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DOSSIER
COMMENT RÉFORMER ?
Allemagne : une
modernisation fiscale
bien dosée
ISABELLE BOURGEOIS*
C
Comment Gerhardt Schröder a-t-il pu réussir
une réforme fiscale sur laquelle son
prédécesseur Helmut Kohl, malgré son aura de
l’époque, s’était cassé les dents ? Sans doute,
justement, parce qu’il arrivait sur un terrain
déjà préparé. Mais surtout parce qu’il a
combiné, avec beaucoup d’habileté et de
patience, les effets de surprise et la pratique du
consensus à l’allemande.
L
e 14 juillet 2000, le Parlement
allemand votait une loi de réforme fiscale saluée à l’unanimité
par tous les commentateurs – des
grands éditorialistes aux conjoncturistes et au Conseil des Sages1.
Enfin, le gouvernement Schröder
réussissait là où Helmut Kohl avait
échoué. Enfin, le « modèle rhénan »
sortait de l’immobilisme. La réforme
se solde par quelque 30 milliards
d’offre et de demande, ne peut donc
s’effectuer qu’au prix d’un vaste
effort de réduction des dépenses.
Mais, rigueur et économies budgétaires n’y suffisant pas, c’est une
triple modernisation structurelle
qu’implique et déclenche la réforme
fiscale de Hans Eichel : celle des
collectivités publiques, celle des
mécanismes de péréquation financière entre gouvernement fédéral
(Bund), länder et communes, et
celle des fondements mêmes de
l’Etat-providence allemand.
LE RÉÉQUILIBRAGE
ENTREPRISES-MÉNAGES
d’euros d’allégements fiscaux d’ici
à 2005, soit 1,5 % du PIB. Dans
le même temps, le ministre des
Finances, Hans Eichel, s’est engagé
à présenter, dès 2006, un budget
fédéral assaini, sans nouveau recours
à l’endettement. Le financement de
ces mesures, qui bénéficient à la
fois aux ménages et aux entreprises, mêlant habilement politiques
* Chargée de recherche au Cirac (Centre d’information et de recherche sur l’Allemagne
contemporaine), Isabelle Bourgeois a dirigé la rédaction de l’ouvrage Allemagne 2001,
Regards sur une économie en mutation (Cirac, 2001).
A
lors que les diverses tentatives
engagées par le gouvernement
Kohl, dès le printemps 1995,
s’étaient soldées par un échec
patent, le gouvernement Schröder,
lui, parvient donc à faire passer un
texte très proche de la « réforme
du siècle » avortée de son prédécesseur. Déjà, cette dernière visait
officiellement à créer « plus de
croissance et d’emploi », en allégeant
la pression fiscale sur les ménages
et les entreprises. Mais, à l’époque,
la marge de manœuvre politique
1
Ce groupe
de cinq experts
indépendants a
pour fonction de
suivre et d’évaluer
la politique
économique
gouvernementale.
Il publie
chaque année,
en décembre,
un rapport auquel
l’exécutif doit
réagir.
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Par opposition
aux sociétés
de personnes
(généralement
de petites
entreprises).
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fédérale composée d’écologistes et
d’Helmut Kohl était moindre :
de sociaux-démocrates, une réforme
rompant en 1991 avec la promesse
fiscale très proche dans son esprit
qu’il avait faite, dans l’euphorie de
la réunification, de ne pas financer
du projet Kohl a pu, elle, recueillir
la reconstruction de l’économie estune large adhésion.
allemande par une augmentation
de l’impôt, il avait dû faire voter
Bien que le projet initial de
la « taxe de solidarité
Hans Eichel ait subi,
», supportée par les C’est un vaste
lui aussi, de nomentreprises et les par- processus de
breux ajustements
ticuliers de l’Ouest. formation de
au
gré
Certes, son gouvernedes débats, l’essentiel
ment avait pu ensuite l’opinion qui a
en a toutefois été
en abaisser le taux de permis de dégager
préservé à l’issue de
7,5 %
à un consensus.
la procédure de
5,5 % en 1995, mais
conciliation entre la
en échange il en avait partiellement
Chambre des députés (Bundestag)
transféré en 1997 la charge sur les
et la Chambre des Länder (Bunentreprises, en modifiant notamdesrat). La loi votée en juillet 2000
m
e
n
t
comporte deux aspects compléle régime des provisions pour
mentaires : la poursuite de la réamortissement. Bien que cette
duction de l’imposition des reve« petite réforme de la fiscalité des
nus (qu’il s’agisse de personnes
entreprises » ait parallèlement
physiques ou morales), et une mosupprimé la taxe professionnelle
dification du régime fiscal appliassise sur le capital, le gouvernement
cable aux sociétés de capitaux ainsi
Kohl s’était attiré la vindicte des
qu’aux détenteurs de participamilieux économiques : ces derniers
tions. C’est là le cœur « libéral » de
réclamaient au contraire des
la réforme : la réduction sensible
conditions plus favorables à leur
de l’imposition des plus-values réalisées, tant par les personnes phycompétitivité internationale, grâce
siques que morales. Les revenus du
à une réduction du taux de prélètravail et ceux du capital sont dévement supporté par les entreprises
sormais presque soumis au même
(évalué à l’époque par le patronat
régime. En agissant à la fois sur la
à 60,42 %, toutes contributions
s t r u c t u r e
confondues, pour les sociétés à
du secteur financier et des grands
capital2).
groupes, d’une part et, de l’autre,
Il faut dire que le projet de 1995
sur les portefeuilles de valeurs
avait été littéralement désossé au
des particuliers, la réforme fiscale
fil des débats et négociations, avant
contribue aussi à dynamiser la
de se heurter au blocus des länder
jeune culture boursière des Alledominés par le SPD. Dans la mesure
mands. En ce sens, elle constitue
où il prévoyait déjà une réduction
également un préalable à la réforme
des impôts directs, les länder
du régime des retraites, adoptée
étaient directement concernés,
peu après, et qui introduit des
car le produit de ces impôts est
éléments de capitalisation dans le
redistribué entre le Bund, les länder
système de répartition.
et les communes. Les sociauxdémocrates avaient recalé le texte
Le texte adopté est un compromis
au motif principal qu’il ne respectait
« à l’allemande », fruit d’innompas « l’équité fiscale » : étaient en
brables ajustements successifs,
effet prévus notamment l’augmenélaborés conjointement par tous
tation de la TVA et l’abaissement
les acteurs impliqués : formations
du taux d’imposition des bénéfices
politiques, partenaires sociaux,
redistribués. Or, trois ans seulement
collectivités territoriales, fiscalistes
après cet échec, et sous une coalition
et, surtout, fédérations profession-
COMMENT RÉFORMER ?
nelles ou associations les plus
diverses – en un mot, la société
civile. C’est ce vaste processus
public de formation de l’opinion qui
aura permis de dégager en définitive
le consensus. A cela s’ajoute une
conjonction de facteurs qui a rallié
à l’acceptation raisonnée du changement même les plus réfractaires :
devant l’accélération de l’intégration
européenne, l’Allemagne réunifiée
n’avait plus d’autre solution que
de rompre avec l’immobilisme
pour préserver la compétitivité
future (ou, autre version du
même concept, le « développement
durable ») du « modèle rhénan ».
Par-delà la variation des habillages
idéologiques, l’objectif est commun :
il y va de la santé de l’économie
et de la société allemandes tout
à la fois.
UN PRÉALABLE :
LA RÉDUCTION
DES DÉPENSES
M
ais, bien que favorisé par les
circonstances, ce consensus
a été acquis de haute lutte. Elu à
l’automne 1998 sans majorité
absolue sur un programme que
l’on pourrait qualifier de « sociallibéral », et dont le mot d’ordre
était « un nouveau centre », le parti
social-démocrate a dû composer
avec les écologistes et mener une
politique très marquée à gauche.
Elle a d’autant plus effarouché les
acteurs économiques que, presque
coup sur coup, le premier ministre
des Finances de Gerhard Schröder,
le néo-keynésien Oskar Lafontaine,
présentait, dès la fin 1998, un budget
1999 en franche contradiction avec
les efforts d’assainissement et de
consolidation de son prédécesseur
Theo Waigel, créait l’écotaxe et
faisait adopter une réforme fiscale
favorisant la consommation des
ménages.
Certes, le coup de pouce au revenu
des familles modestes était nécessaire
pour relancer une consommation
depuis trop longtemps flageolante,
mais les entreprises, impatientes
ALLEMAGNE : UNE MODERNISATION FISCALE BIEN DOSÉE
de voir s’améliorer leur régime
fiscal (et leur compétitivité internationale), s’estimaient grugées
malgré la baisse de l’impôt sur les
sociétés (le taux pour les bénéfices
non redistribués, par exemple,
passait de 45 à 40 %). En effet,
pour contre-financer la baisse de
l’impôt sur le revenu, la loi réduisait considérablement les multiples
dégrèvements fiscaux dont bénéficiaient les entreprises. « Un
attentat contre les investissements
et les emplois », s’insurgent alors
les fédérations patronales et les
industriels. Leur critique s’adressait
moins au texte lui-même qu’à la
manière de procéder du ministre,
à qui l’on reprochait ses méthodes
« dirigistes ». Le patronat allemand
aurait pu s’accommoder d’une
politique franchement axée sur la
demande, à condition qu’on lui
laisse jouer le rôle qui lui revient
en Allemagne chaque fois qu’il s’agit
de déterminer des objectifs de
politique économique et sociale :
ceux-ci sont toujours négociés
par la « triade » gouvernementpatronat-syndicats. Or, d’entrée
de jeu, le patronat avait été
littéralement mis à l’écart.
En se cumulant, ces événements
avaient fini par stimuler l’attentisme des milieux économiques,
déprimant de plus en plus une croissance allemande déjà mise à mal
par le recul des exportations à la
suite des turbulences internationales.
C’est dans ce climat proche de la
crise politique que le chancelier
Schröder amorce un « recentrage »
de la politique fédérale. Oskar
Lafontaine démissionne le 11 mars
1999. A l’été, son successeur Hans
Eichel présente un spectaculaire
plan d’économies (une quinzaine
de milliards d’euros), rétablissant
l’orthodoxie budgétaire et le cap
de rigueur qu’avait abandonné
son prédécesseur. La confiance
des entreprises, des conjoncturistes
comme du Conseil des Sages lui
est d’emblée acquise, d’autant que
le budget 2000 ainsi révisé s’inscrit
dans une politique plus large de
réformes structurelles, développées
dans le programme « Avenir 2000 ».
Les cinq axes de ce programme
constituent aussi un habile équilibre entre les intérêts des diverses
formations idéologiques. Qu’on en
juge : réforme de l’Etat-providence,
modernisation de l’Administration,
développement de la fiscalité écologique, allègement de la fiscalité
des familles et de celle des entreprises.
UN CAPITALISME
DÉVERROUILLÉ
C
’est pour consolider cette
confiance retrouvée que
Hans Eichel lance son annoncesurprise à la veille de Noël 1999,
déclarant vouloir défiscaliser les
plus-values issues des cessions de
participations effectuées par les
banques et les assurances. Cette
annonce, qui sera transcrite dans
la loi, prend dès lors une valeur à
la fois de symbole et de catalyseur.
Il ne s’agit certes que d’une
disposition parmi d’autres, dont
les effets concrets sur le secteur
financier ou industriel resteront
somme toute limités, puisqu’elle
ne concerne que les grandes
banques ou entreprises qui pèsent
peu dans une économie dominée
par les PME, ce Mittelstand industriel omniprésent. Pourtant, elle
déclenchera un renouveau du capitalisme allemand d’une ampleur
inconnue depuis… Bismarck.
C’est dans la seconde moitié du
XIXe siècle, en effet, que s’étaient
tissés ces liens capitalistiques étroits
entre banque et industrie, liens qui
s’étaient densifiés au fil du temps
au point de justifier le sobriquet de
Deutschland AG (« Allemagne S.A. »)
pour désigner une économie verrouillée. Aux yeux des observateurs
internationaux, l’Allemagne s’apprête donc à quitter définitivement
l’ère industrielle. Mais, au plan national, la véritable portée de cette
mesure est autre : en choyant ainsi
ouvertement le « grand capital », le
gouvernement de gauche « plurielle »
redevient consensuel.
C’est dans cet équilibrage subtil
entre gages donnés à gauche et à
droite que réside la recette du
succès de la réforme fiscale, née
par ajustements progressifs au cours
des longues négociations. Nombre
des dispositions adoptées étaient
débattues depuis la tentative du
gouvernement Kohl, ce qui a
certainement facilité la prise de
décision. Quant à l’opposition
CDU, pourtant majoritaire à la
Chambre des Länder au moment
de la procédure d’adoption du
texte, elle ne pouvait pas faire
obstruction à une réforme dont
elle partage les orientations. En ce
sens, une certaine continuité des
débats aura servi la réforme de
Hans Eichel. Qu’il s’agisse de « partager les fruits de la croissance »,
de rétablir « l’équité fiscale » ou
de consolider structurellement la
croissance, seul l’habillage varie.
L’objectif, quant à lui, fait l’unanimité.
Il s’agit de libérer le potentiel de
croissance allemand en agissant à
la fois sur la performance des entreprises et la consommation des
ménages, dans une optique d’autofinancement par la croissance ainsi
relancée. L’originalité de la réforme
réside moins dans le détail de ses
dispositions que dans son architecture : les deux aspects réunis
dans le même texte – fiscalité des
entreprises et des particuliers –
mêlent étroitement éléments
d’offre et de demande, tout en
respectant le cap de la rigueur et
de la consolidation budgétaire. Ils
témoignent ainsi d’un subtil équilibrage des choix entre la diversité
– voire les contradictions – de
la demande idéologique et les
impératifs économiques du pays.
L’Allemagne, en effet, tout en
restant lourdement lestée par les
coûts budgétaires et sociaux de
l’unification, et par les innombrables
entorses à l’orthodoxie de l’« économie sociale de marché » qui lui
sont liées (l’intervention de plus
en plus massive des pouvoirs publics
dans l’économie), doit assumer pleinement son rôle de « locomotive »
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dans un espace communautaire de
plus en plus intégré. L’intégration
européenne a eu raison des affrontements doctrinaux : la réforme
fiscale est le fruit d’un consensus
qui a pu s’opérer par-delà les
idéologies. Ce consensus est venu
en point d’orgue de presque une
décennie de négociations et de
marchandages cacophoniques, qui
laissaient mal augurer de la capacité
de l’Allemagne à se réformer.
UNE RÉFORME
« EUROPÉENNE »
S
3
NdT: la taxe
professionnelle –
il s’agit en réalité
d’un impôt sur
les bénéfices
des professions
industrielles et
commerciales –
est perçue par
les communes,
qui sont
entièrement
libres d’en fixer
le barème.
Seules les
professions
libérales en sont
exemptées. Son
produit (quelque
52 milliards de
DM en 2001)
leur revient
en quasi-totalité.
Cette taxe
est un élément
constitutif
du fédéralisme
financier
allemand.
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ur le dossier fiscal, le gouvernement Schröder a su concilier dans
ses choix le social et l’économique
– un retour aux sources de la socialdémocratie et de l’économie sociale
de marché. Certes, les questions
mises entre parenthèses dans la
négociation du consensus resurgissent aujourd’hui à l’approche des
élections au Bundestag (septembre
2002) dont sortira le prochain
gouvernement fédéral. Certes, le
Mittelstand grogne, l’opposition
chrétienne-démocrate se saisit
de nouveau du dossier d’une sim-
COMMENT RÉFORMER ?
plification radicale du code fiscal
(ménages et entreprises), mais ce
sont là aussi les manifestations de
deux tendances fondamentales :
d’une part, la continuité sur le long
terme du processus de réforme,
tel qu’il caractérise l’Allemagne ;
d’autre part, l’importance du processus d’intégration européenne
comme accélérateur des réformes
nationales.
En effet, comme d’autres réformes
adoptées ou en cours, celle de la
fiscalité est surtout un acte européen. Elle libère la dynamique de
croissance propre à l’Allemagne
grâce à une relance de la consommation – ce second moteur
conjoncturel qui, depuis le milieu
des années 90, n’arrive pas à
redémarrer. Dans le même temps,
elle adapte le « site Allemagne » à la
transparence et la fluidité nouvelles
de l’espace monétaire européen :
la fiscalité allégée des entreprises
s’inscrit dans le cadre de la
modernisation de la place financière allemande. Les discussions
en cours sur la nouvelle régulation
des marchés financiers, bancaires
et de l’assurance l’attestent.
L’achèvement de l’union monétaire exige ainsi son lot de
modernisations structurelles.
Dans ce contexte où vont se révéler au grand jour les disparités
concurrentielles entre les régimes
fiscaux des Etats-membres de l’Union,
la réforme de Hans Eichel vise bien
à accroître la compétitivité du site
Allemagne au sein de l’Europe.
Mais, contrairement à ce que l’on
serait enclin à penser en France, il
ne s’agit pas seulement pour l’Allemagne de se doter d’un avantage
concurrentiel. La finalité de cette
réforme structurelle, comme de
tant d’autres, est d’apporter une
contribution à la dynamisation de
la croissance européenne. L’Allemagne est consciente du poids
qu’elle représente dans le PIB
européen (un tiers) : pour développer durablement la croissance
de l’Union et assurer ainsi sa
propre prospérité, elle doit lever
les entraves structurelles à sa
propre croissance. Pour le gouvernement Schröder, la réforme
fiscale ne constitue, en ce sens,
qu’un outil de modernisation
LES PRINCIPALES MESURES
Modification des barèmes :
d’ici à 2005, le taux supérieur de
l’impôt sur le revenu sera abaissé
progressivement à 42 %, et le taux
d’entrée à 15 %, l’abattement à la
base étant majoré à 15 000 DM.
Pour les sociétés, le taux d’imposition des bénéfices, distribués ou
non, est ramené dès 2001 à 25 %
(environ 38 % si l’on tient compte
de la taxe professionnelle).
Bénéfices distribués aux
personnes physiques : jusqu’ici,
l’impôt sur les sociétés était imputé
sur l’impôt sur le revenu de l’actionnaire. Désormais, les dividendes
distribués seront imposables à l’IR,
mais à concurrence de la moitié
de leur montant.
Bénéfices distribués aux sociétés : afin d’éviter une imposition
cumulative, les bénéfices distribués entre sociétés ne seront pas
imposés. Seul le premier maillon
de la chaîne des participations est
taxé dans le cas d’une société de
participation, ainsi que le dernier
maillon de la chaîne dans le cas des
personnes physiques.
Cession de participations : à
partir du 1er janvier 2002, pour
les sociétés de capitaux, les plusvalues de cession de participations
détenues dans une autre société
de capitaux ne seront plus taxées.
Pour les personnes physiques,
la moitié de la plus-value est
exonérée.
Prise en compte de la taxe
professionnelle : la charge de
cet impôt3 pour les entrepreneurs
individuels et les sociétés de personnes sera compensée par une
réduction du revenu imposable
à hauteur de 1,8 fois le montant
de la taxe professionnelle. Les
entreprises imposées selon un
barème moyen (la fixation du
barème revient à la commune où
l’entreprise a son siège) seront
ainsi entièrement exemptées de
la taxe professionnelle.
Gerd Stuhrmann
(Traduction : Marie-Hélène Pautrat).