République Démocratique du Congo : Stratégie du système des

République Démocratique du Congo :
Stratégie du système des Nations-Unies pour la
protection des civils
1. Contexte
1.
Le Comité politique des Nations Unies, présidé par le Secrétaire général, a chargé la
MONUC et le HCR, par le biais du cluster protection, d’élaborer une stratégie globale du système
des Nations Unies en République Démocratique du Congo (RDC) ; stratégie se devant
d’incorporer une vision partagée des objectifs des Nations Unies et un ensemble de délais,
responsabilités et résultats convenus pour des tâches d’importance critique pour la consolidation
de la paix. Il a été demandé à la MONUC et au HCR d’y contribuer par l’élaboration d’une
stratégie de protection des civils à l’échelle du système des Nations Unies, par le biais du cluster
protection. Sous la supervision générale de la direction du HCR et de la MONUC, une première
ébauche de cette stratégie a été élaborée par la MONUC et le HCR, puis partagée avec le
Cluster Protection et l’équipe pays qui y ont ajouté leurs commentaires. Les commentaires de
l’Equipe spéciale intégrée à New York sont inclus dans la version finale.
2.
La stratégie de protection prend en compte la nécessité de concilier et d’intégrer le
mandat de protection des civils de la MONUC avec son mandat de soutien aux opérations des
brigades intégrées des FARDC. Elle reconnaît de plus la responsabilité première de l’Etat de
protéger ses citoyens, et articule les dimensions sécuritaires, humanitaires et des droits de
l’homme de la protection des civils en RDC.
3.
Les décisions évoquées ci-dessus figuraient également au paragraphe 74 du 28ème
rapport du Secrétaire général sur la Mission de l’Organisation des Nations Unies en République
1
démocratique du Congo .
2. Principes de base et responsabilité de protéger
4.
L’acceptation par tous les états membres au Sommet mondial de 2005 d’une
« responsabilité de protéger » fondamentale, représente une affirmation d’une importance
capitale de la responsabilité première de chaque état de protéger ses citoyens, comme les
personnes relevant de sa responsabilité, du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage
ethnique et des crimes contre l’humanité. Les paragraphes 138 et 139 du Document final du
Sommet mondial indiquent également qu’il incombe aux Nations Unies d’aider les Etats Membres
à protéger leurs populations.
5.
Dans le Document final du Sommet mondial, les Etats Membres se sont également
engagés à « mener en temps voulu une action collective résolue, par l’entremise du Conseil de
sécurité, conformément à la Charte, notamment son Chapitre VII, […] lorsque les moyens
pacifiques se révèlent inadéquats et que les autorités nationales n’assurent manifestement pas la
protection de leurs populations ». Au-delà des mesures de réponse immédiate, la responsabilité
1
S/2009/335
1
de protéger consiste avant tout à prendre des mesures de prévention qui soient efficaces –
reconnaître et anticiper les situations qui peuvent dégénérer en massacres, nettoyage ethnique
ou autres crimes contre l’humanité de grande envergure, et à rechercher des réponse adéquates
sur tous les plans, politique, diplomatique, juridique et économique. Il incombe à l’Etat de prévenir
les crimes et de protéger sa population ; et cette responsabilité diffère de celle de la communauté
internationale. Dans cette perspective, la communauté internationale et les Nations Unies doivent
se concentrer sur leur rôle de facilitateur ; c'est-à-dire afficher une volonté politique et appuyer le
renforcement des institutions et des capacités, en vue de bâtir un milieu protecteur et promouvoir
l’état de droit.
6.
De même, « constatant que l’immense majorité de ceux qui subissent les effets
préjudiciables des conflits armés sont des civils, que les femmes et les filles sont particulièrement
victimes de la violence sexuelle utilisée notamment comme arme de guerre pour humilier,
dominer, intimider, disperser ou réinstaller de force les membres civils d’une communauté ou
d’un groupe ethnique […] », le Conseil de sécurité a souligné dans la Résolution 1820 (2008) que
« utilisée ou commanditée comme arme de guerre prenant délibérément pour cible des civils, ou
dans le cadre d’une attaque généralisée ou systématique dirigée contre des populations civiles,
la violence sexuelle peut exacerber considérablement les situations de conflit et faire obstacle au
rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ». Le Conseil de sécurité a également
affirmé qu’à cet égard, « des mesures efficaces tendant à prévenir et réprimer les actes de
violence sexuelle peuvent contribuer grandement au maintien de la paix et de la sécurité
internationales », et a exigé « de toutes les parties à des conflits armés qu’elles prennent
immédiatement les mesures voulues pour protéger les civils, notamment les femmes et les filles,
contre toutes formes de violence sexuelle. ».
3. Objectif
7.
Certaines agences onusiennes opérant en RDC, notamment le Haut-commissariat aux
droits de l’homme (HCDH), par le biais du Bureau conjoint pour les droits de l’homme (Joint
Human Rights Office – JHRO) avec la MONUC, le HCR et l’UNICEF, ont chacune un mandat
spécifique de protection qui reflète chacun, au sein du système des Nations Unies, leurs
domaines propres de compétence et des populations bénéficiaires spécifiques. Différents
groupes de travail ont également été mis en place dans le pays, et le Cluster Protection est le
principal forum de coordination des activités de protection parmi la communauté humanitaire et
les autres acteurs concernés du système des Nations Unies. En tant que tel, le présent document
se concentre sur le rôle de protection de la MONUC et de l’équipe pays dans le cadre des
interventions de protection, et veut mettre à profit les progrès effectués au cours des dernières
années en termes de collaboration et de coopération accrues entre la MONUC et le Cluster
Protection.
8.
La protection n’est pas que l’affaire du Cluster Protection. Il s’agit d’une question
intersectorielle qui devrait être intégrée dans tous les aspects de la réponse humanitaire. Il
incombe à tous les acteurs humanitaires de s’assurer que leurs activités n’entraînent ou ne
perpétuent pas la discrimination, les exactions, la violence, la négligence ou l’exploitation ; au
contraire, ces activités devraient promouvoir et respecter les droits de l’homme et renforcer la
protection. A cet égard, le Cluster Protection exerce un droit de regard, c'est-à-dire que son rôle
est de s’assurer que la protection est intégrée au travail des autres groupes, secteurs, et
programmes.
2
9.
Dans la Résolution 1856, le Conseil de Sécurité demande à la MONUC, aux autorités
congolaises, à l’équipe de pays et aux donateurs de promouvoir une approche globale de la
protection impliquant des mesures correctives, ainsi que des activités visant à créer un
environnement protecteur, « en prêtant une attention particulière aux femmes, aux enfants et aux
personnes vulnérables », fondée sur le respect des droits de l’homme et le renforcement de l’état
de droit. A cet égard, il faut mettre l’accent sur le fait que la lutte contre l’impunité a un effet à la
fois préventif et réparateur et qu’il n’existe pas de dichotomie entre les mesures correctives et les
approches visant à instaurer un environnement protecteur : ces aspects se concentrent sur les
droits des victimes ainsi que sur le rôle important à jouer dans la prévention des futures violations
par le biais de la dissuasion.
10.
La Résolution 1856 confie également à la MONUC une responsabilité immédiate quant à
la protection des civils, à savoir : « assurer la protection des civils, y compris le personnel
humanitaire, se trouvant sous la menace imminente de violences physiques, en particulier de
violences qui seraient le fait de l’une des parties au conflit ». Cette définition de la protection axée
sur la sécurité comporte essentiellement des mesures « réactives » directes, visant à prévenir et
arrêter la violence. Il est demandé à la MONUC de « contribuer à l’amélioration des conditions de
sécurité dans lesquelles est apportée l’aide humanitaire ». Cette dimension majoritairement
sécuritaire donne des objectifs clairs et immédiats en matière de protection : réduire le nombre
des attaques, des violations répertoriées des droits de l’homme et du droit international
humanitaire (DIH), créer les conditions de sécurité qui facilitent l’acheminement de l’aide
humanitaire internationale. Elle permet de plus de mesurer les progrès accomplis. La Résolution
1856 du Conseil de sécurité des Nations Unies définit clairement la protection des civils comme
la première priorité de la MONUC dans la mise en œuvre de son mandat.
11.
Traiter de manière efficace ces différents objectifs requiert une coordination étroite avec
le gouvernement et entre les acteurs onusiens et non-onusiens. Cela nécessite aussi de
conjuguer mesures réactives à court terme, mesures correctives et activités de consolidation d’un
environnement protecteur à long-terme. Des mesures préalables de sécurité visant à « aider au
retour volontaire des réfugiés et des personnes déplacées » (Résolution 1856) ne sont pas
suffisantes si elles ne vont pas de pair avec des mesures destinées à s’assurer que les violences
ne reprendront pas dans les zones précédemment touchées par le conflit.
12.
Il est admis qu’une stratégie de protection efficace doit associer un ensemble de
stratégies de protection sur les plans humanitaire, des droits de l’homme, politique et militaire.
Plus important encore, étant donné la taille de la RDC, son manque d’infrastructure, ainsi que les
défis sécuritaires auxquels elle doit faire face, la MONUC n’a pas la capacité opérationnelle
d’installer partout des troupes. La MONUC doit en outre conserver sa capacité à intervenir de
manière décisive en maintenant un équilibre entre la concentration de ses forces pour conserver
des réserves stratégiques et tactiques, et de nombreux déploiements dans les zones prioritaires
pour protéger les populations à risque. Améliorer la capacité de réponse de la MONUC exige
donc avant tout de se concentrer sur l’identification des différents types d’exactions et des zones
prioritaires afin de mieux anticiper et planifier les risques de protection, y compris la violence
sexuelle. Cela exige aussi un personnel suffisamment formé et spécialisé dans la protection des
civils tant d’un point de vue militaire qu’humanitaire, et des réponses civiles et militaires
coordonnées pour un impact maximisé des opérations ; ceci dans le but d’atténuer l’impact
humanitaire des opérations militaires et de réduire le niveau de violence contre les civils. Les
mesures correctives, comme la fourniture par les acteurs de la protection d’une aide
3
multisectorielle aux victimes restent un aspect nécessaire et complémentaire de la réponse de
protection de la MONUC.
13.
Le troisième pilier de la Stratégie est directement lié à la composante « restauration de
l’autorité de l’Etat » de la Stratégie d’appui des Nations Unies à la sécurité et à la stabilité à l’Est
de la RDC (UNSSSS) et du « Plan de stabilisation et de reconstruction » des zones sortant des
conflits armés du Gouvernement congolais (STAREC). Il est en effet supposé qu’une protection
durable des populations civiles ne peut être réalisée que par la restauration d’un système
judiciaire et d’une administration civile fonctionnels, y compris la police, et une réforme totale du
secteur de la sécurité. A cet égard, une attention particulière sera prêtée à l’appui aux activités de
rétablissement de la sécurité et de l’autorité de l’Etat, ainsi qu’à la composante humanitaire et
sociale de l’UNSSSS et du STAREC.
4. Champ d’application et mise en œuvre
14.
Cette stratégie globale de protection des civils propose de s’appliquer à l’échelle du
système des Nations Unies en RDC. Compte tenu des mandats respectifs de la MONUC et du
HCR, en sa qualité de chef de file du Cluster Protection, comme de la continuation du conflit et la
situation d’urgence complexe à l’Est de la RDC, il a été cependant convenu que la stratégie
aurait pour objectif premier d’aborder les besoins des civils qui sont quotidiennement exposés
aux conséquences des hostilités et des violations commises par les groupes armés, en prêtant
une attention particulière à la situation des femmes et des filles.
15.
Selon la stratégie interne de protection des civils de la MONUC (Mars 2009), le terme
protection englobe « toutes les activités visant à assurer la sécurité et l’intégrité physique des
populations civiles, en particulier les femmes, les enfants ainsi que les autres groupes
vulnérables, notamment les déplacés internes ; prévenir les crimes de guerre et autres actes de
violence délibérés à l’encontre des civils ; sécuriser l’accès humanitaire ; et assurer le respect
total des droits de l’individu, conformément aux normes judiciaires nationales et internationales
correspondantes, à savoir les droits de l’homme et le droit international humanitaire ». Tandis que
les composantes militaires, civiles et de police jouent un rôle fondamental dans la provision d’une
protection immédiate, corrective et durable, les acteurs humanitaires, outre l’assistance, assurent
une fonction d’importance similaire et complémentaire, en particulier dans la « protection par la
présence » et le suivi de zones où les casques bleus ne sont pas toujours déployés.
16.
La présente stratégie intègre les cadres d’intervention déjà existants, comme l’UNSSSS,
le STAREC et la Stratégie globale des Nations Unies de lutte contre les violences sexuelles en
RDC. C’est la mise en œuvre coordonnée de ces trois stratégies qui permettra de traiter la
protection des civils à l’échelle du système des Nations Unies. Ces trois éléments sont
interconnectés et essentiels à la réalisation d’un meilleur système de protection en RDC. Les
stratégies à l’échelle des Nations Unies de protection des civils et de lutte contre les violences
sexuelles fournissent également un cadre d’ensemble pour la stratégie visant à neutraliser
progressivement la menace FDLR, qui a été conçue de manière à « renforcer et à être conforme
aux principes » élaborés dans ces deux stratégies, tout en visant à « démanteler les FDLR en
tant que menace militaire, et contribuer ainsi à la restauration d’une paix durable dans les
Kivus » ; la protection des civils étant par conséquent un de ses résultats principaux.
4
17.
Cette approche se doit d’être pluridimensionnelle pour réussir, et conjuguer des actions
militaires, diplomatiques, politiques, socio-économiques et juridiques sous la conduite du
Gouvernement de la RDC, avec le soutien des partenaires nationaux et internationaux. Cette
stratégie englobe quatre dimensions fondamentales : la sensibilisation des combattants FDLR, la
pression militaire, les mesures diplomatiques et judiciaires, et enfin la stabilisation et la
communication. Chacun de ces éléments recouvre des activités au sein desquelles les acteurs
de la protection seront appelés à jouer un rôle central :
a) Pression militaire: La MONUC continuera à fournir un appui aux FARDC sous réserve
que les exigences en matière de protection et de discipline décidées par le Comité
politique soient respectées (infra, 8.2, « Equilibrer les obligations de la MONUC et les
exigences du mandat ») ;
b) Mesures diplomatiques et judiciaires: maintenir et encourager un dialogue permanent
entre les Gouvernements congolais et rwandais au niveau diplomatique et militaire, afin
que les deux gouvernements restent en contact étroit sur la question des FDLR ;
c) Stabilisation et communication: La stabilisation des zones reprises aux groupes armés,
notamment aux FDLR, est une priorité de l’UNSSSS et du STAREC. La MONUC va
intensifier ses efforts de sensibilisation dans les Kivus pour expliquer son rôle dans les
opérations, mais aussi encourager un dialogue avec les leaders d’opinion locaux et les
autorités coutumières sur les problèmes de réconciliation et de règlement des conflits. La
MONUC va également travailler étroitement avec le Gouvernement congolais pour
renforcer son contrôle de l’exploitation et du commerce des ressources minérales, par le
biais de contrôles inopinés dans les aéroports et autres points de transit, et par la
création de centres de négoce près des sites miniers ;
d) Sensibilisation accrue: Offrir la possibilité au cas par cas d’une relocalisation et d’une
naturalisation des combattants FDLR ou de leurs dépendants nés au Congo ou ayant de
la famille congolaise.
18.
La protection des civils restera la priorité et l’objectif principal de la stratégie contre les
FDLR, et implique donc une mise en œuvre connexe de la présente stratégie de protection des
civils, dont elle doit faire intégralement partie.
19.
La stratégie globale de protection des civils est un élément fondamental de la réponse du
système des Nations Unies en RDC pour les trois prochaines années. Sa mise en œuvre sera
suivie et évaluée dans le cadre des mécanismes de coordination existants, c’est à dire le Cluster
Protection et l’Equipe de planification intégrée de la mission (IMPT, pour les activités de
l’UNSSSS), sous la supervision globale des sections du Représentant spécial adjoint du
Secrétaire général/Etat de droit et du Représentant spécial adjoint du Secrétaire général/HC/RR,
ainsi que le Représentant du HCR. Une matrice de plan d’action a été également élaborée, qui
détaille clairement des objectifs, résultats attendus et moyens de mise en œuvre, ainsi que la
division des responsabilités entre les différents acteurs de la protection.
20.
La présente stratégie a été élaborée dans le but d’établir des objectifs communs et un
cadre de référence pour les activités qui se situent au cœur du mandat de protection de la
MONUC et des agences concernées et qui, pour la plupart, sont déjà en cours et/ou planifiées.
Elle catalyse et hiérarchise les composantes des cadres et initiatives préexistants. Compte tenu
de la volatilité du contexte politique et sécuritaire en RDC, et des besoins constants de la
population en matière de protection, le problème ne se situera pas tant au niveau de
l’enchaînement des actions qu’à celui de la mise en œuvre en temps voulu de réponses
5
appropriées aux besoins. Un compte rendu régulier des progrès réalisés au regard des
indicateurs de la matrice, ainsi qu’un examen semestriel de la matrice et de ses activités, seront
néanmoins effectués.
5. Défis et risques
21.
Les risques et les défis sont doubles: les défis liés à la réalité de la RDC, pays qui sort de
plusieurs années de conflit, et les défis liés aux orientations et directives des Nations Unies :
- Un manque de ressources humaines et logistiques: la protection exige des capacités,
des budgets et un personnel spécifiques, notamment le déploiement d’un pourcentage
plus élevé de personnel féminin ;
- La présence permanente des groupes armés étrangers et des groupes d’autodéfense (FDLR, LRA, Mayi-Mayi, PARECO), dont le démantèlement ne peut être obtenu
que par des seuls moyens militaires, mais nécessite des initiatives diplomatiques et
politiques ;
- Les violations commises par les soldats des FARDC et les éléments de la PNC
contre les populations civiles ;
- L’intégration rapide des groupes armés et milices au sein de l’armée et de la PNC
sans vérification préalable des antécédents, formation, ou garantie d’un paiement
régulier des salaires, et la séparation des enfants associés à ces groupes ;
- L’impunité continue des acteurs étatiques et non-étatiques pour leurs violations du
droit international humanitaire et des droits de l’homme, en dépit des accords de paix ;
- Le retour des déplacés internes et des réfugiés – si ces retours sont motivés et
manipulés politiquement et insuffisamment encadrés par les Nations Unies – risque
d’attiser des conflits locaux majeurs à propos de la propriété foncière, l’administration
locale, la nationalité et le droit de vote ;
- Le manque de capacité et de financement des organes de l’état (justice, prisons,
santé, PSS, éducation);
- Le manque d’engagement des acteurs clés, notamment les autorités congolaises, les
acteurs régionaux et internationaux, et les groupes armés (étrangers). La corruption et
l’ingérence politique, y compris dans les mécanismes de responsabilité et de réparation ;
- Du fait de son appui logistique et stratégique à l’opération Kimia II – ainsi qu’aux
autres opérations contre les groupes armés – prescrit par le Conseil de sécurité des
Nations Unies, la MONUC a été considérée comme une partie au conflit, entraînant ainsi
une confusion possible et un impact sécuritaire négatif sur le personnel et les
installations des agences onusiennes ;
- La MONUC pourrait avoir à moduler son appui aux FARDC en fonction de leur
comportement et de leur respect du DIH et des droits de l’homme ;
- La conjonction des objectifs politiques de la MONUC quant à la paix et la stabilité et
ceux qui lui sont prescrits en matière de lutte contre l’impunité, de justice transitionnelle,
et de vérification des antécédents des auteurs de violations graves des droits de
l’homme ;
- Une communication inégale entre les acteurs de protection de la MONUC et ceux
des agences onusiennes ;
- Le manque de financement à long terme des engagements pluriannuels, comme la
réintégration durable, familiale et communautaire, des enfants ;
- Le manque de compréhension des menaces sexo-spécifiques pesant de façon
différente sur les femmes, les filles et les garçons touchés par le conflit, source de
6
réponses incomplètes ou inappropriées aux différentes formes de violence et de
discriminations fondées sur le genre (renforcer la participation des femmes et leur
implication totale dans la prévention et la résolution des conflits, supprimer les mythes
qui alimentent la violence sexuelle, notamment la violence sexuelle et les exactions
commises par les casques bleus, etc.).
6. Objectifs d’ensemble
22.
Avec l’appui de la MONUC, de l’équipe de pays et de la communauté internationale, le
Gouvernement congolais est rendu progressivement capable d’assurer efficacement la sécurité
et l’intégrité physique des populations civiles relevant de sa responsabilité, en particulier les
femmes, les enfants, ainsi que les autres groupes vulnérables, notamment les déplacés internes ;
de prévenir les exactions commises contre la population civile, y compris par ses propres forces
de sécurité ; de sécuriser l’accès humanitaire ; et d’assurer le respect total des droits de
l’individu, conformément aux normes juridiques nationales et internationales en vigueur, à savoir
les droits de l’homme et le droit international humanitaire.
7. Résultats escomptés
Une mise en œuvre réussie de la stratégie induit les résultats suivants :
•
•
•
•
•
•
•
Réduction significative des cas d’exactions et du nombre de violations ;
Amélioration significative de l’accès à l’aide humanitaire et à l’appui en matière des droits
de l’homme des populations affectées ; de l’accès des acteurs humanitaires et des droits
de l’homme aux populations affectées ;
Prise en compte des exigences spécifiques en matière de protection des groupes
vulnérables comme les enfants, les femmes, les réfugiés, les rapatriés et les déplacés
internes, et promotion de l’égalité de protection devant la loi ;
Création d’un environnement propice au retour des déplacés et des réfugiés ;
Baisse du nombre de déplacés actuels et nouveaux ;
Amélioration de l’accès des populations civiles aux services de base ;
Renversement du cycle négatif d’impunité en ce qui concerne les violations graves du
droit international.
8. Sous-objectifs et activités
8.1. Harmonisation de la collecte des données, de l’analyse, de la distribution, des
systèmes de suivi et d’évaluation afin d’améliorer la détermination des priorités en matière
d’activités de protection
23.
Les éléments suivants sont essentiels pour réussir : comprendre la façon dont les
violations sont commises, et savoir qui sont les auteurs de ces violations ; analyser régulièrement
cette information afin de déterminer les tendances et les profils types ; anticiper les risques ;
réduire la durée d’exposition des personnes ; et atténuer les effets les plus graves des moments
les plus risqués. A cet effet, il convient de développer les outils opérationnels permettant
7
d’améliorer le partage de l’information et la capacité des acteurs de protection à anticiper et agir
en réponse aux menaces identifiées conjointement. Plus important encore, un personnel
spécialisé est nécessaire pour analyser l’information, la partager et y apporter une réponse ; mais
également pour utiliser systématiquement ces outils opérationnels. De la même manière, le
renforcement de la capacité de renseignement tactique de la MONUC lui permettrait d’anticiper
les menaces imminentes et d’augmenter les possibilités de protection et de prévention.
24.
L’information peut être collectée par la composante civile, militaire ou policière de la
MONUC ; par d’autres mécanismes de collecte comme le mécanisme de suivi de la protection
(protection monitoring) développé par le HCR ; ainsi que d’autres évaluations régulières menées
par les agences onusiennes et reconnues par la communauté humanitaire (comme les
évaluations menées par le biais des mécanismes de réaction rapides de l’UNICEF- RRM-, le
Programme d’aide élargie au rapatriés- PEAR- et le système de collecte des données sur les
violences sexuelles créé par le FNUAP). L’objectif est d’identifier les tendances et les zones
prioritaires, tout en garantissant la confidentialité et la protection des victimes, et en étant
responsable envers les acteurs de protection et les communautés affectées. Il faut également
créer des systèmes d’alerte précoce avec les communautés locales. De plus, les données
collectées devraient dans la mesure du possible être ventilées par âge et par sexe.
8.2. Prévenir, atténuer et anticiper les risques en matière de protection des civils, y
compris les déplacés internes
Activités immédiates en réponse à une tendance naissante ou établie de violations et destinées à
prévenir/dissuader/arrêter ou atténuer toute forme de violation.
25.
Renforcer la capacité de la MONUC à apporter des réponses conjointes aux priorités de
protection : L’Equipe Spéciale de Protection du RREWC (extension de l’ancien modèle de la
Cellule d’Intervention Rapide et d’Indication d’Alerte – RREWC) composée des militaires et des
sections spécialisées de la MONUC, de la Police de l’ONU (UNPOL) et de la Division de Soutien
à la Mission (DMS), sera chargée de la mise à jour et de la diffusion des informations liées à la
protection, de l’identification des priorités et de la formulation et du suivi des recommandations
sur les dispositions coordonnées à prendre au niveau provincial. Cette Equipe Spéciale de
Protection du RREWC se réunira chaque semaine à la demande et sous la supervision du Chef
de Bureau qui jouera un rôle central dans les interactions avec la chaîne de commandement
militaire. L’Equipe Spéciale de Protection planifiera également les déploiements des équipes
mixtes de protection (JPT).
26.
Sous la présidence conjointe du DSRSG/Etat de Droit et du DSRSG/HC/RC, l’Equipe
Spéciale de Protection du RREWC centralisera et coordonnera les données saillantes recueillies
en matière de protection au niveau provincial, tant par les Equipes Mixtes de Protection que par
la cartographie des zones prioritaires, et les comparera avec les données concernant l’appui de
la MONUC aux FARDC. En outre, elle communiquera au Représentant Spécial du Secrétaire
Général (SRSG), au SMG et au cluster protection une synthèse hebdomadaire d’analyse et de
recommandations et une évaluation mensuelle. Travaillant en étroite collaboration avec la
Section des Affaires Civiles, le Conseiller en matière de Protection relevant du Bureau intégré
DSRSG/HC/RC facilitera la coordination civile et militaire, à l’intérieur comme à l’extérieur de la
MONUC, avec l’équipe pays et les acteurs humanitaires, y compris le Cluster Protection.
27.
Institutionnaliser la planification conjointe des opérations : Sur la base des outils de
planification existants (matrices de Protection), la planification des opérations militaires conjointes
incorporera les priorités humanitaires et protectrices avant, pendant et après leur réalisation
8
effective. Autant que possible, la phase de planification doit également identifier, en concertation
avec les acteurs de protection et les populations, les localités pouvant servir « de zones de
protection » (de manière générale, les centres urbains et/ou les sites des déplacés internes) où
les non combattants seraient isolés des combats en cours et sécurisés par la MONUC, le cas
échéant. La MONUC prendra l’initiative de la négociation avec les parties pour la définition de
zones et localités de sécurité, qui seront organisées de manière à protéger du conflit les civils
vulnérables, et la conclusion d’accords sur la reconnaissance mutuelle de ces zones et localités.
Les opérations réactives/offensives tiendront également entièrement compte de la planification
de contingence et des recommandations de l’Equipe Spéciale de Protection et du Cluster
Protection. Il faut noter qu’en ce qui concerne les opérations destinées à désarmer les groupes
armés aussi bien étrangers que locaux, la résolution 1856 du Conseil de Sécurité demande à la
MONUC de « coordonner ses opérations avec les brigades intégrées des FARDC » et
d’« appuyer les opérations menées par celles-ci et ayant fait l’objet d’une planification conjointe,
dans le respect du droit international des droits de l’homme, du droit international humanitaire et
du droit des réfugiés ». Compte tenu de l’impact éventuel que la présence des FARDC pourrait
avoir sur les populations, la MONUC planifiera ses déploiements en tenant compte de ces
risques et identifiera les mesures à prendre contre les éléments des FARDC responsables de
violations des droits de l’homme pendant et après les opérations.
28.
Equilibrer les obligations et les exigences du mandat de la MONUC : La MONUC
n’appuiera pas les unités des FARDC qui se rendront coupables d’exactions récurrentes,
enfreindront la politique de « tolérance zéro » prônée par le gouvernement et la législation
nationale, et violeront le droit humanitaire international, les droits de l’homme ou le droit des
réfugiés. A ces fins, la MONUC va opérationnaliser sa politique établissant la base sur laquelle
elle retirera son appui à ces unités, ainsi que les modalités d’un tel retrait. En revanche, la
MONUC ne conditionnera pas son soutien à caractère purement humanitaire, tel que les
évacuations et soins médicaux d’urgence.
29.
La directive de la MONUC sur la conditionnalité précise que : (i) la MONUC ne participera
à aucune forme d’opérations conjointes avec les unités des FARDC, et n’appuiera aucune
opération de ces dites unités, s’il y a des raisons concrètes de croire que ces unités peuvent
violer le droit humanitaire international, les droits de l’homme ou le droit des réfugiés au cours de
l’opération, (ii) la MONUC ne participera qu’aux opérations qui se conforment au droit
humanitaire international, aux droits de l’homme et au droit des réfugiés, et (iii) la MONUC
n’appuiera et ne participera qu’aux opérations qui sont conjointement planifiées et menées dans
le respect du droit humanitaire international, des droits de l’homme et du droit des réfugiés.
30.
La MONUC motivera et encouragera les éléments qui respectent la politique de tolérance
zéro, informera la hiérarchie des FARDC de toute violation des droits de l’homme commise par
les éléments d’un bataillon qui bénéficie de l’appui de la MONUC, et ceci lors d’une réunion
hebdomadaire destinée à discuter des violations graves des droits de l’homme et du suivi des
violations précédentes. La MONUC suspendra son appui à un bataillon si, trois semaines après
cette mise en demeure initiale, les FARDC n’ont pas pris de mesures contre les auteurs de ces
violations, ou si les éléments de ce même bataillon continuent de commettre des violations des
droits de l’homme. Les composantes militaires et des droits de l’homme de la MONUC feront le
suivi de la conduite des FARDC et de l’application de la politique de conditionnalité.
31.
Améliorer la coordination avec l’UNPOL et la PNC : Grâce à leur présence renforcée à
l’Est et compte tenu de leur capacité en terme d’effectifs et d’équipement, les Unités Formées de
la Police (UFP) continueront de mener des patrouilles quotidiennes mixtes avec la PNC dans les
9
localités sensibles, y compris les camps des déplacés internes, en concertation avec les
composantes militaire et humanitaire. Dans certains cas, l’appui à la PNC sera apporté avant,
pendant et après les opérations militaires. Pendant ce temps, les militaires de l’ONU continueront
d’assurer la sécurité externe des camps de déplacés, tandis que les opérations des UFP, là où
elles sont disponibles, se chargeront d’assurer la sécurité des populations déplacées dans les
localités où elles sont concentrées. Parallèlement, CIVPOL, y compris les officiers féminins,
effectuera la formation et le suivi journaliers de la PNC chargée de la sécurité à l’intérieur des
camps, en concertation avec les acteurs humanitaires, de droits de l’homme et de protection, y
compris le HCR. La formation harmonisée à l’intention de la police élaborée par la Commission
chargée de la Réforme de la Police sera à la disposition de tous, dans la mesure du possible.
32.
Maximiser l’impact des activités de protection à travers les interventions coordonnées :
Le déploiement provisoire d’équipes de protection conjointes (JPT) au sein des bases
opérationnelles de la MONUC, avec la participation des Sections des Affaires Civiles, des Droits
de l’Homme, Affaires Politiques et Protection de l’Enfant, au côté, le cas échéant, d’équipes du
DDRRR, a pour but d’appuyer le mandat renouvelé de la MONUC de protection des civils
(Rés.1856). Ces équipes seront déployées conformément aux priorités recommandées par
l’Equipe Spéciale de Protection du RREWC, en concertation avec les acteurs de protection et le
Cluster Protection, et approuvées par la direction/Chef de Bureau, dans le but d’améliorer la
capacité de la MONUC à protéger les civils en aidant les commandants militaires de la MONUC
à mieux répondre aux besoins de protection ; en appuyant la reddition aux centres DDRRR des
combattants étrangers ; en séparant les enfants des forces armées ; en créant des réseaux et en
augmentant la communication et la concertation avec les communautés locales ; en prodiguant
des conseils en matière de protection, le cas échéant ; en analysant les dynamiques politiques et
sociales locales afin de mieux planifier les interventions de protection ; en anticipant les besoins
et s’assurant que les mesures appropriées sont prises dans la capacité des composantes
militaires et civiles de la MONUC ; et en assurant une liaison avec les autres acteurs de la
protection et mécanismes de coordination. L’UNPOL gardera un contact étroit avec les Equipes
Mixtes de Protection (JPT) et servira de cadre de liaison avec la Police locale. Il faut noter que
les JPT ont besoin de plus de capacité, pour leur permettre d’assurer une couverture plus
constante. Leur utilisation ne doit pas empêcher la MONUC d’explorer d’autres initiatives en
matière de coordination civile et militaire et de protection des civils.
33.
Améliorer les communications et interactions de la MONUC en matière de protection visà-vis des populations, autorités et groupes armés, en concertation avec les acteurs
humanitaires : La résolution 1856 du Conseil de Sécurité « encourage la MONUC à entretenir
des rapports plus étroits avec la population civile, en particulier les personnes déplacées, afin de
mieux faire connaître et comprendre son mandat et ses activités ». Les sections organiques
militaires et civiles de la MONUC continueront d’élaborer et ajuster des stratégies de
communication conjointe dans le cadre de la planification des opérations, et élaboreront des
messages clairs et précis sur le mandat et les capacités de la MONUC, ainsi que sur la
répartition des responsabilités avec les autorités de l’Etat, les institutions des Nations Unies, les
organisations humanitaires et autres parties prenantes. L’utilisation de brochures et la diffusion
des messages (enregistrés) à la radio et via les émetteurs du DDRRR dans le but d’informer les
populations civiles sur les positions de la MONUC et les options de protection qu’elle peut
apporter doivent être envisagées et conçues au début de la planification militaire de la MONUC.
Pour une approche à plus long terme, l’accent sera mis également sur l’utilisation des relations
tissées avec les organisations de la société civile, notamment par la Section des Affaires Civiles
(CAS) et la Division de l’Information Publique (PID), compte tenu du potentiel de ces dernières à
10
servir soit de facteurs consolidant la paix, soit de facteurs déstabilisants, à servir de garde-fou à
l’égard du gouvernement et des excès des groupes armés, et à promouvoir la transparence.
34.
Accroître l’accès humanitaire : La nature et les tendances des contraintes d’accès
doivent être prises en compte lors de l’élaboration des modalités opérationnelles afin de satisfaire
aux exigences d’une action humanitaire neutre, impartiale et indépendante. En ce qui concerne
les attaques sur le personnel, les installations ou équipements humanitaires, les réponses
diffèrent selon qu’il s’agit d’attaques politiquement motivées ou à des fins d’extorsion
économique. L’utilisation d’escortes est souvent considérée par les humanitaires comme n’étant
un moyen ni approprié ni durable de sécuriser l’accès humanitaire. Dans la mesure du possible, il
est conseillé d’ouvrir des « fenêtres d’accès » régulières le long de tronçons précis des axes
principaux et à des heures précises, compte tenu des besoins d’accès. Ceci nécessiterait
l’installation des postes de contrôle et de patrouilles suivant un calendrier préétabli, à établir dans
le cadre des mécanismes de coordination existants.
35.
Compte tenu de ses capacités, cependant, des restrictions de UNDSS sur les agences
de l’ONU et des efforts militaires disproportionnés pour sécuriser des tronçons de route,
l’utilisation d’escortes demeure l’option privilégiée de la MONUC. L’utilisation d’escortes
demeurera une option de dernier recours pour les acteurs humanitaires qui, sur le terrain, devront
définir les localités prioritaires vers lesquelles diriger la capacité disponible : (i) les localités où
l’on continuera à utiliser des escortes, (ii) les localités où l’on peut accroître la sécurité par
d’autres moyens, y compris la liaison avec les groupes armés et les efforts pour accroître
l’acceptation de l’action humanitaire, permettant ainsi de réduire la dépendance vis-à-vis de
l’appui de la MONUC. Pendant ce temps, et dans les limites de ses capacités, la MONUC
continuera à apporter son appui logistique aux activités essentielles et d’urgence des partenaires
humanitaires, notamment en l’absence de toute autre alternative civile disponible.
36.
Les autres activités de la MONUC et des institutions des Nations Unies dans le but de
prévenir, atténuer et anticiper les risques de protection s’assureront que la liberté de mouvement
des civils est garantie, que les déplacés internes ont accès aux services de base, sur la base de
l’évaluation des besoins, et qu’ils vivent dans un environnement protecteur qui soit libre de
mines/UXO. Une attention particulière doit être prêtée à la protection des enfants afin de les
empêcher d’être recrutés à nouveau dans les forces armées, à la mobilisation des interventions
précises de protection (IDTR) et à la protection et prévention contre les violences sexuelles, à
travers la mise en œuvre de la stratégie globale de lutte contre les violences sexuelles en RDC.
37.
Renforcement de la protection des enfants : Les résolutions 1612 et 1882 du Conseil de
Sécurité, les Principes de Paris, l’IDDRS et d’autres lignes directrices constituent la base de la
coordination par l’ONU des actions de protection de l’enfant vis-à-vis les violations graves des
droits de l’enfant, y compris le recrutement et l’utilisation des enfants. L’UNICEF, la Section de la
Protection de l’Enfant à la MONUC et leurs partenaires suivent de près et rendent compte de la
situation des droits de l’enfant afin de prévenir, atténuer et réagir en renforçant les systèmes de
protection de l’enfant. Les composantes clefs de ce travail comprennent le plaidoyer avec le
gouvernement, les militaires et les groupes armés, afin que cesse le recrutement et l’utilisation
des enfants dans les conflits et que tous ceux qui y sont actuellement associés soient relâchés.
Les programmes de réinsertion communautaire ont pour but de protéger les enfants des
violations futures et d’apporter une réparation. Un déplacement forcé expose les enfants au
risque de séparation de leurs familles. Pour les enfants séparés et non accompagnés, les
programmes d’Identification, Documentation, Dépistage et Réunification apportent des solutions
de réparation. En ce qui concerne les enfants déplacés, l’accès à un environnement protecteur
11
permettant la formation et le développement est primordial. L’accès aux espaces-enfant et à
l’éducation est assuré depuis le déplacement jusqu’au retour, à titre de prévention comme de
réparation. L’analyse des menaces à la protection effectuée par les JPT et autres acteurs des
Droits de l’Homme peut guider ces activités de prévention et de réparation, dans le but de réduire
au maximum les risques pesant sur les enfants.
8.3. Améliorer l’accès des victimes à l’aide, à la justice, à la compensation, à la
réhabilitation et à la réparation
Activités destinées à restaurer la dignité des personnes et assurer des conditions de vie décentes
suite à toute forme d’abus et de violation à travers la réhabilitation, la restitution, la compensation
et la réparation ; par exemple, les activités humanitaires destinées à garantir le minimum vital et à
assurer l’accès aux services de base, etc.
38.
Encourager et permettre au gouvernement d’assumer ses responsabilités en matière de
protection civile, à travers l’élaboration et la mise en œuvre de plans d’action destinés à mettre
un terme aux violations des droits de l’homme, y compris un plan d’action destiné à éliminer
l’utilisation et le recrutement des enfants conformément aux résolutions 1539 et 1612 du Conseil
de Sécurité. De même, du Représentant Spécial du Secrétaire Général (SRSG) au Commandant
des Forces et dans son ensemble, la MONUC n’a cessé de promouvoir et d’encourager des
normes de comportement plus strictes de la part des FARDC, et continuera à le faire dans les
années à venir. A travers des rapports mensuels à l’intention de la Présidence et du Chef d’Etat
major des FARDC, la MONUC identifie constamment et porte à la connaissance de ses
homologues du Gouvernement congolais les noms des commandants des FARDC sous le
commandement desquels sont commises des violations des droits de l’homme. Ce mécanisme
continuera d’être utilisé et élargi, afin notamment d’opérationnaliser la politique de conditionnalité,
comme indiqué plus haut. Par ailleurs, la MONUC a également commencé à créer des cellules
de soutien aux poursuites judiciaires, afin de renforcer la capacité des procureurs militaires à
poursuivre en justice les délinquants présumés, et de permettre aux équipes conjointes
d’enquête sur le terrain, travaillant avec les procureurs des FARDC, d’enquêter sur les violations
graves des droits de l’homme et du droit humanitaire international.
39.
Améliorer l’accès à la justice et la réhabilitation des victimes : Si les enquêtes sur les
violations des droits de l’homme ont toujours occupé une place centrale dans les mandats
successifs de la MONUC, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour l’élaboration d’une
stratégie de poursuites judiciaires visant à intensifier la lutte contre l’impunité. Cela implique non
seulement une mobilisation et un encouragement accrus des victimes à porter plainte auprès des
tribunaux civils et militaires, mais une stratégie qui permettrait de traduire en justice les auteurs
présumés de haut niveau, tout en mettant en avant les affaires relatives aux responsabilités de
commandement, à des fins de dissuasion, pour démontrer que nul n’est au dessus de la loi et
que toutes les victimes ont droit à une réparation. Un aspect complémentaire à cette stratégie est
la protection apportée aux victimes et aux témoins depuis la pré-audition jusqu’au procès, et
l’implication des ONG locales à cet égard. Le suivi des procès est également crucial afin de
s’assurer que la lutte contre l’impunité est effective et que les victimes sont compensées
individuellement. La MONUC s’efforcera d’appuyer les mécanismes de justice transitionnelle tels
que l’enquête approfondie et les mécanismes de recherche de la vérité, et favorisera la poursuite
des crimes internationaux graves, y compris les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité.
40.
Un domaine clef de la stratégie sera la lutte contre l’impunité, qui implique une
amélioration de l’accès à la justice et de la réhabilitation des victimes. Le renforcement des
12
efforts destinés à mettre un terme au cycle de l’impunité est principalement subordonné à la
volonté politique des autorités nationales et de la communauté internationale. C’est ainsi qu’à
court et moyen terme, les domaines d’action de la MONUC comprennent l’assistance à la
création d’un mécanisme d’enquête approfondie pour les unités des FARDC et de la PNC
appuyées par la MONUC, en collaboration avec les défenseurs des droits de l’homme et autres
acteurs de protection, d’une part ; et la création d’un mécanisme de « suivi » ou d’évaluation
destiné à évaluer la performance des FARDC/PNC et l’impact des formations dispensées par la
MONUC, d’autre part. Avec l’appui de l’équipe pays et du Cluster Protection, ce mécanisme sera
systématisé et élargi de manière à englober toutes les unités des FARDC/PNC récemment
formées.
41.
En ce qui concerne l’assistance, une attention particulière sera également prêtée par le
HCR, en concertation avec OCHA, le Cluster Protection et les agences des Nations Unies
impliquées dans l’action humanitaire, afin d’assurer un accès non discriminatoire des populations
rapatriées et déplacées à l’assistance et aux services de base, à travers la création de structures
consultatives avec ces populations ; la réception des familles ; l’élaboration de lignes directrices,
mécanismes et programmes de formation destinés à assurer que les populations cibles
bénéficient de l’aide sans attiser les tensions locales ; et à travers une assistance équitable et
appropriée basée sur les besoins identifiés et les vulnérabilités spécifiques, y compris un accès
sécurisé et équitable à l’aide pour les femmes, les hommes, les filles et les garçons.
8.4. Promouvoir l’état de droit et appuyer la restauration de l’autorité de l’Etat et la mise en
œuvre de solutions durables
Activités destinées à créer et/ou à consolider un environnement – y compris les aspects
politiques, sécuritaires, sociaux, économiques et juridiques – propice au respect à 100% des
droits de l’individu.
42.
Dans le cadre du programme STAREC du Gouvernement de la RDC, formulé sur la base
des plans opérationnels conjointement élaborés par les Ministères compétents, les agences des
Nations Unies et les partenaires internationaux appuieront les solutions durables à l’intention des
déplacés internes et des populations bénéficiaires en apportant un ensemble intégré d’aide
humanitaire, de réhabilitation et de relance communautaire (en utilisant une approche
participative, notamment dans les domaines de la santé et de la nutrition, de l’eau et
assainissent, de l’éducation et de la protection de l’enfant).
43.
Le Groupe de Travail du Comité Permanent Inter-Agences(IASC) s’est appuyé sur les
principes directeurs pour donner des orientations sur les solutions durables au déplacement dans
le « Cadre des Solutions Durables ». Les activités entreprises par les Nations Unies pour faire
face aux besoins des déplacés internes et des rapatriés se conformeront à cette approche et se
fonderont sur les évaluations régulières effectuées à travers le système de suivi de la protection
du HCR et le système établi par l’UNICEF et ses partenaires pour savoir si oui ou non les
rapatriements satisfont aux critères minimums. Ce programme ne facilitera les retours des
déplacés internes que s’ils sont volontaires, sécurisés et ont lieu dans la dignité, conformément
aux lignes directrices et aux cadres reconnus internationalement et acceptés au niveau national,
2
tels que le « Cadre d’assistance de Retour et Réintégration 2008 » , et si les solutions sont
3
durables .
2
PEAR, Pré conditions d’intervention au retour; Critères d’évaluation de protection
Cadre d’assistance de Retour et Réintégration 2008, Cluster Réintégration et Relance Communautaire
RRC, mai 2008
3
13
44.
Une protection durable des civils ne peut se réaliser qu’à travers la restauration viable
des institutions clefs de l’Etat, avec une police professionnelle chargée du maintien de l’ordre
public, une armée formée et dotée de casernes, un système judiciaire indépendant et une
administration civile fonctionnelle. Les activités proposées pour cet objectif sont prises en compte
dans la Stratégie de Sécurité et de Stabilisation (STAREC) et la Réforme du Secteur de Sécurité
(SSR) et n’ont pas besoin d’être élaborées davantage dans le cadre de la présente stratégie,
sauf dans le but de mettre l’accent sur les questions de protection et la nécessité de porter une
attention particulière au recrutement de cadres féminins dans les forces de sécurité.
45.
Dans le cadre de la SSR et suite à l’appel lancé aux autorités congolaises par le Conseil
de Sécurité de créer un mécanisme d’enquête approfondie qui tiendrait compte, lors du choix des
candidats aux postes officiels, y compris les postes clefs dans les forces armées, la police
nationale et d’autres services de sécurité, des activités passées des candidats en ce qui
concerne le respect du droit humanitaire international et les droits de l’homme4, la MONUC et le
Gouvernement de la RDC se proposent de coopérer dans la formation des bataillons ou unités
en rotation au sein des FARDC, de la PNC et autres institutions de maintien de l’ordre public.
Ladite formation sera élaborée et dispensée dans le but de créer des forces efficaces et
responsables, qui reflètent et défendent les valeurs démocratiques et les droits de l’homme, non
partisanes, moins exposées à la corruption et qui inspirent le respect et la confiance des citoyens
tout en contribuant au maintien et à la promotion de l’état de droit, comme préalable à une paix
durable en RDC. La formation aura pour but d’améliorer la capacité des forces de sécurité
congolaises à lutter contre les forces négatives, et de créer une ossature professionnelle d’où
seront issus les formateurs dans le cadre d’une professionnalisation à long terme des FARDC.
46.
Entre autres, et conformément aux lois, règlements et procédures nationaux en vigueur,
la MONUC, dans ce cadre, sélectionnera et enquêtera en profondeur sur les stagiaires potentiels,
sur la base tant de leurs capacités apparentes que des violations des droits de l’homme qu’ils
auraient éventuellement commises, et qui les élimineraient de la formation ; dispensera une
formation de base aux candidats retenus ; et formera les cadres des FARDC, de la PNC et les
officiers des autres institutions de maintien de l’ordre public qui assisteront les formateurs de la
MONUC, dans l’intention supplémentaire que ces formateurs congolais soient capables de
former à leur tour dans l’avenir les forces congolaises.
47.
Pour sa part, le Gouvernement de la RDC, pour assurer la viabilité et durabilité des
forces de sécurité, suivra de près les pratiques des FARDC et de la PNC et garantira leur
adhésion stricte aux principes des droits de l’homme en prenant des mesures rapides et
appropriées en cas de violations. Il mettra également en œuvre un mécanisme approprié de
chaîne des paiements pour assurer que les personnels des FARDC et de la PNC reçoivent leurs
salaires à temps et sans interférence, et allouera des ressources suffisantes à l’habillement, à la
nourriture et au logement des forces de sécurité.
48.
En outre, dans le cadre des solutions durables, on procédera à l’identification des
obstacles à la réalisation des solutions durables pour les déplacés internes et prendra des
mesures concrètes pour leur mise en œuvre. Parallèlement, les acteurs de protection travailleront
en vue d’une déclaration de la fin du déplacement dans certaines localités stabilisées sur la base
des critères en vigueur et en collaboration avec les autorités nationales.
4
Résolution 1856 du Conseil de Sécurité, S/RES/1856 (2008), 22 décembre 2008, paragraphe 22
14
49.
Enfin, les acteurs de protection devront appuyer et s’employer à faire adopter les
réformes législatives clefs destinées à assurer un environnement protecteur pour les civils
conformément aux normes et traités internationaux, y compris l’IC/GLR et la Convention de l’UA
sur les personnes déplacées.
Janvier 2010
Kinshasa
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