2-1 Les orientations du PLH 2014 - 2019

Programme Local de l’Habitat
2014 - 2019
2-1 Document d’orientations
générales Habitat
‘Diversifier (encore) l’offre de logements,
horizon principal d’une politique locale de
l’habitat plus partenariale et mieux intégrée au
projet d’aménagement urbain communautaire
(PUA), au service d’une
« ambition
raisonnable » de stabilisation démographique
à court terme ‘
ref : FG_598791
Les constats rassemblés dans le document de diagnostic du présent PLH ne sont pour la
plupart pas nouveaux, et à l’instar des deux précédents adoptés par la communauté
d’agglomération en 2001 et 2007, l’enjeu principal qui en émerge est déjà depuis plusieurs
années un leitmotiv des politiques locales de l’habitat : diversifier une offre de logements
aujourd’hui en partie inadaptée aux évolutions sociologiques de la demande et
insuffisamment attractive/concurrentielle vis-à-vis des autres secteurs de l’Aire
Urbaine (que ce soit le périurbain proche ou les centralités urbaines voisines de Belfort et
d’Héricourt).
Si la problématique de l’attractivité résidentielle d’un territoire - alchimie d’autant plus
complexe que le Pays de Montbéliard se caractérise par un tissu urbain particulièrement
diffus - ne se résume pas à la seule dimension de l’offre de logements1, celle-ci, autant dans
sa composante neuve que celle s’appuyant sur l’existant, doit pouvoir mieux répondre aux
besoins et attentes des habitants en mobilité résidentielle ou professionnelle afin que
l’agglomération du Pays de Montbéliard puisse faire face, après presque trois décennies de
baisse de population, à une double « urgence » démographique :
► assurer le maintien minimal de seuils démographiques cohérents avec le niveau
d’équipement et de services des communes, en priorité dans les bourgs dont l’armature
urbaine fédère des bassins de vie de proximité ;
► favoriser un regain de croissance dans le cœur d’agglomération afin d’atteindre une taille
suffisante pour consolider son attractivité, son économie résidentielle, et son rôle de
« locomotive » du territoire.
Le bilan du précédent PLH rappelle l’ensemble des actions qui ont déjà été effectivement
conduites en ce sens, et témoigne de plusieurs résultats positifs. Ceux-ci n’ont néanmoins
pas permis d’atteindre le niveau d’ambition affiché dans les deux précédents PLH,
notamment à trois niveaux : sur le plan du volume annuel de production d’offre nouvelle, de
contribution préférentielle de cette production aux équilibres urbains visés par le SCOT, ou
encore du rythme de rénovation du parc ancien privé et public.
1
Voir l’introduction du présent PLH sur ce sujet
ref : FG_598791
Les présentes orientations générales, et le programme d’actions qui les prolongent,
s’inscrivent ainsi dans la volonté renouvelée de réussir à mobiliser des leviers efficaces pour
agir à la fois sur :
► le rééquilibrage progressif des dynamiques de développement du territoire
communautaire autour des orientations urbaines du Projet Urbain d’Agglomération
en cours de finalisation2, auquel le développement de l’offre de logements neufs ou
issus du parc existant doit contribuer plus fortement ;
► le maintien d’un niveau de production de logements au moins à la hauteur des
besoins (quelque soit la dynamique démographique du territoire) induits par l’évolution
de la taille des ménages et le nécessaire renouvellement de l’offre existante en
partie inadaptée à la demande, qui implique de dynamiser l’investissement des acteurs
privés sur le territoire ;
► la stabilisation voire la réduction de la vacance dans le parc ancien public et privé,
qui implique de prévenir la fragilisation de ce dernier notamment dans les centralités
urbaines ou secondaires.
A ces enjeux « structurels », il faut évidemment ajouter la préoccupation forte des élus de
pouvoir contribuer à freiner l’augmentation du poids du logement dans les dépenses des
ménages, ainsi que d’améliorer l’accès ou les conditions de logement des ménages en
situation de fragilité économique et/ou sociale.
C’est sur la base de ces enjeux généraux, et ceux plus spécifiques identifiés dans le
document de diagnostic, que les 8 orientations prioritaires suivantes ont été retenues au titre
du PLH 2014-2019.
2
voir ci-joint le second document composant le document d’orientations générales du PLH : Eléments de stratégie urbaine de l’agglomération de
Montbéliard (ADU).
ref : FG_598791
Améliorer la gouvernance des politiques locales de l’habitat
Au regard de l’écart important constaté entre la production effective et les d’objectifs fixés
dans les documents antérieurs, la première orientation du nouveau PLH est la mise en place
progressive de modalités favorisant la gouvernance des politiques locales de l’habitat à
l’échelle intercommunale, ainsi qu’un pilotage plus partenarial de ces politiques (=
orientation n°1).
Sur le premier point, il ne s’agit ni de transférer des compétences ni de contraindre
réglementairement les politiques communales, mais d’expérimenter dans le champ des
politiques en faveur de l’habitat – en anticipation de sa mise en place pour la conduite du
Projet Urbain d’Agglomération – un mode de gouvernance partagée entre la communauté
d’agglomération et les communes, susceptible notamment de privilégier :
► une convergence et un meilleur « effet levier » entre les politiques communautaires et
communales ;
► une stratégie globale de moyen/long terme « tous gagnant », plutôt que des stratégies de
court terme inévitablement concurrentielles.
Cette orientation vise également à répondre à une attente forte de « visibilité/cohérence » à
l’échelle intercommunale fréquemment formulée par les partenaires associés à l’élaboration
de ce PLH ; elle a donc vocation à constituer un des leviers de mobilisation efficace des
promoteurs de logements, publics et privés, sur le territoire.
Plus concrètement, conduire l’exercice de programmation des « opérations aidées »
(logement social, accession aidée à la propriété,…) dans un tel cadre de gouvernance est
inscrit à court terme au programme d’actions du présent PLH.
Si l’association des partenaires publics au suivi et à la mise en œuvre des actions engagées
est une pratique déjà ancienne, le nouveau PLH sera par ailleurs l’occasion de renforcer
celle des partenaires privés de la communauté d’agglomération. Le confortement de
l’observatoire de l’habitat et son animation collective par l’Agence d’Urbanisme doit
notamment y contribuer.
Voir les actions 1.1 à 1.2 correspondantes à cette orientation dans le programme
d’actions.
ref : FG_598791
Des objectifs quantitatifs calés sur un scénario démographique
«raisonnablement ambitieux» de stabilisation démographique à court terme.
La prolongation des tendances démographiques enregistrées entre 1999 et 2009
ne
permettant pas de répondre à l’urgence rappelée ci-dessus, le scénario cible retenu par les
élus pour l’estimation des besoins en logements dans le temps du nouveau PLH correspond
à une volonté politique :
► de stabilisation de la population à l’horizon 2019 (référence / population légale 2009 =
117 700 habitants) ;
► de préparation d’une phase ultérieure de croissance du cœur d’agglomération ;
► de poursuite d’un rythme soutenu de renouvellement du parc existant obsolète.
Favoriser la mise sur le marché en moyenne des 750 logements par an
correspondants à un tel scénario3 (=orientation n°2) ne constitue pas un objectif
dogmatique, mais une référence collective autour de laquelle le pilotage mentionné
précédemment pourra s’organiser, au regard évidemment de la vérification ou non des
hypothèses retenues pour cette estimation.
Cette ambition politique – rappelée en introduction du présent PLH - s’appuie notamment sur
la réalité d’une dynamique démographique aujourd’hui positive à l’échelle de l’Aire Urbaine
(contexte notable pour un territoire industriel) et sur le fait qu’un redressement
démographique semble par ailleurs d’ores et déjà amorcé dans certaines communes
urbaines de l’agglomération.
Nonobstant la dimension démographique, la couverture des seuls besoins « structurels »
(diminution de la taille des ménages et renouvellement du parc) est estimée à plus de 500
logements/an, niveau tout juste assuré ces dernières années.
Au-delà de ce challenge quantitatif, le nouveau PLH s’attachera à contribuer au
développement préférentiel d’une offre de logement cohérente avec les principes du projet
urbain d’agglomération en cours de finalisation : concourir notamment au renouvellement
urbain et à la vitalisation des centres (centres urbains, centres villes relais et centres de
proximité des villages), ainsi qu’aménager les sites d’articulation de ces derniers,
particulièrement ceux du cœur d’agglomération aujourd’hui insuffisamment structuré sur le
plan urbain4. Privilégier de tels secteurs de projet permet par ailleurs de limiter l’extension
urbaine et l’artificialisation des sols.
Les freins réels - financiers et techniques - à la concrétisation de ces orientations
quantitatives et qualitatives ne sont pas sous-estimés, et l’enjeu des prochaines années sera
bien d’identifier et de réussir à mobiliser les moyens (ingénierie,…) et les outils (politique
foncière,…) qui lui seront nécessaires. Le programme d’actions du présent PLH amorce
seulement à ce stade la mise en place des réponses opérationnelles correspondantes.
3
Voir le détail des hypothèses retenues à l’appui de cette estimation dans le document ci-joint « Éléments de stratégie urbaine de l’agglomération
de Montbéliard »
4
Voir pour plus de détails le document ci-joint « Éléments de stratégie urbaine de l’agglomération de Montbéliard »
ref : FG_598791
C’est sur la base des travaux menés au titre du Projet Urbain d’Agglomération que la
répartition géographique suivante des objectifs quantitatifs indicatifs par secteurs a été
fixée5 ; elle traduit le souci de faire face à la double urgence rappelée précédemment :
nécessité de dynamiser le cœur d’agglomération (secteur où le PLH porte préférentiellement
l’augmentation du rythme de production par rapport aux périodes précédentes), tout en
préservant l’indispensable stabilité démographique de l’ensemble des communes du
territoire ou les dynamiques positives intrinsèques à certains secteurs (axe BelfortMontbéliard par exemple).
Secteurs géographiques
Objectif annuel PLH
Pour référence : état de
la production de
logements annuelle
moyenne sur période
1999 à 2010
(source : Sit@del)
Cœur d'Agglomération
(Arbouans, Audincourt,
Exincourt, Montbéliard, Sochaux,
Taillecourt)
310
149
110
93
100
101
90
51
50
53
70
71
20
13
750
531
Entre Lizaine et Savoureuse
(Bethoncourt, Grand-Charmont,
Nommay, Vieux-Charmont)
Confluence Doubs – Allan
(Bart, Bavans, Courcelles-LM,
Sainte-Suzanne, Voujeaucourt)
Vallée du Doubs Amont
(Mathay, Mandeure, Valentigney)
Vallée du Gland
(Hérimoncourt, Seloncourt)
Plateau Est
(Badevel, Dampierre-LB, Dasle,
Etupes, Fesches-LC,
Vandoncourt)
Plateau de Brognard
(Allenjoie, Brognard, Dambenois)
PMA
5
Voir également sur ce point pour plus de détails le document ci-joint « Éléments de stratégie urbaine de l’agglomération de Montbéliard »
ref : FG_598791
Concernant spécifiquement l’offre locative sociale, l’orientation retenue est de maintenir
globalement sa part actuelle, déjà « redimensionnée » ces dernières années autour de 25%
des résidences principales (contre 29% en 1999 et 27% en 2005).
Certains segments de la demande de logements sont par ailleurs identifiés dans le présent
PLH comme insuffisamment satisfaits : il s’agit notamment de l’offre locative privée de
qualité, de l’accession à la propriété à coûts maîtrisés, ou de l’offre en petits logements.
Sans dogmatisme à priori sur les types et formes de logements qui seraient à privilégier
systématiquement, le PLH invite enfin à la prise en compte par les acteurs de chaque projet au regard de chaque situation concrète - des principes généraux suivants :
► la mixité des opérations en termes de statut et de type de logements, mais aussi de
fonctions (commerce, services,…) pour les plus importantes d’entre elles ;
► le développement de formes urbaines/architecturales permettant de conjuguer densité et
attractivité du logement (habitat intermédiaire, maisons en bande, …)6 ;
► la possibilité de prévoir des logements adaptés au handicap/vieillissement ;
► l’accessibilité économique d’une partie des logements (voir orientation 3 suivante) ;
► la prise en compte de la nature de la demande contemporaine de logements7.
Voir les actions 2.3
d’actions.
à 2.4
correspondantes à cette orientation dans le programme
6
l’offre de logements collectifs en centre-ville ne répondant pas toujours de manière satisfaisante à la demande contemporaine
Voir par exemple les cinq « concepts clefs » proposés par Yves CHALAS (Professeur à l’Institut d’urbanisme de Grenoble) lors de sa conférence
ouverte à Montbéliard, sur invitation du Conseil de Développement (CODEV) : « Garage, Placard, Terrasse, Evolutivité, Environnement ». Voir
également en annexe du PLH la contribution produite par le CODEV.
7
ref : FG_598791
Contribuer à la réalisation de logements abordables et de qualité
Ramené à sa seule dimension logement, le défi de l’attractivité ne se résume pas
évidemment à une question de niveau quantitatif de production d’offre nouvelle. L’actuelle
difficulté de commercialisation des logements collectifs neufs en accession à la propriété,
même dans des localisations à priori favorables du territoire, en témoigne.
Le bilan positif tiré de la mise en œuvre de certains dispositifs (Pass-Foncier,
conventionnement des logements locatifs privés après réhabilitation) atteste du facteur
d’attractivité important que représente l’accessibilité économique. C’est pourquoi la
recherche des leviers permettant d’élargir l’offre de logements « abordables » au regard
des capacités financières moyennes des ménages du territoire constitue une
orientation forte du nouveau PLH (= orientation 3).
En plus d’une meilleure attractivité et diversité de l’offre, principal ressort pour lutter contre
la périurbanisation, cette orientation forte sur le logement abordable rejoint également la
volonté de freiner l’augmentation régulière du poids des dépenses de logements pour les
ménages.
Concernant potentiellement l’ensemble de l’offre de droit commun, elle visera
particulièrement : le maintien de la part globale de l’offre locative sociale à environ 25% des
résidences principales, la poursuite de l’incitation au conventionnement d’une partie du parc
locatif privé, et également la promotion d’une offre d’accession à la propriété à coûts
maîtrisés. Les acteurs locaux pourront par ailleurs prochainement s’appuyer sur la mise en
place de l’observatoire des loyers à l’échelle de l’aire Urbaine8.
Voir les actions 3.5
d’actions.
à 3.7
correspondantes à cette orientation dans le programme
Dans ce même souci d’attractivité, agir sur la qualité des opérations (=orientation 4)
constitue évidemment une autre orientation de ce PLH. En dehors de l’attention qualitative à
apporter lors de l’instruction réglementaire des autorisations, la collectivité peut jouer un rôle
positif dans ce domaine en favorisant notamment une acculturation commune des acteurs
autour de « bonnes pratiques », la valorisation d’opérations réussies, ou encore en
promouvant les réflexions autour des produits « mieux adaptés » à la demande
contemporaine comme nous y invite par exemple la contribution du Conseil de
Développement à l’élaboration de ce PLH. Le Projet Urbain d’Agglomération ambitionne par
ailleurs d’étendre cette exigence de qualité à l’espace public et l’environnement urbain
proche des opérations d’aménagement à vocation habitat, qui peuvent nécessiter
(particulièrement en secteur de renouvellement urbain) des interventions fortes en amont
afin de crédibiliser ces opérations vis-à-vis des investisseurs privés potentiels et des futurs
habitants.
L’objectif consiste également à favoriser la diffusion des enseignements positifs issus des
nombreuses expériences d’écoquartiers déjà amorcées localement, notamment celle du
CREPON menée directement sous maîtrise d’ouvrage communautaire. Ces opérations
donneront notamment l’opportunité de favoriser « l’innovation » en termes de type de
logements ou de modes constructifs à travers le lancement par la collectivité d’appels à
manifestation d’intérêt auprès des maîtres d’ouvrages locaux (par exemple sur le recours au
matériau bois, en cohérence avec la politique de diversification économique visant à la
constitution d’une filière bois locale).
L’ « éco-conditionnement » des aides à la pierre communautaires à la qualité
environnementale des projets sera par ailleurs poursuivie, en équilibre avec leur faisabilité
économique.
Voir les actions 4.8
d’actions.
à 4.9
correspondantes à cette orientation dans le programme
8
L’Aire Urbaine fait partie des 21 sites retenus à l’échelle nationale pour expérimenter une telle mise en place. C’est l’ADIL du Doubs qui en a la
charge sur notre territoire.
ref : FG_598791
Prévenir les risques de fragilisation du parc ancien et lutter contre l’habitat
indigne
Dans un contexte démographique faiblement dynamique, l’augmentation relative de la
vacance dans un parc existant majoritairement ancien peut conduire à entraîner une
situation de sous-investissement patrimonial des propriétaires bailleurs/occupants, et donc
de poursuite de la dégradation de son attractivité alors que les enjeux d’adaptation et de
rénovation énergétique de ce parc sont importants.
Pour prévenir ce risque de « cercle vicieux » - renforcé en période de situation socioéconomique difficile - le nouveau PLH fait du confortement de ses interventions en
faveur du parc ancien (= orientation 5) un axe fort, particulièrement vis-à-vis des centres
urbains et secondaires identifiés dans le projet urbain d’agglomération comme une priorité
pour l’attractivité territoriale.
Déjà en partie amorcée récemment, cette orientation concernera notamment les
copropriétés privées anciennes et les logements les plus dégradés, afin de mobiliser la
vacance pour développer une offre locative de meilleure qualité ainsi que résorber les
situations d’habitat indigne présentes sur le territoire. Sera également recherchée une
meilleure coordination des dispositifs d’intervention sur le parc ancien avec les projets
communaux de requalification/aménagement des espaces publics, celle-ci pouvant
permettre de faire plus efficacement levier sur l’investissement privé des acteurs privés. Les
aménagements urbains importants qui vont s’engager dès cette année dans le cadre du
projet de transport en commun à haut niveau de service (projet Caden’cité) représente à ce
titre une opportunité forte.
Voir les actions 5.10 à 5.12 correspondantes à cette orientation dans le programme
d’actions.
Répondant à une préoccupation comparable sur le parc locatif social ancien, la poursuite
de la politique partenariale de rénovation urbaine des quartiers d’habitat
social9 - engagée déjà depuis plusieurs années dans le cadre du PNRU et dont on peut
d’ores et déjà observer des résultats positifs – reste une priorité pour la communauté
d’agglomération, en s’attachant particulièrement à la qualité urbaine et la concrétisation
de la volonté de diversification de l’offre d’habitat sur ces secteurs (= orientation 6).
L’intégration du quartier Graviers / Evoironnes, situé sur la commune de Sochaux, au
périmètre d’intérêt communautaire et national du PNRU apparaît nécessaire au regard de
ses caractéristiques socio-économiques et de sa localisation urbaine.
De manière complémentaire, considérant les enjeux de rénovation urbaine également
substantiels sur plusieurs autres quartiers non localisés en géographie prioritaire,
l’agglomération souhaite rapidement pouvoir préciser et hiérarchiser ces enjeux à l’échelle
de l’agglomération en partenariat avec les communes et les organismes HLM concernés,
pour à la fois déterminer les priorités et modalités d’une éventuelle stratégie
communautaire sur ces secteurs (= orientation 6), dans un contexte de moyens
financiers incertains et limités, condition nécessaire à la mobilisation efficace de toutes les
éventuelles possibilités de financement public européen, national ou local.
Voir les actions 6.13 à 6.14 correspondantes à cette orientation dans le programme
d’actions.
9
un 3ème avenant a été contractualisé en 2013 avec l’ANRU
ref : FG_598791
Accélérer la transition énergétique et notamment la lutte contre la précarité
énergétique
La question environnementale s’est imposée ces dernières années comme un enjeu central,
et c’est particulièrement le cas pour l’habitat où celui-ci se croise avec des enjeux sociaux
également importants. Elle a eu notamment d’ores et déjà pour traduction concrète la mise
en place « d’éco-conditions » aux subventions accordées pour la construction neuve en
anticipation de la nouvelle RT 2012, et l’engagement d’actions de lutte contre la précarité
énergétique dans le parc existant.
Tout en étant conscient de la tension qui peut parfois exister entre cet impératif
environnemental et le souci d’offrir du logement financièrement abordable, le présent PLH
retient également comme orientation prioritaire de favoriser l’atteinte d’objectifs
environnementaux ambitieux (= orientation 7) en cohérence avec l’adoption récente du
Plan Climat Energie Territorial (PCET) par la communauté d’agglomération et la volonté
politique de constituer « un territoire éco-industriel ».
Au-delà de la reconduction des éco-conditions incitatives et anticipatives sur les opérations
subventionnées par la collectivité, une priorité du nouveau PLH sera l’atteinte effective des
objectifs
ambitieux de rénovation énergétique du parc de logements fixés au niveau
régional dans le cadre du Plan Bâtiment Durable engagé par la Franche-comté en tant que
région pilote en la matière, avec l’opportunité de s’appuyer sur les nouveaux outils
d’intervention mis récemment en place par l’Etat au titre également d’un Plan national de
Rénovation Energétique pou l’Habitat (PREH). Il s’agit en effet d’améliorer des résultats
quantitatifs effectifs mais encore trop au regard des moyens disponibles. Ce plan local
comportera une forte dimension sociale de lutte contre la précarité énergétique, avec
également une visée économique plus large d’incitation à la réalisation de travaux auprès de
différentes catégories de maîtres d’ouvrages n’arrivant pas aujourd’hui à concrétiser cette
décision (syndicat de copropriétés, propriétaires occupants modestes, propriétaires
bailleurs,…).
Voir les actions 7.15 à 7.16 correspondantes à cette orientation dans le programme
d’actions.
ref : FG_598791
Accompagner et appuyer les politiques sociales du Conseil général du Doubs
et de l’Etat en faveur de l’hébergement/du logement adapté des ménages en
difficultés économiques et sociales, ainsi que celles relatives au vieillissement
de la population
Sur le volet de l’offre locale d’hébergement et/ou de logement adapté pour les ménages en
incapacité d’accéder à un logement autonome, les compléments à apporter identifiés dans le
précédent PLH ont été en grande partie concrétisés : ouverture d’une structure dédiée aux
femmes victimes de violence, ouverture d’un abri de nuit, ouverture d’une maison-relais, et
démarrage du chantier d’une résidence accueil en capacité d’accueillir des ménages
présentant des problématiques psychiques. A cet instar, l’appui à la mise en œuvre des
actions portées par le Conseil Général et l’Etat sur le territoire communautaire au titre
du PDALPD adopté en 2012 constitue également une priorité du nouveau PLH 20142019 (=orientation 8).
En concertation avec les acteurs locaux, certains besoins supplémentaires ont pu être
identifiés en faveur notamment des jeunes sans ressources et des personnes en souffrance
psychiques, que le nouveau PLH intègre à ses objectifs afin d’accompagner les structures
porteuses de projets en la matière dans leur concrétisation.
Le programme d’action du PLH prévoit par ailleurs de favoriser la production d’une offre
locative sociale de logements adaptés à certains ménages dont l’accueil en logements
collectifs est problématique, ainsi que la réhabilitation – en partenariat avec les bailleurs
concernés - du parc spécifique déjà existant en capacité de répondre à cet enjeu (=
orientation 8).
Autre enjeu majeur à l’échelle nationale, la problématique relative au vieillissement de la
population touche particulièrement le territoire communautaire. Le nouveau PLH retient,
toujours en lien avec la politique du Conseil Général, de donner la priorité aux actions en
faveur du maintien à domicile, ainsi qu’au développement d’une offre mieux adaptée aux
ménages ne relevant pas d’une prise en charge en EHPAD, dont l’offre s’est quand à elle
notablement étoffée ces dernières années10.
Voir les actions 8.17 à 8.19 correspondantes à cette orientation dans le programme
d’actions.
10
Ce rattrapage était un des objectifs du précédent PLH
ref : FG_598791
Récapitulatif des orientations générales pour le nouveau PLH
Renforcer le niveau de gouvernance communautaire et l’animation partenariale du
PLH
Atteindre le niveau moyen de production nécessaire à la stabilité démographique de
l’agglomération
Faciliter la production de logements « «abordables »
Favoriser la qualité des projets
Prévenir la déqualification du parc privé ancien
Poursuivre la rénovation urbaine des principaux quartiers d’habitat social
Accélérer la transition énergétique et prévenir la précarité énergétique
Appuyer la mise en œuvre locale du PDALPD
A travers ce nouveau PLH, la communauté d’agglomération invite évidemment tous
ses partenaires à se mobiliser collectivement autour du « challenge » de la
concrétisation de ces orientations importantes contribuant à faire du Pays de
Montbéliard un territoire plus attractif et plus solidaire.
ref : FG_598791