Conseil d`école, construction du cadre juridique

CONSEILS D'ÉCOLES
LA CONSTRUCTION DU CADRE JURIDIQUE
Francis OUDOT
Président de l'ANDEV
1. L'origine des principes d'autonomie des établissements scolaires....................... Pages 1 à 2
2. La naissance du conseil d'école et de la communauté scolaire............................. Pages 2 à 4
3. La décentralisation et l'apparition d'un environnement éducatif local................. Pages 4 à 5
4. La mise en place de la communauté éducative et du projet d'école..................... Pages 5 à 7
Francis OUDOT1 Président de l'Association Nationale des Directeurs de l'Éducation
des Grandes Villes
Confrontés aux difficultés d'exercer la représentation de la commune dans les conseils d'école,
les Maires et les élus municipaux cherchent souvent auprès de leurs Directeurs de l'Éducation
et Responsables des Services Scolaires à connaître et à comprendre le ou les rôles qu'ils sont
appelés à jouer dans ces instances.
Ils souhaitent que leur soit précisés leurs prérogatives et les moyens qu'ils ont d'apporter leur
contribution avant, pendant et après les réunions des conseils d'école, dont le procès-verbal
n'est, souvent, qu'une longue liste de demandes et réclamations en tout genre.
Pourtant dès que l'on cherche à faire l'état du droit, on s'aperçoit de la superposition et de
l'application partielle des textes qui reposent sur des doctrines comme l'unicité de
l'enseignement, la différenciation des établissements scolaires, le pouvoir pédagogique, dont
l'évolution jalonne l'histoire de notre système éducatif.
Ainsi, le cadre juridique des conseils d'école s'est construit durant les vingt dernières années à
partir, et je dirais presque à la marge, de préoccupations centrées sur la démocratisation de
l'enseignement secondaire et sur le développement de l'autonomie des établissements, dans un
contexte de décentralisation et d'émergence d'un "espace éducatif local".
Pour en rendre compte, je vous propose une présentation structurée autour de quatre phases
principales dans cette construction, à savoir :
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L'apparition du principe d'autonomie des établissements scolaires.
La naissance du conseil d'école et de la communauté scolaire.
La décentralisation et l'affirmation d'un environnement éducatif local.
La constitution de la communauté éducative et du projet d'école.
1. L'ORIGINE DES PRINCIPES D'AUTONOMIE DES ETABLISSEMENTS SCOLAIRES
me si la question était déjà évoquée à la fin du 19ème siècle, en particulier dans le rapport parlementaire
RIBOT (1899), c'est au Colloque d'AMIENS, sur "l'école nouvelle" en mars 1968 en pleine
crise d'un système éducatif lourd et complexe, que sont posés les principes de la
déconcentration, vers l'établissement scolaire, d'une partie des responsabilités exercée par l'Etat
central, et ce, à partir d'une réflexion portant essentiellement sur un enseignement secondaire
soumis à la gestion difficile d'une nécessaire réforme.
r "déconcentration", on entendait, en fait, le principe de transfert des responsabilités du niveau central
(Ministère) vers le niveau local (établissement) tout en maintenant le lien hiérarchique entre ces
deux échelons du système éducatif.
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Monsieur Francis OUDOT est Directeur des Services de l'Éducation et de la Jeunesse de la Ville de REIMS
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Ce transfert de responsabilité était susceptible de se réaliser selon quatre axes :
• L'autonomie accrue de l'organisation et de la gestion des moyens de "l'entreprise
d'enseignement" (locaux, matériels, et, dans une moindre mesure, des personnels).
• La recherche d'une meilleure efficience de l'enseignement par la recherche des cohérences et
d'innovations pédagogiques au niveau de chaque établissement, avec le développement
d'un "management" des personnels enseignants (formation, travail d'équipe, évaluation).
• L'amélioration des relations entre le service public d'éducation et les usagers que sont les
parents et les élèves eux-mêmes avec la prise en compte d'une "communauté éducative",
notion déjà développée dans l'enseignement privé (en particulier au Congrès de l'A.P.E.L.
de LYON en 1967).
• La prise en compte de la diversité de l'environnement local dans lequel se situe chaque
établissement scolaire, en particulier de ses composantes sociales, culturelles et
péri-éducatives.
C'est en ce sens que le rapport Joxe en 1972 a prôné l'accroissement de la liberté en matière de
gestion, d'initiatives pédagogiques et d'organisation du temps (que le rapport BARRE, en 1973
appelait de ses voeux) la diversité, la souplesse et la décentralisation des établissements
d'enseignement. La même année, le Ministre FONTANET instaure dans une organisation
éducative encore remarquablement centralisée, le 10 % pédagogique (les trois heures par
semaine laissées à l'initiative pédagogique de chaque établissement qui donneront naissance dix
ans plus tard aux Projets d'Actions Éducatives).
Toutefois au début de l'année 1975, la réforme de l'enseignement secondaire, devenue indispensable,
est mise en oeuvre par la loi HABY qui érige les collèges et les lycées en établissements
publics nationaux bénéficiant d'une certaine autonomie administrative, pédagogique et
financière.
2. LA NAISSANCE DU CONSEIL D'ECOLE ET DE LA COMMUNAUTE SCOLAIRE
La loi Haby du 11 juillet 1975 relative à l'éducation et son décret d'application du
28 décembre 1976 n'ont pas accordé d'autonomie à l'école élémentaire, qui reste très
centralisée.
Elle vise, toutefois, par l'instauration de la communauté scolaire et du conseil d'école, à la meilleure
information de l'usager et à la prise en compte des caractéristiques et de l'environnement local
de l'école :
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Ainsi, dans son titre II intitulé "la vie scolaire", la loi Haby définit la "communauté scolaire"
comme le regroupement, en vue de développer la communication entre eux, des personnels
enseignants, des parents et des élèves.
A partir de cette "communauté scolaire", propre à chaque établissement, il est institué :
• Un conseil des maîtres, regroupant les instituteurs et le Directeur de l'école, chargé de
rendre des avis sur la vie de l'école et l'organisation du service, Il est réuni au moins une fois
par trimestre et donne lieu à un relevé de conclusion adressé à l'Inspecteur.
• Un comité de parents élu par les parents de l'école, principalement appelé à se prononcer
sur l'organisation et le financement par la commune, après entente avec le Directeur des
Services Départementaux de l'Éducation, d'un service de garde des enfants hors temps
scolaire. Ce comité de parents est réuni une fois par trimestre par le Directeur, en présence
du représentant de la commune.
• Le conseil d'école : il est composé de la réunion conjointe du "conseil des maîtres" et du
"comité de parents", sous la présidence du Directeur de l'école. La fréquence de la réunion
est laissée à l'initiative du Directeur ou des deux tiers du comité de parents.
L'Inspecteur de l'Éducation Nationale assiste de droit à ces réunions et il est destinataire du
procès-verbal de séance.
Assistent également aux réunions les médecins psychologues, rééducateurs et infirmiers scolaires et
assistantes sociales.
Le Maire, quant à lui, ne siège pas de droit au conseil d'école et n'est pas destinataire des procèsverbaux.
Tout au plus peut-il demander au Directeur de l'école de réunir le conseil d'école et d'y assister à la
condition expresse que l'ordre du jour soit limité à l'information ou à la consultation des
membres du conseil sur "la gestion matérielle et financière de l'école".
Le conseil d'école est consulté :
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sur les modalités d'informations enseignants/parents,
sur le règlement intérieur de l'école,
sur les classes de nature,
sur l'hygiène scolaire,
sur la garde et sur l'accueil des enfants hors temps scolaire,
et sur la cantine scolaire.
Il émet, en fait, qu'un avis, sur les rares domaines qui ne relèvent pas de l'autorité réglementaire et
pédagogique de l'Éducation Nationale. Cet avis est adressé à l'Inspecteur de la circonscription
qui informe le conseil d'école de la suite "éventuellement" donnée (sous entendu par la
commune) aux remarques et avis ainsi formulés.
• Il convient toutefois de noter qu'il revenait au conseil d'école "d'organiser et de décider des
actions de soutien scolaire pour les élèves en difficulté temporaires et ce, à l'intérieur des
horaires normaux".
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• Le décret du 19 novembre 1980 introduit dans la composition du conseil d'école le Délégué
Départemental de l'Éducation Nationale (D.D.E.N.), chargé de la "visite des écoles" et, du
même coup, instaure la représentation, de droit, du Maire (qui, rappelons le, est chargé, par
la loi de l'inspection des bâtiments scolaires) dans les réunions du conseil d'école.
• Le Directeur de l'école est chargé de la bonne marche de l'école, de la répartition des moyens
et "d'assurer les rapports entre l'école et la commune". Il reçoit, en outre, par le décret du 18
mars 1981, une "responsabilité administrative et pédagogique", la mission "d'animation de
la communauté scolaire", le tout reconnu par les "décharges de fonctions" si convoitées
aujourd'hui encore.
Il faut toutefois noter que dès sa publication, la réforme a donné lieu à une ferme opposition d'une
partie du corps enseignant, qui a abouti au refus de mise en place des conseils d'école à certains
endroits au motif de "l'éclatement de l'école et de sa soumission de l'arbitraire des pouvoirs
locaux".
3. LA DECENTRALISATION ET L'APPARITION D'UN ENVIRONNEMENT EDUCATIF
LOCAL
Les lois de décentralisation des 2 mars 1982, 7 janvier et 22 juillet 1983, ne touchent pas l'édifice
centralisé de l'Éducation Nationale, se contentant essentiellement de transférer aux
Départements et aux Régions des charges et des responsabilités limitées à la construction,
l'entretien et le fonctionnement des collèges et des lycées.
Le régime de responsabilité est déjà en vigueur dans les communes pour l'enseignement élémentaire,
ces dernières reçevant quelques rares zones de compétences nouvelles liées à l'organisation
d'activités périscolaires et complémentaires à l'enseignement ainsi que sur l'utilisation des
locaux hors temps scolaire, et les horaires d'entrée/sorties des écoles.
Par ailleurs, à la suite du rapport SOUBRE, le Ministère SAVARY lance en 1982/1983 la
"rénovation des collèges" visant à la "démocratisation" de l'enseignement secondaire autour
des dynamiques des projets et d'autonomie des établissements, le tout dans un contexte de
"résistance" à la décentralisation.
Il s'agit de déléguer, au chef d'établissement, un rôle plus important auprès de la communauté
scolaire, en vue d'élaborer un "projet d'établissement", réunion du "projet pédagogique"
élaboré par l'équipe pédagogique et du "projet éducatif" (portant sur le "périscolaire") relevant
de la communauté scolaire.
Le mouvement apparaît comme une forme de régulation locale d'un système national mal adapté et
le renforcement du pouvoir local déconcentré dans l'établissement vise, sans doute, à calmer les
tentations décentralisatrices sur l'ensemble du système éducatif.
Par ailleurs, la "consultation réflexion nationale sur l'école" en 1984, sous l'impulsion du Ministère
de la Jeunesse et des Sports, fait apparaître la commune comme un "partenaire éducatif, chargé
de participer à l'élaboration d'un "projet d'aménagement du temps scolaire", à l'intérieur duquel
est clairement affichée la notion de "projet éducatif global" tenant compte de "l'environnement
éducatif local".
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Ainsi, s'il n'est pas encore question de "projet d'école", le conseil d'école élabore, sous la
responsabilité de l'Inspecteur de l'Éducation Nationale, et sous contrôle du Directeur
Départemental de la Jeunesse et des Sports, le projet d'aménagement du temps scolaire, en
partenariat avec la commune. Il est, enfin, consulté sur "les actions entreprises" pour une
meilleure utilisation des moyens alloués à l'école et une bonne adaptation à son environnement.
La loi du 25 janvier 1985 complète les lois de décentralisation de 1982 et 1983 en érigeant les
collèges et les lycées en "établissements publics locaux d'enseignements". Si le pas de
l'autonomie administrative et financière, pour les écoles primaires et maternelles, n'est pas
franchi, le décret d'application du 13 mai 1985 introduit quelques évolutions sensibles du
fonctionnement des conseils d'école, signe, sans aucun doute, de la prise en compte de cet
"environnement éducatif local".
Ainsi, le Maire, membre de droit du conseil d'école, est dorénavant assisté du "conseiller municipal
chargé des affaires scolaires" (ce qui, soit dit en passant, est une appellation qui n'a pas de
fondement juridique et posera donc un problème de désignation).
Par ailleurs, l'agent spécialisé des écoles maternelles, personnel municipal affecté à l'école, est admis
dans l'équipe éducative et donc dans la "communauté scolaire". L'A.S.E.M. peut, de ce fait,
assister au conseil d'école, mais uniquement avec voix consultative et seulement pour les
affaires qui le concerne.
D'autre part, le rôle du conseil d'école est élargi à des avis et propositions concernant le
fonctionnement de l'école, à travers toutes les questions intéressant la vie de l'école et de la
communauté scolaire. On lit ainsi entre les lignes qu'il est susceptible "d'empiéter" sur lavie
pédagogique de l'école.
Des attributions nouvelles, sous forme d'information et de consultation, nécessaires lui sont
confiées, en particulier concernant la mise en oeuvre des "nouvelles" compétences du Maire
(locaux, activités périscolaires...), et concernant les critères de choix des manuels, matériels, la
composition des classes, et peut-être surtout, sur les conditions d'intégration des enfants
handicapés.
4. LA MISE EN PLACE DE LA COMMUNAUTE EDUCATIVE ET DU PROJET D'ECOLE
La loi d'orientation sur l'Éducation du 10 juillet 1989 (dite "loi Jospin") et son rapport annexe
comportent deux orientations (qui s'appliquent aux écoles, aux collèges et aux lycées), qui vont
avoir des incidences fortes sur le conseil d'école, son rôle et son fonctionnement : la
communauté éducative et le projet d'école.
• La mise en place de la communauté éducative :
La communauté scolaire est transformée en "communauté éducative" au sein de laquelle la
participation des parents est confortée, et même élargie, l'Etat apportant une aide à la
formation de ses représentants élus appartenant à une fédération de parents d'élèves.
Le comité des parents instauré par la loi Haby disparaît, les parents siégeant dorénavant de droit au
conseil d'école, qui se réunit au moins une fois par trimestre par convocation, comportant un
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ordre du jour, adressée huit jours à l'avance. Curieusement (mais ce n'est pas un hasard), le
décret du 6 septembre 1990 portant l'organisation des écoles primaires et maternelles
"ressuscitera" le comité de parents, sans doute pour mieux marquer sa séparation d'avec le
conseil des maîtres.
Par contre, si la loi conçue essentiellement en direction des établissements secondaires, admettant
les personnels (d'État) administratifs, techniques et de service dans la communauté éducative,
leurs homologues (sous statut municipal) dans l'enseignement élémentaire, se voient refuser
l'accès à cette communauté et donc à la représentation dans les conseils d'école (décret du 6
septembre 1990).
Les A.S.E.M. conservent, toutefois, leur qualité de membre de la communauté éducative. Dans le
même temps, le décret du 28 août 1992 leur confère un nouveau statut (en devenant
A.T.S.E.M.) et des nouvelles qualifications.
Rejoignent également le conseil d'école, les personnes chargées des activités complémentaires, et
pour ce qui les concerne, les organisateurs d'activités périscolaires.
Par ailleurs, le Maire (ou son représentant délégué) et un Conseiller Municipal, désigné par le
Conseil Municipal, sont membres à part entière du conseil d'école. Ils ne sont, toutefois,
toujours pas admis à entrer dans la communauté éducative. Par contre, la commune est
reconnue, dans le rapport annexe à la loi, comme l'un des partenaires de l'école dont les actions
doivent se conjuguer dans un projet éducatif global.
Le Maire reçoit, dorénavant, un exemplaire du procès-verbal de chaque réunion des conseils d'école,
un exemplaire étant, de plus, affiché à l'usage des parents dans l'école.
Enfin, le Directeur d'école recevra, par décret en date du 24 février 1989, la mission de "représenter
l'institution" (scolaire) "auprès de la commune", et celle d'être l'interlocuteur des autorités
locales. Il est, en outre, chargé d'organiser et de veiller à la qualité du dialogue avec les parents
d'élèves.
• La généralisation et l'obligation des "projets d'école" :
Ces projets définissent les modalités locales de mise en oeuvre des objectifs et des programmes, en
précisant les activités scolaires et périscolaires organisées dans l'école, et les critères
d'évaluation retenus pour le suivi du projet.
Le conseil d'école est, dans les textes, associé à l'élaboration du projet d'école, et ce, y compris dans
sa partie pédagogique. Toutefois, c'est à l'équipe pédagogique que revient le droit de rédiger la
proposition finale qui est soumise au conseil d'école.
Dans les faits, aujourd'hui encore, la partie pédagogique du projet de l'école est souvent couverte
par le "monopole des enseignants" refusant souvent aux autres membres du conseil d'école la
participation aux travaux d'élaboration et même, quelquefois, la simple discussion-information.
Enfin, le décret du 22 avril 1991 est venu préciser les modalités de proposition, par le conseil
d'école, du projet de modification de l'organisation du temps et du calendrier scolaire, cette
proposition étant ensuite livrée à la décision de l'Inspecteur d'Académie, sous couvert de
l'Inspecteur de l'Éducation Nationale de la circonscription.
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Là encore, les expériences en cours concernant l'expérimentation de l'aménagement des rythmes
scolaires montrent que le conseil d'école n'occupe pas l'ensemble de l'espace d'expression offert
par un cadre juridique qui n'a pourtant cessé de s'élargir autour des notions de "communauté
éducative" et de "projet éducatif".
Ainsi cantonné à une simple information sur les questions matérielles en 1976, le conseil d'école est
susceptible de se prononcer, aujourd'hui, à l'intérieur de la vie scolaire :
• sur le domaine pédagogique, à travers le projet d'école par exemple et la mise en cohérence
des interventions éducatives,
• sur le domaine socio-éducatif, à travers les questions d'intégration, de socialisation des
élèves et de vie de l'école,
• sur le domaine de la gestion et de l'organisation, à travers l'utilisation des moyens humains
et matériels,
• dans le cadre d'une "démocratie participative" offerte à l'usager du service public de
l'Éducation sans pour autant remettre en cause les responsabilités, ni les pouvoirs relevant
respectivement de l'Etat et de la Commune.
Par contre, la mise en pratique de ces fonctionnements est aujourd'hui encore limitée, en particulier
par le fait que cette instance est conçue dans un contexte d'autonomie administrative, juridique
et financière propre aux E.P.L.E. (établissements publics locaux d'enseignements), statut dont
ne sont pas dotées les écoles primaires et maternelles encore fortement empreintes à la logique
centralisatrice de l'enseignement élémentaire.
Le rapport FAUROUX, en septembre 1996, a bien sûr souligné l'incohérence de l'organisation
juridique et financière des écoles primaires, et les conséquences sur les contenus de l'école et de
ses projets.
La proposition visant à créer un établissement public local primaire regroupant les écoles d'une
même zone géographique est effectivement intéressante même si les modalités de mise en place
posent encore de nombreuses questions.
Dans l'hypothèse même où ces questions seraient résolues, le futur "conseil d'école" de cet
établissement public local pour pouvoir fonctionner devrait s'affranchir d'un obstacle de taille,
que l'école n'a pas, jusqu'à ce jour, surmonté : le changement des mentalités des partenaires
éducatifs, qui n'ont pas su suivre l'évolution de la loi, ni constituer une véritable communauté
éducative, laissant le conseil d'école, la plupart du temps, fonctionner sur le modèle
centralisateur de la loi Haby, à savoir comme une instance de revendication matérielle.
Le véritable enjeu semble bien être que la communauté éducative, élargie à tous ceux qui oeuvrent
dans et autour de l'école, reconnue comme telle, participe effectivement à la préparation et à la
mise en oeuvre de véritables projets d'établissements dans des écoles, dirigées et managées par
des chefs d'établissement, dotés d'une formation, d'un statut et de moyens juridiques et
financiers.
L'implication et la motivation des parents, à travers leurs représentants et des élus municipaux,
pourraient alors s'établir sur des bases constructives.
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Dans cette optique, le conseil d'école trouverait tout son sens pour l'ensemble des partenaires
éducatifs.
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