Maintien de la paix en RDC

 Briefing de l’Institut de la Vallée du Rift 18 avril 2013 Le maintien de la paix sans stratégie politique : une démarche risquée La MONUC et la MONUSCO en RDC « neutraliser et désarmer » les groupes rebelles de l’est de la RDC et laissait entrevoir un programme ambitieux 2
pour encourager la réforme de l’État congolais. Diplomates, universitaires et militants de la société civile, tous ont salué ce nouveau mandat ; d’après eux, les Casques bleus vont enfin pouvoir intervenir, car ils auront désormais le droit d’utiliser leurs armes même 3
s’ils ne sont pas eux-­‐mêmes la cible de tirs. La MONUSCO à Bunagana, Nord-­‐Kivu © Sylvain Liechti/ONU (2012) Points clés §
La capacité de l’ONU à jouer un rôle constructif au C ongo a été entravée, d’une part, par le fait qu’il n’existe pas de processus politique devant être respecté par les différentes parties et, d’autre part, par l’engagement sélectif et incohérent de la communauté internationale dans le pays. §
La tendance progouvernementale de la MONUC a affecté à la fois sa légitimité et son acceptabilité en tant qu’arbritre politique digne de foi ; la MONUSCO a hérité de cette situation. §
Alors que l’ONU met en œuvre son nouveau mandat et que la « brigade d’intervention » est déployée, il est important de se souvenir que les opérations de paix ne peuvent jamais se substituer à un processus politique efficace. Introduction Le 28 mars 2013, le Conseil de sécurité des Nations Unies a autorisé un nouveau mandat pour la MONUSCO, sa mission en République démocratique du 1
Congo (RDC). La résolution 2098 appelait ainsi à la création d’une « brigade d’intervention » pour 1
Mission de l’Organisation des Nations Unies (ONU) pour la stabilisation en RDC. Le déploiement de la « brigade d’intervention » ainsi proposée mérite toutefois réflexion. Si la résolution 2098 est unique dans sa manière de lancer un appel explicite en faveur d’une force de combat « offensive », il ne s’agit pas là du mandat révolutionnaire dont parlent certains. Depuis près d’une décennie, la mission de l’ONU en RDC est menée en vertu de l’un des mandats les plus solides de toute l’histoire onusienne de maintien de la paix. Depuis 2004, les Casques bleus présents en RDC opèrent conformément au chapitre VII de la Charte de l’ONU ; leurs règles d’engagement ont été régulièrement consolidées pour permettre un recours proactif à la force et, en 2008, le Conseil de sécurité a pris une mesure sans précédent en faisant de la protection des 4
civils « la plus haute priorité » de la Mission. Cela soulève deux interrogations : le problème a-­‐t-­‐il véritablement résidé, à un moment ou à un autre, dans le fait que le mandat de la MONUSCO n’était pas assez énergique ? Et le fait de doter la Mission de 3 000 Casques bleus supplémentaires (l’Afrique du Sud, la Tanzanie et le Malawi étant les nations les plus susceptibles d’y contribuer) va-­‐t-­‐il réellement changer la donne dans l’est de la RDC, région ravagée par la guerre ? La demande initiale relative à l’instauration d’une force dotée de pouvoirs de coercition accrus, formulée lors de la Conférence internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) en juillet 2012, ne fit aucune 2
Conseil de sécurité des Nations Unies, SC/RES/2098 (2013). The Atlantic, « What if the UN Were Allowed to Shoot First er
in the DRC? », 1 mars 2013 (http://tinyurl.com/bb8eqan) ; Institute for Security Studies (Pretoria), « Peace, Security and Cooperation Framework for the DRC: hopes and challenges », 8 mars 2013 (http://tinyurl.com/clga578). 4
Conseil de sécurité des Nations Unies, SC/RES/1856 (2008) ; http://tinyurl.com/qbvp5yh. 3
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mention de la MONUSCO, signe de la marginalisation de la Mission et de l’affaiblissement de son autorité. Mais le pire allait se produire en novembre : la capitulation des Casques bleus face aux rebelles du M23 à l’extérieur de Goma suscita une large condamnation et poussa certains à émettre l’hypothèse que les jours de la Mission étaient 6
comptés. D’après les détracteurs, la MONUSCO n’avait pas accompli grand-­‐chose en 13 ans d’implication onusienne et malgré les quelque 10 milliards de dollars 7 qui avaient été dépensés. Dans l’est de la RDC, la violence continue de faire rage, les taux de mortalité étant comparables à ceux enregistrés au plus grave de la Seconde Guerre du Congo (1998-­‐2003). Pour beaucoup de Congolais, pour ne pas dire la plupart, la protection des droits de l’homme ne constitue qu’une illusion. Depuis les élections historiques de 2006, le pays a reculé de 20 places dans le classement du PNUD relatif au développement, et c’est aujourd’hui l’État le moins développé au monde, situation fort peu 8
enviable. l’engagement sélectif et incohérent de la communauté internationale dans le pays. Faute de progrès sur ces deux plans, le déploiement d’une nouvelle brigade d’intervention ne constituera qu’une solution palliative de plus aux défis politiques profondément ancrés de la RDC. Pour faire le point sur la mission de maintien de la paix de l’ONU en RDC, le présent document couvre la période allant de la création de la MONUC en 1999 jusqu’à la période actuelle, en passant par sa 9
transformation en MONUSCO. Les résultats peu brillants de la Mission ont souvent été attribués à des ressources insuffisantes et au fait que ses agents rechignent à recourir à la force. Si ces facteurs sont importants, la dynamique profonde, tant dans le domaine stratégique que politique, l’est bien plus. Les combats se poursuivirent sans relâche, et différents facteurs empêchèrent activement la MONUC de mener à bien son mandat. Dans la capitale, le Président Laurent Kabila refusa d’abord de rencontrer le Représentant spécial du Secrétaire général et, dans les régions placées sous son contrôle, il imposa des restrictions sévères à la liberté de circulation de la MONUC. Dans d’autres régions du pays, des hélicoptères de la MONUC furent attaqués par des combattants fidèles à un groupe armé, le Mouvement de libération du Congo (MLC), et ses forces se virent refuser l’accès par un autre groupe armé, le Rassemblement congolais pour la démocratie (RCD). La capacité de l’ONU à jouer un rôle constructif en RDC a été entravée, d’une part, par le fait qu’il n’existe pas de processus politique crédible devant être respecté par les différentes parties et, d’autre part, par 5
Une « Directive du Sommet extraordinaire des chefs d’État et de gouvernement de la CIRGL » établie à Addis-­‐Abeba, le 15 juillet 2012 réclamait « la mise en œuvre immédiate d’une Force internationale neutre dans l’est de la RDC pour patrouiller et sécuriser les zones frontalières ». 6
Refugees International, « Fall of Goma shows MONUSCO’s failings », 26 novembre, 2012 (http://tinyurl.com/bmhaj7p) ; Time, « Defining Peacekeeping Downward: The U.N. Debacle in Eastern Congo » (http://tinyurl.com/czspbc5) ; Global Observatory, « Will MONUSCO fall with Goma? », 3 décembre 2012 (http://tinyurl.com/c9frjbz). 7
Le budget approuvé de la MONUSCO pour l’exercice allant er
du 1 juillet 2012 au 30 juin 2013 s’élevait à 1 402 278 300 $ ; ONU, « MONUSCO : Faits et chiffres » (http://tinyurl.com/nronyd5). Les dépenses totales pour toute la durée de la mission de la MONUC (6 août 1999-­‐
30 juin 2010) se sont montées à 8 734 751 000 $ ; ONU, « MONUC : Faits et chiffres » (http://tinyurl.com/p8tey7w). 8
Programme de développement de l’ONU, « Rapport mondial sur le développement humain » (New York, PNUD, 2006 et 2011). 9
Mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo. Création de la MONUC (1999-­‐2002) La Mission de l’ONU en République démocratique du Congo (MONUC) connut des débuts difficiles. Déployée en 1999 dans le but de superviser la mise en œuvre de l’Accord de cessez-­‐le-­‐feu de Lusaka, le rôle que l’ONU devait jouer en vertu de l’Accord—et qui se reflétait dans son mandat—était irréaliste. Aucune des parties n’avait en effet l’intention d’honorer ses engagements, préférant rester campées sur leurs positions dans l’espoir de dégager ce que l’International Crisis Group appela « un retour sur leur investissement » pendant la Deuxième Guerre du 10
Congo. La MONUC : faits et chiffres11 Durée : 30 novembre 1999-­‐30 juin 2010 Effectifs : De 5 537 militaires + 500 observateurs militaires en février 2000 à 20 586 personnels en uniforme en juin 2010 Pertes en vies humaines : 161 Résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU : 1291 er
(24 février 2000) ; 1565 (1 octobre 2004) ; 1797 (30 janvier 2008) ; 1856 (22 décembre 2008) Face à une telle belligérance et parfois confrontée à des situations mettant en danger la population civile, la Mission assuma un rôle passif. Elle fut également 10
International Crisis Group (ICG), « Scramble for the Congo: Anatomy of an Ugly War » (Nairobi/Bruxelles, 2000), p. 66. 11
ONU, « MONUC : Faits et chiffres ». Briefing de l’Institut de la Vallée du Rift | Maintien de la paix sans stratégie politique | 18 avril 2013 | Page 3 de 5 gênée par d’amères divisions au sein du Conseil de sécurité concernant la politique à appliquer dans la Région des Grands Lacs. Par exemple, lorsque plus de 180 personnes furent massacrées en 2002 à Kisangani, capitale de la province Orientale, aucune force ne fut employée par les agents chargés du maintien de la paix pour tenter de stopper les attaques, et ils n’envoyèrent pas non plus de patrouilles pour 12
empêcher les exactions. Pendant ses trois premières années, la MONUC ne fut, comme l’a dit un agent, 13
« guère plus qu’une ombre à l’horizon ». La Transition (2003-­‐2006) La signature de l’Accord global et inclusif—l’accord de paix qui mit fin à la Deuxième Guerre du Congo et conduisit à l’instauration d’un gouvernement de transition en 2003—entraîna une transformation radicale de la Mission. Encouragé par la perspective du rétablissement de la paix et de la tenue d’élections démocratiques, l’engagement international envers la RDC s’intensifia et un semblant d’unité apparut entre les différents bailleurs de fonds. Résultat : des ressources supplémentaires furent affectées à la Mission et de nouveaux organes de coordination des donateurs furent créés. Notons en particulier l’instauration du Comité international d’accompagnement de la Transition (CIAT), présidé par la MONUC, qui devint le principal mécanisme mondial de liaison avec le gouvernement de transition. Tout au long de cette période, le CIAT se réunit régulièrement et joua un rôle important en empêchant la Transition d’échouer à plusieurs étapes charnières. Malgré cet engagement accru de la MONUC et de la communauté internationale, la violence continua. Le raisonnement politique sur lequel s’appuyait la Transition favorisait le Président Joseph Kabila à Kinshasa. Certains groupes furent écartés, notamment le RCD, appuyé par le Rwanda, dont le pouvoir périclita rapidement alors qu’il avait contrôlé près des deux tiers du pays pendant une grande partie de la Deuxième Guerre du Congo. Une résistance armée se développa pendant la Transition, laissant entrevoir de nouvelles effusions de sang, notamment à travers la création fin 2006 d’un mouvement rebelle, le Congrès 12
Human Rights Watch (HRW), « Crimes de guerre à Kisangani : La réaction des rebelles soutenus par le Rwanda à la mutinerie de mai 2002 » (New York, 2002) ; http://tinyurl.com/oryy32q. 13
Nicholas Stockton, « Humanitarianism Bound: Coherence and Catastrophe in the Congo 1998-­‐2002 » (étude non publiée, Centre for Humanitarian Dialogue, 2003), p. 39. national pour la défense du peuple (CNDP)—
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précurseur du M23. La MONUC réagit de manières très diverses à ce comportement si récalcitrant et à la violence dont les civils faisaient l’objet. D’un côté, les forces de maintien de la paix de l’ONU (avec le soutien du Conseil de sécurité) entreprirent pendant la Transition certaines des actions de coercition les plus combattives de toute l’histoire onusienne. Cela fut plus particulièrement manifeste dans le district de l’Ituri, où la Mission mania la carotte et le bâton de 2005 à 2006 pour persuader des milices hors-­‐la-­‐loi qui n’avaient pas fait partie de l’accord de Transition de se désarmer, employant une force considérable quand celles-­‐ci s’y refusaient. Au plus fort de cette activité, la MONUC menait en moyenne 15 opérations par jour, dont la plupart étaient appuyées par des hélicoptères d’attaque. Ces opérations furent largement considérées comme fructueuses et conduisirent à la démobilisation de quelque 18 000 combattants de 15
milices. Cependant, à d’autres égards, la Mission fut indéniablement passive pendant toute cette période. Elle se montra peu disposée à confronter, militairement ou politiquement, les signataires qui violaient l’accord ou qui s’en prenaient directement aux civils. Ces éléments récalcitrants étaient principalement proches de l’ancien groupe rebelle du RCD, notamment Laurent Nkunda. Entraînés par le Rwanda et déjà fort aguerris, ces combattants étaient plus performants que les milices ituriennes ; le recours à la force pour les maîtriser posait par conséquent des risques supplémentaires. Le leadership politique de la MONUC se montra réticent à intervenir, craignant de mettre en péril la Transition et les élections. Cette ambiguïté fut particulièrement manifeste à Kisangani en 2002, à Walungu en 2003 et à Bukavu en 2004, où des centaines de civils périrent lors d’attaques perpétrées par le RCD ou l’ex-­‐RCD. Cette violence ne fit certes pas capoter la Transition, mais elle augura des troubles futurs étant donné que les causes profondes de l’instabilité en RDC n’avaient toujours pas été traitées. 14
Jason Stearns, Du CNDP au M23 : Évolution d’un mouvement armé dans l’est du Congo (Londres : Institut de la Vallée du Rift, 2012). 15
ICG, « Congo: Four Priorities for a Sustainable Peace in Ituri », 13 mai 2008, p. 32 (http://tinyurl.com/2wuk2ob) ; Tsjeard Bouta, « Assessment of the Ituri Disarmament and Community Reinsertion Program (DCR) », mai 2005, p. 13 (http://tinyurl.com/bol38cw). Briefing de l’Institut de la Vallée du Rift | Maintien de la paix sans stratégie politique | 18 avril 2013 | Page 4 de 5 De la MONUC à la MONUSCO (2007-­‐aujourd’hui) Les élections historiques de 2006 annoncèrent une nouvelle ère de maintien de la paix et un recalibrage des relations entre bailleurs de fonds. La MONUC fut chargée de soutenir le nouveau gouvernement Kabila—stratégie préconisée par les partenaires étrangers de la RDC, désormais en lice pour gagner les faveurs de la nouvelle administration kinoise, souvent dans l’espoir d’obtenir 16
des contrats miniers. Surtout, lorsque des violences éclatèrent de nouveau dans tout l’est du pays, la MONUC ne fit pratiquement rien pour promouvoir une action politique destinée à résoudre les causes sous-­‐jacentes de cette lutte permanente. Malgré les apparences, une mentalité post-­‐conflit avait pris racine, et la MONUC, de même que les bailleurs de fonds internationaux, adoptèrent une stratégie plus militarisée—stipulée par l’administration Kabila pour tenter de consolider et de centraliser son pouvoir après l’élection. La Mission formula un plan de stabilisation ambitieux et, dans le cadre d’une série d’opérations militaires menées conjointement avec l’armée nationale, elle soutint les efforts destinés à étouffer les groupes armés qui posaient le plus de risques pour l’autorité du gouvernement. MONUSCO : Faits et chiffres17 er
Durée : 1 juillet 2010 -­‐ Effectifs : En baisse depuis l’autorisation initiale de déploiement, de 22 016 personnels en uniforme en juin 2010 à 19 160 le 28 février 2013 Pertes en vies humaines : 55 Résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU : 1925 (28 mai 2010) ; 2053 (27 juin 2012) ; 2098 (28 mars 2013) La tendance progouvernementale de la MONUC mit à mal sa légitimité et son acceptabilité en tant que négociateur digne de foi. Dans de nombreux domaines, l’État, que la Mission cherchait à stabiliser, est lui-­‐même perçu par la population comme la principale menace à la 18
sécurité.
Les institutions gouvernementales congolaises manquent d’autorité, sont corrompues et s’en prennent souvent à la population. Les efforts consentis par la Mission pour réformer ces institutions ne suscitèrent guère d’intérêt et l’ONU fut exclue des différents accords de paix entachés d’erreurs que les parties négocièrent elles-­‐mêmes. Parmi ces accords, c’est l’entente secrète conclue entre Kigali et Kinshasa—portée aux nues par de nombreux donateurs qui virent en elle un rapprochement historique—qui eut le plus fort impact 19
sur la légitimité de la Mission. Elle conduisit à l’intégration des combattants du CNDP dans l’armée nationale, les Forces armées de la République démocratique du Congo (FARDC). Plusieurs offensives de grande échelle furent lancées contre les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un groupe rebelle composé majoritairement de Hutus rwandais, ainsi que contre les derniers groupes rebelles congolais encore présents dans l’Est. Ces opérations furent menées conjointement par les FARDC et, dans un premier temps, les forces rwandaises, sous le nom d’Opération Umoja Wetu (Notre Unité), puis, avec un soutien considérable de la MONUC, sous les noms d’Opération Kimia (Paix) II et d’Opération Amani Leo (La paix aujourd’hui). Pendant ces opérations, les FARDC, partenaire opérationnel de l’ONU, commirent de très nombreuses atteintes aux droits de l’homme et furent également responsables 20
de la mort de milliers de civils. Cette violence entraîna la mobilisation de plusieurs nouveaux groupes armés dans l’est du pays. Alors que ces opérations suscitaient de nombreuses critiques parmi les groupes de défense des droits de l’homme, le Président Kabila réclama le retrait de la Mission en 2010. Le Conseil de sécurité de l’ONU intervint, négociant la poursuite du déploiement en échange d’un soutien militaire permanent des opérations des FARDC dans l’Est. La Mission fut rebaptisée « MONUSCO », le « S » indiquant que la stabilisation devait être sa priorité. Pourtant, de nouveau, les compromis politiques nécessaires pour garantir une stabilité durable ne furent jamais faits, et la Mission fut réduite à un rôle de plus en plus technique, s’alignant toujours plus étroitement—et de manière de plus en plus compromettante—sur le gouvernement de Kabila. 19
16
ICG, « Congo: Consolidating the Peace », 5 juillet 2007, p. 3 (http://tinyurl.com/2fooxyo). 17
ONU, « MONUSCO – Faits et chiffres ». 18
Emily Paddon et Guillaume Lacaille, « Stabilizing the Congo », Université d’Oxford, Refugee Studies Centre Policy, document d’information nº 8, 2011 ; http://tinyurl.com/cjdv6ff. ICG, « Congo: Five Priorities for a Peacebuilding Strategy », 11 mai 2009 ; http://tinyurl.com/curcqgk.
20
HRW, « ‘Vous serez punis’ » – Attaques contre les civils dans l’est du Congo » (New York, HRW, 2009 ; http://tinyurl.com/pu4y3yk) et « RD Congo : Le prix payé par la population civile pour l’opération militaire est inacceptable » (New York, HRW, 13 octobre 2009 ; http://tinyurl.com/nw2cm3m). Briefing de l’Institut de la Vallée du Rift | Maintien de la paix sans stratégie politique | 18 avril 2013 | Page 5 de 5 Les élections de 2011 furent entachées de fréquentes irrégularités et de violences mortelles, mais la MONUSCO n’émit guère de critiques, et les bailleurs de fonds choisirent de ne pas contester les résultats. Ils tentèrent plutôt de profiter de la faiblesse perçue de Kabila pour réclamer un changement. Toutefois, à ce jour, la réforme institutionnelle en RDC a peu progressé, alors même que se poursuivent les opérations militaires et les activités dites de « stabilisation ». On goudronne des routes, on construit des bâtiments—mais la situation sécuritaire dans l’est du pays continue de se détériorer. Conclusion Alors que l’ONU lance son nouveau mandat et que la brigade d’intervention est déployée, il est important de se souvenir que les opérations de maintien de la paix ne peuvent jamais se substituer à un processus politique efficace––vieil adage cité dans un document majeur de 2000, le Rapport Brahimi, mais qui semble 21
avoir été oublié dans le contexte de la RDC. En période de crise politique et militaire, c’est au Conseil de sécurité de l’ONU que le monde demande de trouver une solution. Sur le plan politique, les solutions militaires, telles que l’instauration de la brigade d’intervention ou bien la mise en œuvre de mandats de protection de plus en plus stricts, sont bienvenues. Elles donnent l’impression que l’on fait quelque chose, alors même que de nouvelles problématiques insolubles sont mises en veilleuse. Une protection militaire accrue en RDC constitue au mieux une solution provisoire qui, dans le cas de la MONUSCO, s’est avérée non seulement largement inefficace, mais a également nui à sa légitimité. Les agents chargés du maintien de la paix ne pourront jamais protéger tous les civils, ni éradiquer les groupes armés présents dans les Kivus. Confier de telles responsabilités à la MONUSCO la vouerait à l’échec, une fois de plus. La communauté internationale, tout comme les différentes parties impliquées, est incapable de résoudre les crises perpétuelles qui affectent le Congo. 21
Nations Unies, A/55/305-­‐S/2000/809 (2000), « Rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies » (« Rapport Brahimi ») ; http://tinyurl.com/ogbmjh7. Remerciements © 2013 Rift Valley Institute (RVI). Publié au titre de la licence Creative Commons License 3.0. Le document « Le maintien de la paix sans stratégie politique : une démarche risquée. La MONUC et la MONUSCO en RDC » a été rédigé par Emily Paddon, chargée de recherche Rose Junior en Relations internationales au Lady Margaret Hall, Université d’Oxford. Il a été édité par Fergus Nicoll et Michel Thill et traduit par Catherine Dauvergne-­‐Newman (horizons). Tous les rapports du Projet Usalama du RVI peuvent être téléchargés gratuitement sur www.riftvalley.net/publications et des versions imprimées sont en vente sur le site d’Amazon. Le Projet Usalama du RVI est soutenu par Humanity United et le Projet Open Square et mené en collaboration avec l’Université catholique de Bukavu.