la loi sur l`accès à l`information à 25 ans

LA LOI SUR L’ACCÈS À L’INFORMATION À 25 ANS :
NOUVELLES PERSPECTIVES, SOLUTIONS CRÉATIVES?
Rapport sur les résultats de l’atelier
Décembre 2008
Le Forum des politiques publiques
Vers une meilleure gouvernance
Le Forum des politiques publiques est un organisme sans but lucratif indépendant qui vise à
améliorer la qualité de l’administration publique au Canada en suscitant un meilleur dialogue
entre les secteurs public, privé et bénévole. Les membres du Forum, qui sont issus du monde des
affaires, des administrations fédérale et provinciales, d’organismes bénévoles et de syndicats,
partagent l’idée selon laquelle un secteur public efficace et efficient est un atout majeur pour
assurer la position concurrentielle du Canada à l’échelle mondiale et la qualité de vie de la
population canadienne.
Depuis sa fondation en 1987, le Forum des politiques publiques s’est taillé une réputation de
facilitateur neutre et digne de confiance, capable de réunir toute une gamme d’intervenants en vue
d’un dialogue constructif. Son programme de recherche fournit des renseignements objectifs à
l’appui de la prise de décisions collective. En favorisant un plus grand échange d’information et
des liens plus étroits entre les gouvernements et les autres secteurs, le Forum des politiques
publiques veille à ce que le Canada prenne des orientations dynamiques, coordonnées et adaptées
à l’égard des défis et possibilités de demain.
Forum des politiques publiques
Public Policy Forum
1405-130, rue Albert
Ottawa (Ontario) KIP 5G4
Tél. : 613-238-7160
Téléc. : 613-238-7990
www.ppforum.ca
AU SUJET DES AUTEURS
Michael Lister, directeur adjoint, Politiques publiques, Forum des politiques publiques.
Katherine Baird, vice-présidente, Planification stratégique et affaires corporatives, Forum des
politiques publiques.
REMERCIEMENTS
Cet atelier a été organisé par le Forum des politiques publiques, sous la direction de
Katherine Baird et avec l’aide de Michael Lister et Matt Leblanc, administrateur de projet, Forum
des politiques publiques.
Le Commissariat à l’information du Canada a fourni un soutien financier pour la tenue de cet
atelier.
TABLE DES MATIÈRES
SOMMAIRE ........................................................................................................................................ i
INTRODUCTION ................................................................................................................................ 1
MÉTHODOLOGIE .............................................................................................................................. 1
CONTEXTE ........................................................................................................................................ 2
REMARQUES LIMINAIRES : ROBERT MARLEAU, COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA ... 3
GRANDES TENDANCES ET PRINCIPAUX ENJEUX .............................................................................. 4
MODERNISATION DE LA CULTURE/L’ADMINISTRATION .................................................................. 7
MODERNISATION DE LA LOI ............................................................................................................ 9
ANNEXE 1 — ORDRE DU JOUR ...................................................................................................... 13
ANNEXE 2 – LISTE DES PARTICIPANTS .......................................................................................... 15
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
i
SOMMAIRE
Le 10 juin 2008, le Forum des politiques publiques (FPP) a organisé un atelier d’une journée
intitulé La modernisation du régime d’accès à l’information. L’atelier a réuni quelque
40 théoriciens, intervenants et décideurs clés des milieux universitaires, du secteur privé, de la
société civile et du gouvernement. Il visait à générer de nouvelles idées et à stimuler la réflexion
créatrice à propos d’options destinées à moderniser la culture, l’administration et le cadre
législatif du régime fédéral d’accès à l’information (AI).
L’atelier a fait ressortir trois thèmes dominants.
1. Vue d’ensemble du régime
Bien que les participants ne soient pas parvenus à un consensus sur tous les détails, ils se sont
généralement entendus sur l’état actuel du régime d’accès à l’information, sur sa situation idéale
et sur nombre des étapes essentielles pour assurer la transition vers cet idéal.
L’état actuel du régime d’accès à l’information se caractérise par les éléments suivants :
• Une culture de la fonction publique qui résiste à la transparence et qui perçoit l’accès à
l’information et la protection des renseignements personnels (AIPRP) comme une simple
exigence légale plutôt qu’un principe largement reconnu.
• Des groupes d’AIPRP qui sont isolés, qui manquent de ressources et de personnel
compétent et pour qui le mot d’ordre est « en cas de doute, biffer ».
• De longs temps de traitement des demandes et de résolution des plaintes.
• Une crise dans la gestion des documents qui touche l’ensemble de l’administration
fédérale.
Idéalement, le régime d’accès à l’information devrait :
• Faciliter l’adoption, à l’échelle fédérale, d’un principe général d’accès à l’information, en
vertu duquel la majorité de l’information est rendue automatiquement publique.
• Favoriser une culture axée sur le service où l’on insiste sur le traitement rapide des
demandes et des plaintes.
• Offrir un cheminement de carrière viable pour les professionnels de l’AIPRP.
Pour assurer la transition vers cet idéal, les éléments suivants seront nécessaires :
• Des champions issus du milieu politique, des échelons supérieurs de la fonction publique
(p. ex. les sous-ministres) et de la société civile.
• Une amélioration considérable de la gestion des documents dans la fonction publique.
• Une meilleure utilisation des technologies.
• Un mécanisme de gestion du rendement assorti de paramètres appropriés qui encouragent
l’adoption de la transparence comme valeur importante dans la fonction publique.
• Davantage de formation pour tous les agents et une sensibilisation accrue de tous les
ministères au régime d’AI, notamment par l’utilisation des « Évaluations des facteurs
relatifs à l’accès » dans l’élaboration des politiques et des programmes.
• Une « professionnalisation » continue des membres de la collectivité de l’AIPRP.
• Un dialogue amélioré et continu entre la collectivité de l’AIPRP et les demandeurs,
notamment grâce à une meilleure compréhension des besoins de l’ « utilisateur » et des
taux de satisfaction.
• Des ressources suffisantes.
ii
FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
2. Regard neuf sur les questions connues
Nombre de ces conclusions ne seront pas inconnues des observateurs du régime d’accès à
l’information. En particulier, l’importance d’un leadership politique, d’une culture de la
transparence dans la fonction publique et de mécanismes appropriés pour favoriser l’adoption de
cette culture sont autant d’aspects qui ont été signalés à l’occasion de démarches précédentes
visant la modernisation du régime. Les participants ont toutefois attiré l’attention sur certains
éléments.
Le traitement des demandes et la résolution des plaintes doivent être améliorés, mais il n’y a eu
aucun consensus sur la façon de procéder à cet égard.
Tant les demandeurs que les professionnels de l’AIPRP doivent faire l’objectif de l’amélioration
du traitement des demandes. D’une part, les groupes d’AIPRP doivent adopter une mentalité axée
sur le service afin de percevoir les demandes comme des occasions plutôt que des menaces.
D’autre part, les participants ont tenu un débat concernant la mesure dans laquelle les demandeurs
« professionnels » — qui font parfois office de courtiers pour des clients — font des demandes
d’information contrariantes qui « empoisonnent le régime ». Nombre de participants croient que
l’imposition de frais pourrait se révéler un outil utile pour sensibiliser et discipliner les
demandeurs, quoique certains participants estiment que cette méthode entraverait l’accès à
l’information. Malgré tout, un dialogue soutenu entre les professionnels de l’AIPRP et les
demandeurs constitue la clé de relations moins conflictuelles.
Les participants ont également débattu, sans toutefois parvenir à un consensus, de la façon
d’améliorer le traitement des plaintes, proposant notamment l’utilisation d’une méthode de
« triage » pour classer les plaintes par ordre de priorité, ce qui permettrait d’accélérer leur
résolution. Certains participants ont fait remarquer que la lenteur du processus de résolution des
plaintes retarde l’accès des citoyens aux tribunaux, car ceux-ci doivent attendre que leur plainte
soit traitée avant de contester la décision. Ces participants ont souligné que le droit d’accéder à
l’information est quasi constitutionnel et mérite d’être examiné par les tribunaux pour établir une
jurisprudence dans ce domaine.
Les demandes d’accès à l’information devraient être présentées en dernier recours.
Certains ont affirmé que la Loi était utilisée à des fins autres que celles qui avaient été prévues à
l’origine, soit en dernier recours. Les participants ont convenu qu’un sain régime d’AI se
traduirait par l’application du principe général selon lequel la publication de l’information est
systématique; les demandes d’accès à l’information seraient l’exception. Selon les participants, la
solution consisterait à raviver l’esprit originel de la Loi, de sorte que la plupart des
renseignements gouvernementaux seraient systématiquement rendus publics. Les participants
nomment cette pratique la « divulgation proactive ».
La mise en place d’un solide mécanisme de gestion des documents est prioritaire.
Toutefois, les participants signalent que la divulgation proactive exige un type de gestion des
documents qui fait actuellement défaut au gouvernement fédéral. Le gouvernement doit adapter
ses pratiques en matière de gestion de l’information et des documents à la cadence des
changements technologiques, ce qui représente une difficulté considérable. Par conséquent, des
participants ont laissé entendre qu’il serait essentiel, dans le cadre d’une réforme législative
future, de préciser l’approche en matière de gestion des documents que doit préconiser le
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
iii
gouvernement fédéral, par exemple une « obligation de créer un document ».
3. Réforme législative
Nombre d’aspects se rapportant à la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, dont un
certain nombre de recommandations liées aux exceptions et exclusions spécifiques (voir p. 8 et 9
pour de plus amples détails) ont suscité des débats importants. Toutefois, les discussions les plus
animées ont porté sur la possibilité de conférer au commissaire à l’information le pouvoir de
rendre une ordonnance, c’est-à-dire le pouvoir de rendre des décisions finales pour régler des
différends relatifs aux plaintes. Selon des participants, l’expérience provinciale a montré que le
pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires constitue un outil efficace pour encourager la
médiation. Les participants ont proposé d’examiner le modèle de l’Ontario, où la commissaire a
le pouvoir de rendre des ordonnances qui sont exécutoires, mais qui peuvent faire l’objet d’une
révision. D’autres participants ont exprimé des réserves, car ils craignent les conséquences, au
plan de la reddition de comptes, de l’habilitation d’un mandataire du Parlement à rendre des
ordonnances exécutoires visant les administrateurs généraux. Ils ont soutenu que le modèle de
l’ombudsman, soit des recommandations non exécutoires et la possibilité de faire examiner les
décisions ministérielles par la Cour fédérale, est suffisant, surtout compte tenu de l’excellent bilan
du Commissariat à l’information devant les tribunaux.
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
1
INTRODUCTION
Le 10 juin 2008, le Forum des politiques publiques (FPP) a organisé un atelier d’une journée
intitulé La modernisation du régime fédéral d’accès à l’information. L’atelier a réuni
quelque 40 théoriciens, intervenants et décideurs clés issus des milieux universitaires, du secteur
privé, de la société civile et du gouvernement. Il visait à générer de nouvelles idées et à stimuler
les réflexions créatrices au sujet d’options destinées à moderniser le régime. Les participants ont
orienté les discussions sur les trois points suivants :
•
•
•
Modernisation de la culture
Modernisation de l’administration
Modernisation du cadre législatif
Le présent rapport rend compte des principaux messages qui sont ressortis de l’atelier. On décrit
d’abord la méthodologie employée pour l’activité, puis on situe le contexte de l’atelier. Par la
suite, on résume les remarques liminaires de Robert Marleau, commissaire à l’information. On
enchaîne avec un résumé des séances plénières et des discussions en petits groupes qui ont porté
sur les grandes tendances et les principaux enjeux liés au régime d’accès à l’information (AI) et
sur la modernisation de la culture, de l’administration et du cadre législatif gouvernant le régime.
Le rapport se termine par quelques réflexions des participants.
MÉTHODOLOGIE
Fondé il y a plus de 20 ans, le FPP s’est taillé une réputation de facilitateur impartial et digne de
confiance capable de susciter un dialogue entre de multiples intervenants sur une vaste gamme de
questions complexes dans le domaine des politiques et de la gestion publiques. Notre approche se
fonde sur les principes suivants :
•
•
•
•
La discussion est menée de façon impartiale.
La discussion repose sur l’échange d’information : on relève les principaux intervenants,
on met en évidence les recherches pertinentes et on attire l’attention sur les divergences.
Les bons intervenants participent aux travaux.
Les résultats du dialogue sont communiqués aux décideurs et intervenants clés pour
mobiliser l’action.
Inspiré de cette approche, l’atelier a offert un milieu impartial où un échantillon représentatif de
participants de tous les secteurs ont pu discuter des possibilités et des enjeux associés au régime
d’AI. Afin de stimuler une discussion tournée vers l’avenir, nous avons demandé aux participants
d’imaginer un régime qui refléterait le mieux les tendances actuelles et émergentes. À quoi
ressemblerait-il? Quels sont les obstacles à la concrétisation de cette vision? Comment
pouvons-nous surmonter ces obstacles?
La discussion s’est déroulée selon la règle de la Chatham House : les débats avaient un caractère
officiel, pour permettre au FPP de produire un compte rendu, mais les commentaires n’ont pas été
attribués à leurs auteurs. L’expérience montre que cette formule crée les conditions parfaites pour
donner lieu à des discussions franches et constructives. Certes, nous nous attendions à ce que les
participants fassent appel à leur expérience et à leur mémoire institutionnelle pour traiter des
sujets, mais, grâce au principe de la non-attribution, ceux-ci ont eu la possibilité d’exprimer
librement leurs opinions, lesquelles ne sont pas nécessairement celles des organismes qu’ils
représentent. Enfin, les participants ont reçu trois documents pour se mettre en contexte et se
2
FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
préparer à l’atelier :
•
•
•
La Loi sur l’accès à l’information 25 ans plus tard : vers une nouvelle génération de
droits d’accès au Canada, par Murray Rankin, c.r.
Sommaire des recommandations de réforme administrative du Groupe d’étude de l’accès
à l’information du Canada, par Laurence Kearly, Commissariat à l’information du
Canada
Comparaison thématique des législations canadiennes et de certaines législations
étrangères sur l’accès à l’information, par Randall Hofley et Craig Collins-Williams,
Stikeman Elliott, LL.P.
CONTEXTE
L’année 2008 marque le 25e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à
l’information. La Loi établit le droit des Canadiens d’accéder à l’information que détient le
gouvernement du Canada, à quelques exceptions près. Selon la Cour suprême du Canada :
La loi en matière d’accès à l’information a donc pour objet général de favoriser la
démocratie, ce qu’elle fait de manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu,
que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au
processus démocratique, et, en second lieu, pour que les politiciens et bureaucrates
demeurent comptables envers l’ensemble de la population1.
La Loi nomme les institutions relevant de son champ d’application et les catégories de
renseignements gouvernementaux qu’elle doit protéger en cas de demandes d’accès à
l’information, et elle précise la procédure à suivre pour présenter une demande. En outre, elle a
aussi établi le Commissariat à l’information, qui a charge de recevoir les plaintes et de mener des
enquêtes, et elle prévoit révision judiciaire par la Cour fédérale. Les institutions fédérales
assujetties à la Loi doivent faire rapport annuellement au Parlement concernant leur application
de la Loi.
Au moment de l’adoption de la Loi en 1982, le premier ministre Trudeau avait promis que la Loi
favoriserait la participation concrète des citoyens et des organisations à la prise de décisions
publiques2. Toutefois, au cours des années qui ont suivi l’entrée en vigueur de la Loi, le contexte
dans lequel celle-ci est appliquée a considérablement changé. En effet, la révolution dans la
technologie de l’information et des communications a eu une incidence énorme sur le mode de
fonctionnement du gouvernement, son organisation et ses relations avec les citoyens, toutes des
questions qui ont des répercussions importantes sur le régime d’AI. Au niveau le plus
élémentaire, le volume même de l’information numérique a explosé, ce qui a eu des conséquences
sur la création et le stockage des documents. Par ailleurs, l’élaboration horizontale des politiques
au sein des administrations et entre celles-ci a rendu plus difficile la recherche d’information.
Pendant ce temps, les citoyens continuent de demander davantage de comptes aux pouvoirs
publics en ce qui concerne la responsabilité et la transparence. En outre, de nouvelles formes de
prestation de services à la population canadienne a entraîné divers arrangements avec le secteur
privé et le secteur sans but lucratif. Or, cette expérimentation se traduit par des frontières floues,
une autoréglementation et l’exécution par des organismes sans but lucratif de tâches appartenant à
1
Ministère de la Justice, Un cadre compréhensif concernant la réforme de l’accès à l’information : document de
travail, avril 2005, p. 3.
2
Alasdair Roberts, Blacked Out: Government Secrecy in the Information Age, p. 87.
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
3
l’État. S’ajoute à cela la crainte que le principe de l’accès aux documents de l’État ne commence
à se détériorer.
Dans ce contexte, il y a eu plusieurs tentatives visant à réformer le régime et la Loi. Le premier
examen de la Loi réalisé par un comité parlementaire a donné lieu à la publication, en 1989, d’un
rapport intitulé Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d’accès à l’information
tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels. Nombre des
recommandations faites dans ce rapport n’ont pas été mises en œuvre; elles ont été exposées de
nouveau dans des tentatives de réforme ultérieures. Ces recommandations traitaient de la portée
de la Loi, du rôle du commissaire à l’information, des exceptions, de l’imposition de frais et de la
résolution des plaintes. En 2002, le Groupe d’étude de l’accès à l’information a publié un rapport
sur la possibilité d’une réforme du régime d’AI. Le Groupe d’étude a conclu que la Loi n’était pas
bien comprise. Selon le rapport, « [l]es principes d’accès à l’information doivent être intégrés
dans les valeurs essentielles de la fonction publique et enchâssés dans son travail routinier3 ». Le
Groupe d’étude a également constaté que les autres gouvernements étaient aux prises avec les
mêmes difficultés : le respect des délais de réponse, les problèmes dans la gestion de
l’information, la gestion de la croissance de la demande, la transparence des nouveaux
organismes de prestation de services, l’efficacité des mécanismes de contrôle et de résolution des
différends, et, enfin, le soutien continu de l’accès à l’information dans le milieu politique et la
fonction publique. Divers projets de loi d’initiative parlementaire et un ensemble de propositions
formulées par John Reid, ancien commissaire à l’information, ont suivi le travail du Groupe
d’étude. Récemment, la Loi fédérale sur la responsabilité a augmenté le nombre d’organismes
fédéraux assujettis à la Loi4.
REMARQUES LIMINAIRES : ROBERT MARLEAU, COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU
CANADA
En guise d’introduction, Robert Marleau, commissaire à l’information, a décrit les principaux
défis auxquels il s’est attaché pendant sa première année en poste et a énoncé les priorités pour
l’avenir. Après sa nomination, il s’est d’abord appliqué à rebâtir la capacité administrative du
Commissariat. Par la suite, il s’est attaqué à l’arriéré des plaintes, résultat de ce qu’il a décrit
comme des normes de service « irréalistes » : les plaintes à l’égard de questions administratives
sont versées dans l’arriéré si elles ne sont pas résolues dans les 30 jours; les plaintes concernant
les refus de communication le sont après 120 jours. La Loi fédérale sur la responsabilité a
aggravé le problème dans la mesure où elle a augmenté le nombre d’organismes fédéraux
assujettis à la Loi sur l’accès à l’information. L’an denier, le nombre de plaintes a bondi de 80 %.
Un petit nombre d’utilisateurs présentent la majorité des plaintes. Le délai moyen de résolution
des plaintes est d’environ un an, mais certaines requièrent beaucoup plus de temps. « Le statu quo
ne fonctionne pas », a conclu le commissaire Marleau. Le Commissariat a mis en place, à titre
d’essai, une unité de règlement rapide des plaintes pour trier et classer les plaintes par ordre de
priorité. Enfin, le commissaire a reconnu qu’il n’avait toujours pas pris position sur les tentatives
de réforme antérieures. Le Commissariat est en train de préparer un rapport au Parlement dans
l’éventualité où il devrait exprimer son point de vue sur la réforme législative.
3
Groupe d’étude de l’accès à l’information, Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens, juin 2002,
p. 5.
4
Pour un résumé, voir le document de Kristen Douglas, La Loi sur l’accès à l’information et les récentes propositions
de réforme, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, février 2006.
4
FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
GRANDES TENDANCES ET PRINCIPAUX ENJEUX
La première séance plénière sur les grandes tendances et les principaux enjeux liés au régime
d’AI a été précédée d’un bref exposé des principaux sujets de discussion.
•
La volonté et l’engagement politiques sont les conditions essentielles à une réforme
législative.
•
Grâce à la « divulgation proactive », les citoyens auraient moins besoin de présenter des
demandes d’accès à l’information, car la plupart des renseignements gouvernementaux
seraient automatiquement rendus publics. En 2002, le gouvernement du Québec a publié un
rapport intitulé Le choix de la transparence, dans lequel les auteurs préconisent la
numérisation des documents gouvernementaux et leur affichage sur les sites Web des
ministères. Or, la crise qui frappe actuellement la gestion des documents à Ottawa rend le
contexte peu propice à l’application de cette méthode.
•
Les nouveaux modes de prestation de services — où la prestation de services
gouvernementaux est confiée à des organisations des secteurs privés ou sans but lucratif —
constituent des entraves au droit de la population à l’information. Des provinces, comme la
Colombie-Britannique, confirment dans les contrats conclus avec des fournisseurs de services
que le gouvernement reste en contrôle des documents créés dans le cadre de la prestation d’un
service à la population. Les initiatives horizontales menées conjointement par divers
gouvernements occasionnent des problèmes semblables en ce qui a trait à la transparence et
au droit de la population de consulter l’information détenue par le gouvernement. Puisque ces
deux tendances continueront probablement de s’amplifier, les gouvernements devront trouver
des moyens d’adapter leur régime d’accès à l’information à ces nouvelles réalités.
•
Les technologies de l’information apportent également leur lot de difficultés, comme
l’explosion du nombre et des types de documents numériques. Par exemple, la population
devrait-elle avoir le droit de consulter les innombrables courriels rédigés chaque jour par les
fonctionnaires? Dans l’affirmative, comment cette information devrait-elle être stockée?
Devrait-on faire la distinction entre les courriels qui sont des documents « temporaires » et
ceux qui renferment une information substantielle? Un autre obstacle plus imposant consiste
à faire en sorte que le régime d’AI suive l’évolution rapide de la technologie. À cet égard, les
« évaluations des facteurs relatifs à l’accès » peuvent se révéler un outil utile. À l’instar des
évaluations des facteurs relatifs à la vie privée dans le domaine de la protection des
renseignements personnels, les évaluations des facteurs relatifs à l’accès permettraient
d’évaluer l’incidence des nouveaux programmes gouvernementaux ou des nouvelles
technologies sur l’accès à l’information dès le début du processus d’élaboration des
politiques.
•
Il faudrait continuer de débattre de la possibilité de conférer au commissaire à l’information
le pouvoir de rendre une ordonnance. Bien que les participants aient reconnu que le
Parlement adhérerait difficilement à cette idée, certains estiment que l’expérience vécue dans
des provinces montre l’efficacité de cette formule. En effet, 90 % des plaintes continuent
d’être résolues par la médiation. Pour les autres cas, les ordonnances forment une
jurisprudence qui clarifie les droits et les responsabilités des divers intervenants.
Par la suite, les participants ont discuté d’un certain nombre de questions interreliées se
rapportant au leadership, à la culture et à l’administration ainsi que de questions fondamentales
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
5
liées à l’objectif du régime.
Leadership politique
Les participants ont convenu que la volonté politique est essentielle à la réforme du régime d’AI.
La Loi existe grâce au leadership exercé par des politiciens comme Joe Clark, Francis Fox et
Pierre Trudeau. Le gouvernement en place doit s’engager à faire preuve de transparence pour que
le régime soit à la hauteur de son potentiel. Il s’agit d’un défi constant : la recommandation du
groupe Manley, selon laquelle le gouvernement devrait faire preuve de plus de transparence à
l’égard de la mission canadienne en Afghanistan, en est un exemple concret.
Culture de la transparence
À l’échelon administratif, les hauts fonctionnaires jouent un rôle important, car ils influencent la
mesure dans laquelle existe la « culture de la transparence » dans la fonction publique. Comme
l’a affirmé l’un des participants : « Nous avons besoin de l’adhésion des sous-ministres pour
favoriser une culture de la transparence. » Un autre participant a avancé que l’absence d’une
culture de la transparence au sein de l’appareil gouvernemental représente le principal obstacle
auquel se heurte le régime. Les participants soutiennent que le régime d’AI du Canada est assorti
de mécanismes plus lents et est moins généreux si on le compare aux régimes des États-Unis et
du Royaume-Uni, par exemple. L’un des participants a fait observer que, à l’origine, on prévoyait
que la population n’invoquerait la Loi qu’en dernier recours : puisque les ministères étaient
censés communiquer automatiquement l’information, la population aurait rarement besoin de
présenter des demandes d’accès à l’information officielles. Dans ce contexte, la technologie
devrait créer des conditions propices à la transparence et non se poser en obstacle à celle-ci.
Favoriser une culture de la transparence
La discussion au sujet du leadership et de la culture a fait ressortir un autre thème, soit la façon
dont l’administration du régime d’AI peut soutenir ou entraver l’adoption d’une culture de la
transparence dans la fonction publique. D’abord, les participants ont souligné qu’il était essentiel
de consacrer les ressources nécessaires au fonctionnement du régime. Par exemple, des
participants ont souligné que la recommandation de l’ancien commissaire Reid à l’égard de la
gestion de l’information (à savoir l’obligation de créer des documents appropriés qui sont classés
correctement et tenus soigneusement) a été rejetée parce que le coût de sa mise en œuvre —
120 millions de dollars — était trop élevé. Sur ce point, des participants ont mentionné que la
tenue des documents dans la fonction publique s’est détériorée depuis que le gouvernement a
réduit les effectifs, au milieu des années 1990. Il n’y a aucune classification des responsables de
la tenue des documents officiels, et l’utilisation de la technologie est limitée.
Ensuite, des participants ont souligné l’importance de mesurer les résultats associés au régime
d’AI et de les intégrer à des programmes de gestion du rendement servant à évaluer les
fonctionnaires. Un mécanisme visant à récompenser les fonctionnaires qui favorisent le régime
d’AI montrerait clairement que la fonction publique accorde une grande valeur à la transparence.
L’un des participants a laissé entendre qu’aucun fonctionnaire n’a déjà fait l’objet d’une sanction
pour ne pas avoir communiqué certains renseignements, ce qui constitue un problème
fondamental. L’un des participants a d’ailleurs déclaré : « Sans un changement d’attitude
permettant aux fonctionnaires de ne pas avoir l’impression de commettre une erreur chaque fois
qu’ils communiquent des renseignements, la situation est sans issue. »
6
FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
Enfin, des participants ont fait remarquer que, en raison de la lenteur du processus de résolution
des plaintes, les citoyens qui veulent contester les décisions doivent s’armer de patience, car ils ne
peuvent s’adresser aux tribunaux tant que l’enquête du commissaire à l’information n’est pas
terminée. Les partisans de l’accès plus rapide aux tribunaux font valoir que l’accès à
l’information est un droit quasi constitutionnel et que, par conséquent, les litiges doivent être
soumis aux tribunaux pour créer une jurisprudence dans ce domaine.
Accès à l’information et intérêt du public
La résistance à l’ouverture et à la transparence que l’on constate chez les politiciens et les hauts
fonctionnaires est un scénario familier. L’un des participants, qui connaît bien le processus qui a
mené à l’adoption de la Loi sur l’accès à l’information, a déclaré qu’il n’aurait jamais cru que
l’on « débattrait encore de la culture de la transparence 25 ans plus tard ». La persistance du
dilemme entourant la culture — et la façon de la favoriser et de la maintenir — soulève une
question fondamentale, énoncée par l’un des participants : « Pourquoi est-il si difficile pour les
gens au pouvoir de faire preuve d’ouverture, de transparence et de responsabilité? »
L’un des participants a mis en évidence ce qui est perçu comme une « tension cachée » entre deux
types de discours : le besoin d’un changement de culture dans l’administration fédérale et
l’insistance sur les « droits » et le recours aux tribunaux pour faire respecter le droit à
l’information. À cet égard, il faudrait se demander si le fait de faciliter l’accès des citoyens aux
tribunaux favoriserait une culture de l’ouverture dans l’administration fédérale ou si cela
encouragerait une culture de la confrontation. D’autres participants ont fait valoir que le « droit à
l’information » est parfois, de par sa nature, conflictuel : les citoyens peuvent avoir recours à la
Loi pour tenir les gouvernements responsables en obligeant les fonctionnaires à communiquer
l’information, tandis que les partis d’opposition peuvent l’invoquer à des fins politiques. Selon
l’un des participants, « nous devons composer avec cela ».
Bien que les participants s’entendent pour dire que le régime d’AI est certainement dans l’intérêt
du public, on a fait observer que la population souhaite avant tout pouvoir compter sur un « bon
gouvernement », ce qui signifie davantage que la seule possibilité d’accéder à l’information. Il
faudrait également débattre de questions permettant entre autres de déterminer si le fait pour le
gouvernement de se conformer à la Loi présente des inconvénients considérables pour les
fonctionnaires, les politiciens et le public. L’accès à l’information et le bon fonctionnement de la
fonction publique sont deux éléments essentiels de la démocratie canadienne. En réformant le
régime, on devrait prêter une attention particulière à l’accessibilité de l’information et au contexte
plus large de « l’intérêt du public » dans lequel la Loi est appliquée. Bien que le concept de
« l’intérêt du public » soit, en fait, enchâssé dans le régime existant, qui prévoit des exceptions,
des exclusions et la primauté de l’intérêt public, un participant a laissé entendre que la Loi avait
eu des conséquences imprévues qui ne sont pas dans l’intérêt du public. Par exemple, un
participant a avancé que la Loi avait une incidence négative sur la tenue des dossiers au
gouvernement et que cette situation nuit à la consignation pour la postérité de renseignements
historiques sur l’élaboration des politiques canadiennes.
En outre, des participants ont souligné que, au cours de la prochaine année, la Cour suprême
entendra une affaire mettant en cause le ministère de la Sûreté et de la Sécurité publique de
l’Ontario et la Criminal Lawyers Association concernant la constitutionalité de l’accès à
l’information et de l’utilisation de la primauté de l’intérêt public (article 23). On espère que la
décision rendue par la Cour suprême fera la lumière sur cette question et incitera le gouvernement
à réformer la Loi.
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
7
MODERNISATION DE LA CULTURE/L’ADMINISTRATION
Au cours de la deuxième séance plénière, les participants ont approfondi leur réflexion sur
certaines des questions soulevées pendant la séance plénière d’ouverture en tenant des discussions
en petits groupes sur la modernisation de la culture et de l’administration du régime fédéral d’AI.
Les commentaires sur les deux sujets ont été regroupés, car la discussion a fait ressortir que la
culture et l’administration se renforcent mutuellement. Les commentaires peuvent se diviser en
trois catégories :
•
•
•
l’état actuel du régime d’AI
la situation idéale du régime d’AI
la façon d’assurer la transition vers cet idéal.
État actuel
Nombre de participants estiment que les obstacles auxquels fait face le régime sont bien
documentés et que, à l’heure actuelle, il importe avant tout de déterminer la façon d’aller de
l’avant. Ils ont toutefois tenu à souligner divers aspects du régime d’AI sur lesquels il faut se
pencher.
Dans la catégorie des conséquences imprévues, les participants ont fait observer qu’il est
paradoxal que nous vivions dans une société de plus en plus saturée d’informations et que, en
même temps, des fonctionnaires préfèrent noter des renseignements sur des papillons adhésifs
plutôt que de créer un document susceptible de faire l’objet d’une demande d’accès à
l’information. Des participants ont soutenu que des demandeurs « professionnels » ont engorgé le
système. Si certains ont affirmé que ces citoyens ne font qu’exercer un droit quasi constitutionnel,
d’autres ont attiré l’attention sur les conséquences négatives attribuables à ce petit groupe de
personnes qui « profitent du système » en présentant de nombreuses demandes d’accès à
l’information qui sont de plus en plus complexes. Selon ces derniers, ces « parties de pêche » font
que les groupes d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (AIPRP)
croulent sous les demandes et peuvent donc difficilement respecter les normes de service, de sorte
que le régime d’AI donne lieu à un nombre toujours croissant de litiges.
Les participants ont également précisé que le régime d’AI existe dans un contexte où la fonction
publique doit également surmonter des difficultés. Selon l’un des participants, le gouvernement
actuel applique des politiques strictes et centralisées en matière de communication, ce qui
exacerbe les problèmes que connaît le régime d’AI, car il est plus difficile pour les fonctionnaires
de parler aux médias. Un autre participant a mentionné que l’aversion au risque n’était pas
l’apanage du régime d’AI : tout l’appareil gouvernemental en est affligé.
Situation idéale
Comme à la première séance, plusieurs participants ont affirmé que le régime d’AI a d’abord été
conçu pour favoriser une culture de la transparence au gouvernement; les demandes d’accès à
l’information devraient être présentées en dernier recours. Par conséquent, la promotion de
l’accès à l’information ne devrait pas être réservée aux groupes d’AIPRP en place dans les
ministères; elle devrait être une valeur partagée par l’ensemble de la fonction publique. Par
ailleurs, il y aura toujours des demandes d’accès à l’information qui seront présentées, et celles-ci
devraient être traitées de manière professionnelle. Des participants ont laissé entendre que les
groupes d’AIPRP devraient adopter une mentalité axée sur la prestation de services et percevoir
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FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
les demandes comme des occasions plutôt que des menaces. Les participants ont signalé que tout
serait plus facile si les groupes d’AIPRP pouvaient miser sur le fait que les ministères à l’échelle
fédérale comprennent le régime et son administration. Plus important encore, la fonction publique
devrait accorder la priorité à la formation de spécialistes de l’AIPRP et permettre à ces derniers
de mener une carrière légitime offrant des possibilités d’avancement.
Comment passer à l’état idéal du régime
Selon les participants, le changement de la culture est primordial. Or, la culture présente une
multiplicité de facettes, et l’expérience montre qu’il est difficile de la changer. En effet, nombre
des recommandations formulées au cours de la première discussion plénière n’ont rien de
nouveau. Donc, comment procéder pour que l’accès à l’information constitue une valeur
intrinsèque de la fonction publique? Les participants se sont penchés sur cette question en
examinant les aspects se rapportant au leadership politique, aux ministères et aux groupes
d’AIPRP.
En ce qui a trait au leadership, le régime a besoin de champions issus du milieu politique et des
échelons administratifs supérieurs. On devrait inciter les cadres supérieurs à adopter les attitudes
et les comportements souhaités au moyen de mécanismes de gestion du rendement, lesquels
seraient assortis de paramètres permettant de mesurer le degré de transparence dont ces cadres
font preuve.
Dans les ministères, les participants ont proposé l’utilisation de mécanismes de
responsabilisation, comme le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG), pour que le régime
donne les effets escomptés. Les participants ont également fait observer qu’une culture de la
transparence — intégrée dans une politique telle que la divulgation proactive — exigerait une
forme de gestion des dossiers que le gouvernement ne met actuellement pas en pratique. Cette
situation a une incidence sur les procédures administratives des ministères, les normes de
publication et les politiques relatives à la traduction. Enfin, les participants ont proposé
deux moyens d’améliorer la compréhension du régime d’AI dans l’administration fédérale : offrir
aux décideurs une formation exhaustive sur l’application pratique de la Loi et utiliser les
évaluations des facteurs relatifs à l’accès pour que l’on tienne compte de l’incidence que peuvent
avoir les nouveaux programmes ou les nouvelles technologies sur l’accès à l’information tôt dans
l’élaboration des politiques.
Pour ce qui est des groupes d’AIPRP, les participants ont affirmé que les professionnels de
l’AIPRP doivent avoir l’occasion de mener une carrière légitime qui leur offre des possibilités
d’avancement, comme c’est le cas des professionnels des finances ou des ressources humaines.
Des participants ont avancé que des programmes de formation destinés aux spécialistes de
l’AIPRP permettraient de définir cette profession naissante grâce à l’acquisition et au
renforcement des compétences de base. Toutefois, ces programmes n’en sont qu’à leurs débuts, et
des efforts concertés et soutenus seront nécessaires pour former adéquatement les futurs
spécialistes de l’AIPRP et faire en sorte que les normes et la reconnaissance professionnelles
appropriées soient en place. Les participants souhaitent également un dialogue accru entre les
professionnels de l’AIPRP et les demandeurs. Selon leur expérience, des participants estiment
qu’un dialogue soutenu peut adoucir les relations entre ces deux parties. Par exemple, si ceux-ci
entretiennent une relation basée sur la confiance, les fonctionnaires peuvent aider les demandeurs
à affiner leur demande de façon à ce que l’information leur soit plus utile et que les fonctionnaires
puissent traiter le dossier plus rapidement. Enfin, nombre de participants croient que la
technologie pourrait permettre « d’alléger le fardeau du système ». À titre d’exemple, ils ont
mentionné des salles de lecture électroniques, les communications électroniques avec les
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
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demandeurs et l’affichage en ligne de documents ayant déjà été publiés. L’un des participants a
fait remarquer que certains des documents se trouvant sur les sites intranet des ministères —
lesquels contiennent une mine de renseignements — pourraient être rendus publics.
Des participants estiment qu’un dialogue soutenu entre les parties serait important pour faire le
pont entre l’état actuel et l’état idéal du régime d’AI. D’ailleurs, ils ont laissé entendre que l’on
pourrait tirer parti de certains des débats polarisés qui ont eu lieu par le passé pour trouver de
nouvelles idées. Par exemple, les fonctionnaires ont la responsabilité de servir le gouvernement
en place tout en répondant aux attentes des Canadiens. Certains ont fait valoir que cette situation
produit une tension dynamique, car la satisfaction des attentes des citoyens (par des pratiques
transparentes) peut parfois être considérée comme allant à l’encontre des exigences du
gouvernement (lorsqu’il est légitime de ne pas communiquer l’information). Toutefois, des
participants se demandent s’il ne serait pas temps d’expliquer comment « l’obligation de prêter
assistance » aux citoyens au moyen d’un gouvernement plus ouvert et accessible peut aider le
gouvernement à atteindre certains de ses principaux objectifs, soit l’efficacité et la responsabilité.
La découverte de ce « point de convergence » des intérêts de chacun pourrait nous permettre de
susciter une discussion moins polarisée et de déterminer les types d’approches qui sont
acceptables aux yeux des politiciens, des fonctionnaires et des Canadiens.
Plusieurs participants ont déclaré qu’il était temps que les demandeurs et les défenseurs du droit
d’accès à l’information apprennent à mieux s’organiser. Il est essentiel que des chefs de file issus
de la société civile défendent l’accès à l’information. « Nous avons tout simplement laissé le
commissaire à l’information faire le travail à notre place », a déclaré l’un des participants.
Certains ont affirmé que le commissaire à l’information devrait avoir un mandat de sensibilisation
et d’intervention dans la communauté pour favoriser le renforcement de la capacité des
partenaires externes (comme les médias, les écoles de journalisme et le milieu universitaire). Des
participants ont également mentionné qu’une perspective plus cohérente axée sur « le client »
aiderait à soutenir la réforme du régime. Grâce au travail d’intervenants mieux organisés et à des
activités de consultation menées par le Commissariat, il serait peut-être possible de profiter de
solutions à portée de main pour réformer le régime, quoique certains estiment qu’il est plus facile
de trouver des solutions que de les mettre en œuvre.
Selon l’un des participants, la démonstration du bien-fondé d’une convergence des normes de
transparence partout au pays, c’est-à-dire une norme nationale en matière de droit à l’information
qui « obligerait les institutions moins performantes à rivaliser avec le peloton de tête », représente
l’un des principaux obstacles auxquels se heurtent les défenseurs du droit à l’information. Les
participants ont affirmé que des évaluations du rendement en matière d’accès à l’information
aideraient à sensibiliser les gens.
Les participants ont reconnu que, au bout du compte, nombre de ces propositions soulignent en
fait l’importance de consacrer les ressources nécessaires à l’obtention d’un sain régime d’AI. Le
type de culture décrit dans ce rapport ne peut prévaloir dans la fonction publique si les groupes
d’AIPRP sont surchargés de travail et sous-rémunérés. De même, un mécanisme de gestion du
rendement ne peut obliger les hauts fonctionnaires à répondre du degré de transparence de leur
ministère si l’infrastructure servant à soutenir l’adoption de cette culture est inexistante.
MODERNISATION DE LA LOI
Dans l’après-midi, les participants se sont penchés sur le cadre législatif du régime d’AI à la
faveur de discussions en petits groupes. Les commentaires des participants se rapportaient aux
exclusions et aux exceptions, à la gestion des dossiers, à « l’accès pour tous » ainsi qu’à la
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FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
possibilité de conférer au commissaire à l’information le pouvoir de rendre des ordonnances. En
général, les participants ont eu des discussions assez animées sur ces questions, ce qui témoigne
du fait qu’il existe des intérêts divergents à prendre en considération dans le cadre de la réforme
de la Loi sur l’accès à l’information.
Exclusions et exceptions
Les participants ne sont pas parvenus à un consensus à l’égard de l’article 69 de la Loi, qui porte
que la Loi ne s’applique pas aux documents confidentiels du Cabinet, comme les notes, les ordres
du jour, les procès-verbaux de décisions, les documents d’information à l’usage des ministres
ainsi que les avant-projets de loi ou projets de règlement. En général, les participants convenaient
que les principes visant à assurer la confidentialité des travaux et la solidarité du Cabinet — qui
visent à protéger le processus décisionnel du Cabinet — sont importants, mais certains croyaient
qu’il faudrait définir en quoi consistent réellement les documents confidentiels du Cabinet. Par
exemple, pourrait-on prélever les faits ou les analyses qui accompagnent les conseils donnés au
Cabinet, ou devrait-on soumettre ces renseignements à l’examen du commissaire?
La plupart des participants ont affirmé que les documents qui sont conservés dans les cabinets des
ministres du Cabinet et qui se rapportent aux décisions ministérielles ou à l’administration du
cabinet devraient être assujettis à la Loi. Par contre, ils jugent que la Loi ne devrait pas
s’appliquer aux documents relatifs aux activités menées dans les circonscriptions ou aux activités
politiques.
En ce qui concerne les exceptions particulières, des participants estiment que l’article 16, qui
porte sur les enquêtes, devrait être révisé et réorganisé. Il s’agit d’une disposition complexe qui
prévoit trois exceptions distinctes et qui sont soit obligatoires, soit discrétionnaires.
L’article 20 (« Information fournie par les tiers au sujet de la vulnérabilité des infrastructures
essentielles ») protège les renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques
de nature confidentielle qui sont fournis à une institution fédérale par un tiers. Des participants
estiment que le droit d’examen prévu à l’article 20 retarde inutilement la communication de
l’information.
L’article 21 (« Activités du gouvernement ») a fait l’objet de critiques par le passé, car plusieurs
considèrent que sa portée est trop large et qu’il est appliqué de façon trop générale. Il s’agit d’une
exception discrétionnaire autorisant le responsable d’une institution gouvernementale à refuser la
communication des documents concernant les processus décisionnels internes du gouvernement.
Cet article a été qualifié de « disposition passe-partout » en raison du nombre de documents
auxquels elle s’applique. De plus, les participants croient qu’il faudrait changer son libellé.
Des participants se sont dit préoccupés par le fait que l’article 24 (portant sur les interdictions
fondées sur d’autres lois) — qui interdit la communication de documents assujettis aux
dispositions de confidentialité d’autres lois (comme la Loi de l’impôt sur le revenu ou la Loi sur
le casier judiciaire) — puisse s’appliquer à un nombre toujours croissant de documents. Ils
croient que cet article devrait autoriser une communication partielle de l’information et que les
décisions visant à restreindre la communication d’autres renseignements devraient être soumises
à un examen.
En ce qui concerne la communication partielle, plusieurs participants ont affirmé que le principe
des « prélèvements » prévu à l’article 25 doit être clarifié. L’article 25 oblige le responsable
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
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d’une institution fédérale à communiquer les renseignements contenus dans un document qui ne
sont pas visés par une exception et qui peuvent être raisonnablement prélevés.
Plusieurs groupes de participants ont discuté du bien-fondé de la primauté de l’intérêt public.
Dans la Loi, deux exceptions obligatoires s’assortissent de dispositions à l’égard de la primauté
de l’intérêt public qui autorisent le responsable d’une institution fédérale à communiquer des
renseignements visés par des exceptions lorsqu’il est dans l’intérêt public de le faire. Des
participants estiment qu’il serait avantageux d’enchâsser des dispositions semblables dans les
exceptions obligatoires se rapportant à des « catégories incontournables » comme la sécurité, la
santé publique et l’environnement. Les exceptions discrétionnaires amènent déjà les institutions
fédérales à évaluer l’incidence possible de la communication ou de la non-communication sur
l’intérêt public. Toutefois, des participants craignent que les exceptions discrétionnaires n’aient
une portée trop large. Selon eux, toute exception discrétionnaire devrait reposer sur un critère
subjectif qui oblige le responsable d’une institution fédérale à prouver que la communication des
renseignements causerait un grave préjudice.
Gestion des documents
Un bon nombre des observations sur les exceptions se rapportaient à la question plus large de la
gestion des documents. Des participants croyaient que cet aspect était plus important que la
réforme du cadre législatif. À l’ère électronique, le débat sur ce qui constitue un document est
éternel. Dans le contexte actuel (qui évolue sans cesse), comment définir la notion de document?
Que signifie l’obligation de créer un document? Par exemple, l’interrogation d’une base de
données constitue-t-elle un « document »? Il a été proposé d’intégrer la définition de document,
par exemple un courriel, dans la politique en matière de gestion.
La discussion portant sur la façon d’adapter le régime d’AI aux nouvelles réalités a mené à un
débat sur la mesure dans laquelle le régime devrait être expliqué dans la Loi ou dans la politique
en matière de gestion. D’abord, dans un contexte changeant, il est plus facile de modifier des
directives qu’une loi. Par exemple, en raison de l’évolution rapide de la technologie, le
gouvernement aurait peut-être intérêt à définir la notion de « document » dans une politique. D’un
autre côté, des participants ont souligné l’importance d’exposer les principes fondamentaux du
régime dans la Loi afin de favoriser le respect du régime. Dans cette optique, nombre de
participants ont affirmé que la Loi refondue devrait préciser, entre autres, l’approche que doivent
adopter les ministères fédéraux en matière de gestion des documents, comme « l’obligation de
créer un document ». Par conséquent, on doit ancrer le régime dans la Loi tout en prévoyant une
politique assez souple pour être en mesure d’adapter celui-ci au contexte changeant, ce qui
constitue un défi de taille.
Accès pour tous
La question de « l’accès pour tous » a suscité un débat. Le recours à la Loi devrait-il être limité
aux citoyens canadiens ou être ouvert à tous, sans égard à la citoyenneté? L’un des participants a
fait remarquer que, dans notre monde de plus en plus interdépendant, il est de plus en plus
difficile et inutile de restreindre l’accès à la Loi aux citoyens canadiens. Selon lui, l’accès à la Loi
doit maintenant être universel, et on pourrait peut-être prévoir un barème de frais distinct pour les
demandeurs étrangers. D’autres participants étaient d’avis que l’argent des contribuables ne
devrait servir qu’aux Canadiens. Même les partisans de l’accès limité aux Canadiens ont avancé
que le besoin de confirmer le lieu de résidence ou la citoyenneté des demandeurs ne devrait pas
entraver le passage aux demandes électroniques. Des participants ont déclaré que, s’il le faut, le
12
FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
gouvernement pourrait s’inspirer des pratiques d’autres secteurs qui utilisent la technologie pour
confirmer l’identité des demandeurs.
Rôle du commissaire
La question de savoir si le commissaire à l’information devrait pouvoir rendre des ordonnances
pour régler les plaintes a donné lieu à un débat exhaustif. Des participants ont fait valoir qu’une
telle décision serait appropriée, car d’autres provinces ont investi leur commissaire du pouvoir de
rendre des ordonnances, et cela a donné d’excellents résultats. L’expérience vécue par ces
provinces montre que les plaintes continuent d’être réglées par la médiation. Lorsque les parties
ne parviennent pas à s’entendre, le commissaire peut rendre une ordonnance, ce qui établit une
jurisprudence qui peut être utile pour conférer une certaine uniformité aux décisions. Des
participants ont proposé de s’inspirer du modèle de l’Ontario, où le commissaire peut rendre des
ordonnances, mais celles-ci peuvent faire l’objet d’un examen.
D’autres participants estiment que le modèle actuel de l’ombudsman est suffisant. La proportion
de plaintes qui se retrouvent devant les tribunaux est semblable à celle des provinces où le
commissaire à l’information est investi du pouvoir de rendre des ordonnances. Selon ces
participants, le commissaire à l’information dispose déjà des outils pour favoriser le respect du
régime : une force de persuasion à laquelle s’ajoute une tendance à avoir gain de cause devant les
tribunaux représente un moyen efficace. D’après eux, la mobilisation politique nécessaire pour
conférer au commissaire le pouvoir de rendre des ordonnances pourrait être utilisée à meilleur
escient, par exemple pour améliorer le traitement des demandes et des plaintes. Enfin, des
participants ont exprimé de grandes réserves sur la possibilité de conférer à un mandataire du
Parlement le pouvoir de rendre des ordonnances visant des administrateurs généraux, car ils
craignent que cela ait une incidence sur la reddition de comptes.
Puisque les participants se sont généralement entendus sur les résultats escomptés, certains ont
laissé entendre que ces aspects pourraient être abordés au cours de prochaines délibérations sur la
réforme de la Loi. Par exemple, le débat sur la comparaison entre le modèle de l’ombudsman et
celui qui préconise un commissaire investi du pouvoir de rendre des ordonnances a révélé que,
malgré l’absence de consensus sur les outils appropriés, les participants s’entendaient sur les
résultats à atteindre, comme l’efficacité et la transparence. On a déclaré qu’il serait possible
d’atteindre ces résultats au moyen du modèle de l’ombudsman, en vertu duquel le commissaire
formule des recommandations après avoir mené une enquête dans les délais qui ont été prescrits
et où une disposition prévoit la publication des conclusions.
Les participants ont convenu que le Commissariat à l’information devrait également assumer un
rôle de sensibilisation, lequel serait prévu dans la Loi, car son mandat se limite actuellement à la
surveillance et à l’enquête.
13
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
ANNEXE 1 — ORDRE DU JOUR
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Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information, 2002
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FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
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LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
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ANNEXE 2 – LISTE DES PARTICIPANTS
Le 10 juin 2008
Ottawa
Forum des politiques publiques
Commissariat à l’information du Canada
Mme Katherine Baird
Vice-présidente, Planification stratégique et
affaires corporatives
Forum des politiques publiques
M. Daniel Brunet
Avocat général
Direction des affaires juridiques
Commissariat à l’information du Canada
Mme Amélie Crosson
Associée aux communications
Forum des politiques publiques
Mme Nadine Gendron
Avocate, Direction des affaires juridiques
Commissariat à l’information du Canada
Mme Kate Fawkes
Cadre en résidence
Forum des politiques publiques
Mme Sandra George
Chef, Division des opérations
Conformité et résolution des plaintes
Commissariat à l’information du Canada
M. Matt LeBlanc
Administrateur de projet
Forum des politiques publiques
M. Michael Lister
Associé à la recherche principal
Forum des politiques publiques
M. Yves Poisson
Vice-président, Programmes des politiques
publiques
Forum des politiques publiques
Mme Jodi White
Présidente
Forum des politiques publiques
Mme Winnie Wong
Associée à la recherche
Forum des politiques publiques
M. Larry Kearley
Conseiller juridique principal
Direction des affaires juridiques
Commissariat à l’information du Canada
Mme Suzanne Legault
Commissaire adjointe, Politiques,
communications et opérations
Commissariat à l’information du Canada
M. Robert Marleau
Commissaire à l’information
Commissariat à l’information du Canada
Mme Andrea J. Neill
Commissaire adjointe, Règlement des plaintes
et respect de la loi
Commissariat à l’information du Canada
Mme Josée Villeneuve
Directrice, Planification stratégique, relations
parlementaires et communications
Commissariat à l’information du Canada
16
Commissariat à la protection de la vie
privée du Canada
M. Raymond D’Aoust
Commissaire adjoint à la protection de la vie
privée
Commissariat à la protection de la vie privée
du Canada
Mme Jennifer Stoddart
Commissaire à la protection de la vie privée
Commissariat à la protection de la vie privée
du Canada
Participants
M. Amir Attaran
Institut de recherche sur la santé des
populations
Université d’Ottawa
Mme Irène Boilard
Coordonnatrice de l’accès à l’information
Centre national des Arts
Mme Sharon Chamberlain
Directrice générale
Services ministériels et partagés
Défense nationale
FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES
Mme Linda Girard
Directrice générale
Association sur l’accès et la protection de
l’information
M. David Gollob
Vice-président
Affaires publiques
Association canadienne des journaux
M. Marvin Harik
Conseiller juridique
Association du Barreau canadien
M. Ross Hodgins
Directeur, Division de l’accès à l’information
et de la protection des renseignements
personnels
Santé Canada
M. Randall Hofley
Associé
Stikeman Elliott LLP
M. Luc Juillet
Directeur, École supérieure d’affaires
publiques et internationales
Université d’Ottawa.
Mme Danielle Corriveau
Administratrice
Association sur l’accès et la protection de
l’information
M. Denis C. Kratchanov
Directeur/avocat général
Droit à l’information et à la protection des
renseignements personnels
Justice Canada
M. Michael Dagg
Président
Michael A. Dagg Associates
Mme Sue Lajoie
Directrice principale
Politique de l’information et de l’accès
Conseil du Trésor du Canada
M. Charles Dufour
Chef du cabinet
Le Sénat du Canada
Dr David Flaherty
Consultant en matière de politiques de
protection de la vie privée et d’accès à
l’information
David H. Flaherty Inc
L’honorable Francis Fox
Sénateur
Le Sénat du Canada
M. Wayne MacDonald
Gestionnaire
Programme de certificat sur la protection de la
vie privée et l’accès à l’information
Université de l’Alberta.
Mme Noa Mendelsohn Aviv
Directrice, Projet de liberté d’expression
Association canadienne des libertés civiles
LA MODERNISATION DU RÉGIME D’ACCÈS À L’INFORMATION
Mme Colette Montpetit
Directrice
Bureau de l’AIPRP
Bureau du vérificateur général du Canada
M. Tobias Nussbaum
Secrétaire et directeur général
Affaires étrangères et Commerce international
Canada
M. Geoffrey O’Brian
Conseiller, Opérations et législation
Service canadien du renseignement de sécurité
Mme Sharon Polsky
Présidente nationale
Canadian Association of Professional Access
and Privacy Administrators
M. Michel Poulin
Directeur général
Secrétariat exécutif
Travaux publics et Services gouvernementaux
Canada
M. Murray Rankin
Associé
Heenan Blaikie LLP
M. Esteban Uribe
Chercheur/analyste
Public Interest Advocacy Centre
M. Wesley Wark
Professeur, International Relations Centre
Munk Centre for International Studies
Université de Toronto
Mme Ann Wesch
Directrice
Accès à l’information et protection des
renseignements personnels
Bureau du Conseil privé
Mme Patricia Wilson
Associée
Osler, Hoskin and Harcourt LLP
M. Hugh Windsor
Chroniqueur (émérite)
The Globe and Mail
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