Sujet La justice administrative a-t

Sujet
La justice administrative a-t-elle besoin d’être
réformée?
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Par le décret n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives en France, une nouvelle étape a été atteinte dans la réforme de la justice
administrative. Réforme des compétences en premier lieu, avec la redéfinition des attributions et de
leur partage en premier ressort entre les tribunaux administratifs et le Conseil d’État. Réforme des
procédures ensuite avec l’exigence de plus de transparence en direction des administrés (précision
des délais de procédure notamment) et avec la possibilité de faire appel à l’amicus curiae.
Ce décret s’inscrit ainsi plus largement dans le cadre de la réforme de la justice administrative, réforme dont on peut dire qu’elle a été véritablement impulsée grâce à l’action du juge de Strasbourg.
C’est notamment l’article 6-1 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme
qui l’oriente : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement, équitablement
et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi».
À cet égard, si la réforme de la justice administrative se justifie, c’est d’abord pour la rendre plus
indépendante et plus rapide. L’on serait tenté également de la rendre plus efficace encore voire plus
dynamique. Pourtant, en cherchant à aller plus vite, par le développement de l’oralité ou du recours
au juge unique, le risque d’une perte d’efficacité apparaît; et ce qui participe à la qualité et à
l’originalité de la justice administrative (la collégialité, l’écrit) est menacé. Dès lors, au regard des
nombreux progrès déjà accomplis par le juge, le législateur et le pouvoir exécutif pour répondre aux
exigences de l’article 6-1 de la Convention, la difficulté à satisfaire l’objectif de célérité invite à
poursuivre les efforts sur ce terrain-là.
Hors cette question des délais, la justice administrative française est en effet aujourd’hui une justice
satisfaisante (16% seulement d’appels, 96% des décisions rendues en tribunaux administratives sont
définitives; 20% des décisions donnent raison aux requérants). Aussi, au regard de la progression de
contentieux (développement du contentieux des étrangers, droit au logement opposable) et de
l’apparition de nouvelles procédures (notamment avec la question prioritaire de constitutionnalité),
la pression sur les délais de jugement risque d’être plus grande encore, obligeant à réformer la justice administrative de manière à les contenir.
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Si la justice administrative est aujourd’hui efficace, la Cour de Strasbourg a permis de mettre en
évidence certaines limites (I). Toutes ne sont pas encore réglées. Aussi, la forte progression quantitative du contentieux depuis une dizaine d’années oblige à développer de nouvelles pistes pour réduire les délais du jugement, des pistes juridictionnelles mais également d’autres purement administratives (II).
D’importants progrès de la justice administrative ont déjà été obtenus, très largement par le
juge, parfois par le législateur (A). La cour Européenne des Droits de l’Homme a cependant
relevé certaines limites plus récemment, auxquelles le pouvoir exécutif a déjà répondu par
décret (B).
Selon la formule du Doyen Vedel, « le droit administratif est fondamentalement jurisprudentiel ».
Dès lors, les progrès de la justice administrative sont en grande partie liés aux découvertes et solutions dégagées par le juge administratif.
La justice administrative est ainsi devenue plus efficace, d’une part en tant qu’elle a permis un
contrôle de plus en plus poussé du principe de légalité, d’autre part en tant qu’elle a reconnu de plus
en plus largement la responsabilité de l’administration. Ainsi, depuis l’origine du contrôle de la qualification juridique des faits (CE,1914, Gomel – la place Beauvau est-elle une perspective monumentale?), nombreux sont les domaines où le contrôle dépasse la simple erreur manifeste
d’appréciation (du contrôle de proportionnalité – CE, 1933, Benjamin – à la théorie du bilan – CE,
1971, Ville Nouvelle Est). Pour certaines matières, le contrôle s’est approfondi, passant du contrôle
restreint au contrôle de proportionnalité. C’est le cas pour les publications étrangères (CE, 1973,
Librairie Maspero; CE, 1997, Ekin) voire plus largement pour le contentieux des étrangers (CE,
1989, Gattoufi; CE,1991, Belgacem). Sur le terrain de la responsabilité, le développement de la
responsabilité sans faute (pour risque – CE,1919, Regnault-Desroziers – ou pour rupture d’égalité
devant les charges publiques – CE, 1923, Couitéas) de même que le recul de l’exigence de faute
lourde (son histoire « est celle de son déclin » pour reprendre le mot du professeur Chapus), en matière fiscale (CE,1990,Bourgeois), médicale (CE,1992, Epoux V) voire de police administrative
pour les opérations les plus simple, mettent en évidence une justice plus efficace car plus protectrice
à l’égard des administrés.
Le juge administratif a également rendu la justice plus soucieuse du principe de l’égalité, notamment en élargissant son champ de compétences et le bloc de la légalité.
La restriction des décisions relevant de mesures d’ordre intérieur (principe de minimis non curat
praetor) notamment en matière de détenu et de militaires (CE, 1995, Hardouin et Marie) de même
que de celles relevant d’actes de gouvernement (CE, 1998, Sarl du Parc d’activités de Blotzheim)
témoigne d’une réduction des îlots d’irresponsabilité pour l’administration. Par ailleurs, la découverte continue de principes généraux du droit, depuis le droit au recours (CE, 1994, Dame veuve
Trompier-Gravier) jusqu’au refus d’extradition pour motif politique (CE, 1996, Koné), illustre la
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capacité du juge, « oracle de la loi », à dégager des principes protecteurs, caractéristiques d’une
justice efficace.
Enfin, il est à signaler l’efficacité du juge administratif à rendre la justice plus dynamique et plus
opportune, notamment à travers le développement du recours de pleine juridiction. La capacité du
juge à aller au-delà de la simple annulation (CE, 2009, ATOM) permet d’expliquer pourquoi la réforme de la justice administrative est d’abord jurisprudentielle. En étant un juge créateur, capable de
fixer à quatre mois la durée pour l’administration de retirer une décision individuelle illégale créatrice de droit (CE, 2001, Ternon), ou de moduler les effets de ses décisions (CE, 2004, Association
AC) voire de ses revirements de jurisprudence (CE, 2007, Société Tropic travaux Signalisation), le
juge administratif est très certainement le premier réformateur de la justice administrative. Il l’a
faite jusque-là progresser « à petits pas » pour la rendre aujourd’hui protectrice, dynamique et satisfaisante.
Il est arrivé cependant que son office ne suffise pas : le juge est alors relayé par le législateur.
Ainsi, les lois de 1990 introduisant la possibilité d’astreindre et de 1995 relative aux injonctions ont
constitué un « changement considérable » (Chapus) en permettant au juge d’accompagner ses décisions de sanctions financières et d’obligation à agir en un certain sens (CE,1996, Manevet). Même
si ces avancées connaissent certaines limites (insaisissabilité du domaine public – C. Cass, 1987,
BRGM), il n’en reste pas moins qu’elles vont au-delà du seul intérêt symbolique et permettent au
juge de préciser les actions que l’administration doit prendre en cas de condamnation.
Une autre innovation législative importante tient à la loi du 30 juin 2000 relative aux référés. En
précisant des procédures déjà existantes (sursis à exécution devenu référé – suppression en cas de
doute sérieux sur la légalité d’une décision et d’urgence), et en introduisant de nouvelles (notamment le référé – liberté qui permet de saisir le juge dans les 48 heures en cas de violation grave et
manifestement illégale d’une liberté fondamentale) elle permet d’intervenir rapidement en dépit du
privilège du préalable de l’administration (CE, 1982, Huglo), sans recourir à la voie de fait (TC,
1997, Bensalem et Traznaret). Plus largement, le développement du juge unique et le développement de l’oralité, particulièrement en matière de contentieux des étrangers, traduisent les effets de la
complémentarité du juge et du législateur dans le sens d’une justice efficace et opportune.
Pour autant, la Cour Européenne des Droits de l’Homme a mis en évidence deux limites importantes de la justice administrative au regard de l’article 6-1 de la Convention : son manque de célérité
et l’insuffisance de son imparité.
Les efforts des juges nationaux et la progression des moyens de la justice administrative (loi de
1953 visant la création des tribunaux administratifs et de 1987 relative aux cours administratives
d’appel) ont permis de contenir les délais de jugement. Mais ce sont surtout les condamnations de la
Cour de Strasbourg qui ont obligé à accélérer l’effort de célérité : d’après le rapport de 2010 du
Conseil d’État, les délais ont été réduits de 20% en dix ans au Conseil d’État, de 25% en tribunal
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administratif et de 65% devant les Cours administratives d’appel. Pour autant, ces résultats flatteurs
sont à nuancer dans la mesure où, si l’on retire des statistiques les décisions par voie d’ordonnance,
les délais de jugement passent de moins d’un an à presque plus de deux ans.
Il n’en reste pas moins que des progrès indéniables ont pu être obtenus et ils s’expliquent par le
souci de la Cour de Strasbourg du respect de l’article 6-1 de la Convention (CEDH, 2000, Kudla
c/Pologne) reconnu par le Conseil d’État deux ans après (CE, 2002, Magiera). Pour répondre à cette
exigence, un décret de 2005 est venu modifier le Code de justice administrative de sorte que le
Conseil d’État est aujourd’hui compétent en premier et dernier ressort pour reconnaître des délais de
jugement excessif (CE, 2006, Potchou). Depuis lors, la Cours de Strasbourg a mis en évidence
l’obligation de reconnaître les délais devant chaque niveau de juridiction et non pas globalement
(CEDH, 2008, Gunes c/France); et si le juge national a reconnu le principe, la question des montant
des indemnités pour délais de jugement excessifs reste incertaine, même si elle doit prendre en
compte la complexité de l’affaire et le préjudice subi (CE, 2009, Le Helloco).
Un autre sujet de débat, qui semble aujourd’hui réglé (CEDH, 2009, Etienne) est relatif à
l’impartialité du tribunal et à son indépendance. Selon la théorie des apparences, il faut que les justiciables aient « justice leur a été rendue » (CE, Demoiselle Arbousset). Aussi, il convient de distinguer l’impartialité objective (le juge dans sa fonction) de l’impartialité subjective (le juge en sa personne). La règle de départ et le mécanisme de récusation, dès lors qu’il y avait un doute sur
l’impartialité subjective permettent de lever le doute sur celle-ci.
Ainsi, l’effort de la Cour de Strasbourg s’est plutôt concentré sur le risque d’impartialité objective,
d’une part à l’égard du rapporteur public, d’autre part à l’égard des rapprochements entre les fonctions consultatives et contentieuses. Même indépendant et impérial (CE,1957, Gervaise), la possibilité pour le rapporteur public d’assister au délibéré pouvait heurter le sentiment des requérants d’une
justice à l’avantage de l’administration. Aussi, la Cour de Strasbourg a condamné la France en deux
temps : non le rapporteur ne devait plus participer (CEDH, 2001, Kress), mais il ne devait même
pas assister au délibéré (CEDH, 2006, Martinie). C’est donc par deux décrets, le premier en 2005 et
le second en 2006 que cette limite a pu être levée : ce n’est plus aujourd’hui que devant le Conseil
d’État que le rapporteur public assiste au délibéré, sauf toutefois si les parties s’y opposent. Pour
plus de clarté encore, un décret de 2009 a conduit à changer le nom du commissaire du gouvernement en rapporteur public, de sorte que son indépendance et sa position satisfont la Cour de Strasbourg.
La désimbrication des fonctions consultatives et contentieuse est également satisfaite : depuis les
condamnations répétées de la Cour de Strasbourg (CEDH, 1995, Procola c/Luxembourg), un décret
de 2008 est venu séparer clairement ces deux fonctions. La décision Etienne de la Cour de Strasbourg en 2009 montre d’ailleurs que sur ce terrain-là, la justice administrative française respecte
correctement l’article 6-1 de la Convention.
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La justice administrative est donc protectrice, opportune, efficace et impartiale. Mais en dépit de ses
efforts récents, l’objectif de célérité n’est toujours pas correctement rempli : c’est donc à cet égard
que les efforts doivent désormais se concentrer, sans que cela ne s’accompagne d’une dépréciation
de la qualité de la justice.
Surtout, l’apparition de nouveaux contentieux, notamment celui relatif au droit au logement opposable, pour lesquels la progression est incertaine, fait craindre une forte augmentation du nombre
d’affaires par juge à l’avenir. Les différences remarquables entre les tribunaux administratifs, notamment entre ceux situés en région parisienne et les autres, montrent ainsi que certains contentieux
de masse pèsent particulièrement sur les délais de jugement (contentieux des étrangers, relatif au
logement). Au regard du taux d’inexécution en matière de contentieux des étrangers (80 000 obligations de quitter le territoire français ou d’arrêtés de reconduite à la frontière pour 13 000 exécutions), un doute subsiste quant à l’efficacité de la justice en proportion des efforts qu’un tel contentieux constitue.
Outre le développement des contentieux, l’introduction de la nouvelle question prioritaire de constitutionnalité permise depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et précisée par la loi organique de décembre 2009 devrait avoir pour effet un certain ralentissement des procédures. En
premier lieu, le juge administratif transmet d’abord cette question au Conseil d’État, avant tout
contrôle de conventionalité, si la question présente un caractère sérieux, que la disparition législative contestée s’applique au litige et qu’elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la constitution. Le
Conseil d’État peut ensuite transmettre au Conseil Constitutionnel la question, sous les mêmes
conditions et dans un délai de 3 mois.
D’aucuns ont craint que cette nouvelle procédure alourdirait largement les procédures. Au 5 juillet
2010, Jean Marc Sauvé faisait le constat plus rassurant que ce mécanisme fonctionnait bien : depuis
le 1er mars 2010, date d’entrée en vigueur de cette nouvelle procédure, 137 questions avaient été
transmises au Conseil Constitutionnel. Le recul, s’il est sans doute encore insuffisant, permet donc
de répondre aux premières craintes s’inquiétant d’un ralentissement excessif des procédures. Il n’en
reste pas moins que le ralentissement est inévitable (49 jour en moyenne), ce qui reste raisonnable
au regard des avantages que cela offre aux requérants.
S’il y a lieu de louer l’efficacité du mécanisme de question prioritaire de constitutionnalité et de
reconnaître l’opportunité de nouveaux domaines contentieux, les prochaines années restent donc
susceptibles d’être marquées par un ralentissement de la réduction des délais de jugement, voire une
progression, défavorable pour les justiciables et condamnable à l’égard de la Cour de Strasbourg.
C’est à cet égard que le décret du 22 février 2010 marque un souci réel de réduire les délais de jugement et de développer la transparence de la justice. En effet, les requérants auront droit, dès
l’ouverture de l’enquête, à une estimation des délais de procédure concernant leur affaire. Il était
déjà possible de suivre le déroulement de l’enquête et des différentes étapes à partir de l’application
« Sagace »; le développement des téléprocédures devrait enfin permettre d’accélérer les délais, no-
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tamment lors de la phase inquisitoriale, pour obtenir des documents dématérialisés. En matière de
procédure également, l’expérimentation mise en place actuellement dans certains tribunaux administratifs, où les parties ne prennent la parole qu’une seule fois, après le rapporteur public, participe
aux pistes du plan 2009-2011 destinés à accélérer la célérité de la justice.
En matière d’attributions contentieuses, le décret du 22 février a conduit à réduire les attributions de
premier ressort au Conseil d’État en les transférant aux tribunaux administratifs. Le Conseil d’État
pourra ainsi se concentrer sur les affaires les plus importantes, même s’il reste seul, évidement, juge
de cassation (CE, 1947, D’ailières).
Le plan triennal 2011—2013 devrait s’articuler enfin autour de nouvelles solutions propres à réduire les délais de jugement. Jean-Marc Sauvé en a évoqué deux lors d’une allocution relative à la réforme de la jurisprudence administrative : la première consiste à prolonger la piste entamée par décret en proportionnant l’effort du rapporteur public. S’il reste indispensable à chaque niveau de juridiction, la question de l’opportunité de ses interventions dans le cadre de contentieux de masse
(permis de conduire par exemple) n’est pas évidente. La seconde piste, là encore pour diminuer le
poids du contentieux de masse, qui n’existe pas encore, est de rendre possible des procédures
d’action collective.
Au-delà de ces réponses centrées autour des juridictions administratives et de leur fonctionnement,
des pistes existent qui sont non juridictionnelles. Il s’agit à ce titre de développer des solutions qui
permettent d’éviter d’en passer par une procédure contentieuse.
À ce titre, le rapport Schrameck relatif aux recours administratifs préalables obligatoires ouvre la
voie au développement de recours administratifs pour des matières où le contentieux est important,
notamment en droit des étrangers, en matière de permis de conduire, de fonction publique et de
droit au logement opposable. Ces solutions permettraient à l’usager de ne pas avoir à recourir à une
procédure contentieuses, à l’administration de régler directement et donc de mieux comprendre ses
erreurs, à la justice administrative d’être soulagée de nombreuses affaires qui pourraient être réglées
directement.
D’autres solutions non juridictionnelles existent certainement : elles passent sans doute par le développement des moyens des autorités administratives indépendantes, notamment du Médiateur de la
République, qui là encore peut permettre de régler certaines difficultés entre l’administration et ses
usagers. La loi de 2000 relative aux droits des citoyens et à leur relation avec les administrations n’a
en effet pas permis de réduire le nombre d’affaires dont le Médiateur de la République est saisi
(76 000 selon son dernier rapport pour l’année 2009). Le développement des contrôles internes via
les inspections générales peut sans doute constituer une voie supplémentaire pour réduire certaines
difficultés propres au fonctionnement de l’administration.
Ainsi, en réduisant les sources mêmes du contentieux, le volume des affaires pourrait être avantageusement encadré et permettre ainsi de réduire les délais de jugement. La justice administrative
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seule, en effet, ne saurait résoudre cette difficulté si la progression du contentieux continue de progresser à cette allure, sauf à voire ses moyens considérablement augmentés.
La justice administrative française est, sans égard à la question des délais de jugement, une bonne
justice : elle ne saurait donc être réformée en profondeur. Pour autant, il faut reconnaître à
l’heureuse formule de Marceau Long toute sa précision : « Une justice lente est une mauvaise justice ».
Ce n’est cependant pas en rognant sur son efficacité et sa qualité que la justice administrative peut
se permettre de gagner en célérité : c’est en avançant à « petits pas », en développant l’oralité pour
les matières où elle est opportune et en s’appuyant sur une administration elle-même plus conforme
au principe de légalité. C’est le chemin pris aujourd’hui.
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