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La nouvelle planification spatiale (régionale) au Royaume Uni: un pari gagné ou une ambition qu’il reste à réaliser? Olivier Sykes Department of Civic Design University of Liverpool 1909 2009 100 ans de formation et civic design de recherche sur l’urbanisme et l’aménagement Plan 1. Introduction 2. Un peu de contexte et d’histoire 3. De la ‘Town and country’ planning à la ‘spatial planning’ 4. Expériences au niveau régional 5. Conclusions • Depuis les années 1930 au Royaume Uni il y eu une distinction entre: – ‘regional policy’ (la politique régionale) qui vise le développement équilibré et équitable du territoire nationale (et qui s’opère a une échelle plutôt interrégionale); et la – ‘strategic planning’ (la planification spatiale stratégique) qui cherche à gérer le renouvellement urbain et la déconcentration d’activités et de populations autour des grandes villes et régions urbaines (et qui est essentiellement de caractère intra régionale) (Hall 2007). • Roberts (2007) évoque l’absence pendant la plupart de la période depuis 1945 d’un véritable lien entre ces deux aspects da la planification régionale. Un peu d’histoire • 1920-1940: Les plans régionaux sont vus comme un moyen de réunir de façon intégrée les besoins des grandes villes et de leurs environs rurales et villes satellites (Patrick Abercrombie) • Après 1945: La planification régionale et métropolitaine gagne de l’importance dans la reconstruction de plusieurs villes détruites dans la guerre et dans le processus de réforme sociale comme un élément de l‘Etat-providence’. Enjeux: – La décentralisation des populations (Ex. New Towns) – La maîtrise de l’étalement urbain / protection des terres agricoles (Ex. Green Belts) – Le re-développement et l’équilibre régional (la ‘regional policy’) • 1960-1970: • Tentative d’etablir une “planification” (économique) régionale « à la française »; le ‘National Plan’ de 1965; • Zones de croissance identifiées en Ecosse et au Nord Est de l’Angleterre (basées en partie sur les endroits ou l’on avait déjà établit des villes nouvelles) • Virement de la politique gouvernementale vers la politique urbaine (mi-années 1970) Années 1980: La mort bizarre de la ‘strategic planning’? (Breheny et Hall 1984) • L’aspect de « planification économique » de la regional policy et celui « régulateur » de la strategic planning a fait que ces formes de politique publique étaient « peu appréciées » par les gouvernements ‘Thatcher’ • La regional policy dépend de plus en plus de la politique régionale européenne • Le ‘planning’ subi une restriction de son champ d’activité (à l’examen des questions étroitement liés à l’usage et à l’occupation des sols) La ‘réincarnation’ du strategic planning • Fin des années 1980: – les débuts d’une « réincarnation » (Hall 2007) de la strategic planning au niveau régionale (Regional Planning Guidance; Regional Government Offices). • Deuxieme partie des années 90: – 1997 – 1er. Gouvernement Blair – retour de l’aspect économique de la ‘planification’ régionale avec la création des Regional Development Agencies (agences régionales de développement économique) et les ‘Regional Economic Strategies’ – la Dévolution au Pays de Galles, Ecosse,Irlande du Nord, et Londres – le concept du ‘spatial planning’ (planification spatiale) : commence à informer la réflexion académique et gouvernementale sur la réforme des systèmes et politiques d’urbanisme et d’aménagement L’influence du discours européen sur la planification spatiale? •Le modèle de planification et de développement spatial promu par le S.D.E.C a été perçu comme impliquant une approche d’une plus grande envergure et plus intégrante que celle représentée par la définition ‘traditionnelle’ de la planification spatiale réglementaire (Newman and Thornley 1996) La nouvelle planification spatiale au R-U. • Une évolution de la tradition de la gestion de l’utilisation des sols (CCE 1997) vers une approche plus « spatiale » possédant une plus grande envergure et étant plus explicitement intégrante que la planification spatiale réglementaire? • Une Nouvelle loi – Planning and Compulsory Purchase Act (2004) • Les stratégies et plans au niveau régional et local doivent être préparés en vue de la promotion du développement durable • Planning White Paper (2007) • 2007/8 ‘Planning Reform Bill’ • Des reformes qui s’enchaînent… Les objectifs de la reforme • Les stratégies et plans au niveau régional et local doivent être préparés en vue de la promotion du développement durable • Produire de meilleur plans avec plus d’influence • S’adresser aux problèmes et opportunités distincts des territoires • Mieux relier la planification spatiale avec la planification communautaire (Sustainable Community Strategies locale) (les choix collectifs local) • Faire de la planification spatiale un moyen et outil important dans la poursuite réussi du development durable • Changer la culture des ‘planners’ et du ‘planning’ L’approche « spatiale » « Le nouveau système de stratégies spatiales régionales et de documents de développement local doit adopter une approche spatiale. La planification spatiale va plus loin que la planification traditionnelle d’occupation et d ‘utilisation des sols. Elle rassemble et intègre les politiques relatives à l’utilisation des sols et au développement foncier avec d’autres politiques et programmes qui influencent le caractère et le fonctionnement des territoires, les lieux et les endroits» Office of the Deputy Prime Minister (ODPM) (2005), Planning Policy Statement 1: Delivering Sustainable Development, p. 13 Structure et Instruments • En Angleterre le système se compose de communiqués gouvernementaux et de plans qui couvrent la planification spatiale aux niveaux national, régional et local: – National: National Planning and Minerals Policy Statements and Guidance Notes (l’Etat) • Des politiques thématiques et pas explicitement spatiale • Il n’existe pas de stratégie ou schéma spatial national – Regional: Regional Spatial Strategies (Regional Planning Bodies) • Abolition des Structure Plans (niveau des comtés) – Local: Local Development Frameworks (Local Planning Authorities – district councils, Unitary Authorities, National Park Authorities, County Councils) La « dévolution » politique • Depuis la « devolution » politique de la fin des annees 90, le Pays de Galles, l’Ecosse et l’Irlande du Nord ont poursuivis leurs propres approches a la reforme des systèmes et politiques de planification spatiale. • Le Pays de Galles et l’Ecosse ont développées des stratégies spatiales nationales pour leur territoires • L’Irlande du Nord s’est dote d’une stratégie de développement régionale (RDS) D’autres stratégies nationales avec une portée spatiale • Le « Sustainable Communities Plan » (2003) (Le Plan pour les communautés durables) – Zones de croissance dans le sud de l’Angleterre autour de Londres – Le « Northern Way » (sillon du Nord) stratégie de croissance pour le Nord de l’Angleterre pour reéquilibrer l’économie nationale – L’initiative de la « Housing Market Renewal » les zones du Nord et des «Midlands » (centre) ou l’on prétend que le marche d’immobilier ne fonction plus • Securing the Future (2005) Stratégie de développement durable du R-U. Esquisse d’une stratégie spatiale pour la GB? La structure du nouveau système en Angleterre Les Régions anglaises Le Nord Est Le Nord Ouest Le Yorkshire et la Humber Les West Midlands Les East Midlands Le Sud Ouest Le Sud Est L’est de l’Angleterre Londres 3 Institutions Régionales clés: ‘Regional Assemblies’ ‘Regional Development Agencies’ ‘Regional Government Offices’ Le Niveau Régional • La loi de 2004 renforce le rôle de la planification spatial au niveau régional • Les « Regional Spatial Strategies » (RSS) de nature statutaire replacent les anciens documents « Regional Planning Guidance » (RPG) • Les « RSSs » doivent contribuer a la poursuite du développement durable (Section 39 de la loi) Le Niveau Régional • Les RSS sont préparés par les « Regional Planning Bodies» (RPBs) organismes de planification régional • Les « Regional Assemblies » ont cette fonction mais ne sont pas élues comme les Conseils Régionaux • Echec de la tentative de créer les assembles régionales élues en 2004 • En ce moment les « RPBs » sont composes de représentants des autorités locales régionales (au moins 60%) et les représentants d’autre intérêts régionaux (au moins 30%) • Manque de légitimité démocratique dans le nouveau système? A-t-on mis les outils avant les « Avez vouz miz la charrette devant the le pony Tony? » institutions (the cart before horse…?) • Le « RSS » doit fournier une stratégie générale de développement d’une région sur un horizon de 15 à 20 ans. Les enjeux suivant doivent être prises en compte: – L’échelle et la distribution des nouveaux logements (habitat); – Les priorités pour l’environnement, comme la protection de la campagne et de la biodiversité; et – Les transports (RTS), l’infrastructure, le développement économique, l’agriculture, l’exploitation des ressources minérales et le traitement et gestion des déchets • La dimension sous-régionale doit être basé sur une analyse: – des relations fonctionnelles entre villes et bassins d’emploi – des questions stratégiques de gestion des sols – de la présence d’enjeux stratégiques qui peuvent dépasser les périmètres administratifs • Hall (2007) suggère qu’en introduisant en 2004 les Regional Spatial Strategies (stratégies spatiales régionales) le gouvernement a peutêtre cherché a promouvoir une approche qui se rapprocherait du: • « French style integrated regional planning » (planification régionale intégrée de ‘style’ français) ! Le « Development Plan » • Liverpool City Council (2006) •RSS + LDFLe cadre pour la prise de décisions sur les demandes de permis de construire – le « Development Plan ». Une différence avec le SRADT La structure du nouveau système en Angleterre Constats du rapport ‘RSS for the North West Learning the Lessons from Elsewhere’ (2005) • Les régions anglaises manque d’autonomie dans l’élaboration des politiques et la mise en œuvre de leur stratégies régionales • Divers communiqués et stratégies nationaux réduisent la marge de manœuvre des régions • Il y a une manque d’une grande capacité de mise en œuvre autonome ou d’influence sur les budgets gouvernementaux • Danger d’une domination de certains enjeux et thématiques (Ex. le logement) La pléthore de stratégies régionales (North East England) Liens RES et RSS Experiences au Niveau Regional • Une difficulté de créer un consensus dans certains domaines (Ex. distribution des nouveaux logements) • Une tendance vers la ‘trend planning’? (Glasson et Marshall 2007) • Intégration sectorielle: – Ecosse, Pays de Galles, Irlande du Nord (une vue d’ensemble avec une potentielle d’intégration) – Régions anglaises (un vrai travail à entreprendre pour qu’il y a une cohérence entre les secteurs) – Manque de capacité de mise en œuvre investit dans les ‘Regional Assemblies’ elles-mêmes – Difficulté d’élaborer des stratégies cohérentes et capables d’être mises en œuvre quand les objectifs des partenaires sont différentes (Ex. le lien RSS et Regional Economic Strategy) • Le besoin de rétablir le niveau sous-régional après l’abolition des ‘structure plans’ – Quels périmètres? / Quelle légitimité? – Un creux stratégique?? – Perte d’expertise (les équipes de ‘structure plan’) – Le potentiel des ‘City regions’? Experiences au Niveau regional • Une tendance à la révision continu des stratégies peu nuire à l’intégration • Les changements de politique gouvernementale doivent être prise en compte par les régions mais peut contribuer a une fragmentation et perte de cohérence dans les stratégies régionales (autonomie contre conformité) • Des Integrated Regional Strategies on étés développées dans plusieurs régions pour encadrer la préparation des autres stratégies régionales • Des bonnes politiques ont étés élaborées mais le danger d’un échec de mise en œuvre existe toujours • Sans même q’un cycle complet d’élaboration des RSSs soit complété le gouvernement reparle de nouveaux changements…! (la révolution permanente…) Nouvelles propositions du gouvernement • • • • • Le ‘Review of Sub-national Economic Development and Regeneration’ (2007) Parle de remplacer les RSS et les Regional Economic Strategy par une Single Regional Strategy préparée par les Regional Development Agencies Les Regional Assemblies vont être supprimes d’ici 2010 De différentes opinions existent sur ces changements: – Potentiel d’une intégration des stratégies avec les moyens de mise en œuvre; alignement des RSS et des RES (Robson 2007) – Perte de ‘vue d’ensemble’; travail en partenariat des dernières années; considération des enjeux a longue terme et accent plus important sur les questions économiques au détriment de celles environnementales et durables etc..) (Marshall 2007) Scenarii pour l’avenir? (Glasson et Marshall, 2007) 1. Continuation de l’expérience de la spatial planning au niveau régional et tentative d’approfondir la décentralisation et évolution à géométrie variable? 2. Libéralisation et récentralisation des enjeux spatio-territoriaux au niveau régional? un pari gagné? « En ce moment l’impression en Angleterre c’est que les tensions et conflits font partie de l’image que l’on peut se faire de la planification régionale. Bien que des stratégies intégrées et vraiment cohérentes se développent dans certaines régions, même dans ces cas la preuve se fera dans la mise en œuvre » Glasson et Marshall (2007) Conclusions • L’histoire de la planification régionale a connu plusieurs cycles influences par l’idéologie des gouvernements successives • La question de l’articulation entre les enjeux spatiaux et économiques s’est posée depuis les débuts de la planification spatiale régionale et reste toujours courante • L’interaction entre planification spatiale au sens intra-régionale et les enjeux de croissance économique nationale et inter-régionale est importante • Les objectifs gouvernementaux restent très importants dans l’établissement des paramètres et possibilités de la planification spatial au niveau régional • La question des effets de la planification spatiale sur le développement durable économique se posent de nouveau (Le rapport « Barker »). Va-t-on de nouveau vers une régulation plus légère? • Il est important de reconstruire / maintenir la capacité d’agir au niveau sous-régionale • Le système actuel contient aussi un potentiel de poursuivre la planification a des nouveaux échelles (l’échelle sous-régional ou les « city regions »)