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Jacqueline Montain-Domenach
Christine Brémond
Droit des collectivités territoriales
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Collection « Droit en + »
Presses universitaires de Grenoble
BP 47 – 38040 Grenoble cedex 9
Tél. : 04 76 82 56 52 – [email protected] / www.pug.fr
CHAPITRE I
Le statut juridique et politique
du pouvoir local en France
Le statut de l’administration territoriale française est le résultat
d’une lente construction historique dont l’analyse permet de
comprendre le système politique local actuel. Il est également
nécessaire de faire référence à la dimension constitutionnelle
qui constitue désormais un des aspects importants du statut
des collectivités territoriales autour de la question essentielle
de la nature du pouvoir local au sein de l’État républicain1.
Ce mouvement qui émerge à partir de 1946 connaît, avec la
révision du 28 mars 2003, une évolution significative de l’organisation territoriale de l’État. Enfin, l’introduction de l’approche
comparative a pour objectif de mettre en évidence la diversité
des modèles d’organisation des territoires au sein des États
de l’Union européenne et, avec elle, de mieux appréhender le
devenir des pouvoirs locaux dans l’espace communautaire.
1.
Pierre Bouretz, La République de l’universel, Gallimard, coll. « Folio Histoire », 2000.
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
SECTION I
LA DIMENSION HISTORIQUE ET LE RÔLE DE L’HISTOIRE
DANS LA CONFIGURATION DU POUVOIR LOCAL
La configuration de l’administration territoriale actuelle a été
largement déterminée par la construction de l’unité de l’État,
telle qu’elle s’est affirmée sous l’Ancien Régime. Puis, la période
révolutionnaire, marquée par la confrontation de conceptions
diverses et opposées, trouve sa conclusion dans la victoire des
partisans du renforcement de l’État au détriment des pouvoirs
locaux, tandis que les solutions du premier Empire auront une
influence déterminante. Mais loin d’être immuable, le modèle
est, par la suite, traversé par les exigences du parlementarisme
républicain qui inscrit de manière originale la décentralisation
au sein de la nouvelle configuration politique. Enjeu politique,
l’organisation du territoire est, à partir de la fin des années
cinquante, érigée en rouage de la modernisation de l’État. Une
telle perspective incarne l’importance de la dynamique locale
dans la transformation de l’État. L’appréhension de ces mutations est un des aspects essentiels de la compréhension de la
situation qui s’ouvre au début des années 1980, caractérisée par
une nouvelle étape de réforme de la décentralisation.
Ainsi, l’organisation du pouvoir local est-elle fortement
empreinte de l’histoire politique et administrative. Elle est, pour
l’essentiel, une rencontre entre unité et diversité d’une part,
et entre centralisation et autonomie d’autre part. La victoire
des partisans d’un État fort, au détriment de toute affirmation
du pouvoir local, sera partiellement mise en cause à la fin du
XIXe siècle par le régime républicain, qui est à la recherche d’un
nouveau compromis, favorable à l’émergence d’élites politiques
locales. À partir du milieu du XXe siècle, la décentralisation
change de sens pour devenir une des modalités de la réforme
de l’État, puis la traduction d’une politique de renforcement de
l’autonomie locale dans un processus encore inachevé. L’histoire administrative française se caractérise avant tout par un
double mouvement : celui de la déconcentration et celui de la
décentralisation.
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
11
§ 1 – LES HÉSITATIONS DE L’HISTOIRE AU PROFIT DE L’AFFIRMATION
DE L’UNITÉ DE L’ÉTAT
Dans son ouvrage, L’Ancien Régime et la Révolution, Alexis de
Tocqueville2 estime que l’œuvre révolutionnaire, loin d’opérer
une rupture avec le système antérieur, confirme les tendances
centralisatrices du pouvoir royal. L’œuvre du régime napoléonien consolide l’unité contre les libertés locales et ce modèle
s’imposera tout au long du XIXe siècle et il aura une forte
influence sur les choix ultérieurs.
A. L’Ancien Régime et l’affirmation de l’autorité royale
La formation d’un État centralisé sous l’Ancien Régime est le
résultat d’un long processus d’affirmation du pouvoir royal. La
constitution d’une administration au service de la Monarchie
assure peu à peu le renforcement de l’autorité royale sur les
entités locales. Ce déploiement de l’activité administrative de
l’État prend deux formes essentielles, tandis que les obstacles
à la centralisation et la complexité de l’organisation territoriale
subsistent.
Face aux féodalités et aux velléités d’autonomie des territoires,
l’autorité du roi s’impose grâce au développement des missions
de l’État. L’administration royale incarne de plus en plus, en
dépit des diversités et des privilèges, une pluralité de fonctions
indispensables telles que la défense, la fiscalité, la sécurité, la
justice, ainsi qu’un ensemble de services et d’activités dont le
colbertisme sera une des expressions la plus tangible. Le pouvoir
central s’appuie sur de nouvelles institutions, conçues comme
de véritables relais « régionaux » ; celles-ci concurrencent le
système traditionnel des offices et de la vénalité, perçu comme
une des causes de l’affaiblissement du pouvoir royal, en raison de
l’autonomie de leurs titulaires. Ce mouvement exprime la capacité du pouvoir royal à développer une administration d’État au
niveau territorial composée d’agents étroitement subordonnés
2.
Alexis de Tocqueville, L’Ancien régime et la Révolution, Gallimard.
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
à l’autorité centrale. Ainsi, la création des contrôleurs généraux
et des intendants, à qui sont confiées de multiples compétences
administratives, judiciaires et fiscales, répond-elle à cet objectif
de réduction des pouvoirs des institutions locales et d’extension du rôle des représentants du roi. « L’intendant devient
l’instrument et l’emblème de l’essor administratif des services centraux avec des attributions polyvalentes dans le cadre
des circonscriptions financières dénommées généralités3. » Le
titre d’intendant exprime à la fois la relation verticale entre le
centre et les territoires et la capacité du contrôle étatique sur
les pouvoirs locaux. Mais, l’intendant est aussi un conciliateur
des intérêts locaux et se trouve en situation d’interdépendance
avec ces derniers.
Toutefois, cette volonté de rationalisation administrative se
heurte aux revendications corporatistes et au pouvoir des collectivités : provinces, villes, communautés rurales, et aux divers
privilèges. Ces obstacles altèrent la logique centralisatrice au
bénéfice de l’affirmation de l’indépendance des États provinciaux ou Pays d’État et des particularismes locaux. La grande
diversité du régime juridique des communautés locales subsiste
et cette situation est source d’incohérence, de sédimentation et
d’enchevêtrement des territoires. Au-delà de la volonté de rationalisation, c’est en réalité une grande complexité qui demeure.
La volonté de réforme, mise en œuvre à partir de 1770, sera
un échec et les résistances révèlent l’impuissance du pouvoir
central. Les revendications des autonomies locales et régionales
à la fin de l’Ancien Régime expriment la lutte contre un État
assimilé à l’oppression et à l’arbitraire. C’est dans ce contexte
d’incertitudes que s’ouvre la période révolutionnaire.
B. La période révolutionnaire
L’idéologie révolutionnaire est traversée par des courants
contradictoires que l’historiographie a résumés à travers l’op3.
François Burdeau, Histoire de l’administration française du XVIIIe au XXe siècle, Montchrestien, coll. « Domat droit public », 1989, p. 29 et s.
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
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position entre Jacobins et Girondins. La diversité des débats est
tout à fait révélatrice de l’importance des choix politiques de
l’organisation territoriale. Parmi les réformes adoptées, l’une
des plus significatives résulte, au nom de la fin des privilèges,
de la volonté de supprimer les découpages de l’Ancien Régime pour
les remplacer par de nouvelles divisions administratives : les communes et les départements. La départementalisation du 26 février
1790 vise à assurer une rupture avec les découpages des provinces. Cette réforme est l’occasion de multiples discussions qui
expriment nettement la diversité des orientations ; la nature des
débats témoigne ainsi du lien qui s’opère entre l’idéal révolutionnaire et le statut des territoires locaux. Au nom de l’égalité,
l’uniformité se substitue à la diversité et impose un nouveau découpage territorial supposé s’appuyer sur des critères « rationnels »,
en rupture avec toute identité historique et toute revendication
d’autonomie. L’opposition favorable à la reconnaissance de
ces territoires sera alors réduite au silence. C’est la proposition
défendue par Thouret qui l’emporte et qui introduit un certain
respect des solidarités historiques. Chaque département est
subdivisé en districts et en cantons. La réforme est avant tout
une solution territoriale de l’action étatique et de la représentation nationale.
La deuxième grande réforme de la période révolutionnaire est
relative au régime juridique des communes. Les discussions
opposent les partisans d’une nouvelle cartographie communale fondée sur la création d’espaces élargis, tel Sieyès, et ceux
qui défendent le respect de l’identité communale. La loi du
14 décembre 1789 consacre la position des défenseurs de l’identité communale en reconnaissant 44 000 communes, mais au prix
de l’uniformité juridique. Le Directoire introduira une diversité
entre les villes, les villes moyennes et les petites communes.
Ces réformes définissent également les conditions d’organisation
des nouveaux territoires, en consacrant le principe de l’élection
des autorités locales et en instaurant la distinction entre organe
collectif délibérant et organe exécutif unique. Les autorités locales
sont conçues comme des titulaires de fonctions essentiellement
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
administratives d’exécution des lois et sont chargées de répondre
aux besoins de la population. Les textes ont pour objectif la mise
en œuvre de l’idéal révolutionnaire. Les collectivités servent
avant tout les intérêts de la nation et pour cela, deux modalités
sont retenues : l’unité du régime juridique et la hiérarchie entre le
centre et le local. Ce modèle rencontre cependant des difficultés
face aux revendications d’autonomie des responsables locaux
et notamment municipaux. L’administration connaît alors un
grand désordre4.
Ce mouvement est complété par l’interdiction des corporations
(loi Le Chapelier), dont le but est, au nom de l’égalité individuelle, de rompre avec les privilèges des corps intermédiaires.
Si la question de l’autonomie locale fait partie de l’idéal révolutionnaire, la situation politique dominée par la guerre et la
contre-révolution à partir de 1792, justifie une reprise en main
du pouvoir central. Les périls qui menacent l’unité nationale
mettent un terme à l’expérience décentralisatrice. Dès les débuts
du régime conventionnel, le pouvoir central limite les libertés
locales et les collectivités sont placées sous l’étroit contrôle politique de la Convention et des comités. La logique centralisatrice
sort renforcée de l’épisode révolutionnaire et le modèle jacobin
caractérisé par la concentration du pouvoir et par le contrôle
étroit sur les autorités locales répond aussi à l’objectif politique
de l’idéal républicain. Il influencera durablement, sans doute
dans des sens différents, la conception du pouvoir territorial.
Le Directoire confirme cette orientation. La réorganisation de
l’administration, en dépit des difficultés, vise pour l’essentiel
à asseoir l’autorité du pouvoir exécutif central par la détermination de relations hiérarchiques entre les différents niveaux
d’administration. Marquée par l’empreinte révolutionnaire,
l’administration directoriale annonce le centralisme napoléonien.
4.
François Burdeau, op. cit., p. 54 à 57.
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
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C. Le centralisme napoléonien
L’œuvre administrative du nouveau régime a une influence
inégalée. Le Consulat, puis le premier Empire, définissent une
conception politiquement autoritaire et administrativement
unitaire du pouvoir. La restauration de l’autorité du gouvernement impose sa propre logique à la gestion des territoires.
À cet effet, la Constitution du 22 Frimaire An VIII (13 décembre 1799) structure l’organisation administrative autour de
plusieurs principes : unité du pouvoir, centralisation, uniformité et hiérarchie des fonctions, et s’appuie sur une institution
qui occupera une place prépondérante dans le système local :
les préfets de département.
L’unité décisionnelle l’emporte sur toute autre considération ;
elle impose la soumission directe à l’Empereur. Cet objectif
suppose une organisation renouvelée de la gestion des territoires. Ainsi, la loi du 28 Pluviose An VIII, qualifiée de modèle
d’organisation centralisée de l’État, organise les relations entre
le pouvoir central et les échelons territoriaux sur le mode vertical et hiérarchique. Tout échelon supérieur détient un pouvoir
d’autorité sur les échelons inférieurs, grâce à de multiples
prérogatives et, en particulier, à la possibilité de modifier ou de
réformer les actes, d’évoquer toute question ou même d’exercer
un pouvoir de substitution. De telles compétences sont inhérentes à la qualité de la fonction et aucun texte n’est nécessaire
pour leur mise en œuvre.
Dans la continuité des expériences antérieures, l’institution
préfectorale devient le rouage essentiel des exigences de la centralité et avec elle, la circonscription départementale s’affirme comme le
lieu de l’administration territoriale. L’idée d’une représentation
territoriale de la volonté gouvernementale, tout en empruntant au passé, est un mode de structuration de l’administration
centrale qui repose sur la suprématie nationale sur l’autonomie
locale5. L’instrument essentiel de ce mode d’organisation réside
5.
Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, PUF, coll.
« Thémis », 1968.
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
désormais dans la déconcentration, définie comme un système
d’organisation dans lequel l’État exerce territorialement ses compétences, au niveau de circonscriptions administratives, conçues comme
de simples découpages administratifs, dépourvus de toute personnalité
juridique, par l’intermédiaire d’agents nommés par le pouvoir central
et chargés de le représenter et de mettre en œuvre ses décisions.
Nommés par l’Empereur et révocables ad nutum, les préfets
sont chargés de représenter, au niveau de chaque département,
le pouvoir central ; ils sont seuls chargés de l’administration,
à l’exclusion de toute autre autorité. Symbole de l’autorité de
l’État, ils en garantissent l’unité au niveau de chaque territoire
départemental, développent un ensemble de compétences et
veillent également au contrôle des idées. Une telle conception
aboutit à la négation de toute autonomie locale. Le département
perd toute identité de représentation des populations locales
puisque les conseillers généraux, comme les conseillers d’arrondissement, sont nommés et ne disposent que de pouvoirs
très limités.
C’est le même dispositif qui caractérise le niveau communal.
Si le nombre des communes est conservé, la loi de l’An VIII
crée l’arrondissement, confié à un sous-préfet. Les maires sont
nommés par le pouvoir central et soumis à sa volonté, grâce à
l’étroite surveillance des préfets et des sous-préfets. Les autorités municipales sont réduites à la fonction d’exécutant des
décisions du centre. Cette conception de la centralisation qui
réduit à néant les autonomies locales, est clairement énoncée par Chaptal dans son discours devant le Corps législatif
prononcé lors de la séance du 28 Pluviose An VIII : « Le préfet
est essentiellement occupé de l’exécution, transmet les ordres
au sous-préfet ; celui-ci aux maires des villes, bourgs et villages,
de manière que la chaîne d’exécution descende sans interruption du ministre à l’administré, et transmette la loi et les ordres
du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre
social avec la rapidité du fluide électrique. »
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
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D. Le temps des réformes et leur échec
Les régimes qui succèdent à l’Empire formulent diverses critiques à l’égard du modèle napoléonien et ouvrent la voie aux
réformes. Dans la mesure où, elle permet de saisir les liens qui
structurent régime politique et organisation administrative,
cette période présente beaucoup d’intérêt pour la compréhension du devenir du pouvoir local. Jusqu’aux débuts de la
IIIe République et, en dépit de la diversité des régimes politiques, l’organisation territoriale est marquée par des constantes,
mais aussi par des évolutions qui annoncent les mutations de
la fin du XIXe siècle.
1. Les constantes de l’organisation du territoire au XIXe siècle
Parmi les éléments de continuité, il convient de retenir l’absence de toute remise en cause de l’émiettement communal, en
dépit de critiques de plus en plus vives. Un tel morcellement
est considéré comme une cause d’affaiblissement du pouvoir
local, peu compatible avec l’affirmation des libertés locales.
Pour autant, la réalité du pouvoir municipal tend à devenir le
symbole de l’existence communautaire autour du maire qui
incarne la société locale. Les arrondissements de l’An VIII,
créés pour remédier aux inconvénients du trop grand nombre
de communes, ne parviennent pas à s’imposer. Il faut également mentionner la place et le renforcement des départements
dans l’organisation territoriale, malgré les critiques qui, depuis
la monarchie de Juillet, tentent de favoriser l’émergence des
anciennes provinces. Si le mouvement régionaliste prend de
plus en plus d’ampleur à la fin du second Empire, il ne réussira pas à affaiblir l’administration départementale. Dès 1838,
le département, en obtenant la personnalité juridique, n’est
plus seulement une subdivision administrative, mais aussi une
collectivité apte à représenter les intérêts de la population.
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
2. Des évolutions importantes mais incertaines
Les régimes qui succèdent au premier Empire assouplissent la
centralisation. L’aspiration décentralisatrice devient une réponse
politique aux excès du régime napoléonien, alors même que
l’expression de décentralisation est officialisée sous la Restauration. Il convient toutefois de souligner que cette notion recouvre
des propositions très différentes en fonction des tendances politiques. L’une des évolutions les plus significatives de la période
concerne l’élection des conseils au suffrage universel. Tandis
que la Restauration maintient le système antérieur de la nomination des autorités locales placées sous le contrôle étroit des
préfets et des sous-préfets, la monarchie de Juillet introduit
l’élection au suffrage censitaire des Conseils6. Les autorités
exécutives continuent d’être désignées par le pouvoir central ou
par les préfets, parmi les élus municipaux. Le régime électoral
annonce des solutions maintenues ultérieurement telles que le
découpage cantonal et le renouvellement partiel de l’assemblée
départementale. L’élection ne fait pas obstacle au maintien du
contrôle par les préfets
La IIe République représente une rupture par rapport au passé,
mais qui en raison du contexte politique, ne pourra être menée à
son terme. Pour le nouveau régime, la décentralisation constitue
un enjeu politique essentiel qui se traduit par la reconnaissance du principe de l’élection au suffrage universel direct des
assemblées et des exécutifs locaux. Le second Empire, tout en
consacrant un retour aux solutions de l’An VIII, ne reviendra
pas sur l’élection au suffrage universel des conseils locaux.
Cependant, cette solution est limitée par la nomination des
maires proclamée par l’article 57 de la Constitution de 1852 et
celle des présidents des conseils généraux inscrite dans la loi
du 7 juillet 1852. Les prérogatives du pouvoir central sont nettement réaffirmées à l’égard des autorités locales. Après 1860, les
réformes introduisent davantage d’autonomie au niveau local7.
6.
Confirmée par les lois du 21 mars 1831 relative aux communes et du 22 juin
1832 relative à l’organisation des départements et des arrondissements
7.
Tel est ainsi l’objectif de la loi du 18 juillet 1866 sur le département et de
la loi du 24 juillet 1867 sur la commune.
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
19
La décentralisation est devenue peu à peu un enjeu politique
et le thème des libertés locales sera une des priorités du nouveau
régime républicain.
§ 2 – LE « COMPROMIS RÉPUBLICAIN »
L’expérience de la commune de Paris révèle l’enjeu de la prise
en compte du pouvoir local sur la scène politique. Cependant,
sous l’influence des notables locaux, le nouveau régime s’assure
la maîtrise du processus de décentralisation. Dans son ouvrage,
L’histoire de l’administration de 1750 à nos jours, Pierre Legendre
souligne que « la centralisation administrative en France n’est
en aucun cas synonyme de tyrannie politique, mais apparaît
au contraire comme la solution institutionnelle de la mise en
œuvre des valeurs républicaines ». Liée au dogme de la souveraineté de la Loi, la centralisation, en assurant un lien exclusif
entre les individus et l’État, constitue une solution conforme
au respect du principe d’égalité. Pour répondre à cet objectif,
les références du projet républicain empruntent très largement
aux principes de l’État unitaire, tandis que la reconnaissance
de davantage d’autonomie locale apparaît comme un danger.
Dans ce contexte, la décentralisation représente politiquement
une limite au caractère autoritaire du pouvoir central, ainsi
qu’un mode d’expression démocratique. Les lois adoptées à
la fin du XIXe siècle expriment cette conciliation entre unité
et autonomie locale, qualifiée de compromis républicain8. Ce
compromis se caractérise par l’affirmation de l’autonomie des
départements et des communes, placés sous l’étroit contrôle
du représentant de l’État dans le département. Il en résulte
une étroite imbrication entre autorités locales et État, à l’origine
d’un système politico-administratif local original et durable.
8.
Albert Mabileau, Le système politico-administratif local, Montchrestien, coll.
« Clés », 2e éd., 1994.
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. Les caractéristiques de l’organisation administrative
décentralisée de la troisième République
Le choix du régime républicain de la décentralisation, fondé sur
la reconnaissance de l’autonomie des communes et des départements, est l’expression d’une conception essentiellement
administrative de l’organisation du pouvoir local. L’État, au
nom de l’égalité et de l’unité politique, conserve un pouvoir
important qui s’exprime notamment par l’intermédiaire du
préfet. Cette orientation trouve sa principale traduction dans
l’étroite imbrication entre déconcentration et décentralisation. L’organisation décentralisée n’est conçue que comme un
complément et un aménagement de l’unité de l’État.
1. Les principes de la décentralisation
Tout d’abord, la troisième République innove peu en matière de
découpage territorial. Le pouvoir local continue d’être organisé
autour des communes et des départements. Ces territoires sont
à la fois des circonscriptions administratives de l’action du pouvoir
central et des collectivités dotées de la personnalité morale et qui,
à ce titre, représentent la population. Le maillage territorial est
complété par le découpage en cantons et en arrondissements,
simples circonscriptions administratives. La décentralisation participe de trois principes : la consécration de la personnalité morale
aux collectivités, l’existence d’organes propres et la reconnaissance d’affaires propres.
De plus, c’est l’uniformité statutaire qui l’emporte. Pour les
départements, le régime est défini par la loi fondamentale du
10 août 1871, qualifiée de code de l’administration départementale, qui restera presque inchangée jusqu’en 1982. Ce texte met
en place une commission départementale, émanation du conseil
général, qui dispose d’attributions propres et de compétences
déléguées ; cette institution vise à contrebalancer quelque peu
le rôle du préfet, également exécutif de la collectivité départementale. Pour les communes, l’organisation est fixée par la loi
du 5 avril 1884, dénommée charte municipale et qui reprend en
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
21
partie le texte du 14 avril 1871. Cette uniformité ne connaît que
deux exceptions : Paris et l’administration coloniale. En effet,
la ville de Paris et le département de la Seine ont été exclus du
mouvement de décentralisation et soumis, pour des raisons
politiques, au contrôle étroit du pouvoir central. L’uniformité
est érigée en garantie de l’unité de l’État et de l’égalité. Ce choix
aura une influence considérable sur la nature des débats législatifs ultérieurs.
En outre, la réforme consacre le principe de l’élection des organes
délibérants, conçu comme une garantie de la représentation de la
population. Au niveau municipal, le conseil municipal est élu
au suffrage universel au scrutin de liste majoritaire à deux tours
pour six ans, tandis que le maire est l’élu du conseil. Au niveau
départemental, le conseil général est composé de représentants
élus au suffrage universel direct, dans le cadre des cantons, au
scrutin uninominal à deux tours et renouvelable par moitié tous
les trois ans. La nature de ce mode de scrutin correspond à la
défense des objectifs politiques de la République. En effet, le
scrutin uninominal limite l’émergence d’une volonté collective
trop affirmée, tandis que le renouvellement par moitié écarte
tout changement brutal.
Enfin, les départements et les communes sont dotés de compétences propres. Toutefois, les textes ne déterminent pas la
nature des affaires locales. La loi affirme seulement que « le
conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la
commune », tandis que « le conseil général règle les affaires
du département ». Cette approche est révélatrice de la conception qui domine la nature de l’administration locale et qui se
confond avec les intérêts de la population locale, tout en offrant
une capacité d’intervention non négligeable.
Les collectivités décentralisées ne disposent en fait que d’une
autonomie administrative étroitement encadrée. L’autorité
préfectorale occupe toujours au sein de l’organisation administrative une place importante. Le pouvoir d’approbation du
préfet sur les décisions communales n’est guère réduit, tandis
que le budget est réglé par la préfecture. Par son intermédiaire,
22
DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
l’administration décentralisée est étroitement liée au système
étatique.
2. Une autonomie locale sous contrôle
L’administration décentralisée s’inscrit dans la conception
unitaire du pouvoir étatique. Pour garantir l’unification politique et administrative, le législateur a retenu deux principales
modalités visant à favoriser une étroite imbrication entre autorités déconcentrées et autorités décentralisées. La légitimité
politique des organes élus ne paraît pas devoir tenir en échec
le rôle du pouvoir central sur les autorités locales. C’est ainsi
que les communes qui disposent d’organes de décision élus,
sont soumises à l’étroit contrôle de l’autorité préfectorale. Le
représentant de l’État exerce conformément aux textes une
tutelle étroite sur les actes et sur les autorités. L’exercice de ce
pouvoir se distingue du pouvoir hiérarchique, en ce qu’il n’est
pas un rapport entre autorités supérieures et autorités subordonnées, mais entre autorité de contrôle et autorités dotées
d’une certaine autonomie. Il est un pouvoir conditionné et ne
se présume pas ; il ne peut en effet s’exercer que sur la base
d’un texte et dans les cas et selon les formes prévus par la loi,
conformément au principe selon lequel il n’existe pas de tutelle
sans texte, et il est soumis au contrôle du juge. Enfin, la tutelle
ne prend pas la forme d’ordres mais consiste en une faculté
d’empêcher ou d’approuver. Elle ne sera « supprimée » que
par la loi du 2 mars 1982.
L’organisation des départements exprime encore davantage
la place de l’État au niveau local. Le département est en effet
un territoire basé sur une dualité de représentation : il est à la
fois la circonscription de droit commun de l’action de l’État et à ce
titre représenté par l’autorité préfectorale et un ensemble de services déconcentrés et une collectivité locale représentant les intérêts
de la population. Cette seconde fonction est encadrée puisque
le pouvoir exécutif de la collectivité revient non au président
du conseil général mais au préfet qui cumule ainsi deux fonctions : celle de représentant de l’État dans le département et
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
23
celle d’autorité exécutive du département (dédoublement fonctionnel).
Ce modèle d’organisation administrative reflète donc la
volonté unitaire de l’État. Les collectivités locales ne sont que
l’expression d’une autonomie administrative limitée et d’une
expression politique qui sert principalement les enjeux politiques nationaux. Si juridiquement, ces objectifs trouvent leur
réponse dans une étroite imbrication entre déconcentration et
décentralisation, politiquement le système s’intègre parfaitement
dans la logique du parlementarisme.
B. La nature du compromis républicain
Ce n’est pas le moindre des paradoxes que de constater la
combinaison originale entre la dimension essentiellement
administrative de l’autonomie locale et l’enjeu politique des
élections locales. Ce modèle subit une première évolution après
la Libération.
1. L’importance du facteur politique
Ce compromis est tout d’abord de nature politique. Les élections
locales ont avant tout pour fonction d’assurer aux républicains
l’élargissement des élites politiques, objectif clairement énoncé
dans le discours prononcé à Lyon par Gambetta. En effet, les
élus locaux participent au renforcement du régime républicain,
grâce en particulier au cumul des mandats9 et à la représentation
sénatoriale. La loi constitutionnelle du 24 février 1875 qualifie
le Sénat de grand conseil des communes de France. Le cumul des
mandats se développe et favorise un lien étroit entre représentations nationale et locale. « Le modèle du maire instituteur,
défenseur des valeurs républicaines en est le symbole10. » Le
compromis a également une dimension territoriale. Les élections départementales, sur la base des cantons, favorisent la
9.
Voir infra, p. 212 et s..
10. A. Mabileau, op. cit.
24
DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
dispersion de l’expression politique qui bénéficie aux territoires
ruraux, tandis que l’émiettement communal fait obstacle à l’affirmation d’un pouvoir local fort, en raison de la faiblesse des
moyens administratifs et financiers. Les découpages géographiques correspondent à la France rurale du XIXe siècle et les
villes sont sous contrôle. Jusqu’à la seconde guerre mondiale, ce
modèle d’administration locale ne connaîtra que des réformes
limitées, telles que l’allégement de la tutelle et l’extension des
compétences. Il marquera profondément l’organisation territoriale et aura une influence considérable sur les évolutions
ultérieures.
Le régime de Vichy entreprend une critique du système, tout
en engageant une réforme de nature technocratique, en rupture
avec le modèle parlementaire. La loi du 16 novembre 1940
supprime les élections municipales dans les communes de plus
de 2000 habitants ; maires et conseillers sont désormais nommés
par l’autorité centrale ou par le préfet. La loi du 19 octobre 1940
supprime les conseils généraux et le pouvoir est transféré au
préfet assisté d’une commission administrative.
2. Les prémices de l’évolution politique de la décentralisation
Après la Libération, les mutations de la société française et
notamment le mouvement d’urbanisation et d’industrialisation
imposent une adaptation de l’appareil administratif ; celle-ci
passe avant tout par la réforme de l’administration centrale
et de l’administration déconcentrée. Le statut des collectivités
locales reste presque inchangé, à l’exception du renforcement
et de la diversification des contrôles techniques et financiers.
La IVe République sera cependant un temps de débats et de
propositions. La Constitution du 27 octobre 1946 donne pour
la première fois force constitutionnelle au principe de libre
administration des collectivités territoriales, principe repris par
l’article 72 de la Constitution de 1958 et prévoit que l’organe
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
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exécutif départemental sera transféré au président du conseil
général, disposition qui restera lettre morte11.
Par ses caractéristiques, ce modèle d’administration locale tend
à favoriser la mise en place d’un système de notables, au sein
duquel, le préfet occupe une place centrale. C’est le courant
dit de sociologie des organisations12 qui a ainsi mis en évidence
les modalités de cette organisation, au-delà de sa dimension
juridique. L’accent est mis sur la nature du système politico-administratif local qui est marqué par des relations de complicité entre
le préfet et les élus et qui assurent à l’administration une grande
stabilité. Puis, le mouvement de modernisation administrative
engagée à partir de la fin des années cinquante constitue un
nouveau compromis entre tendances réformatrices et respect
des logiques antérieures.
§ 3 – LA MODERNISATION DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE
LOCALE DE 1960 À 1980
À la fin des années cinquante, la modernisation de l’État est une
des priorités du gouvernement. Les politiques économique et
sociale, l’aménagement du territoire et l’urbanisme sont une
réponse aux profondes transformations de la société française
qui nécessitent de nouvelles logiques d’action, ainsi qu’une
recomposition des territoires. Cependant, les solutions adoptées, tout en assurant une adaptation, maintiennent l’essentiel
de l’existant. Elles conduisent principalement à la création d’un
nouvel espace territorial régional et à la rationalisation de l’administration déconcentrée.
11. L’article 87 précise : « Les collectivités territoriales s’administrent librement
par des conseils élus au suffrage universel. » L’exécution des décisions de
ces conseils est assurée par leur maire ou leur président.
12. Pierre Gremion, Le pouvoir périphérique, Seuil, 1976 ; Jean-Louis Quermonne, L’appareil administratif de l’État, Seuil, 1991 (voir en particulier
p. 115 et s.).
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. La consécration de l’espace régional
La région occupe une place très particulière dans le paysage
politique et administratif français. La création des départements avait eu pour objectif d’assurer une rupture avec les
identités provinciales, perçues comme une survivance archaïque. Du point de vue politique, l’idée régionale, défendue à la
fois par les socialistes proudhoniens et les traditionalistes qui
se réclament de Charles Maurras, est ambiguë. Idéologiquement contesté, l’espace régional n’a pas les faveurs du régime.
Cependant, à partir des années cinquante, la recomposition
économique, sociale et démographique du territoire rend
nécessaire la définition d’un espace supra départemental. Les
réformateurs optent alors pour une solution de nature exclusivement administrative et le découpage régional rejette toute
référence identitaire. « L’espace régional émerge donc comme
solution à la modernisation de l’État, avant de représenter à son
tour un enjeu politique13. »
1. La région, une solution à la modernisation de l’État
Dans un premier temps, la création de l’espace régional constitue une réponse à des situations de crise. Ainsi, le régime de
Vichy, pour faire face aux exigences du maintien de l’ordre
public et de l’organisation de l’économie de guerre, met en
place dix-huit préfets régionaux, institués par la loi du 19 avril
1941. Puis, le gouvernement provisoire de la République
française (GPRF) a recours à des commissaires régionaux de la
République pour résoudre les problèmes de désorganisation
de l’administration, supprimés dès 1946. Mais la gravité de la
situation sociale de 1947 impose la mise en place de nouvelles structures : les inspecteurs généraux de l’administration en
mission extraordinaire (IGAME) qui assurent la coordination
entre pouvoir civil et militaire et exercent leurs compétences
dans une zone comprenant plusieurs départements, à l’instar
des régions militaires.
13. Alain Remond, La région, clés Montchrestien, 1996.
Le statut juridique et politique du pouvoir local en France
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Dans un second temps, l’espace régional est étroitement lié aux
mutations de l’État. À partir des années cinquante, le pouvoir
s’engage dans la définition de politiques structurantes dans
les domaines économique, social, de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire et de la planification. Une partie de l’élite
politique et administrative est favorable à la modernisation
de l’État pour répondre aux profondes transformations de la
société française. Deux institutions vont jouer un rôle particulièrement important dans ce processus : le Commissariat
général au plan d’une part et la Délégation à l’aménagement
du territoire (DATAR), créée en 1963, d’autre part. Ces administrations préconisent la création d’espaces territoriaux supra
départementaux en vue d’adapter le découpage territorial aux
exigences de l’action publique. Ce projet prend la forme d’une
régionalisation administrative pragmatique. Ce compromis
entre modernisation et statu quo a pour conséquence, non une
réorganisation de la carte administrative, mais la superposition des lieux de décision. Le gouvernement opte pour une
réforme empirique qui évite tout débat parlementaire. Dès 1954,
les responsables politiques et les représentants des activités
économiques et sociales tentent également de répondre aux
conséquences de l’urbanisation, en constituant des associations,
afin d’accompagner le développement économique. Ces structures qui se transforment en Comités d’expansion deviennent
des interlocuteurs des pouvoirs publics. L’introduction de cette
dynamique représentative prendra une place de plus en plus
importante à partir de 1960.
Puis, le gouvernement opte pour un remodelage de la carte
administrative, afin d’assurer une meilleure coordination des
politiques nationales. Le décret-loi du 30 juin 1955 crée les régions
de programmes chargées de la mise en œuvre des programmes
d’action régionale. Au cours des années 1959 et 1960, les textes
déterminent de nouveaux cadres géographiques : les circonscriptions d’action régionales, lieux de mise en œuvre des politiques
de planification et d’aménagement du territoire. Les vingt-deux
nouvelles circonscriptions sont administrées par un préfet coor-
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DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
donnateur, assisté d’une conférence interdépartementale. Avec
le décret du 14 mars 1964, ce niveau territorial est doté d’une
structure administrative permanente et uniforme composée
du préfet de région assisté d’une mission régionale14 ; le préfet
préside également la conférence administrative régionale (CAR)15.
Ce texte crée aussi les commissions de développement économique régional (CODER), organes consultatifs réunissant les élus
locaux, les représentants des intérêts socioprofessionnels et des
personnalités qualifiées. « Cette régionalisation essentiellement
fonctionnelle », selon la terminologie de Jacques Moreau16, sans
influence directe sur le statut des départements et des communes, a des incidences réelles et annonce la reconnaissance d’un
pouvoir régional.
2. Vers la reconnaissance d’un pouvoir régional
À la fin des années soixante, la régionalisation ne répond plus
seulement à un objectif de réforme administrative, mais exprime
également une ambition politique. Après l’échec du projet de
1969, le texte de 1972 est une solution de compromis entre les
partisans du statu quo et les réformateurs.
– L’échec du référendum du 27 avril 1969
La conception exclusivement administrative de la régionalisation emprunte peu à peu une voie politique. Cette évolution
inspire le projet de réforme présenté par le président de la
République et soumis à référendum le 27 avril 1969. Le général de Gaulle souligne dans son discours prononcé à Lyon le
24 mars 1968 que « l’effort multiséculaire de centralisation qui
fut longtemps nécessaire à notre pays pour réaliser et maintenir
14. Elle est composée de chargés de mission qui représentent les différents
ministères.
15. Organe consultatif composé des préfets des départements de la région,
du trésorier payeur général et de l’inspecteur général de l’économie nationale.
16. Jacques Moreau, Administration régionale, départementale et municipale,
Dalloz (mementos), 14e éd., 2004.