bürgerinnen und Bürger an die öffentliche Hand auseinander
setzen. In der Konsequenz müsste ein Gremium zur Erarbeitung einer BSC mit Vertreter/innen der politischen Gruppierungen und der Verwaltungsspitze besetzt sein (vgl. für das
Beispiel einer Stadtverwaltung Alt 2002, S. 66). Zwar werden diese Akteure die unterschiedlichsten Vorstellungen von einer „passenden“ Strategie haben. Doch würden im Strategiefindungsprozess Zielkonflikte im Voraus transparent gemacht und - so die Hoffnung - ausgeräumt (vgl. Lührs/Vernau/Lysk 2002, S. 121).
Neben der Grundsatzfrage, ob eine BSC für die öffentliche Verwaltung allein aus dem administrativen Bereich entwickelt werden kann oder ob zweckmäßigerweise Vertreterinnen
und Vertreter der Politik bzw. der Fraktionen hinzugezogen werden sollen, ist der Zeithorizont der BSC zu klären. Für die Privatwirtschaft wurde weiter oben ein Gültigkeitszeitraum der BSC von ca. drei bis fünf Jahren benannt. I. d. R. dürfte diese Zeitspanne durch
wichtige „Meilensteine“ oder einjährige Überprüfungszeiträume unterteilt und konkretisiert
werden. Im Grundsatz gilt dies ähnlich für die öffentlichen Verwaltungen. Hier ist jedoch die
Besonderheit zu beachten, dass durch wechselnde Politikverhältnisse Diskontinuitäten oder
Wechsel der bisher eingeschlagenen Richtung auftreten können. Zu überlegen ist deshalb, ob
eine BSC für eine öffentliche Verwaltung an Legislaturperioden, Amtszeiten wichtiger Mandatsträger/innen o. ä. zu koppeln ist.
Die grundsätzlichen Überlegungen zum Einbezug der Politik in die Strategie- und BSC-Formulierung werden auf jeder Stufe der öffentlichen Verwaltung zu erörtern sein. Darüber hinaus ist aber die Stellung der jeweiligen Verwaltung, für die eine BSC erarbeitet werden soll,
in der Behördenhierarchie zu bedenken (vgl. Horváth & Partner 2001, S. 389ff.). Die Ansiedlung in der Hierarchie bestimmt bzw. begrenzt unter Umständen die Gestaltungsspielräume und die Kompetenzen der Einrichtung. Zwar muss mit dem Scorecard-Prozess nicht
notwendigerweise an der Spitze der Behördenhierarchie begonnen werden. In Abhängigkeit
vom jeweiligen Verwaltungstyp stellt sich aber die Frage, ob ggf. übergeordnete Behörden in
den Strategiefindungsprozess eingebunden sein sollten. Bestehen auf „höheren“ Ebenen bereits BSCs, ergibt sich vermutlich ein Abstimmungsbedarf mit den eigenen Vorhaben und
Zielfestlegungen. Dieser Abstimmungsbedarf steigt, je weniger autonom eine Einrichtung
agieren kann (vgl. Horváth & Partner 2001, S. 392). Welchen Einfluss die Faktoren „Gestaltungsspielraum“ und „Politiknähe“ auf die Gestaltung des strategischen Spielraumes haben,
verdeutlicht die folgende Abbildung.
15
Abb. 6: Vier-Felder-Matrix zur Differenzierung von Verwaltungstypen (Horváth & Partner
2001, S. 393).
Ein weiteres wichtiges Spezifikum des öffentlichen Sektors betrifft die Erstellung der BSC
selbst, insbesondere die Einordnung der Finanzperspektive. Obwohl eine „ausbalancierte“
Scorecard einerseits immer auch den Ausgleich finden soll zwischen finanziellen und nichtfinanziellen Messgrößen, erhebt sie dennoch andererseits unmissverständlich die Forderung
zur Ausrichtung aller Perspektiven und Kennzahlen auf den finanziellen Erfolg bzw. die
Rentabilität der Unternehmung. Dies mag zwar für erwerbswirtschaftliche Unternehmen gelten. Öffentliche Verwaltungen haben aber mit dieser Forderung i. d. R. Probleme (vgl. z. B.
Kaplan/Norton 2001, S. 120). Auch wenn sie (besonders angesichts knapper werdender
Ressourcen) Wirtschaftlichkeitskriterien einhalten müssen, so ist dies eher Rahmenbedingung
als primäres Ziel der Arbeit (vgl. Scherer 2002, S. 18). Sie haben einen Leistungsauftrag zu
erfüllen, der sich aus gesetzlichen Vorgaben und freiwilligen Aufgaben zusammensetzt.
„Messlatte“ des Verwaltungshandelns sind damit in erster Linie Bürger/innen- und Gemeinwohlziele und vermutlich erst in zweiter Linie finanzielle Ziele (vgl. Alt 2002, S. 53).
Hieraus ergibt sich ein wichtiger Modifizierungsbedarf im Grundaufbau der „klassischen“
Scorecard: die Dominanz der finanziellen Perspektive ist inhaltlich und optisch zu überarbeiten. Inhaltlich geht es in der Finanzperspektive der erwerbswirtschaftlichen Organisationen
oft um Ziele und Messgrößen wie Wachstum bzw. Steigerung des Marktanteils, Erhöhung der
16
Eigenkapital- oder der Umsatzrentabilität. Diese sind für öffentliche Verwaltungen i. d. R.
wenig brauchbar. Zwar sehen sich z. B. auch Kommunen als Wirtschaftsstandorte oder
Wohnorte einem gewissen Wettbewerb ausgesetzt (vgl. Alt 2002, S. 54f.). Statt der Betonung
von Wachstum und Gewinnmaximierung wird die finanzielle Perspektive des öffentlichen
Sektors sich aber eher um Budgetziele, Einsparpotenziale, Sicherung der Basis für Steuereinnahmen, Erhaltung der Kreditwürdigkeit o. ä. drehen.
Darüber hinaus ist die optische Anordnung der Finanzperspektive auf der Scorecard zu überdenken. Scherer modifiziert die „klassische“ BSC zwar dahingehend, dass er die Finanzperspektive in „Wirtschaftlichkeit und Gesetzmäßigkeit“ umbenennt, belässt es jedoch bei der
räumlichen Anordnung „on the top“ (vgl. ders. 2002, S. 19). Hiervon geht u. E. aber das symbolische Signal aus, die Finanzperspektive auch in dieser modifizierten Form besonders stark
zu gewichten. Vermutlich aus diesem Grund präferieren andere Autor/innen deshalb Lösungen, die der Finanzperspektive auch optisch einen anderen „Rang“ einräumen. Alt plädie rt
z. B. für eine Gleichrangigkeit von Gemeinwohl- und Finanzzielen (vgl. ders. 2002, S. 61).
Kaplan/Norton schlagen für Verwaltungen und Non-Profit-Organisationen vor, an die Hierarchiespitze der Scorecard die „Mission“ der Organisation zu stellen3 und platzieren dann auf
der nachfolgenden Ebene die Blickwinkel der Geldgeber/innen und der Kund/innen gleichrangig nebeneinander (vgl. dies. 2001, S. 121). Mit ähnlicher Vorgehensweise aber unter
Vermeidung des Wortes „Mission“ setzt die Beratungsagentur Horváth & Partner die Perspektive „politische Ziele“ bzw. den „Leistungsauftrag“ an die Spitze (vgl. dies. 2001,
S. 397). Der Zusatz „politisch“ unterstreicht hie rbei das oben Gesagte, dass bei der Strategieformulierung im öffentlichen Bereich ggf. die Politik mit einzubeziehen ist. Eine beispielhafte
modifizierte Balanced Scorecard für den öffentlichen Bereich sieht nach diesem Modell wie
folgt aus:
3
Als Vision oder Mission könnte eine Kommunalverwaltung beispielsweise formulieren, eine Stadt mit
besonders hoher Lebensqualität zu werden (vgl. Gottbehüt 2002, S. 108). Esslinger nennt als „Mission“ einer
Pflegeeinrichtung z. B. „das Sicherstellen einer bestmöglichen Lebens- und Versorgungsqualität unter der
Prämisse, die Pflegeeinrichtung dauerhaft am Markt zu positionieren“ (vgl. dies. 2002, S. 227). Vgl. zu den
Begriffen Vision und Mission die Erläuterungen in der Fußnote auf Seite 3.
17
Abb. 7: Vorschlag für eine modifizierte Balanced Scorecard für den öffentlichen Bereich nach
Horváth & Partner (dies. 2001, S. 397).
Wie in der Privatwirtschaft wäre es auch hier möglich, einzelnen Perspektiven durch Gewichtungsfaktoren eine höhere bzw. eine niedrigere Bedeutung beizumessen. Im Regelfall
wird die im Vergleich zu erwerbswirtschaftlichen Unternehmungen gewandelte Rolle der Finanzperspektive zu einer geringeren Gewichtung führen. Eine denkbare Ausnahme sind ggf.
Zeiten sehr angespannter Haushaltslage.
5. Chancen und Risiken der Implementierung einer BSC
In diesem Abschnitt sollen die mit einer BSC-Implementierung verbundenen Chancen und
Risiken, die sich aus den bisherigen Erläuterungen ergeben, verdichtet werden. Die folgende
Tabelle fasst wichtige Pro- und Contra-Argumente zur BSC im Allgemeinen zusammen.
18
Chancen
Strategie kann systematisch operationalisiert, dargestellt und kommuniziert werden
Aktionsprogramme sind systematisch aus Vision /Strategie abgeleitet
Fehlen oder Defizite unternehmerischer Visionen/Strategien werden offenbar
Einfache Grundstruktur der BSC und dadurch Vereinfachung der Unternehmenskomplexität, Beschränkung auf das Wesentliche
Zerlegung der Gesamtaufgabe in strukturierte Arbeitspakete mit Festlegung von
Verantwortlichkeiten und Ressourcenzuteilung
Herausstellen vordringlich zu bearbeitender Aufgaben möglich
Legitimation von geplanten Maßnahmen und strategischen Aktionen durch Berufung auf BSC
Berufungsmöglichkeit auf in der Scorecard genannte Verantwortlichkeiten und
zuzuteilende Ressourcen
Möglicherweise Stärkung Mitarbeiter/innen-Ziele durch Aufnahme einer Perspektive „Mitarbeiter/innenorientierung“ bzw. „Lernen und Entwicklung“ in die
BSC
BSC kann verdeutlichen, dass übertriebener Personalabbau Know-how-Verlust
bedeutet
Die Qualität von Zielvereinbarungsgesprächen kann erhöht werden
Risiken
„Falsche“ Strategie wird umgesetzt
Gefahr, dass zu hohe Anzahl von Zielen und Kennzahlen ausgewählt werden
und damit die Scorecard überfrachtet wird
Risiko einer zu starken Fokussierung auf kennzahlenbasierte Steuerung und damit Vernachlässigung von „weichen“ Faktoren
Überbetonung vergangenheitsorientierter Kennzahlen
Gefahr von neuen „Zahlenfriedhöfen“
„Missbrauch“ des BSC-Konzepts zu einem rein bürokratisch eingesetzten Routine-Instrument
Unrealistische bzw. nicht erreichbare Zielsetzungen bei Zielvereinbarungen
Tendenz des BSC-Verfahrens zum Top-down-Ansatz läuft ggf. konträr zum Gedanken Mitarbeiter/innenorientierung/-beteiligung
Es werden „fertige“ EDV-Lösungen für die Darstellung der BSC gewählt: BSCEntwicklung wird dadurch eingeschränkt
Unter Umständen lassen Ziele und Zielwerte der BSC wenig Spielraum für Zielvereinbarungen mit Mitarbeiter/innen (Zielvorgaben statt -vereinbarungen), damit können Demotivationseffekte verbunden sein
Bei Arbeit mit individuellen Zielvereinbarungen: Spannungsfeld zwischen lt.
BSC strategisch wichtigen Zielen und aus Mitarbeiter/innensicht individuell
wichtigen Zielen – Interessenharmonie kann nicht unterstellt werden, kommen
Mitarbe iter/innen-Ziele zu kurz?
Abb. 8: Übersicht über Chancen und Risiken der Balanced-Scorecard-Implementierung im Allgemeinen (Quelle: eigene). 4
4
Anregungen zu dieser Übersicht sind entnommen aus Beyer 2002, Havighorst/Müller 2000, Horváth 1999, Horváth/Gaiser 2000, Kunz 2001b, Wehling 2001, Scherer 2002.
Welche Chancen und Risiken sich für den Personalbereich aus der BSC-Einführung ergeben
können, wird in der nachfolgenden Tabelle beispielhaft skizziert. Für den öffentlichen Bereich
müssen darüber hinaus weitere Überlegungen angestellt werden; diese werden weiter unten in
verbalisierter Form dargestellt.
Rolle des Personalmanagements
Chancen
Personalmanagement kann bei BSC-Anwendung
neuen Stellenwert auf strategischer Ebene erhalten
Durch die Lern- und Entwicklungsperspektive
kann die Qualifikation der Beschäftigten gestärkt
werden; daraus ergibt sich Chance ein PE-Konzept
zu entwickeln oder zu überarbeiten
„weiche“ Faktoren von PE und OE können in den
Blickpunkt des Interesses rücken
Risiken
Perspektive „Lernen und Entwicklung“ / „Mitarbeiter/innen“ (oder vergleichbare) wird gar nicht
oder nur mit geringer Gewichtung aufgenommen
Personalabteilung wird am Entwicklungsprozess
nicht beteiligt
Schwierigkeit der Kennzahlenbildung für die
Perspektive „Lernen und Entwicklung“ („weiche
Faktoren“ sind schwer messbar)
Bereichs -Scorecard Personal
Chancen
Risiken
Besser messbare Erfolgsnachweise für Personalbe- Schwierigkeit der Kennzahlenbildung für die
Perspektive „Lernen und Entwicklung“ („weiche
reich
Faktoren“ sind schwer messbar)
Unterstützung bei der Einführung eines modernen
Transparenz des Personalbereichs (s. Chancen)
Personalmanagements mit strukturierten Zielen,
kann dazu führen, dass bisher akzeptierte Dinge
Messgrößen und Maßnahmen, die wie „Meilenin Frage gestellt werden
steine“ überprüft werden können
Macht Personalbereich, dessen Strukturen, ProWegen Begrenzung der Zahl der strategischen
Ziele auf 20-25: Ggf. Vernachlässigung diverser
zesse und Kosten transparenter
Stakeholder der Personalarbeit, wenn deren Ziele
konsistente Ausrichtung der Personalarbeit auf
(z. B. mangels Lobby) keine Aufnahme in die
Strategie und Ziele
Bereichs-Scorecard finden (Bsp. FrauenfördeBestimmung der internen Anspruchsgruppen von
rung: strategisches Ziel oder gesetzliches
PE und Umsetzung ihrer Erwartungen in einer Be- „Übel“?)
reichs-Scorecard für das Personalmanagement
Abb. 9: Chancen und Risiken der BSC-Implementierung für den Personalbereich (Quelle: eigene). 5
Diese oben genannten Chancen und Risiken gelten selbstverständlich auch für die Implementierung einer Balanced Scorecard im öffentlichen Sektor. Darüber hinaus sind aber weitere
Punkte vorab zu bedenken, die sich aus der spezifischen Problemlage der öffentlichen Verwaltungen im laufenden Reformprozess ergeben. Diese werden im Folgenden in fünf Bereiche unterteilt:
5
Anregungen zu dieser Übersicht sind entnommen aus Havighorst/Müller 2000, Kunz 2001b, Wehling 2001,
Wickel-Kirsch 2001b.
1. Strategieformulierung und Zusammenspiel mit der Politik
2. Zusammenspiel der BSC mit anderen Ele menten des NSM
3. Behördenhierarchie
4. Gestaltung der BSC im Allgemeinen
5. Perspektiven einer Bereichsscorecard für das Personalmanagement der öffentlichen
Verwaltungen.
Zu 1: Die größte Chance des BSC-Prozesses im Bereich Strategieformulierung und Zusammenspiel mit der Politik besteht darin, das vielfach konstatierte Strategiedefizit in öffentlichen Verwaltungen (sofern vorhanden) zu bearbeiten. Im idealtypischen Entwicklungsprozess der BSC, wie er in Abschnitt 2 geschildert wurde, müssen sich die Verantwortlichen
frühzeitig über die zukünftige Positionierung der Einrichtung klar werden. Im positiven Falle
entsteht durch die Beschäftigung mit Vision und Strategie ein verwaltungsspezifisches Profil,
das die eigene von anderen Einrichtungen unterscheidet und von Beschäftigten, Bürger/innen
und Wirtschaft gleichermaßen als unverwechselbar für den „Standort“ wahrgenommen wird.
An einer Profilierung in diesem Sinne dürften administrative Verwaltung und Politik ein gemeinsames Interesse haben. Von dieser Basis ausge hend, kann es im BSC-Prozess gelingen,
unterschiedliche Vorstellungen beider Seiten frühzeitig transparent und bearbeitbar zu machen (vgl. auch Abschnitt 4).
Diesen Potenzialen stehen aber auch erhebliche Risiken gegenüber. In Einrichtungen mit einer großen Politiknähe (vgl. Abbildung 6 in Abschnitt 4) besteht die Gefahr aufwendiger Abstimmungsprozesse zwischen Verwaltung und Politik, ohne letztlich einen gemeinsamen
Nenner zu finden. Die Moderierung des BSC-Entwicklungsprozesses bedürfte insbesondere
bei konfliktären Interessenlagen einer professionellen Moderation, die möglicherweise von
intern nicht zu bewältigen und bei angespannter Haushaltslage von extern nicht finanzierbar
wäre. Nicht unerwähnt bleiben darf die große zeitliche Bindung der Verwaltungsspitze und
der politischen Vertreter/innen für den Implementierungsprozess: Die BSC-Entwicklung umfasst nach Praxisberichten mehrere ganztägige Workshops, die sich meist über einen Zeitraum
von mehreren Monaten verteilen. Je größer das zu bildende Abstimmungsgremium ist, desto
größer sind die zeitlich gebundenen Ressourcen. Da die Strategieformulierung im ScorecardKonzept als originäre Aufgabe des „Top-Managements“ angesehen wird, sind diese Aufgaben
nicht delegierbar. Wären Teilnehmer/innen im Gremium vonseiten der Politik bzw. der Administration nicht mit den notwendigen Kompetenzen ausgestattet, wäre jeder gefundene
Konsens im Nachhinein durch die eigentlich Verantwortlichen wieder zu kippen. Das würde
das Scorecard-Konzept ad absurdum führen.
21
Zu 2: Ebenso differenziert sind die Chancen und Risiken im Zusammenspiel mit anderen
Elementen des Neuen Steuerungsmodells (NSM) zu sehen. Von der BSC verspricht man sich
Unterstützung bei der Umsetzung und dem Controlling der Reformvorhaben des NSM. Ein
Potenzial liegt darin, mithilfe der BSC weg von einer eher input-, hin zu einer mehr outputorientierten Steuerung zu kommen. Generell werden die guten Verbindungsmöglichkeiten
zum Produkthaushalt, zu Zielvereinbarungen und zum Kontraktmanagement hervorgehoben
(vgl. für das Beispiel der Stadt Frankfurt Lührs/Vernau/Lysk 2002, S. 124ff.). Wichtige Produkte könnten konsequent aus der formulierten Strategie abgeleitet werden (vgl. Budäus
2002, S. 332). Diese Hoffnungen können sich aber durchaus ins Negative verkehren. Denn
was passiert, wenn die Verbindungsmöglichkeiten zur BSC nicht oder nur unzureichend hergestellt werden? Dann wäre eine auf mehrere Ebenen „heruntergebrochene“ BSC möglicherweise lediglich ein weiteres Instrument neben vielen anderen, die das NSM ohnehin schon bereithält (mit den entsprechenden Konsequenzen der mittleren Ebenen, dieses Instrument
„ernsthaft“ einzusetzen). Wo Produkte zwar definiert, aber nicht aus einer Strategie abgeleitet
sind, ist zu befürchten, dass die Strategie den in der Vergangenheit bereits formulierten Produkten folgt und nicht umgekehrt. Dann ist die Zukunftsfähigkeit der Strategie zu hinterfragen
(vgl. Budäus 2002, S. 333).
Zu 3: Für das Zusammenspiel der Einheiten in der Behördenhierarchie liegt das Potenzial des
Scorecard-Prozesses u. E. vor allem in der Schaffung einer „gemeinsamen Sprache“ über
mehrere Ebenen der Behördenhierarchie hinweg, wenn im Zuge der BSC-Entwicklung
gleichzeitig eine Überarbeitung und Vereinheitlichung des Berichtswesens gelingt. So hat die
Stadt Stuttgart z. B. ein Berichtswesen entwickelt, bei dem alle Ämter und Eigenbetriebe ihre
Soll-Ist-Abgleiche auf Basis des BSC-Konzepts nach einem einheitlichen Schema gestalten.
Blatt 1 zeigt die wichtigsten Daten der jeweiligen Einheit zu Zielen, Projekten und Finanzen
im Überblick, gefolgt von stadtweit erhobenen Kennzahlen wie z. B. Beschäftigtenzahl und
Frauenquote (Blatt 2). Blatt 3 bis 5 widmen sich dem Status der in der BSC vereinbarten Ziele
und Projekte sowie dem Finanzstatus. Die wesentlichsten Kennzahlen sind auf Blatt 6 grafisch aufgearbeitet (vgl. ausführlicher Lührs/Vernau/Lysk 2002, S. 129ff.). Im Grundsatz
wäre es denkbar, diese Vorgehensweise z. B. auch auf den vertikalen „Behördenzug“ von
Landesbehörden anzuwenden. Hierin ist ein Ansatzpunkt für ein Benchmarking der eigenen
Einrichtung mit höher-, gleich- und nachrangigen Behörden zu sehen.
Gleichwohl sind mit einer solch stringenten Vorgehensweise auch erhebliche Risiken verbunden. Es besteht ein Spannungsfeld zwischen dem Bedarf na ch Vereinheitlichung und Ver22
gleichbarkeit einerseits sowie dem Wunsch nach individuellen Gestaltungsmöglichkeiten der
BSC vor Ort, da diese ja einrichtungsspezifisch ausgestaltet werden soll. Hinzu kommt die
Befürchtung, dass bisherige EDV-Lösungen des Be richtswesens zu sehr auf (rückwärtsgewandte, quantitative) Kennzahlensysteme fokussieren. Insgesamt dürfte ein zu „starres“ Berichtswesen für die Behördenhierarchie die Potenziale der BSC konterkarieren.
Im Zusammenhang mit der vertikalen Behördenhierarchie ist ein weiterer Problembereich anzusprechen, der die zeitliche Abstimmung von BSCs auf verschiedenen Ebenen der Hierarchie und den Gestaltungsspielraum der jeweiligen Behörde betrifft (vgl. auch Abschnitt 4).
Würde eine nachrangige Behörde (evtl. mit geringem Gestaltungsspielraum) eine BSC entwickeln, bevor die übergeordnete Behörde selbst dieses Instrument anwendet, bestünde unter
Umständen die Gefahr der nachträglichen Abänderung durch ranghöhere Hierarchieebenen.
Gesetzt den Fall, die obere Behörde verfügt e bereits über eine eigene BSC und auf der nachfolgenden Ebene setzte der Entwicklungsprozess zeitlich später ein, so bestünde die Gefahr
der reinen Instrumentalisierung der nachrangigen Behörde zur Erreichung von auf höherer
Ebene festgelegten Zielen. In beiden Fällen hätte das BSC-Konzept mit Akzeptanzschwierigkeiten bei nachgelagerten Behörden zu kämpfen.
Zu 4: Das Potenzial bei der BSC-Gestaltung im Allgemeinen liegt sicherlich darin, Strategien,
Ziele, Arbeitspakete und Umsetzungspläne strukturiert und überprüfbar darzustellen. Hierauf
wurde bereits ausführlich eingegangen. Orientiert sich eine Verwaltung bei der BSCEntwicklung vorrangig an Erfahrungen aus der Privatwirtschaft, besteht die Gefahr der unangemessenen Überbewertung der fina nziellen Perspektive; dies betrifft sowohl die optische
Anordnung als auch die Gewichtung der Finanzen (vgl. ausführlicher Abschnitt 2). Um eine
Prioritätensetzung für kommende Aufgaben deutlich zu machen und eine „Überfrachtung“ der
BSC zu vermeiden, wird gemeinhin eine Begrenzung der strategischen Ziele auf 20 bis 25 gefordert. Diese Chance verkehrt sich dann ins Gegenteil, wenn hierdurch z. B. freiwillige Aufgaben der Verwaltung, die keine Aufnahme in die BSC fanden, nur noch mit halber Kraft
weiter verfolgt werden. Zu hinterfragen ist schließlich, welche Anreize das BSC-Konzept im
öffentlichen Dienst den Einheiten oder den Beschäftigten zur konsequenten Zielverfolgung
bietet. Denn wie beschrieben, handelt es sich bei dem BSC-Konzept um einen Top-down-Ansatz. Derzeit kommt die Verknüpfung mit materiellen Anreizen im öffentlichen Dienst (auch
über die sog. Experimentierklausel) kaum vor. Was also haben die mittleren Führungskräfte
und die Beschäftigten zu gewinnen, wenn sie sich für die Zielerreichung einsetzen? Derzeit
kann die Lösung aus unserer Sicht nur in einer hohen Gewichtung der Perspektive „Lernen
23
und Entwicklung“ (wie immer sie auch benannt werden wird) liegen. Besonders hier ist sorgfältig darauf zu achten, dass der „Vorgabencharakter“ nicht überwiegt und ausreichend Raum
für „echte“ Zielvereinbarungen bleibt (vgl. Abb. 8).
Zu 5: Eine Bereichs-Scorecard für das Personalmanagement der öffentlichen Verwaltungen
birgt neben den in Abb. 9 genannten Chancen die Hoffnung, das Personalmanagement zu modernisieren und mit anderen Kernelementen des Neuen Steuerungsmodells stärker zu verzahnen. Da motivierte und engagierte Beschäftigte als wichtiger Faktor zur Umsetzung des NSM
angesehen werden, kann eine Bereichs-Scorecard ein transparentes Instrument sein, um die
verschiedenen internen Anspruchsgruppen der Personalentwicklung mittels der Festlegung
von strategischen Zielen und Aktionsprogrammen gezielt zu fördern, zu qualifizieren und zu
entwickeln. Dies kann sich positiv auf die Mitarbeiter/innenzufriedenheit auswirken. Kritisch
ist zu hinterfragen, ob der Personalbereich in den öffentlichen Verwaltungen überhaupt mit
den notwendigen Kompetenzen und Budgets versehen ist, um eine Teilbereichs-Scorecard zu
entwickeln. Wo in Verwaltungen Personalarbeit vo rwiegend noch als Sachverwaltung verstanden wird, ist eine Bereichs-Scorecard kaum durchsetzbar bzw. muss von anderer Stelle
der Verwaltungshierarchie erarbeitet werden.
6. Anknüpfungspunkte für die weitere Arbeit
Einer Anwendung der BSC im öffentlichen Bereich steht grundsätzlich nichts entgegen; es
müssen hierfür jedoch diverse Modifizierungen vorgenommen werden. Der Implementierungsprozess ist dabei mit zahlreichen Chancen und Risiken behaftet, die im Vorfeld sorgfältig gegeneinander abgewägt werden müssen. Gleiches gilt selbstverständlich für eine Bereichs-Scorecard Personal. Dieses Papier sollte einen einheitlichen Kenntnisstand herstellen,
damit auf dessen Basis weitere Anknüpfungspunkte vertieft diskutiert werden können. Dazu
gehört aus unserer Sicht insbesondere die Beschäftigung mit:
•
der Entwicklung von Kennzahlen bzw. Indikatoren zur Erfassung „weicher“ Maßnahmen,
•
dem Spannungsfeld zwischen quantitativen und qualitative n Kennzahlen,
•
der Verknüpfung zu Qualitätsmanagementsystemen (insbesondere EFQM),
•
der Verknüpfung zum Gender-Mainstreaming- Ansatz,
•
den zu berücksichtigenden Stakeholdern der Personalarbeit sowie
•
den daraus resultierenden Anforderungen an Evaluationsverfahren.
Mit diesen Aspekten sollen sich weitere Diskussionspapiere auseinander setzen.
24
Literatur
Ackermann, Karl-Friedrich (2000):Das Balanced-Scorecard-Konzept – Grundlagen und Bedeutung für die Unternehmenspraxis. In: Ackermann, K.-F. (Hrsg.) 2000: Balanced
Scorecard für Personalmanagement und Personalführung, S. 11-45.
Ackermann, Karl-Friedrich (Hrsg.) 2000: Balanced Scorecard für Personalmanagement und
Personalführung: Praxisansätze und Diskussion. Wiesbaden: Gabler.
Alt, Jens-Michael (2002):Balanced Government – Die Eignung der Balanced Scorecard als
Organisationsentwicklungsprozess in der Öffentlichen Verwaltung. In: Scherer, A. G. /
Alt, J. M. (Hrsg.) 2002: Balanced Scorecard in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 43-72.
Beyer, Rainer (2002): Ist die Balanced Scorecard ein innovativer Ansatz oder ein
herkömmliches Kennzahlensystem? In: Scherer, A. G. / Alt, J. M. (Hrsg.) 2002:
Balanced Scorecard in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 73-89.
Bischof, Jürgen / Speckbacher, Gerhard (2001): Personalmanagement und Balanced
Scorecard – theoretischer Anspruch und praktische Realität. In: Grötzinger, M. /
Uepping, H. (Hrsg.) 2001: Balanced Scorecard im Human Resources Management,
S.134-145.
Brixner, Helge Karl (2000): Leistungs- und Qualitätserfassung im Rahmen eines öffentlichen
Dienstleistungsmanagements – Anforderungen und Perspektiven. In: Budäus, D. (Hrsg.)
2000: Leistungserfassung und Leistungsmessung in öffentlichen Verwaltungen, S. 291312.
Bröske, Thorsten / Jakobi, Britta / Wickel-Kirsch, Silke (2001): Die Balanced Scorecard als
Beitrag des Personalentwicklungscontrollings am Beispiel der AOK Hessen. In:
Grötzinger, M. / Uepping, H. (Hrsg.) 2001: Balanced Scorecard im Human Resources
Management, S.134-145.
Budäus, Dietrich (Hrsg.) 2000: Leistungserfassung und Leistungsmessung in öffentlichen
Verwaltungen: 2. Norddeutsche Fachtagung zum New Public Management. Wiesbaden:
Gabler.
Budäus, Dietrich (2002): Strategisches Management in öffentlichen Verwaltungen – Zur
funktion und Leistungsfähigkeit der Balanced Scorecard als strategisches Planungs- und
Managementkonzept. In: Scherer, A. G. / Alt, J. M. (Hrsg.) 2002: Balanced Scorecard
in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 319-338.
25
Clermont, Alois / Schmeisser, Wilhelm / Krimphove, Dieter (Hrsg.) 2001: Strategisches Personalmanagement in Globalen Unternehmen. München: Vahlen.
Esslinger, Adelheid Susanne (2002): Einsatz strategischer Steuerungssysteme für stationäre
Pflegedienste. In: Scherer, A. G. / Alt, J. M. (Hrsg.) 2002: Balanced Scorecard in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 211-238.
Gottbehüt, Cornelia (2002): Balanced Scorecard als Steuerungsinstrument für Kommunalverwaltungen. In: Scherer, A. G. / Alt, J. M. (Hrsg.) 2002: Balanced Scorecard in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 93-116.
Grötzinger, Martin / Uepping, Heinz (Hrsg.) 2001: Balanced Scorecard im Human Resources
Management: Strategie – Einsatzmöglichkeit – Praxisbeispiele. Neuwied; Kriftel:
Luchterhand.
Havighorst, Frank / Müller, Gesa (2000): Mehr als Kennzahlen. Balanced Scorecard als Beteiligungschance nutzen. Arbeitspapier 29. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung.
Hippeler, Frank / Benzler, Guido (2002): Balanced Scorecard als Instrument des Controlling
in der Bundeswehr am Beispiel des Heeres. In: Scherer, A. G. / Alt, J. M. (Hrsg.) 2002:
Balanced Scorecard in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 141-164.
Horváth, Peter (1999): Das Balanced-Scorecard-Managementsystem – das Ausgangsproblem,
der Lösungsansatz und die Umsetzungserfahrungen. In: Die Unternehmung – Schweizerische Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis, Heft 5/99 53. Jg,
S. 303-319.
Horváth, Péter (2000): Umsetzungserfahrungen mit der Balanced Scorecard – Echtes Lernen
erfordert mehr als die Beschreibung einzelner Success Stories. In: krp-Sonderheft Nr.
2/2000, S. 125-127.
Horváth, Péter / Gaiser, Bernd (2000): Implementierungserfahrungen mit der Balanced
Scorecard im deutschen Sprachraum – Anstöße zur konzeptionellen Weiterentwicklung.
In: BFuP 52. Jg. Heft 1/2000, S. 17-35.
Horváth & Partner (Hrsg.) 2001: Balanced Scorecard umsetzen. 2., überarb. Aufl. Stuttgart:
Schäffer-Poeschel.
Kah, Arnd / Lüssow, Hans / Müller, Martin (2000): Die Balanced Scorecard als betriebswirtschaftliches Steuerungsinstrument der Deutschen Marine. In: krp-Sonderheft Nr.
2/2000, S. 43-51.
26
Kaplan, Robert S. / Norton, David P. (1992): The Balanced Scorecard – Measures That Drive
Performance. In: Harvard Business Review, 01-02/1992, S. 71-79.
Kaplan, Robert S. / Norton, David P. (1993): Putting the Balanced Scorecard to Work. In:
Harvard Business Review, 09-10/1993, S. 134-142.
Kaplan, Robert S. / Norton, David P. (1997): Balanced Scorecard: Strategien erfolgreich umsetzen. Stuttgart: Schäffer-Poeschel.
Kaplan, Robert S. / Norton, David P. (2001): Die strategiefokussierte Organisation: Führen
mit der Bala nced Scorecard. Stuttgart: Schäffer-Poeschel.
Kieser, Alfred (2000): Die Balanced Scorecard als Managementmode. In: krp-Sonderheft Nr.
2/2000, S. 123-124.
Kunz, Gunnar (2000): Kundenorientierte Steuerung des Personalbereichs mit der Balanced
Scorecard. In: krp-Sonderheft Nr. 2/2000, S. 61-69.
Kunz, Gunnar (2001a): Ziele finden mit System: Balanced Scorecard. In: ma nagerSeminare,
Heft 51, S. 20-30.
Kunz, Gunnar (2001b): Die Balanced Scorecard im Personalmanagement: Ein Leitfaden für
Aufbau und Einführung. Frankfurt/New York: Campus Verlag.
Lührs, John / Vernau, Katrin / Lysk, Ute (2002): Ergebnisorientierte Steuerung von Großstädten mit Hilfe von Balanced Scorecards. In: Scherer, A. G. / Alt, J. M. (Hrsg.) 2002:
Balanced Scorecard in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 117-140.
Scherer, Andreas Georg (2002): Besonderheiten der strategischen Steuerung in Öffentlichen
Institutionen und der Beitrag der Balanced Scorecard. In: Scherer, A. G. / Alt, J. M.
(Hrsg.) 2002: Balanced Scorecard in Verwaltung und Non-Profit-Organisationen, S. 325.
Scherer, Andreas Georg / Alt, Jens Michael (Hrsg.) 2002: Balanced Scorecard in Verwaltung
und Non-Profit-Organisationen. Stuttgart: Schäffer-Poeschel.
Weber, Jürgen (2000): Balanced Scorecard – Management-Innovation oder alter Wein in
neuen Schläuchen? In: krp-Sonderheft Nr. 2/2000, S. 5-15.
Wehling, Margret (2001): Unternehmensführung und Personalmanagement mit der Balanced
Scorecard. In: Clermont, A. / Schmeisser, W. / Krimphove, D. (Hrsg.) 2001: Strategisches Persona lmanagement in Globalen Unternehmen, S. 147-165.
27
Wickel-Kirsch, Silke (2001a): Balanced Scorecard als Instrument des Personalcontrolling. In:
Clermont, A. / Schmeisser, W. / Krimphove, D. (Hrsg.) 2001: Strategisches Personalmanagement in Globalen Unternehmen, S. 273-289.
Wickel-Kirsch, Silke (2001b): Balanced Scorecard – Philosophie und Methodik im Lichte des
HR-Management. In: Grötzinger, M. / Uepping, H. (Hrsg.) 2001: Balanced Scorecard
im Human Resources Management: Strategie – Einsatzmöglichkeit – Praxisbeispiele.
Neuwied; Kriftel: Luchterhand. S. 43-50.
Wunder, Thomas (2001): Wie konkret muss eine Balanced Scorecard sein? In.: controller
magazin, Heft 2/2001, 26. Jg., S. 133-139.
28