Les échanges entre les collectivités décentralisées d`Afrique

UNIVERSITÉ DE FRANCHE-COMTÉ, BESANÇON
U.F.R. DES SCIENCES DU LANGAGE, DE L’HOMME ET DE LA SOCIÉTÉ
Master Expert en Relations Européennes
Direction : Professeur Clemens PORNSCHLEGEL
*****
OUSMANE SYLL
LES ÉCHANGES ENTRE COLLECTIVITÉS DÉCENTRALISÉES D’AFRIQUE
SUBSAHARIENNE ET DE L’UNION EUROPÉENNE : UNE RÉUSSITE SI LA
CONDITION DE LA RÉCIPROCITÉ EST RESPECTÉE
Vue panoramique de la Saline Royale d’Arc-et-Senans
Mémoire de Master préparé sous la direction
du Professeur Jean François ROULOT
et soutenu en octobre 2005
2
REMERCIEMENTS
Je tiens tout d’abord à remercier Monsieur Jean DEDOLIN, Directeur général de
l’Institut Claude-Nicolas Ledoux de la Saline Royale d’Arc-et-Senans, de m’avoir
permis de faire mon stage au sein de l’Institut.
Je souhaite ensuite vivement remercier :
Monsieur Bruno DE REVIERS, responsable du Centre de ressources pour la
coopération décentralisée en Franche-Comté (Cercoop), de m’avoir proposé ce stage et
de m’avoir fait confiance dans ce travail où j’ai bénéficié d’une très grande autonomie.
J’ai pu apprécier sa vision de la coopération internationale et bénéficier de son
expérience. Mon association à toutes les activités du Centre m’a permis d’apprendre
beaucoup de choses dans l’appui-conseil et la mise en réseau des acteurs de la
coopération internationale.
Monsieur Jean François ROULOT, mon tuteur universitaire, pour sa disponibilité, ses
conseils et son suivi tout au long de ce travail.
Monsieur Clemens PORNSCHLEGEL, directeur du Master et son équipe de m’avoir
reçu dans la formation.
Mesdames Annick MATHEY, Claire DARLEY, Amel DJAFFAR, pour leur
disponibilité, leurs bons conseils ou leur gentillesse,
Les personnes que j’ai pu rencontrer ou contacter durant mon stage, membres
d’associations ou de collectivités locales et qui m’ont apporté leur témoignage ou leurs
points de vue sur la décentralisation et la coopération décentralisé. Je pense notamment
Sébastien Maire, Sten Hagberg, Michel Bétourné, Patrice Bernard et l’équipe de
RéCiDév, Souleymane Thiam, Khadim Diagne ….
Et toute la promotion du Master « Expert en relations européennes » pour leur
compréhension des relations humaines et du vivre ensemble qui nous ont permis de
passer une année exceptionnelle.
Pour finir, je tiens à remercier aussi toutes les autres personnes qui se reconnaîtront pour
les divers soutiens qu’ils m’ont apportés durant mon stage.
3
INTRODUCTION
Depuis la fin des années 80, la décentralisation est devenue une priorité politique
affichée par de nombreux pays en développement. Elle est présentée comme une
nouvelle voie pour bon nombre d’entre eux, longtemps sous un régime centraliste,
comme un nouveau chemin de la démocratie et du développement. Elle est aussi perçue
par les bailleurs de fonds qui ont conditionné leurs aides à celle-ci comme une réponse à
la nécessité d’une refondation de l’État, d’asseoir la démocratie sur des soubassements
concrets et d’accroître la participation des citoyens aux processus de développement et
de décision. Il n’est en effet de programme de réduction de la pauvreté, première
priorité des programmes des gouvernements des pays en développement, qui ne fasse
pas de la décentralisation un passage indispensable.
En effet, la décentralisation consiste en un transfert de compétences de l'État aux élus
des collectivités territoriales dans la définition française constitutionnalisée en 2003.
Ainsi, les collectivités territoriales, nouveaux acteurs, bénéficient d'une personnalité
morale propre et d'un pouvoir de libre administration. Leurs actes sont soumis au
contrôle de légalité de la part du représentant de l'État et peuvent faire l'objet de recours
devant le juge administratif. C’est donc une réorganisation à l’intérieur de la sphère
publique. Par contre pour la plupart des pays anglo-saxons, le concept de
décentralisation recouvre la reconnaissance de compétences aux organisations de base et
aux organisations non gouvernementales, c’est-à-dire, à tout ce qui ne relève pas du
gouvernement central ou local.
L’Afrique subsaharienne n’est pas en marge de ces réformes administratives inspirées
des idées de la gouvernance moderne. Cependant, les processus et les procédures
diffèrent selon les buts et les objectifs recherchés, en fonction des arrangements
institutionnels et des mécanismes de mise en œuvre, mais aussi, en fonction des
pratiques coutumières des autorités séculaires spécifiques à chaque pays. Ainsi, la
réussite de ces réformes ne peut dépendre que de leur intégration harmonieuse dans le
contexte politique et culturel, local et national. Avec la décentralisation en Afrique
subsaharienne, les populations et responsables en espèrent à la fois l’enracinement de la
démocratie à la base, une meilleure mobilisation des énergies pour le développement
local, une meilleure satisfaction des besoins au niveau local et enfin une plus grande
participation des populations à la gestion des affaires publiques. Ces espoirs sont-ils
raisonnables ?
La décentralisation est aussi envisagée comme un corollaire du mouvement de
démocratisation qui se généralise dans les années 90 en Afrique subsaharienne. Ainsi,
avec la démocratisation en marche dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne,
elle est au cœur de toutes les réformes du secteur public et du débat sur le
développement. Que recouvre ce concept de décentralisation ? Quels sont ses origines et
principes ? Quelles sont les raisons de ces réformes ? Quels enjeux pour la
décentralisation dans les pays d’Afrique subsaharienne ? Quels avantages et
inconvénients pour ces réformes ? Quel rôle jouent les partenaires en matière d’appui à
la décentralisation ?
4
En effet, dans la dynamique globale des réformes sociopolitiques et macroéconomiques
engagées depuis la fin des années 80, la décentralisation est perçue dans le contexte
africain, surtout subsaharien, comme une voie par laquelle passeront l’élargissement,
l’approfondissement et le raffermissement du processus démocratique naissant, mais
également comme le chemin accéléré du développement local. Le développement local
- nouvelle approche du développement - est défini comme un mouvement ascendant
dont l’impulsion de base vient des acteurs locaux qui prennent en charge le
développement de leur propre territoire par rapport à leurs besoins et ressources
mobilisables.
Les collectivités locales issues de ces réformes décentralisatrices peuvent favoriser ces
initiatives locales en leur offrant un espace géographique et institutionnel de
concertation, de dialogue et d’arbitrage. En ce sens, la participation des populations à la
réalisation des politiques de développement dans les domaines qui les touchent est
censée assurer leur adhésion à leur mise en œuvre, et du coup, une plus grande
implication des populations à la prise de décision les concernant. La décentralisation et
le développement local ne sont-ils pas des processus qui rassemblent les mêmes
acteurs ? Ces deux processus ne sont-ils pas complémentaires ?
Cette décentralisation a suscité le concours, dès ses prémices, des acteurs multilatéraux
et bilatéraux de la coopération internationale et surtout de collectivités locales, du
continent européen à travers des interventions relevant du développement de
l’administration municipale. Aujourd’hui, plus qu’hier, le processus de décentralisation
continue à se mettre en place en Afrique subsaharienne. Et l’instauration d’un tel
système de représentation proche des populations est censée favoriser à la fois le
développement local, la démocratisation et la participation citoyenne. En d’autres
termes, les acteurs du développement, en particulier les agences de la coopération
internationale ou bilatérale dans les États du Sud, considèrent la décentralisation comme
un processus permettant de faire participer les populations dans l’élaboration et la
gestion des politiques de développement qui concernent leur territoire.
Dès le début de ces réformes décentralisatrices qui confèrent aux collectivités locales
une légitimité démocratique et des compétences, leurs homologues européens ont
manifesté leur soutien. Dans ce contexte, la Banque Mondiale, le Ministère français de
la coopération et l’Agence de coopération allemande GTZ1 ont pris une initiative en
créant le « Programme de Développement Municipal (PDM) » qui se présente comme
une tête de réseau, à l’échelle du continent subsaharien, en matière d’expertise et
d’assistance entre autres services à la décentralisation et à la gestion urbaine. De cet état
de fait, de nombreux États européens se sont impliqués dans le soutien aux processus de
décentralisation en Afrique subsaharienne à travers la coopération bilatérale et
multilatérale. De même, les ONG2 au développement et les entités territoriales
européennes (telles que les collectivités locales, les organismes régionaux, les pouvoirs
publics fédéraux et leurs associations) ont intensifié leur coopération au développement
en appui à ces processus de décentralisation depuis le début des années 90.
1
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit : société d’État chargée par le gouvernement fédéral
allemand de la planification technique et de la mise en œuvre de la coopération avec les pays en
développement.
2
Organisation Non Gouvernementale
5
L’enclenchement de ce processus de coopération internationale au développement
municipal de l’Afrique subsaharienne a constitué un terreau très favorable à l’essor de la
coopération décentralisée. Cette dernière se définit, dans un sens large, comme une
autre manière de faire de la coopération en mettant les acteurs dans toute leur diversité
au cœur du processus de coopération en les impliquant au cycle du projet et en précisant
les rôles et responsabilités de chacun. Dès lors, il est important pour tout acteur de la
coopération décentralisée, en particulier les collectivités locales européennes, de repérer
les dispositifs existants et les objectifs correspondants au niveau de compétence de ses
partenaires africains.
Il faut dire qu’au lendemain de la seconde Guerre Mondiale, en vue de créer des liens
d’amitié entre les populations, les jumelages3 entre villes d’Europe occidentale se sont
développés, puis avec l’Europe de l’Est et ensuite avec les collectivités territoriales des
pays anciennement colonisés ; tout ceci dans un élan de promotion de la paix et de la
solidarité dans le monde.
Ces processus entre collectivités territoriales soutenus par des structures comme la
FMVJ4, n’ont pas laissé les institutions européennes indifférentes. C’est ainsi que la
Communauté européenne (CE) a depuis 1989 consacré d’abord l’expression de
« coopération décentralisée pour le développement » dans les accords de Lomé IV5,
ALA6 (1992) et les programmes MED-Urbs7 (1992-1993). De ce fait, il y a eu une
reconnaissance juridique de cette pratique par les États signataires de ces accords de
partenariats qui étaient des réponses politiques de l’Union européenne aux changements
de politique intervenus dans ces ensembles régionaux, dans les années 80 et qui
redéfinissaient le rôle de l’État et des autres acteurs (collectivités locales, société civile,
secteur privé, etc.) dans la gestion des affaires nationales.
Ces changements politiques sont le résultat de réformes (politique d’ajustement
structurel, démocratisation, décentralisation, etc.). En conséquence, avec la signature de
ces accords cités précédemment, la formalisation de la coopération décentralisée de
l’Union européenne s’est progressivement faite à travers des règlements et notes du
Conseil et du Parlement européen. Ce qui nous amène à se poser entre autres les
questions suivantes : Comment celle-ci s’est-elle formalisée ? Quelles sont ses
modalités de mise en œuvre ? Quels sont ses objectifs et enjeux ? Quels sont ses
rapports avec la décentralisation ? Quelle synergie pour le triptyque décentralisation,
développement local et coopération décentralisée ?
Des réponses aux questions que nous nous sommes posées précédemment pourraient
susciter les interrogations suivantes : les actions de coopération décentralisée sont-elles
adaptées aux nouveaux enjeux auxquels doivent faire face les pays d’Afrique
subsaharienne ? Comment se déroulent les relations entre les différents partenaires de
3
Le concept de jumelage est né au lendemain de la Seconde guerre, en 1951, avec la création de
l'association du Monde Bilingue. Cette association, fondée par Jean-Marie Bressand, figure de la
Résistance, promeut l'éducation bilingue comme élément de compréhension entre les peuples et vecteur
de paix.
4
Fédération Mondiale des Villes Jumelles
5
Accord de coopération entre l’Europe et les pays d’Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) en 1989 à Lomé
au Togo
6
Programme régional européen de coopération pour l’Amérique Latine et l’Asie
7
Programme européen de coopération décentralisée avec les pays de la Méditerranée, supprimé en 1996,
cependant, il existe toujours un programme de coopération dénommé MEDA.
6
l’Europe et de l’Afrique subsaharienne ? Quelles formes prennent-elles, quels moyens
mobilisent-ils ? Cela entraîne-t-il des apports pour le Nord ? De quelle manière
s’opèrent ces apports ? Comment et à quelles conditions concevoir une relation tenant
compte du principe de réciprocité ? Quel lien entre réciprocité et coopération
décentralisée ? Que recouvre ce concept ? La liste des interrogations n’est pas
exhaustive.
En effet, la réciprocité qui se définit de manière générale comme un échange équivalent
entre deux personnes, groupes ou structures est à rechercher dans le cadre de la
coopération décentralisée. Une telle coopération ne tenant pas compte du principe de
réciprocité peut-elle être une réussite ?
Notons que, ces dernières années, la coopération administrative ou technique de
collectivité à collectivité - coopération décentralisée dans son acceptation française s’est élargie à une coopération de développement local - de territoire à territoire impliquant de plus en plus la société civile, c’est-à-dire tenant compte de l’approche
européenne. Ceci pourrait être dû à un cadre juridique et politique favorable surtout
dans les pays en développement - émergence des nouveaux acteurs issus de la
décentralisation. Ainsi, les processus de décentralisation toujours en cours en Afrique
subsaharienne devraient probablement avoir des conséquences sur la manière
d’appréhender la coopération décentralisée.
Dans notre étude, divisée en trois parties, nous essayerons de répondre à toutes ces
questions que nous avons évoquées précédemment. C’est ainsi que, dans une première
partie, nous présenterons la décentralisation en Afrique subsaharienne en passant par les
périodes de démarrage des processus, les principales réformes, les structures mises en
place, les types de collectivités, les compétences transférées ainsi que leurs
conséquences sur le développement local, tout en revenant au préalable sur le concept
de décentralisation. Ensuite, nous aborderons, dans une deuxième partie, la coopération
décentralisée de l’Union européenne, tout en mettant l’accent sur d’autres approches de
coopération décentralisée et sur l’articulation possible entre coopération décentralisée et
décentralisation ; de même leurs apports sur le développement local seront abordés.
Enfin, dans une troisième et dernière partie, nous étudierons la nécessaire réciprocité
dans la coopération décentralisée en abordant entre autres ses objectifs, ses conditions
de mise en œuvre, les apports au Nord et au Sud, ainsi que quelques exemples tenant
compte du principe de réciprocité dans leur mise en œuvre. Ceux-ci devraient nous
permettre de démontrer l’importance de la réciprocité dans la coopération décentralisée.
7
1. LA
DÉCENTRALISATION EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE
SOCIÉTÉ PLUS DÉMOCRATIQUE
:
L’ÉMERGENCE D’UNE
Dans la décennie 90, la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, sous pression
internationale, se sont engagés dans un mouvement quasi-général de décentralisation.
Cette dernière est perçue comme un moyen de mettre le citoyen au cœur des affaires
étatiques, après l’échec des différentes politiques publiques menées çà et là au
lendemain des indépendances, en l’associant à la formulation et à la conduite des
politiques publiques.
Cependant, les structures administratives héritées de l’État colonial avaient déjà initié
une certaine décentralisation par l’érection de communes disposant d’une autonomie de
gestion relative dans certains domaines. C’est ainsi que le Sénégal peut être cité au titre
des pays précurseurs, qui, déjà au courant des années 70, avait entamé sa
décentralisation administrative (1972). De même, dans les années 80, une deuxième
vague s’est enclenchée avec la seconde république guinéenne. Enfin, dans les années
90, une troisième vague a été initiée par le lancement des politiques de décentralisation
dans des pays comme le Mali et le Burkina Faso. Avant de parler de la décentralisation
surtout en Afrique de l’Ouest, nous allons aborder les différentes formes que pourraient
revêtir le concept de décentralisation ainsi que leurs différentes caractéristiques.
1.1. Définitions et caractérisations du concept de décentralisation
La décentralisation est « un système dans lequel une collectivité ou un service
s’administrent eux-mêmes sous le contrôle de l’État ; mise en œuvre de ce système »8.
Comme, nous pouvons le comprendre dans cette définition, la décentralisation peut
revêtir différentes formes suivant les différentes caractéristiques ou implications au
niveau des politiques générales ou en fonction des arrangements institutionnels et des
mécanismes de mise en œuvre.
Cependant, on peut se poser la question suivante : que suppose un système décentralisé ?
On tentera de répondre en disant qu’un tel système doit posséder des éléments suivants :
- une assemblée délibérante constituée de membres élus par leurs citoyens,
représentatifs de la communauté et investis d’un pouvoir de délibération et de
décision ;
- un exécutif élu au suffrage direct ou indirect recevant une partie des pouvoirs ;
- des textes législatifs qui consacrent les dévolutions de compétences de l’État entre
les institutions centrales, régionales et locales sur la base du principe de
subsidiarité ;
- des compétences précises attribuées, d’une part de manière générale en vertu
d’une clause dite de « compétence générale » dès lors que la question intéresse
la collectivité locale, d’autre part de manière spécifique selon des transferts de
compétence qui impliquent des transferts de moyens financiers et humains ;
- des moyens financiers attribués, soit directement par l’État, soit issus des
ressources locales mobilisables.
8
Dictionnaire Hachette, édition 2003, page 432
8
Au regard de ces éléments, nous pouvons dire que la décentralisation ne se décrète pas
d’un claquement de doigts, mais par un engagement et une volonté politique avérés.
La décentralisation fait aujourd’hui l’objet d’un intérêt majeur de la plupart des États
d’Afrique subsaharienne surtout dans le cadre des politiques de lutte contre la pauvreté
et l’exclusion. Dans ce contexte, le concept de décentralisation est souvent utilisé de
manière générique pour désigner une série de processus qui, selon les pays, présentent
des caractéristiques relativement différentes. Au niveau le plus fondamental, la
décentralisation peut être politique ou bien administrative. La politique met l’accent sur
le partage du pouvoir et l’administrative appelle une répartition des fonctions. A travers
la littérature sur la décentralisation, les expressions suivantes caractérisant les différents
types apparaissent :
- La décentralisation politique (aussi parfois appelée « décentralisation
démocratique ») : elle est la cession de pouvoirs de décision à des organes
politiques infra-nationaux. Elle sous-entend que le pluralisme politique et un
gouvernement représentatif existent déjà. De même, elle peut être une voie de
démocratisation en donnant aux citoyens ou élus plus d’influence dans la
formulation et l’exécution de la politique d’une administration. Les défenseurs de
la décentralisation politique se basent sur l’hypothèse que les décisions prises
avec une participation des citoyens sont bien fondées et répondent mieux à leurs
aspirations que celles prises uniquement par les autorités politiques au niveau
central. La décentralisation politique devrait permettre aux citoyens de mieux
connaître leurs administrateurs de proximité, mais aussi à ces derniers de mieux
connaître les aspirations de leurs citoyens. D’une manière générale, la
décentralisation politique exige des réformes constitutionnelles ou statutaires, la
création d’un système politique pluraliste, le renforcement de la législature et
l’encouragement des groupes d’intérêt publique ; ce qui n’est pas le cas dans la
plupart des pays d’Afrique subsaharienne malgré des années de processus de
décentralisation.
- La décentralisation administrative est l’attribution de fonctions publiques
déterminées à des échelons inférieurs de l’État, plus précisément la répartition, à
différents niveaux de décision (principe de subsidiarité), de responsabilités et de
ressources humaines et financières pour assurer la fourniture de services publics.
Généralement, c’est le transfert de responsabilité de planification, du financement et de la gestion liée à certaines prérogatives de l’État central et de ses
organes vers des unités d’administration locales, des cellules de l’administration,
des autorités publiques semi-autonomes, des municipalités ou des régions. Elle
peut prendre plusieurs formes :
• la déconcentration qui est souvent considérée comme la forme la plus
faible de la décentralisation - fréquent dans les pays d’Afrique
subsaharienne - est la délégation de fonctions de décision, de planification
et de gestion dans des domaines précis (santé, éducation, développement
communautaire,…) à des organes ou fonctionnaires de l’État central qui
sont disséminés sur le territoire national ou à des administrations locales
que surveilleront l’État central. La déconcentration est, donc, avant tout un
arrangement administratif, car, les responsabilités décisionnelles restent
l’apanage des ministres du gouvernement central ;
• la délégation est une forme plus avancée de décentralisation qui permet
à l’État central de transférer le processus de prise de décision et
d’administration vers des unités semi-autonomes qui, en dernier ressort,
9
-
doivent lui rendre des comptes. En Afrique subsaharienne, un grand
nombre de pays délèguent des responsabilités lorsqu’ils créent des
sociétés publiques, des services chargés de l’habitat, des transports, des
districts de services spéciaux, des sociétés de développement régional ou
des structures spéciales chargées de l’exécution de projets entre autres
exemples ;
• la dévolution est la forme de décentralisation administrative la plus
avancée. Il y a dévolution lorsque le gouvernement délègue des fonctions
en transférant les pouvoirs de décision, l’autorité en matière de finances
et de gestion vers des structures administratives locales quasi-autonomes.
D’une manière générale, la dévolution s’accomplit en transférant les
responsabilités pour la fourniture des services publics aux collectivités
locales qui élisent leurs propres dirigeants et conseils, perçoivent leurs
propres impôts ; et jouissent du pouvoir de prendre de décisions
d’investissements ou de développement local. Dans les pays à système
décentralisé avancé, les administrations locales ont des limites
géographiques précises et juridiquement reconnues, au sein desquelles
elles exercent leur autorité et leurs compétences. En général, c’est cette
forme de décentralisation qui sous-tend la plupart des décentralisations
politiques.
La décentralisation budgétaire ou des finances est l’une des composantes de la
décentralisation administrative car elle permet aux administrations locales ou
organisations privées de pouvoir exercer de manière efficace les fonctions
décentralisées. Elle leur permettra de disposer de revenus issus de source locale
ou d’un transfert du gouvernement central qui pourront leurs donner la possibilité
d’assurer leurs dépenses induites par leurs décisions ou fonctionnement. La
décentralisation des finances implique : l’autofinancement ou le recouvrement de
coûts en faisant payer les usagers pour les prestations fournies ; le cofinancement
à la fourniture de services ou d’infrastructures ; des recettes locales par les taxes
sur les propriétés ou les ventes ou encore par les impôts indirects. Elle implique
aussi des transferts interadministrations qui envoient une partie des recettes
générales des impôts perçus par le gouvernement central vers les administrations
locales pour des besoins généraux ou spécifiques ; des autorisations aux
collectivités locales d’emprunter et de mobiliser des ressources du gouvernement
national ou local. Dans beaucoup de pays d’Afrique subsaharienne lancés dans la
décentralisation (Sénégal, Mali, Ouganda, Burkina Faso,…), les collectivités
locales ont le pouvoir de prélever des impôts ; toutefois, leurs recettes fiscales
sont si faibles et leur dépendance des subventions ou dotations du gouvernement
central est si forte que leurs initiatives sont largement influencées par l’autorité
centrale. Cet état de fait encourage des collectivités locales à chercher des
partenaires extérieurs - collectivités locales (coopération décentralisée), ONG,
agences de coopération bilatérale ou multilatérale - qu’elles considèrent comme
des sources de financement. Cette perception des partenaires rend presque
impossible la réciprocité dans les échanges.
10
Selon Hubert M. G Ouedraogo, cité par Poulin9, le concept de décentralisation n’est pas
compris de la même façon. « Pour les Anglo-saxons, la décentralisation est un processus
politique qui consiste à transférer du pouvoir et des ressources du gouvernement central
à des organismes locaux ou à des organismes privés. Les acteurs sont donc les
institutions locales, les communautés, les organisations non gouvernementales, les
coopératives, les associations et les entreprises privées. » Par contre dans le monde
francophone, « la décentralisation fait plutôt référence à la reconnaissance par le
gouvernement central de l’existence de gouvernements locaux ayant des compétences
spécifiques et gérés par des instances autonomes ». On peut déduire de cette dernière
conception que la décentralisation est un mode de réorganisation de l’État qui ne
concerne que les acteurs du secteur public. De même, pour Poulin10, la décentralisation
« est plus susceptible de faire émerger des modes de gouvernance plus démocratiques
lorsqu’elle s’effectue sur la base de l’acceptation anglo-saxonne ». Cette vision de la
décentralisation est à nuancer car la pratique est souvent distante de la théorie. En
Afrique francophone, c’est le modèle français qui est imité car n’oublions pas qu’elle
était colonisée par la France. D’ailleurs, au Sénégal, les premières communes11 ont été
créées par la France au XIXème.
Face à la mondialisation, à la globalisation de l’économie et à la pression des bailleurs
de fonds, la décentralisation économique (vision surtout anglo-saxonne), dite aussi du
marché qui, à travers, la privatisation et la dérégulation, prêche le transfert des
responsabilités des fonctions administratives (services publics surtout marchands) du
secteur public au secteur privé. La privatisation et la dérégulation induisent
généralement le libéralisme économique et des politiques de développement du marché.
D’une manière générale, elles veulent que des fonctions relevant essentiellement ou
exclusivement de l’État central soient exercées par le secteur privé, les communautés,
les coopératives, les associations volontaires privées, etc. Notons qu’avec la
décentralisation économique, le consommateur ou citoyen peut acquérir un produit sur
mesure par son choix des fournisseurs, toutefois, la nature des services publics surtout
non marchands limite cette option qui, à notre avis, ne ferait qu’accroître les disparités
entre les citoyens.
Dans la mise en œuvre de la décentralisation, il n’est pas aussi facile de distinguer les
types et formes de décentralisation en se basant sur les définitions ci-dessus ; car, ces
différents types et formes peuvent être simultanées, successives, harmonisées ou mixtes.
Cependant, force est de dire que si les conditions sont bonnes, tous les types et formes
de décentralisation peuvent jouer des rôles significatifs dans l’augmentation de la
participation des citoyens dans les affaires politiques, économiques et sociales dans les
pays africains. Son bon fonctionnement devrait permettre d’atténuer les lourdeurs dans
les prises de décision, car la tradition du centralisme étatique induisait une planification
centrale et un contrôle des activités économiques et sociales.
9
POULIN, Y, « Les décentralisations administratives en Afrique : qu’avons-nous appris », Télescope,
volume 11, numéro 3, juin 2004, L’Observatoire de l’administration publique, École nationale
d’administration publique, Université de Québec, p. 2-6
10
Poulin, op cit.
11
Quatre communes de plein exercice : Dakar, Gorée, Rufisque et Saint Louis.
11
La décentralisation pourrait permettre une plus grande représentation politique des
divers groupes politiques, ethniques, claniques, religieux et culturels dans les processus
de prise de décision, mais aussi de libérer des hauts fonctionnaires des tâches de routine
afin qu’ils puissent se concentrer sur les politiques de fond.
Sur le principe, en Afrique subsaharienne, une bonne mise en œuvre de la
décentralisation peut rendre plus efficace la coordination des différents programmes
nationaux, régionaux, provinciaux et locaux, et du coup, créer de meilleures conditions
de participation des citoyens dans les prises de décision et dans l’exécution des
politiques de développement. Avec l’instabilité grandissante dans un certain nombre de
pays d’Afrique subsaharienne, la décentralisation pourrait permettre de créer des
conditions de stabilité politique et d’unité nationale (Mali, Niger) en permettant aux
citoyens de mieux contrôler les programmes publics au niveau local à la base.
Cependant, la décentralisation n’est pas une solution toute faite. Elle a aussi ses
inconvénients, car elle n’est pas efficace tout le temps. Elle peut engendrer la perte
d’économies d’échelle - réduction des coûts unitaires des produits fabriqués ou services
rendues par une entreprise ou autre structure lorsqu’elle accroît sa capacité de
production ou d’offrir - et le contrôle du gouvernement de maigres ressources
financières en cas de délégation importante.
De même une faible capacité administrative ou technique au niveau local provoquée par
la faiblesse des ressources peut entraîner une baisse en efficacité et en rendement de la
fourniture des services publics. En outre, la méfiance entre le secteur public et le secteur
privé peut miner le partenariat ou la coopération au niveau local. Cet état de fait aura
inéluctablement des conséquences sur le développement local qui est l’affaire de tous
les acteurs « politico-socio-économiques ».
Au regard de ces différentes formes et caractéristiques, on peut se poser la question du
pourquoi des réformes décentralisatrices en Afrique subsaharienne mais aussi de l’état
des processus. Dans le paragraphe qui suit, nous tenterons d’y apporter quelques
réponses.
1.2. Les raisons, les risques et les différents processus de décentralisation
Les processus de décentralisation en Afrique subsaharienne se sont mis en place dans un
contexte de pressions internes et externes, mais aussi de crise socio-économique et
politique.
1.2.1 Les raisons et les risques de la décentralisation
La faillite de l’État-providence ; la pression des élites locales conscientes des limites de
l’État et porteuses d’identités fortes ; le besoin de l’État de neutraliser les velléités de
régionalisme ou de séparatisme (Niger, Mali, etc.) ; les arguments des bailleurs de fonds
qui prônent « moins d’État, mieux d’État » sont autant de raisons qui ont poussé des
États d’Afrique subsaharienne à lancer des réformes décentralisatrices ces dernières
12
décennies12. De même, la propagation du pluralisme politique ; l’expansion du
libéralisme à l’échelle internationale ; la montée de la société civile comme acteur du
local et du global dans le cadre de la lutte contre la pauvreté ont favorisé la
décentralisation.
Dans certains cas extrêmes, la décentralisation représente une tentative désespérée pour
préserver l’unité de l’État en accordant plus d’autonomie à toutes les régions, ou une
conséquence de longues guerres civiles, comme au Mozambique ou en Ouganda, où la
création de nouvelles possibilités politiques au niveau local a permis une plus grande
participation de toutes les factions en conflit dans l’administration du pays. En Afrique,
la décentralisation s’est mise en place en l’absence d’autres structures d’administration
efficace pour offrir les services publics locaux.
D’une manière générale, selon Adamolekun cité par Poulin13, les raisons suivantes
justifient en grande partie les réformes décentralisatrices en Afrique subsaharienne :
- La demande de participation de la population appelle un transfert des pouvoirs en
faveur des communautés au niveau régional et local. On pense que les
institutions locales sont plus proches des citoyens et de leurs préoccupations.
- L’échec des gouvernements centraux en matière de développement socioéconomique.
- On suppose que les citoyens contribueront plus facilement au financement des
activités élaborées et mise en œuvre au niveau local.
- La décentralisation instaure la compétition entre les gouvernements locaux,
donnant ainsi le choix aux citoyens de leur milieu de vie.
- La décentralisation permet l’expérimentation de mesures dans les sites pilotes
avant leur vulgarisation sur le reste du territoire national.
De même, Litvackt et Sedon cités par Poulin14 rajoutent des arguments à caractère
économique :
- Les décisions de dépenses publiques prises à un niveau de gouvernement plus
près de la population auraient plus de chances de refléter la demande de services
publics que celles prises par le gouvernement central. Donner donc aux citoyens
la possibilité de gérer leur propre développement au quotidien.
- La décentralisation accroîtrait la compétition entre les gouvernements locaux et
encouragerait de ce fait l’innovation.
- Les citoyens consentiraient à payer pour des services en adéquation avec leurs
priorités, surtout lorsqu’ils ont été associés à la prise de décision et à la mise en
œuvre.
La décentralisation est aussi appréhendée dans bon nombre de pays d’Afrique comme
une politique permettant de désengorger les grandes villes en développant un tissu de
villes moyennes à travers le territoire national. Le développement d’autres centres
urbains pourrait permettre de fixer des populations sur place et de réorienter l’exode
rural par la multiplication des destinations. Les capitales africaines sont les principales
destinations des jeunes ruraux chassés de leur territoire par les sécheresses ou l’absence
d’activités génératrices d’emplois.
12
GUEYE, C. et MBAYE, A., Décentralisation, développement local et droits humains au Sénégal,
Genève, International Council on Human Rights Policy, Review Seminar, Local Government,
Effectiveness and Humans Rights, 27-28 juin 2004
13
Poulin, op cit.
14
Poulin, op cit.
13
Ces raisons ou avantages (cf. tableau 1) de la décentralisation sont loin d’être
exhaustives car suivant les caractéristiques des pays, ils changent ou prennent plus ou
moins d’importance.
Cependant, globalement, la décentralisation devrait favoriser l’émergence d’une
démocratie locale et le développement local. Ce dernier pourrait être un moyen de lutte
contre la pauvreté en Afrique subsaharienne.
DÉCENTRALISATION
Avantages
Risques
Dangers pour les prestations de services
Amélioration des prestations de services
-
Mieux adaptées aux besoins locaux
Plus flexibles
Plus novatrices
Moins coûteuses
Tirent parti des avantages comparatifs
des entreprises locales et du secteur
associatif local
Promotion de la démocratie locale
-
Chances de participation accrues
Intégration des besoins et des intérêts
locaux
Possibilités pour les organisations
associatives et privées d’agir et de
s’exprimer
Champ d’expérimentation de la
démocratie
Autonomie et intégration politique des
minorités
Intégration nationale
-
Répartition plus équitable des
ressources
- Partage vertical des pouvoirs
- Organes de décision et de planification
communs et tâches assumées
conjointement
- Réalisation de la diversité nationale au
sein de l’unité nationale
Source : Steinich, M.15, modifié
-
Décentralisation de la corruption
Mauvaise coordination entre collectivités
locales et services déconcentrés de l’État,
- Dépenses excessives
- Désengagement de l’État à l’égard de ses
fonctions économiques et sociales
- Cadres locaux insuffisamment qualifiés,
indépendants ou disposés à prendre des
risques
La politique locale reste politicienne
-
Reproduction des élites locales sous une
nouvelle étiquette
- Capacité politique insuffisante des pauvres à
s’exprimer et à se faire entendre, et à
comprendre le fonctionnement du système
démocratique (manque de formation)
- Clientélisme
- Responsabilité amoindrie des élus locaux si
les élections locales sont jugées sans
importance et engendrent une faible
participation
Danger de séparatisme
-
Institutionnalisation du morcellement
ethnique
Reproduction des politiques discriminatoires
du parti majoritaire
Tableau 1 : Avantages et inconvénients de la décentralisation
La décentralisation en Afrique subsaharienne n’est pas la solution miracle, car, elle a
des limites ou risques dans sa mise en œuvre compte tenu de la panoplie des contraintes
(cf. tableau 1) et à l’opposition latente de cadres administratifs qui voient leurs
prérogatives leur échapper. C’est ainsi les contraintes culturelles (chefferies
traditionnelles…) - la culture et la tradition politiques ne sont pas forcément favorables
à la démocratie représentative, ni à la responsabilisation politique des plus défavorisés -,
15
STEINICH, M., « Suivi et évaluation de l’appui à la décentralisation : défis et options » Maastricht,
ECDPM, 2001.
14
historiques (colonisation, apartheid…), économiques (disparités entre circonscriptions
territoriales), juridiques et financières (disproportion des missions face aux capacités et
aux ressources attribuées aux autorités locales.), politiques (risque de voir les avantages
de la décentralisation confisqués par les élites locales) que connaissent ces pays. Ces
contraintes aussi diverses que les pays influencent les processus de décentralisation en
donnant à chacun sa spécificité malgré leurs origines presque communes - conception
anglo-saxonne ou francophone de la décentralisation.
Comme pour tout nouvel engouement des bailleurs de fonds, les réformes
décentralisatrices pourrait constituer en Afrique subsaharienne un terreau pour la
prolifération d’une caste de rentiers de l’aide au développement qui se recrute
généralement dans les administrations de l’État. Dans de nombreux ministères, des
agents sont aux aguets des projets de bailleurs de fonds ; et ils créent des associations
suivant les objectifs visés par ces projets pour pouvoir bénéficier de ces financements
avec la complicité de bureaux d’étude.
1.2.2 Les processus de décentralisation
Comme expliqué précédemment, ces dernières décennies, plusieurs États de l’Afrique
subsaharienne ont initié un processus de décentralisation visant à rapprocher le
développement des citoyens tout en redéfinissant le rôle de l’État. Les processus de
décentralisation en Afrique subsaharienne s’avèrent souvent être un mélange complexe
entre une volonté politique de l’État, des pressions internes (partis politiques, société
civile, rebellions) et les politiques incitatives ou « forcées » des bailleurs de fonds.
En Afrique, la décentralisation traduit le désengagement des États, lequel résulte en
grande partie des politiques d’ajustement structurel et de libéralisation des années 80
imposées de l’extérieur par les bailleurs de fonds pour trouver une réponse à la faillite
de l’État. Elle correspond aussi à une forte revendication de démocratie et de
participation des populations. Elle est une tendance de l’évolution actuelle de la gestion
des États face à la pauvreté structurelle qui caractérise les États de l’Afrique
subsaharienne, mais aussi un processus historique qui prend des formes diverses en
fonction des situations spécifiques. Il faut dire que les stratégies qui encouragent les
processus de décentralisation s’étendent dans les pays industrialisés (surtout européens)
et dans les pays du Sud. Toutefois, les processus de décentralisation recouvrent des
formes très variées d’un pays à l’autre selon leur histoire.
Pour la plupart des pays, cette diversité trouve son origine dans leur histoire, dans leur
histoire précoloniale, dans leur héritage colonial et dans leur histoire de décolonisation.
Comme le souligne, Le Meur16 : « la profondeur historique et le contenu des
expériences de décentralisation sont très variables dans les pays du Sud. Elles ont une
histoire coloniale ancienne en Asie du Sud, plus tardive en Afrique anglophone, postcoloniale en Afrique francophone, et datant seulement des années 1980/90 pour la plus
grande partie de l’Amérique Latine ».
16
LE MEUR, P., « Décentralisation et développement local : espace public légitime et contrôle des
ressources », Cahier du GEMDEV, numéro 27, 2001
15
En Afrique, l’héritage colonial (français, anglo-saxon ou lusophone) est souvent
marquant dans la culture politique et surtout dans la culture administrative et juridique.
Les cultures administratives issues des gestions coloniales française, britannique ou
portugaise sont encore expressives. La gestion des empires coloniaux a reposé sur un
modèle autoritaire, malgré des variations dictées par l’identité et l’histoire des pays
colonisateurs. Selon Diouf17, « le système colonial britannique a reposé sur la
décentralisation et la diversité du système d’administration. L’approche française est à
l’opposé de la vision anglaise avec une administration directe, jacobine et
assimilationniste. Cette différence est illustrée par l’existence des communes
sénégalaises de plein exercice ».
Michèle Leclerc-Olive18 va plus loin, en distinguant « une approche projet qui
correspondrait à une conception anglo-saxonne » et l’appui à la décentralisation
consisterait alors à soutenir les initiatives locales émanant de la société civile, des ONG
ou du secteur privé, « sans renforcer les pouvoirs publics locaux conçus alors comme
une pure administration ». Et une approche institutionnelle qui correspondrait à une
conception latine (française) ; l’appui à la décentralisation consisterait alors en « un
appui aux autorités publiques locales et à leur administration, pour les rendre plus aptes
à organiser le développement au niveau de la collectivité territoriale ».
Selon une analyse des processus de décentralisation en Afrique du PDM19, malgré une
diversité des situations, « les itinéraires peuvent globalement être regroupées en deux
catégories. Les itinéraires de rupture d’une part, et les itinéraires de continuité d’autre
part. Mais, tous ont convergé vers le même but : le choix de la décentralisation comme
modèle des réformes. Pour autant, ce choix n’est pas motivé par les mêmes visions :
pour certains, il y a un objectif immédiat à atteindre, pour d’autres, la réforme s’inscrit
dans une vision à moyen terme ou à long terme. ». Les processus varient, certes, avec
les contextes, mais le point de départ est relativement précis pour certains pays. Il s’agit
des contextes où la question de la décentralisation est inscrite dans la problématique des
réformes institutionnelles de l’État (refondation). Dans d’autres pays, le processus a été
mené par ajustement et adaptation progressifs des institutions existantes au nouveau
contexte. De manière plus explicite, que recouvrent ces deux visions de
décentralisation ?
- Les itinéraires de ruptures : Dans ce groupe, les réformes décentralisatrices se
sont inscrites dans un processus de changement radical du système de
gouvernance, c’est-à-dire une réforme de l’organisation et du fonctionnement de
l’État. C’est le cas surtout des pays où l’on a organisé des assises nationales
(conférences nationales, assises nationales, etc.) qui ont reçu divers statuts
(souveraines, consultatives, etc.) dans le but de concevoir une nouvelle
configuration institutionnelle du pays. A ces rencontres, les acteurs locaux autorités publiques locales, mouvements associatifs d’obédience locale,
mouvements régionalistes - ont été conviés et ont participé en tant qu’acteurs
pour discuter et arrêter les grandes orientations institutionnelles du nouvel État,
parmi lesquelles les grandes lignes de la décentralisation. Ces assises sont
l’occasion de remettre en cause la conception centralisée de l’État, le cas échéant,
17
DIOUF, M., « L’idée municipale » Politique africaine, numéro 74, 1999, pp. 13-23.
LECLERC-OLIVE, M., Décentraliser la coopération : enjeux théoriques et politiques, Paris, 9ème
conférence générale de l’EADI, GEMDEV-GIS Économie Mondiale, septembre 1999.
19
PARTENARIAT POUR LE DÉVELOPPEMENT MUNICIPAL (PDM), État de la décentralisation en
Afrique, Paris, Cotonou, Observatoire de la décentralisation, Karthala - PDM, 2003.
18
16
-
dénoncer la décentralisation de façade en place. A la fin des assises, ils ont
adopté la décentralisation « à travers une réception/consécration du principe
constitutionnel français de libre administration des collectivités territoriales dans
les nouvelles constitutions adoptées à l’issue de ces assises. »20. Le Bénin, le
Mali, le Togo, le Tchad sont représentatifs de cette évolution. Nous avons choisi,
par rapport à la commande qui nous a été faite, de décrire les profils nationaux du
Burkina Faso, du Mali et du Bénin (cf. annexe 1).
Les itinéraires de continuité : Afin de répondre aux nouvelles demandes
sociopolitiques en matière de gouvernance moderne, d’autres pays ont connu une
évolution moins perturbée, parsemée par des ajustements et des adaptations
institutionnels progressifs. Dans ce groupe, « les gouvernements ont choisi la
voie institutionnelle en faisant passer les réformes par les voies et procédures en
vigueur21 ». L’enclenchement du processus de décentralisation est passé par des
révisions constitutionnelles en réformes législatives. Un grand nombre de pays
qui ont choisi cette méthode avaient déjà, avant les années 90, initié un processus
de décentralisation dont la politique du parti unique n’avait pas favorisé le
développement. Parmi ces pays, nous avons le Cameroun, le Sénégal et dans une
moindre mesure, la Côte d’Ivoire où le multipartisme a joué un rôle de catalyseur
dans la poussée décentralisatrice. Les profils nationaux du Sénégal, du
Cameroun, du Ghana et de la Côte d’Ivoire feront aussi l’objet d’étude spécifique
(cf. annexe 1). En Afrique subsaharienne, la décentralisation apparaît comme
l’extension au niveau local des processus de démocratisation initiés au niveau
national.
Les différents profils des processus de décentralisation de quelques pays (cf. annexe 1)
montrent que, malgré, un démarrage antérieur du Sénégal, les autres processus se sont
enclenchés à la fin des années 80 et se sont accélérés dans les années 90. Ces processus
continuent de se mettre en œuvre, mais de manière très variable. En effet, au Burkina
Faso se tiendront des élections locales en février 2006.
La décentralisation est très ancienne au Sénégal et elle a été généralisée en 1972 avec la
création des communes rurales. Dans les autres pays francophones de l’Afrique
subsaharienne, le processus a été plus lent, voire interrompu par une succession de
coups d’État militaires (Burkina Faso, Togo).
Néanmoins, en 1999, peu de pays d’Afrique subsaharienne avaient des assemblées
régionales élues. C’était le cas du Sénégal (1997), du Ghana, de l’Afrique du Sud et de
l’Éthiopie où les régions ont le droit de sécession. De plus, à la fin de 1997, en Afrique
subsaharienne, il y avait des administrations locales dans plusieurs pays dont le Sénégal,
le Mali, la Côte d’Ivoire, le Madagascar et le Burkina Faso, même si la démocratie
locale reste un phénomène récent.
La gestion de ces processus de décentralisation a nécessité, dans les pays d’Afrique
subsaharienne, la mise en place de structures d’appui dont le paragraphe suivant fera
l’objet.
20
21
PDM, op cit.
PDM, op cit.
17
1.2.3 Les structures d’appui à la décentralisation
Les institutions d’accompagnement à la décentralisation sont très diverses. Cependant,
l’analyse des différentes structures permet de constater une fois de plus, les ruptures et
les constantes entre les différents pays d’Afrique subsaharienne. D’une part, dans les
pays où la décentralisation marque une rupture ; des structures particulières ont été
mises en place ; et d’autre part, les autres pays ont confié aux administrations existantes
le soin de gérer ce processus.
Les pays d’Afrique subsaharienne n’ont pas eu la même approche dans la conception
des structures d’appui à la décentralisation, de même les textes d’application élaborés
n’ont pas eu la même consistance 22
Ainsi, dans l’élaboration des textes de lois sur la décentralisation, on distingue deux
méthodes. Il s’agit des pays ayant organisé une conférence nationale et les autres. Les
premiers ont à la suite d’une conférence nationale, (cas du Mali, du Bénin et du
Centrafrique), mis sur pied des structures spécialisées chargées de concevoir les
modalités de mise en œuvre de la décentralisation. Ces structures ont pris la forme
d’administrations de mission avec des dénominations qui se recoupent dans la plupart
du temps : Missions de décentralisation (Mali, Bénin), Commission nationale de
décentralisation ou commissariat à la décentralisation. Ces structures ont un programme
et des objectifs précis, de même qu’un mandat limité dans le temps qui peut être
prorogé ou renouvelé. Par contre, dans le second groupe, de loin le plus nombreux, la
gestion du processus est restée du ressort des administrations existantes, notamment les
ministères chargés de l’administration territoriale et des affaires intérieures. Il peut
arriver qu’un ministère délégué en charge de la décentralisation ou des collectivités
locales soit nommé. C’est le cas du Sénégal.
Dans le cadre des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne, il existe une
multitude de structures d’appui qui pourront être classées suivant leurs objectifs ou/et
leurs acteurs. Il s’agit des structures :
- d’orientation de la politique de la décentralisation comme la Commission
Nationale de la Décentralisation au Burkina Faso et le Programme de
Développement Institutionnel (PDI) au Mali, créé en 2005, dont l’objectif est
d’accélérer la déconcentration de l’administration et des services techniques
centraux. Ces structures ont pour objet de préparer la politique du gouvernement
et de la mettre en œuvre.
- de coopération des élus qui sont constituées seulement des élus (mouvement
municipal). La naissance de ces structures témoigne de la conscience d’acteur
des élus qui se sentent dépositaires d’enjeux spécifiques face aux autres acteurs
de la vie politique et socioéconomique. Ce sont aussi des lieux appropriés de
concertation pour la construction de positions et d’actions collectives pour les
élus afin d’accompagner ou de contribuer au renforcement de la décentralisation.
La dynamique des associations d’élus date d’après les années 90 avec les
processus de décentralisation, même si on note déjà l’existence de telles
structures au Sénégal (1958) et en Côte d’Ivoire (1983). Ainsi, nous avons
l’Association Nationale des Conseillers Ruraux (ANCR), l’Association des
conseillers Régionaux (ACR) et l’Association des Maires du Sénégal (AMS) au
22
PDM, op cit.
18
-
-
-
Sénégal ; l’Association des Municipalités au Mali, l’Association des Maires du
Burkina Faso (AMBF) et l’Union des Villes et Communes de Côte d’Ivoire
(UVICOCI). Par ailleurs, une structure comme le PDM encourage la mise en
place de ces associations nationales au niveau de chaque pays. En dehors des
exemples d’associations citées, il existe dans presque tous les pays d’Afrique
subsaharienne des associations d’élus. Il faut dire que les associations d’élus se
posent comme les interlocuteurs de l’État et des partenaires au développement
dans la mise en œuvre de la décentralisation. Ces associations prospectent aussi
des opportunités de coopération et de partenariat entre leurs membres et les
institutions internationales. Ces structures sont des partenaires dans la
coopération décentralisée.
de concertation inter-acteurs qui regroupent les élus et les autres acteurs
administratifs. Son rôle est de superviser et de formuler des observations sur la
conduite de la politique de décentralisation. C’est le cas du Conseil National des
Collectivités Locales (CNCL) au Sénégal ou de la Commission nationale de la
coopération décentralisée (CONACOD) au Burkina Faso.
d’appuis techniques spécifiques pour la mise en œuvre de la décentralisation
qui sont mises en place par le gouvernement dans le but d’appuyer les
collectivités locales dans la gestion du processus de décentralisation. Parmi ces
structures, nous citons : l’Agence de Développement des Collectivités
(AGEDECOL) au Burkina Faso, l’Agence Régionale de Développement (ARD)
au Sénégal, l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales
(ANICT) au Mali et le Fonds de Développement des Collectivités (FODECOL)
au Burkina Faso.
de projets et programmes divers d’appui aux collectivités qui existent à coté
des institutions citées ci-dessus. Ces projets et programmes sont développés dans
une durée et en des endroits précis pour renforcer les collectivités locales et les
élus à la fois du point de vue de leurs capacités et de leurs investissements
locaux. Nous citons le Programme National d’Infrastructures Rurales (PNIR) au
Sénégal et au Mali, le Programme National d’Appui aux Collectivités
Territoriales (PNACT) au Burkina Faso et le Programme d’Appui aux
Collectivités Villageoises (PACV) en Guinée.
Comme, nous pouvons le constater, les structures d’appui se sont développées dans tous
les pays. Celles qui réunissent les élus préfigurent des cadres de concertation et de
coopération des collectivités locales en vue de renforcer leur position au titre de
dépositaires d’enjeu social et économique nonobstant les facteurs de diversion interne
aux élus tels que les intérêts territoriaux, l’appartenance politique, ethnique ou
religieuse, etc.
A côté de ses structures, il existe aussi des instruments d’appui financier à la
décentralisation comme le FODECOM23 et le FICOM24 au Burkina Faso et PAC25 I, II
et III au Sénégal. Certains sont pourvoyeurs de crédits remboursables ou non, d’autres
sont destinés à apporter leur caution aux demandes d’emprunts formulés par les
collectivités locales. Ces outils sont généralement mis en place avec la participation des
bailleurs de fonds qui apportent leur soutien aux politiques de décentralisation. Ces
outils sont très divers par leur organisation et les critères d’éligibilité qu’ils appliquent.
23
Fonds de démarrage des communes
Fonds d’Investissement des Communes
25
Programme d’Appui aux Communes
24
19
Ces instruments prennent souvent la forme d’un établissement public à caractère
financier.
Certains pays de l’Afrique subsaharienne n’accordent presque pas de dotations alors que
d’autres s’y prêtent, mais avec des proportions encore insuffisantes et des méthodes
aléatoires. C’est ainsi qu’entre 1996 et 1999, les dotations de l’État ont représenté moins
de 0,1 % et 1,5% des recettes budgétaires des communes burkinabés et togolaises. Cette
proportion était de 12 % et 14% pour les communes de la Côte d’Ivoire et du Sénégal.
1.3. Les cadres juridiques et les organisations administratives
La mise en place de la décentralisation s’est traduite par la production de cadres
juridiques et création d’organisations administratives.
1.3.1 Les cadres juridiques
La constitution, les lois et les règlements consacrent, suivant les pays, les règles du jeu
selon lesquelles la décentralisation comme mode d’administration décentralisée devrait
fonctionner. Cependant, selon l’étude du PDM26 « les différences se limitent à la
consistance des proclamations et consécrations » des nouvelles lois fondamentales des
pays concernés. Cela n’empêche pas de voir des différences entre les pays de culture
francophone et les autres.
Dans les pays de tradition française, les constitutions se limitent à la consécration du
principe du droit français de la « libre administration des collectivités locales ». Dans
certains pays, la constitution énumère les différentes catégories de collectivités locales,
de même que les différentes obligations de l’État vis-à-vis des collectivités locales et
entre elles. C’est l’exemple du Gabon.
Par contre, dans les pays anglo-saxons et lusophones, les constitutions vont au-delà de
la simple proclamation de la décentralisation27. Ainsi, de nombreuses dispositions des
constitutions sont consacrées à la définition de la décentralisation, de l’existence des
collectivités locales, des modes d’organisation et de fonctionnement de ces collectivités,
de leurs compétences et de leurs ressources. C’est le cas du Cameroun (1996), du Cap
Vert (1992), de l’Ouganda (1995) et du Nigeria (1999).
Il faut dire que les réformes décentralisatrices codifiées dans les constitutions de
certains pays acquièrent une garantie plus solide de stabilité car les procédures de
révision constitutionnelle sont plus complexes que celles qui parfont à la révision des
lois ordinaires de type législatif. On peut en déduire que la décentralisation dans les
pays de culture administrative française paraît moins fortement ancrée qu’ailleurs dans
les autres pays, du moins sur le plan juridique.
26
27
PDM, op cit.
PDM, op cit.
20
Selon le PDM28, dans certains pays d’Afrique subsaharienne, le législateur a le privilège
de fixer les conditions de la libre administration des collectivités locales, par rapport à la
définition faite par la constitution. Ainsi, les domaines traités par les lois de
décentralisation sont les suivants :
- les conditions de création des collectivités locales, leurs contours territoriaux,
leur ordonnancement interne et leurs relations avec les habitants, la société civile,
le secteur privé, les partenaires au développement et l’État ;
- les statuts particuliers de certaines grandes métropoles ;
- les compétences des collectivités locales, leurs ressources, leur patrimoine et les
modes de contrôle de leur mise en œuvre ;
- les modes de désignation des conseils et des exécutifs locaux (élection,
nomination), ainsi que, parfois, les modalités de la participation locale.
La « production » législative (cf. tableau 2) liée à la décentralisation en Afrique de
l’Ouest varie d’un pays à l’autre. Cependant, les lois de mise œuvre sont plus
importantes dans les pays de culture administrative et juridique française qu’anglosaxonne. Comme, nous pouvons le constater dans le tableau 2, des pays comme le
Sénégal et la Côte d’Ivoire ont pléthore de textes là où d’autres pays, comme le Ghana,
la Gambie et le Nigeria, se contentent de quelques uns. Cependant, il y a des exceptions
comme le Gabon ou le Niger ou le processus est inachevé.
Sur le tableau 2, nous pouvons aussi constater que des pays, comme le Sénégal et le
Cameroun, légifèrent la décentralisation en prenant des décrets (domaine réglementaire).
Pays
Bénin
Burkina Faso
Cameroun
Côte d’Ivoire
Gabon
Gambie
Ghana
Guinée
Mali
Mauritanie
Niger
Nigeria
Sénégal
Tchad
Togo
Source: PDM29
Lois
Décrets
5
9
5
11
3
6
7
10
13
3
4
6
8
1
4
6
3
9
5
3
4
6
6
2
10
Tableau 2 : Production législative par pays
Le mélange de textes législatifs et réglementaires, sans une bonne concordance,
explique parfois l’ineffectivité des textes dans de nombreux pays en matière de
décentralisation. Toutefois, une chose est sûre, ce n’est pas la pléthore législative qui
fera accélérer la mise en œuvre de la décentralisation, sans une volonté politique.
28
29
PDM, op cit.
PDM, op cit.
21
En résumé, nous pensons que la mise en œuvre des réformes décentralisatrices en
Afrique subsaharienne dépendra de l’existence et du degré de la volonté politique
avérée des gouvernements en place, mais aussi de la dynamique des pressions des
acteurs internes (partis politiques, société civile) et externes (partenaires internationaux
au développement).
1.3.2 Les organisations administratives
La décentralisation suppose le transfert de compétences de l’État vers les collectivités
locales, donc, il faut au préalable que celles-ci existent en tant que structures
administratives susceptibles de recevoir de telles compétences. Ainsi, la mise en place
de ces dernières est la tâche liminaire de la décentralisation.
En Afrique subsaharienne, la majorité des pays a opté pour une décentralisation à
plusieurs paliers avec des dénominations très variables (cf. tableau 3). Toutefois, la
commune représente la collectivité locale de base, le département ou le cercle comme
collectivité intermédiaire, la région ou la province comme échelon juste au dessous de
l’État. Le Bénin fait figure d’exception avec un seul palier de décentralisation - la
commune. Tous les autres pays ont deux ou trois niveaux. De cet état de fait, le niveau
intermédiaire de certains États pourrait correspondre au dernier niveau avant le national.
C’est le cas de Congo-Brazzaville et de la Guinée.
Dans certains pays comme le Sénégal, le Cameroun et la Guinée, une certaine
différenciation existe au niveau de la collectivité de base lorsqu’il s’agit de
communaliser en milieu urbain ou rural. Ainsi, on a la paire commune
urbaine/commune ou communauté rurale. Ce couple a les mêmes compétences, les
mêmes ressources et le même régime administratif et politique.
Niveaux
National/Central
Organisation territoriale
État
Régional
Région
Province
Préfecture
Département
Willaya
Département
Préfecture
Sous-préfecture
Moughataa
Cercle
Commune
Municipe
Arrondissement
Secteur
Canton
Village
Quartier
Secteur
Sous-régional
Local
Micro-local
Services techniques
Ministère
Direction générale, centrale et nationale
Direction régionale, départementale
Circonscription
District
Secteur
Sous-secteur
Bureau
Sous-secteur
Zone
Poste
Tableau 3 : Différents niveaux géographiques et administratifs
22
Dans un bon nombre de pays, la mise en place des collectivités territoriales ne s’est pas
faite d’un seul coup. Ainsi dans des pays comme le Burkina Faso et la Côte d’Ivoire, le
processus de communalisation s’est progressivement mis en place en allant des centres
urbains aux zones rurales. Cependant, la communalisation s’étend aujourd’hui au
Burkina Faso sur toute l’étendue du territoire.
Il existe dans certains pays - Sénégal, Mali, Burkina Faso, etc.- des communes à statut
spécial qui correspondent aux capitales nationales ou grandes métropoles. Ce statut
spécial est souvent motivé par l’étendue des villes, la démographie et le souci d’une
administration de proximité, ainsi qu’une gestion plus efficace des services aux
populations.
Il faut noter que ces communes à statut spécial sont subdivisées en communes urbaines
d’arrondissement. Ces dernières sont soit sous le régime de droit commun des
communes (Sénégal, Cameroun,…), soit de simples subdivisions de l’administration
infra-communale (Bénin, Ghana,…). D’une manière générale, ces communes à statut
particulier sont coiffées par une super structure communale (Communauté urbaine ou
d’agglomération, District). Par exemple, la Communauté d’agglomération de Dakar
(CADAK) crée en 2004 au Sénégal. Celles-ci sont dirigées par un conseil composé des
représentants des entités constitutives de la structure (cas du Sénégal) ou par de
représentants nommés par le gouvernement (cas du Cameroun). De même, celle-ci est
chargée de gérer des activités transversales comme celles des ordures ou des transports
en commun (principe de subsidiarité), d’intérêts communs à toutes les communes qui la
composent. Ainsi, une sorte d’intercommunalité existe entre les différentes entités.
En quelques mots, nous pouvons dire que les situations des pays sont diverses pour ce
qui concerne les collectivités locales ; bref, aucun pays n’est strictement similaire à
l’autre. De ce point de vue, les collectivités locales européennes ou partenaires au
développement gagneraient à améliorer leur connaissance des différents types de
collectivités locales au plan de leur échelle d’intervention, de leurs compétences et de
leurs responsabilités pour construire des partenariats équilibrés et réciproques. A cet
effet, les fiches placées en annexes apportent un certain nombre de renseignements à ce
sujet.
La question de l’organisation administrative pose l’interrogation de la cohérence entre
la décentralisation et la déconcentration, car la première doit être accompagnée et
soutenue par une forte dynamique de la dernière. Cette conception de la décentralisation
n’existe que dans les pays francophones. Cette vision de la décentralisation fait que des
collectivités locales existent à côté des circonscriptions administratives territoriales. Ces
structures accueillent sur leur territoire les services déconcentrés des ministères
techniques, sous l’autorité du représentant du ministère chargé de l’administration
territoriale. Globalement, les contours de ces circonscriptions épousent ceux des
collectivités locales distinctement ou en groupe. Dans ce cas, il existe une certaine
cohérence entre les deux types d’administration décentralisé et déconcentré, tout au
moins sur le principe.
Cette opposition entre les deux concepts est peu sensible dans les pays anglophones ou
lusophones. Par exemple, au Cap Vert, les textes sur l’autonomie locale disposent,
comme dans tous les autres pays de l’Afrique subsaharienne, que les collectivités
locales sont la plus haute instance administrative et politique en matière d’affaires
23
locales. Mais en fait, il n’existe pas de circonscription territoriale d’administration
d’État proprement dit à côté des collectivités locales. Cette conception donne une plus
grande effectivité à la suprématie des collectivités locales dans la gestion du pouvoir
local, étant entendu que les services déconcentrés des ministères techniques installés sur
le territoire de la collectivité locale sont placés, au moins formellement sous l’autorité
de cette collectivité. Les responsables de ces services sont membres du conseil local
mais sans voix délibérative.
En Afrique subsaharienne, la mise en place des réformes décentralisatrices est aussi
l’occasion d’autoriser par les textes les relations directes entre les communes d’un
même pays - intercommunalité - mais aussi celles étrangères qui prennent le nom de
coopération décentralisée dont l’étude de l’approche européenne fera l’objet de notre
réflexion dans la deuxième partie de notre travail. Cependant, les textes des différents
pays restent vaguent, même si certains pays les ont intégrés dans leurs outils de
coopération internationale. Notons que les pratiques se développent ces dernières
décennies, surtout depuis le milieu des années 80.
1.4. Les pouvoirs et compétences des collectivités et la démocratie locale
La décentralisation désigne le transfert de compétences et de ressources de l’État central
aux collectivités locales ou autres acteurs non gouvernementaux suivant l’approche
choisie. Celle-ci est aussi un moyen pour les populations de l’Afrique subsaharienne de
prendre part à la gestion des affaires locales par le biais de la démocratie locale qui leur
permet d’élire leurs élus.
1.4.1 Les pouvoirs et compétences transférés aux collectivités locales
La décentralisation se concrétise par des transferts de compétences aux collectivités
locales par l’État central. Cependant, ces transferts ne suppriment en rien le contrôle de
l’État central qui prend différentes formes, de la tutelle a priori au contrôle
juridictionnel a posteriori des actes et à l’appui conseil. Il faut dire que la répartition des
compétences entre l’État et les collectivités locales est l’une des pierres angulaires avec
celle des ressources de la décentralisation. Quoi qu’il en soit, les collectivités locales
doivent se voir attribuer une compétence générale ou des compétences spécifiques bien
définies, la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales doit être
définie avec clarté dans les textes institutionnels et mise en œuvre progressivement.
L’idéal est de voir les choses de cette façon, mais c’est loin d’être le cas pour bon
nombre de pays de l’Afrique subsaharienne.
D’une manière générale en Afrique subsaharienne, les collectivités locales disposent
d’une compétence générale pour la gestion des affaires administratives et de services
aux populations. Cela se traduit par des responsabilités en matière :
- d’administration locale et de service public concernant l’État civil, la gestion des
archives, la protection civile, l’assistance et les secours, les marchés et les gares,
les pompes funèbres, les cimetières, etc.
- de gestion budgétaire et de collectes des ressources financières ;
- de la police ; etc.
24
Ensuite, selon les pays, des compétences sont dévolues aux collectivités locales qui sont
seules responsables de la mise en œuvre des fonctions qui leurs sont attribuées. Ces
compétences portent souvent sur :
- la planification du développement (Burkina Faso, Sénégal, Mali, Guinée) ;
- l’hydraulique et l’assainissement (Burkina Faso, Sénégal, Mali, Guinée) ;
- les ressources naturelles avec la gestion du foncier et des ressources naturelles
(Sénégal, Burkina Faso), de même que celle du patrimoine des collectivités et
des points d’eau (Mali, Guinée) ;
- l’éducation, l’alphabétisation ; etc.
Notons qu’au Mali, les compétences dans les domaines de la santé, de l’hydraulique et
de l’éducation ne sont transmises que progressivement ; lorsque les élus et la collectivité
sont jugés compétents par l’État pour assurer la fourniture de tels services à leurs
populations.
En Afrique subsaharienne, le transfert des compétences permet à nouveau de constater
des différences entre les pays de culture administrative française et celle anglo-saxonne
ou lusophone.
Dans les pays de tradition administrative d’inspiration française, la constitution se
cantonne à reconnaître le principe de l’existence des collectivités locales, et donne libre
cours à l’État central le soin de définir leur organisation et leur fonctionnement par le
biais de la loi ou des décrets. Ainsi, l’État est le maître d’œuvre du processus de
décentralisation. Il crée les collectivités locales, décide des compétences à leurs
transférer et des ressources à leurs déléguer. Cependant, la mise en application des
compétences transférées aux collectivités locales dépend très souvent de l’édiction de
nouveaux textes (décrets) dits d’application qui prennent généralement beaucoup de
temps à intervenir.
Par contre, dans les pays de tradition administrative anglo-saxonne ou lusophone, les
collectivités locales se sont vues accordées dès l’origine une certaine autonomie dans la
gestion de leurs affaires locales. Elles s’intègrent alors dans un système de gouvernance
qui les reconnaît d’entrée comme des piliers de la gouvernance nationale aux côtés du
gouvernement central, d’autant plus que les différents niveaux de gouvernance sont
inscrits dans leur constitution avec une reconnaissance de leur légitimité organique et
fonctionnelle. Parfois même, les compétences respectives des différents niveaux
d’administration (principe de subsidiarité) sont indiquées dans leurs grandes lignes par
la constitution. Dans des pays comme le Nigeria ou le Cap Vert, les compétences sont
transférées, pouvoirs, hommes et biens, de l’État central aux collectivités locales.
Notons aussi que dans bon nombre de pays d’Afrique subsaharienne, certaines
compétences transférées aux collectivités locales restent l’apanage d’organismes publics
d’États ou de sociétés d’État privatisées (exemple la Société nationale d’exploitation des
eaux du Sénégal, devenue la Sénégalaise des eaux (SDE) après sa privatisation). C’est
l’exemple de l’eau et de l’électricité au Sénégal et au Bénin.
Les transferts de compétences aux collectivités locales par l’État lui donnent la nécessité
de contrôler l’exercice de ces compétences. Ce contrôle se traduit dans les pays
francophones par la notion de tutelle ou de contrôle administratif qui est assuré par une
autorité déconcentrée de l’État.
25
Cette dernière, représentant les intérêts de l’État, contrôle la légalité et l’opportunité des
décisions des autorités locales avant leur entrée en vigueur. Ce pouvoir se traduit en
pouvoir d’approbation, d’annulation ou de substitution.
Le Niger fait exception à la tutelle coercitive (a priori) de l’État car une loi du 11 juin
2002 stipule que « le Maire est à la fois, dans la commune, autorité communale et
représentant du pouvoir exécutif. En sa qualité de représentant du pouvoir exécutif, le
Maire assure, sous le contrôle du sous-préfet, l’exécution des lois et règlements de la
République ». Et désormais, « tous les actes des autorités régionales, départementales et
communales sont exécutoires de plein droit dès leur publication ou leur notification aux
intéressés, et leur transmission au représentant de l’État. Les représentants de l’État se
cantonnent à l’exercice des seules fonctions dévolues à eux par l’État, car le
dédoublement fonctionnel est maintenu (collectivités locales et divisions
administratives). Par ailleurs, le contrôle est considéré comme un pilier fondamental de
la décentralisation. Le pouvoir de tutelle se décline en deux facettes : le contrôle
administratif et l’appui conseil. Contrairement à la conception anglo-saxonne où une
institution (le juge) est chargée de contrôler la légalité des actes de toutes les autorités
publiques centrales ou locales. C’est le cas du Cap Vert.
Le contrôle de l’État est associé généralement à une activité d’appui conseil - conseil et
soutien technique et d’assistance en matière de gestion locale - par les autorités
déconcentrées aux collectivités locales de leur ressort. Cependant, l’appui conseil est
davantage assuré par des structures d’appui technique comme l’Agence des travaux
urbains au Bénin, le Service d’appui à la gestion des communes au Burkina Faso et le
Haut commissariat à la décentralisation et à la régionalisation au Centrafrique, de même
que par d’autres structures que nous avons évoquées précédemment dans le paragraphe
consacré aux structures d’appui.
Pour conclure, nous disons qu’au-delà des transferts de compétences, les élus et
collectivités locales doivent, en vue de réussir la décentralisation, maîtriser les
compétences qui leurs sont dévolues, être capable de négocier avec l’État, mais aussi,
être au courant des enjeux et opportunités nationaux et internationaux pour orienter et
mettre en œuvre des plans de développement appropriés pour leurs populations locales
dans un contexte de globalisation et de mondialisation. Ceci dit, la question de la
légitimité des autorités dirigeantes des collectivités locales pourrait se poser. Dans le
paragraphe qui suit nous tenterons d’y apporter quelques explications.
1.4.2 La démocratie locale
Avec les processus de décentralisation en Afrique subsaharienne, la démocratisation
locale est considérée « comme une valeur ajoutée politique principale30 ». Tocqueville
disait que « la décentralisation n’a pas seulement une valeur administrative ; elle a une
portée civique puisqu’elle multiplie les occasions pour les citoyens de s’intéresser aux
affaires publiques ; elle les accoutume à user de la liberté. Et de l’agglomération des ces
libertés locales, actives et sourcilleuses, naît le plus efficace contrepoids aux prétentions
du pouvoir central, fussent-elles étayées par l’anonymat de la volonté collective31 »
30
PDM, op cit.
A. de Tocqueville cité par CLUB DU SAHEL ET DE L’AFRIQUE DE L’OUEST ET
PARTENARIAT POUR LE DÉVELOPPEMENT MUNICIPAL (PDM), Les politiques des institutions
31
26
Ce processus de démocratisation est généralement vécu à travers des élections
pluralistes et multipartites pour la désignation des organes de gestion des collectivités
locales - conseils locaux et exécutifs locaux. Ce processus se traduit par la reproduction
au niveau local, de celui expérimenté au niveau national. La démocratie locale est
largement représentative, celle participative est loin d’être gagnée malgré des
promesses.
La démocratisation en Afrique subsaharienne induit la libre administration des
collectivités locales (Local self-government dans les pays anglophones) qui implique la
désignation des organes de gestion des collectivités locales, surtout des conseils locaux,
par les populations. L’élection des conseils locaux au suffrage universel est consacrée
dans les constitutions à travers le principe selon lequel les collectivités locales
s’administrent librement par des conseils élus et dans la limite des conditions fixées par
la loi. Les mandats des conseils (cf. tableau 4) sont de cinq ans en général, sauf dans des
pays comme la Gambie (quatre ans) et Tchad (six ans).
Le droit d’investiture par un parti politique est, dans certains pays de l’Afrique
subsaharienne, exigé du candidat à un mandat local. En revanche, dans un pays comme
le Ghana, ce sont les partis politiques qui sont exclus du droit d’investiture des
candidats. Entre ces deux conceptions, il existe des pays de la sous-région qui ne posent
pas de modalités en rapport avec les appartenances ou non des candidats. Notons aussi
que le Burkina Faso est l’un des seuls pays à accorder le droit de vote aux élections
locales aux étrangers résidents régulièrement dans leur pays.
Pays
Conseil
Bénin
Elu
Burkina Faso Elu
Cameroun
Elu
Centrafrique
Côte d’Ivoire Elu
Cap-Vert
Elu
Gabon
Elu
Ghana
Elu
Gambie
Guinée
Elu
Mali
Elu
Mauritanie
Elu
Niger
Nigeria
Elu
Ouganda
Elu
Sénégal
Elu
Tchad
Source : PDM32, modifié.
Durée du mandat
Session/an
exécutif
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
4 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
6 ans
4 jours, 4/an
5 jours, 4/an
8 jours, 2/an
Elu
Elu
Nommé
4/an
15 jours, 4/an
15 jours, 4/an
10 jours, 4/an
10 jours, 4/an
15 jours, 4/an
15 jours, 2/an
Participation des
populations
Non
Non
Non
Elu
Elu
Elu
Nommé
Elu
Elu
Elu
Elu
Elu
Elu
Oui
Oui
Oui
Oui
Non
Non
Non
Non
Elu
Elu
Non
Tableau 4 : Quelques indicateurs de la démocratie locale dans certains pays d’Afrique
subsaharienne
de coopération dans l’appui aux processus de décentralisation en Afrique, Yaoundé, OECD, Document
préparatoire, Africités 3, 2 au 6 novembre 2003, page 21.
32
PDM, op cit.
27
L’élection locale s’effectue généralement au scrutin de liste. La formule adoptée dans
bon nombre de pays est un panache de scrutin majoritaire et proportionnel. De manière
classique, la liste qui obtient la majorité absolue des suffrages (40% au Bénin) se voit
attribuer la totalité des sièges ou un nombre égal à la majorité absolue des sièges
(Bénin). Le reste est attribué à la proportionnelle entre les listes candidates, y compris la
première. Toutefois, les lois fixent un pourcentage minimal de suffrages à avoir (5% en
général) par une liste pour participer au partage des sièges. Le nombre de conseillers
reste proportionnel, avec quelques variations suivant les pays, à la population de la
collectivité.
En revanche, il existe des pays où à côté des conseillers élus, siègent d’autres dont la
désignation procède soit de la nomination par le gouvernement, soit d’une légitimité
acquise par ailleurs (élus nationaux, chefs religieux, …).C’est les cas du Ghana, où à
côté des conseillers élus, siègent au sein des Districts Assemblies des parlementaires
élus dans la circonscription du ressort du District, les représentants des chefs
traditionnels ainsi que les responsables des services ministériels installés sur ce même
territoire. De même, des représentants des chefs traditionnels siègent dans les conseils
régionaux au Cameroun et dans les conseils locaux au Niger. Cependant, malgré ces
différentes représentations au sein du conseil, seuls les conseillers élus au suffrage
universel ont voix délibérative lors des travaux des conseils qui se tiennent de manière
très variable suivant les pays (cf. tableau 4).
A côté des conseils, les exécutifs composés d’un Maire ou Président, assisté d’un ou
plusieurs adjoints, sont désignés par les conseils élus ou de composition mixte pour la
même durée que les conseils (cf. tableau 4). Le nombre d’adjoints peut être corrélatif à
la population ou au nombre de conseillers. Cependant, des pays comme le Nigeria et le
Cap-Vert ont opté pour la désignation de l’Exécutif local au suffrage universel.
De même, dans d’autres pays comme la Guinée, le Centrafrique, ou le Tchad, c’est le
gouvernement qui conserve le droit de nommer les exécutifs locaux, surtout dans la
période transitoire. Notons aussi qu’au Cameroun, la loi autorise le chef de l’État à
nommer à la tête des communes des centres urbains, des délégués du gouvernement
assistés d’adjoints pour faire office de municipalité. Ce délégué n’est pas choisi parmi
les conseillers élus. Cette dualité des exécutifs élus (communes d’arrondissement) et les
exécutifs nommés des grands centres urbains, crée des rivalités dans les grandes villes.
C’est ainsi qu’une guerre de tranchée entre le Délégué du gouvernement et l’Exécutif
élus de la municipalité de Ebolowa dans la province du Sud de Douala avait créée un
blocage du fonctionnement de celle-ci du 27 mars au 12 août 2005. Conséquences,
paralysie de la Municipalité, arriérés de salaires, accumulations des impayés aux
fournisseurs et ralentissement des chantiers étaient au rendez-vous.
Face à cette question des rapports entre les exécutifs des communes d’arrondissement et
ceux des communes d’agglomération, la question du partage des compétences (principe
de subsidiarité) et des ressources entre ces deux exécutifs se pose de manière accrue,
d’autant plus que, les exécutifs nommés par le gouvernement détiennent en majorité les
mêmes compétences que les communes d’arrondissement et 80 % des ressources à
allouer à ces dernières. Pourtant, il suffisait que l’État Camerounais applique une loi sur
la décentralisation de juillet 2004 qui ne reconnaît que deux niveaux, à savoir, la
commune et la région.
28
Les rapports entre les conseils et les exécutifs ne sont pas de tout repos ; même si le
principe constitutionnel veut que la libre administration des collectivités locales soit du
ressort des conseils locaux. En effet, les exécutifs ne sont que des organes permanents
de mise en œuvre des politiques locales décidées par ces conseils.
Toutefois, selon une étude du PDM33, trois facteurs tendent à dénaturer cette
répartition/séparation des pouvoirs au sein de la gouvernance locale.
Primo, les municipalités, et surtout le Maire disposent d’attributions spécifiques comme
les pouvoirs de police et d’État civil où seul l’État attend des comptes, car, le Maire agit
en tant qu’autorité de l’État central sous celle du préfet pour la police et sous celle du
procureur de la république pour l’exercice de ses pouvoirs de police judiciaire.
Secundo, le fonctionnement du travail communal assure une prééminence de l’exécutif
et un effacement du conseil. Dans bon nombre de pays, seul le Maire ou Président et
dans certains cas ses adjoints sont salariés. Les conseillers ne reçoivent que des
indemnités de session. A côté des sessions ordinaires (cf. tableau 4), très variables
suivant les pays, il existe des sessions extraordinaires dont les modalités de leur
convocation privilégie davantage l’exécutif - décision du maire ou d’un groupe de
conseillers suivant un seuil donné. Malgré la constitution de commissions techniques ou
sectorielles prévue par la loi qui officient dans l’intervalle des sessions pour garantir une
certaine permanence des conseils locaux, le manque de ressources financières dont
souffrent bon nombre de municipalités africaines empêche leur bon fonctionnement,
parfois, même leur mise en place. Ce manque de moyens fait que, dans beaucoup de
municipalités, ce sont les exécutifs même qui préparent des projets de délibération, y
compris le budget de la collectivité. Ces pratiques travestissent la démocratie locale qui
acte que, seuls les conseils locaux sont dépositaires de la libre administration des
collectivités locales.
Et enfin, tertio, très peu de pays de l’Afrique subsaharienne prévoient la possibilité pour
le conseil local de mettre fin aux fonctions de l’exécutif une foi investi. Cette possibilité
de sanction est alors exclue dans les pays où l’exécutif est nommé par le gouvernement
(Cameroun) ou élu au suffrage universel (Nigeria et Cap-Vert). Bref, dans tous les cas,
on constate une perte de pouvoir du conseil au profit de l’exécutif. Notons cependant
qu’il existe des systèmes qui tentent de conserver la primauté de l’organe délibérant sur
l’exécutif dans la gestion locale comme au Ghana et au Cap-Vert. Pour résumer, nous
disons que, malgré le déséquilibre des pouvoirs entre les organes locaux, la démocratie
représentative locale a réalisé des pas non négligeables, ce qui est loin d’être le cas pour
celle participative (cf. tableau 4).
En effet, la démocratie participative au niveau local autre qu’à travers l’élection des
organes du pouvoir local est presque inexistante. Les mécanismes de participation
permettant aux citoyens d’intervenir dans la gestion des affaires locales au cours de la
mandature sont très rares. Toutefois, des mécanismes d’information locale permettant
d’informer les populations de la conduite des affaires publiques locales sont prévus par
loi.
33
PDM, op cit.
29
C’est ainsi que des dispositions précises font obligation à l’administration de porter, à la
connaissance des conseillers et des populations, les décisions locales. L’information
passe généralement par voie d’affichage, par lettre recommandée, par insertion au
journal officiel selon les cas ou par assistance à des séances du conseil. Par affichage,
l’information n’arrive pas à la base car la majorité de la population est analphabète.
Malgré, ces instruments d’information, les populations n’ont qu’un rôle passif face au
pouvoir local, une fois élu.
Au Mali, un pas très important est franchi par la loi qui subordonne certaines décisions
municipales à une consultation des chefs de quartier ou de villages dans certains
domaines, si celles-ci les concernent. Cela suppose donc l’acceptation d’une certaine
légitimité de quelque nature que ce soit. Seul bémol, ces chefs de quartiers ou de
villages sont souvent l’émanation de l’administration, car il ne s’agit pas des chefs
traditionnels34. Selon Mback35 pourtant ces chefs traditionnels ou religieux détiennent
un certain pouvoir de surdétermination (autorité morale) sur la volonté des populations l’influence « psychologique » des chefs de confrérie religieuse ou autres sauveurs
d’âmes au Sénégal ou au Tchad, de même que, le pouvoir foncier des chiefs, lamibés ou
sultans au Burkina Faso, Cameroun, Ghana, Niger et Nigeria. Le Cap-Vert,
contrairement au Mali, va un peu plus loin, car la loi encourage une politique de
contractualisation entre le conseil et les institutions de la société civile dans tout projet
de développement dans le domaine et sur le territoire où travaillent des ONG avec une
certaine efficacité.
En Afrique, dans bon nombre de pays, la collectivité locale, du fait de sa taille réduite,
est le lieu de confrontation directe entre ces différentes légitimités évoquées
précédemment, d’une part, entre les légitimités électorales représentées par le conseil et
l’exécutif, les élus nationaux de la collectivité et les autorités déconcentrées de l’État,
d’autre part, les légitimités traditionnelles ou religieuses. Chacune de ces légitimités
prétend détenir le droit de parler au nom des populations, sans qu’aucune d’elles ne
puisse objectivement avoir le monopole de la représentation locale. Elles disposent,
cependant, chacune d’une certaine capacité de mobilisation, et du coup de
démobilisation sur les populations locales. L’influence de ces légitimités peut varier des
zones rurales aux centres urbains, selon le niveau d’éducation civique des populations,
mais aussi, suivant la capacité de l’État à faire respecter le même droit pour tous à
travers le pays. Bref, la bonne marche de la gouvernance locale en Afrique
subsaharienne dépendra beaucoup de la synergie de ces légitimités de manière
raisonnée.
Par ailleurs, la bonne gouvernance dans les collectivités locales implique la formation
des élus et de leurs collaborateurs, la mise en place d’une administration locale
performante, la recherche de la participation citoyenne, l’amélioration de la
communication et de l’accès à l’information pour tous.
Pour conclure, nous disons que la démocratie locale par le biais des élections locales
devrait permettre aux populations de choisir leurs représentants (démocratie
représentative), de favoriser aussi la participation directe des populations (démocratie
participative) par une diversité de moyens plus directs pour les populations de
34
La reconnaissance administrative des chefs traditionnels a été abolie peu après les indépendances.
Mback, Charles Nach « La décentralisation en Afrique : enjeux et perspectives » Afrique
contemporaine, numéro 199, juillet-septembre, 2001.
35
30
communiquer ses besoins et ses préférences et de s’associer à la conception, à
l’exécution et au contrôle des programmes de développement ou de prestation de
services au niveau local. Ainsi, parmi ces moyens ou processus permettant la
participation directe des populations, nous avons en Afrique subsaharienne : les comités
de développement des villages ou des quartiers, les assemblées populaires (conseils des
sages), les comités locaux de santé ou d’éducation, les groupes d’usagers locaux des
eaux ou des forêts, les groupements féminins, etc. Bref, la participation des populations
sous une forme ou une autre est une composante primordiale d’un processus de
décentralisation qui veut réussir et assurer un développement local.
1.5. Effets des processus de décentralisation sur le développement local et sur
les services aux populations
Les processus de décentralisation en cours en Afrique subsaharienne dont l’un des
enjeux est l’instauration d’un système de représentation proche des populations
favorisant à la fois le développement local et une meilleure prestation des services aux
populations, ont créé de nouveaux acteurs (collectivités locales) qui sont au cœur de ces
enjeux.
1.5.1 Qu’est ce que le développement local36 ?
Le concept de développement local est aujourd’hui présent dans un bon nombre de
discours sur le développement, surtout de l’éradication de la pauvreté en Afrique
subsaharienne, que ce soit des acteurs locaux ou des acteurs internationaux partenaires
au développement.
Le développement local, d’une manière générale, « est avant tout une dynamique
économique et sociale, voire culturelle, plus ou moins concertée, impulsée par des
acteurs individuels et collectifs sur un territoire donné ». Plus précisément, c’est « un
processus qui permet de faire mûrir des priorités, de choisir des actions à partir de
savoirs et propositions des groupes de populations habitant un territoire donné et de
mettre en œuvre les ressources disponibles pour satisfaire à ces dites propositions »
émanant des acteurs locaux de tout bord. De ce point de vue, le développement local
« incite à privilégier les acteurs plus que les infrastructures, les réseaux plus que les
institutions établies, pour donner aux hommes et aux groupes directement intéressés une
fonction de décision sur les actions qu’ils mènent ».
Bref, le développement local « est une pratique du développement, une méthode de
travail, non une nouvelle théorie qui compléterait ou se substituerait aux précédentes, au
prétexte qu’elles auraient échoué. Il ne vise pas à identifier les divers obstacles au
développement, ni à rechercher la combinaison optimale des ressources, rares par
définition, mais à s’interroger sur les moyens de parvenir à leur combinaison »
36
Ce paragraphe résulte en grande partie d’une synthèse d’un des travaux de Bernard Husson intitulé :
« Le développement local », Revue Agridoc numéro 1, Lyon, CIEDEL, juillet 2001. Toutes les citations
non référencées sont tirées de ce document.
31
Ces définitions font ressortir quelques caractéristiques fortes :
- Le développement local est un processus décisionnel, qui est handicapé, surtout
en Afrique par les imperfections ou lourdeurs dans les processus de décision. De
ce fait, la proximité est un atout essentiel, car elle pourra alléger la bureaucratie
et favoriser la participation des populations et les synergies entre les différents
acteurs.
- La dimension territoriale (collectivités locales) : le développement local fait
référence à un espace, c’est-à-dire, à un territoire qui se définit comme un espace
géographique, économique, social (sentiment d’appartenance), historique (pas
toujours le cas en Afrique car des entités traditionnelles ont été divisées pour des
raisons purement politiques) et culturel auquel les populations reconnaissent
appartenir. Il n’y a pas de développement local sans l’existence d’une
communauté territoriale.
- Le territoire de référence pour soutenir une dynamique de développement local
est articulé à des espaces plus vastes. Le contexte national, et même international
doit être pris en compte dans la conception et la mise en œuvre de projets de
développement. Les ressources disponibles, techniques, financières ou humaines
sont prioritairement celles qui sont mobilisables sur ce territoire ou acquises de
l’extérieur (partenaires au développement, coopération décentralisée).
- Une pratique de développement, une méthode de travail, une démarche
permettant de mobiliser l’ensemble des ressources humaines, physiques et
techniques d’un territoire public, privé ou de la société civile, pour en favoriser le
développement socioéconomique.
Le développement local devrait valoriser les ressources existantes et potentielles,
favoriser la diversification et l’enrichissement des activités par une multiplication des
échanges entre les unités de production en vue de la création d’un tissu d’activités
interactives, d’un point de vue économique, d’une part. Il repose aussi sur des
propositions précises, d’autre part, du point de vue social, visant à :
- créer, revitaliser ou vivifier les solidarités réelles ou présumées pour organiser un
débat autour d’un projet d’avenir ;
- considérer les groupes de population de l’espace de développement comme des
ensembles multi-acteurs, capables de s’organiser entre eux ;
- susciter la mise en place de structures de médiation, de concertation et de
négociation entre ces groupes pour permettre à chacun d’exprimer son point de
vue et de participer à la définition des priorités de développement.
En Afrique, l’élaboration des plans locaux de développement (PLD) ou de terroir, fruit
des processus de décentralisation, constituent des outils appropriés pour organiser le
débat entre les populations et leurs représentants et d’engager les actions à mener pour
le développement de leur territoire. C’est aussi des outils de priorisation et de
programmation des investissements socioéconomiques au niveau local. Les plans de
développement locaux sont une projection à moyen et à long terme du devenir des
collectivités locales souhaité par leurs habitants. Ces plans esquissent le futur des
économies locales (développement à la base) autant que de l’économie nationale. De ce
fait, la décentralisation donne l’occasion d’une remise en cause des conceptions
anciennes en matière de stratégies de développement économique de l’Afrique.
32
Le développement local exige aussi une volonté politique ferme et des hommes
compétents et formés, ainsi que, le respect du droit d’expression, du droit d’association
et de l’assurance du respect des droits des personnes par les autorités centrales qui sont
les garants. Sans ces conditions, aucun débat franc et réel, ni projet d’avenir ne pourront
se réaliser.
Une étude menée en 2000 par Sebahara dans la commune de Ziniaré au Burkina Faso
montre que deux conceptions dominantes du développement local se dégagent des
discours des différents acteurs interrogés.
D’une part, des responsables communaux et certains bailleurs de fonds qui voient le
développement local en terme de mise en place d’infrastructures communales et
d’aménagement des lieux publics. Donc, l’accent est mis sur la construction d’un
bureau de la mairie, d’une maison des jeunes et de la culture, des écoles, l’aménagement
des voies routières et d’un marché, le lotissement, etc. Dans cette conception,
l’évaluation passe par le nombre de réalisations, donc c’est une vision quantitative et
matérielle du développement.
D’autre part, des paysans et des jeunes chômeurs qui pensent que le développement
serait un processus conduisant à l’amélioration des conditions de vie de tous les
habitants de la commune. On voit que ces deux visions ne sont pas incompatibles car
elles constituent les deux volets d’un même processus de développement local. Des
auteurs comme Husson37 différencient le développement local du développement
communal qui se définit comme le renforcement des capacités de l’organisation
administrative et de la gestion de la collectivité.
Pour conclure, nous disons que le développement local induit donc la participation des
populations concernées à la conception et à la mise en œuvre des projets qui engagent
leur futur. Cette participation pourrait s’appuyer utilement sur des collectivités locales
responsables, aux représentants élus - à la fois opérateurs et interfaces entres les
bailleurs de fonds et les populations - dans le contexte de la décentralisation. Une
meilleure synergie entre les collectivités locales et la société civile pourrait donner plus
de dynamique, de participation et de légitimité à des pratiques de coopération
décentralisée.
1.5.2 Impacts de la décentralisation sur le développement local
Comme nous pouvons le constater à travers les définitions des concepts de
développement local et de décentralisation, ce sont des processus proches, mais distincts
qui, cependant, pourront s’articuler, voire s’appuyer réciproquement, mais comment ?
Husson38 va en ce sens, en disant que « la conjonction de l’intérêt porté au
développement local et de la mise en place de la décentralisation dans de nombreux
pays laisse entendre que ces deux processus sont très proches, voire identiques. Or, il
s’agit de processus distincts, les approches du développement local incitent à privilégier
les acteurs plus que les infrastructures, les réseaux plus que les institutions établies ».
37
HUSSON, B, La coopération décentralisée, légitimer un espace public local au Sud et à l’Est, Lyon,
CIEDEL, 2000.
38 Husson, op cit.
33
Toutefois, il incombe aux responsables locaux élus, issus des processus de
décentralisation, d’impulser et de coordonner le développement de leur territoire. Donc,
il leur revient l’initiative et l’animation de la démarche de développement local. Ces
fonctions impliquent, au-delà des moyens juridiques, des moyens techniques et
budgétaires permettant leurs interventions nécessaires pour soutenir les initiatives
locales de développement émanant des groupements communautaires ou des opérateurs
privés, une légitimité à travers des élections transparentes et démocratiques.
En Afrique subsaharienne, deux facteurs principaux anéantissent cette possibilité
d’intervention chez les collectivités locales. Il s’agit du manque, à la fois qualitatif et
quantitatif, de compétences techniques de leurs personnels et de la faiblesse des
ressources locales propres. Les structures locales manquent de personnel (cadres
techniques) et d’élus suffisamment formés et expérimentés pour mettre en œuvre de
véritables politiques de la collectivité. C’est ainsi, certains élus ne connaissent même
pas leur territoire ; et sans cette connaissance du territoire, la définition de priorités de
développement reste un vœu pieux, sans lendemain.
D’autres communes, surtout rurales, manquent d’infrastructures de base, d’équipements
et de personnels qualifiés. Ce qui signifie donc une demande accrue en personnel
qualifié que ces collectivités locales ne pourront pas satisfaire en l’état actuel des
choses. Leur seul espoir porte sur le soutien de la coopération tant bilatérale que
multilatérale, mais aussi et surtout sur la coopération décentralisée, pour former via des
programmes de formation en cycles courts de type « recyclage » leurs personnels
existants, ce qui n’accroît pas le nombre de personnes qualifiées pouvant répondrent aux
besoins des populations. En plus, le risque de voir du personnel formé partir vers
d’autres organismes est accouru par ces collectivités. Cet état de fait explique aussi le
grand nombre de projets de développement local confiés à des ONG.
Cette indigence des finances des collectivités locales est la principale hypothèque à leur
rôle d’agent de développement local. Elle accroît aussi la difficulté pour les partenaires
subsahariens de mobiliser la contrepartie financière exigée par les partenaires extérieurs
dans la mise en œuvre de leurs projets. Ceci explique aussi une impossible réciprocité
sur le plan financier dans le cadre de la coopération décentralisée avec les collectivités
locales du Nord. Celle-ci n’est d’ailleurs pas recherchée.
Les processus de décentralisation engendrent de nouveaux enjeux pour le
développement local. Parmi ces enjeux39, selon Diane et Corrèze, nous avons :
- La création d’espaces par la décentralisation pour la participation des populations à la
définition du type et des services publics qui seront mis en œuvre localement.
Malheureusement, en Afrique subsaharienne, les textes réglementaires de beaucoup
de pays n’autorisent pas ou n’imposent pas la participation des populations (cf.
tableau 4).
- Le rôle de l’État en matière d’orientation, de péréquation des ressources et
d’arbitrage devient plus important pour pouvoir garantir l’équilibre entre les
différentes collectivités. En Guinée, le processus de décentralisation a accentué
des inégalités entre communes, à cause de l’absence de mécanisme de
péréquation des ressources fiscales et des ressources de l’aide extérieure. Le rôle
39
DIANE, I. et CORRÈZE, A., « Le développement local entre décentralisation et privatisation :
Réflexions à partir de cinq expériences (Afrique de l’Ouest, Bolivie) », Paris, Groupes Initiatives,
Traverses, numéro 11, janvier 2002.
34
-
de l’État en matière de définition des priorités d’investissement dans des
infrastructures et services publics reste théorique.
Le troisième enjeu est de savoir, quelles ressources et quelle fiscalité permettront
de financer les services publics décentralisés, de même que les investissements.
Les finances des collectivités locales en Afrique subsaharienne sont nourries par
deux sources principales : les transferts financiers de l’État et les ressources
mobilisées localement. Les premiers sont très souvent soit ineffectifs, soit
insuffisants ou très aléatoires. Les dernières sont généralement faibles ou
inexistantes. Dans bon nombre de pays d’Afrique subsaharienne, les finances
locales représentent une part très faible des finances de l’État, même s’il existe
des instruments d’appui financier aux collectivités locales dotés d’une enveloppe
financière. Les transferts financiers de l’État se présentent sous forme de fiscalité
ou de patrimoine. Ces transferts revêtent diverses formes dont les principales
sont : transfert en totalité ou en partie de certains impôts, transfert de patrimoine.
Cependant, très peu de pays mettent en œuvre ces transferts en totalité. Ces
transferts prennent les formes de dotations soit globalisées, soit affectées. Par
contre, les ressources locales des collectivités locales sont composées en grande
partie des impôts et des taxes qui sont très diversifiés. En Afrique subsaharienne,
au nom de l’unicité des finances de l’État dans de nombreux pays, les
collectivités locales n’ont pas accès à l’information sur les montants recouvrés
sur leur territoire pour leur compte, par les services de l’État, en plus, le
versement des sommes recouvrées n’est soumis à aucune périodicité prévisible.
Les lois de décentralisation confèrent aux collectivités locales une compétence générale
en matière de planification du développement local. C’est ainsi que dans certains pays
d’Afrique subsaharienne, les collectivités locales apportent un certain soutien à
l’économie locale, à travers, des investissements dans la réalisation des infrastructures
marchandes - marchés, abattoirs, gares routières - ou mixtes comme les équipements
sportifs, culturels, sanitaires ou scolaires. Par exemple, au Sénégal, une bonne partie des
ressources locales proviennent des taxes réalisées sur les marchés ou gares routières. Par
ailleurs, les chantiers ouverts par les collectivités locales sont pourvoyeurs d’emplois
pour les populations et de contrats de prestation de services ou de fournitures pour les
PME/PMI40 locales. Ces emplois sont souvent temporaires ou précaires permettent aux
collectivités locales d’affirmer leur présence sur le terrain socioéconomique au profit de
leurs populations. Les chantiers sont soit en maîtrise d’ouvrage directe, soit en maîtrise
d’ouvrage déléguée à travers des agences de type Agence de travaux d’intérêt urbain
comme l’AGETIP au Sénégal.
En Afrique, les investissements locaux en matière d’équipement dépendent beaucoup
des transferts financiers de l’État. Au Sénégal, l’État prend en charge bon nombre de
projets d’investissements locaux qui sont ensuite inscrits au passif des collectivités
locales bénéficiaires. Ces dernières remboursent alors progressivement les dettes y
afférentes, et pourtant ces crédits n’apparaissent pas auparavant dans leurs budgets.
De même, au Ghana, le système de transfert automatique des ressources aux
collectivités locales comporte quelques clauses dans l’utilisation des crédits alloués.
40
Petites et moyennes entreprises/ Petites et moyennes industries
35
Ainsi, la loi fixe de manière très précise la répartition de ces crédits par secteur
d’investissement local suivant les priorités annuelles et nationales de développement.
Les collectivités locales font partie des mieux équipées de l’Afrique subsaharienne.
Les investissements locaux, surtout marchands, sont les plus présents dans les
collectivités locales : gares routières, marchés et centres commerciaux, abattoirs, halles,
etc. Quoi qu’il en soit, l’investissement communal reste marginal dans beaucoup de
collectivités locales africaines, faute de ressources financières suffisantes.
Dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, la faiblesse des capacités financières
et techniques des collectivités locales, restreint ces dernières à ne pouvoir investir que
dans des projets de faible envergure, autrement dit, micro-projets. Ces micro-projets
sont souvent financés par la coopération internationale bilatérale ou multilatérale, de
même par l’intermédiaire de la coopération décentralisée.
Dans le cadre de la coopération décentralisée entre la région française de Picardie et les
communes du département du Zou au Bénin depuis 1995, des programmes de
développement local ont permis « la diversification de la production agricole,
l’amélioration des circuits de commercialisation et de transformation des récoltes. Ce
programme (coopération décentralisée) a aidé à la mise sur pied de deux importants
outils de promotion de développement local : une Cellule d’appui aux communes et un
Fonds de développement local41 ». Le but de ces projets (micro-projets) est d’épauler les
populations dans leur combat quotidien pour améliorer leur vie quotidienne.
Selon Mback42, « ces initiatives encouragent judicieusement la prise de conscience par
les populations de la nécessité de prendre en charge les rênes de leur propre
développement, passage obligé vers la nécessaire appropriation locale des technologies
et des savoirs importés dans le cadre de ces projets et programmes. Il est cependant
manifeste qu’elles sont insuffisantes pour relancer une dynamique de développement ».
Notons aussi que ces initiatives ne s’attaquent pas toujours aux causes structurelles du
sous-développement dans les pays d’Afrique subsaharienne où elles s’étalent, mais elles
recherchent « des palliatifs pour rendre la vie des populations moins rudes et moins
périlleuse qu’en l’absence de toute intervention43 ». En plus, de nombreuses expériences
ont montré que la majorité de ces initiatives périclitent dès que cesse l’aide extérieure,
comme le montre la faillite de centaines de forages au Sénégal ou au Burkina Faso pour
simple défaut de pièces de rechange. Quoi qu’il en soit, le développement local basé sur
la promotion de microprojets est accueilli favorablement en Afrique et par les bailleurs
de fonds, comme une nouvelle voie de sortie du sous-développement (effet de mode,
même si c’est permanent).
Pour conclure, nous citons une étude du PDM et du Club du Sahel et de l’Afrique de
l’Ouest qui dit qu’ « une décentralisation qui ne s’accompagnerait pas ou qui ne serait
pas porteuse d’un développement économique local visant à améliorer les conditions de
vie des populations locales, tendrait à provoquer des désillusions, à trahir des espoirs
légitimes suscités, à se retourner contre les responsables locaux et, au bout du compte, à
décrédibiliser la décentralisation.
41
Mback, op cit.
Mback, op cit.
43
Mback, op cit.
42
36
Les populations locales jugeront de la décentralisation en fonction des transformations
qu’elles constateront dans leur vie quotidienne, et, en tant que garant de la démocratie
locale. On demande aujourd’hui aux pouvoirs locaux d’être avant tout les organisateurs
et les promoteurs d’un développement local durable en partenariat avec les
communautés de base et la société civile dont la montée en puissance est réelle44 ». En
ce sens, il existerait des effets de la décentralisation sur le développement local.
1.5.3 Impacts de la décentralisation sur les services aux populations
Les processus de décentralisation favorisent la mobilisation des populations en créant
des espaces pour la participation de ces dernières à la définition du type et des niveaux
de services publics qui seront mis en place localement (comités de santé dans bon
nombre de pays d’Afrique de l’Ouest). Les textes législatifs ou décrets réglementant la
décentralisation organisent les collectivités locales et leur confient des attributions
spécifiques pour dynamiser leur participation effective à la gestion des affaires locales.
Ainsi, les collectivités locales peuvent être des lieux de concertation, d’arbitrage et
d’initiative collective.
Il faut dire que l’un des enjeux fondamentaux qui légitiment la décentralisation aux
yeux des populations d’Afrique subsaharienne est de voir les collectivités locales faire
mieux que le système antérieur centraliste en matière de service aux populations.
Autrement dit, fournir des services en meilleure qualité et d’accès plus facile pour le
plus grand nombre de personnes, surtout les plus défavorisées, est la mesure à laquelle
seront jugés les nouvelles collectivités locales et leurs dirigeants. Parmi ces services,
nous avons : la santé, l’éducation, le soutien aux couches défavorisées, la lutte contre
l’insécurité, la délinquance, l’exclusion sociale, la protection de l’environnement et
l’amélioration du cadre de vie des populations (eau, assainissement, gestion des ordures
ménagères, …).
Un certains nombre de services aux populations font partie des compétences transférées
aux collectivités locales. Cependant, selon une étude du PDM45, la question se pose à un
double niveau : l’effectivité des transferts de compétences et la disponibilité des moyens
nécessaires pour les exercer.
Dans certains pays, une reconnaissance de la compétence générale de la commune pour
les services ou une attribution plus ou moins précise de compétences pour certains
aspects de ces services est inscrite dans la loi. Ainsi par exemple, en matière de déchets
et d’assainissement, quel que soit le pays considéré, les communes ont au moins une
compétence générale en matière d’hygiène et de salubrité publiques.
De même, en matière d’eau potable, les communes se voient confier des compétences
précises pour la distribution, la production ou l’établissement de systèmes de production.
Par contre pour le transport, rares sont les pays qui donnent des compétences en matières
de prestations physiques, ces dernières se limitent à la réalisation et à l’entretien de la
voirie urbaine.
44
45
PDM et du Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest, op cit.
PDM, op cit.
37
Cependant, dans des pays comme le Ghana, le Nigeria et le Cap-Vert, ainsi que
certaines communes à statut particulier dans les pays francophones, les communes
reçoivent des attributions précises en matière d’initiative et de soutien dans le domaine
des transports collectifs.
Dans d’autres pays où la maîtrise de certains services reste l’apanage des ministères
(éducation et santé au Cameroun et en Côte d’Ivoire), des organismes d’État ou de
sociétés privées (distribution d’eau potable et assainissement, électricité, téléphonie au
Sénégal, Bénin, Burkina Faso, Cameroun, etc.) ; les communes ont plus de contraintes
pour exercer leurs compétences en matière de production et de fourniture de services
aux populations. Ainsi, la mise en place des politiques sectorielles est l’occasion de
nouvelles formes de résistances de l’État à la décentralisation. L’État en mettant en
place une politique sectorielle reprend parfois des compétences transférées aux
collectivités locales.
Paradoxalement, ces politiques sectorielles ainsi que les ministères chargés de leur
exécution sont soutenues par les mêmes partenaires au développement (Banque
Mondiale, FMI, Union européenne, Coopération française, Coopération canadienne,
Coopération belge, etc.) que ceux qui encouragent et appuient les réformes
décentralisatrices. Selon une étude du PDM46 « la mise en œuvre de la décentralisation
en Afrique donne ainsi lieu « parfois » à une double incohérence : incohérence entre la
décentralisation et les politiques sectorielles dont le but est la restructuration du
gouvernement central, d’une part, incohérence dans la politique même des bailleurs de
fonds qui appuient une politique et son contraire ».
La décentralisation en créant un cadre favorable au développement local et à la
participation des populations à la gestion des affaires locales peut-elle favoriser
davantage la coopération décentralisée entre collectivités d’Afrique subsaharienne et
collectivités européennes ?
2. LA
COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE DE L’UNION EUROPÉENNE
PARTENARIAT FAVORABLE
:
UN CADRE DE
La notion de coopération décentralisée est apparue pour la première fois dans les
accords de coopération entre la Communauté européenne et les pays d’Afrique,
Caraïbes et Pacifique (ACP) de Lomé IV bis de 1989 dans l’article 12. Depuis cette
date, l’Union européenne n’a cessé de définir les caractéristiques et modalités de cette
nouvelle approche de coopération.
2.1 Quels enjeux, motivations et principes d’une telle approche ?
Cette approche de coopération au développement est guidée par des enjeux, des
motivations et des principes. Quels sont-ils ?
46
PDM, op cit.
38
2.1.1 Quels enjeux pour cette nouvelle approche de coopération ?
Les enjeux de la coopération décentralisée sont définis dans l’article premier du
règlement (CE) n° 625/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004
prorogeant et modifiant le règlement (CE) n° 1659/98 relatif à la coopération
décentralisée. Cet article stipule que : « La Communauté appuie des actions et des
initiatives entreprises par des acteurs de la coopération décentralisée de la Communauté
et des pays en développement, axées sur la réduction de la pauvreté et le développement
durable, notamment dans des situations de partenariat difficile ne permettant pas
l'utilisation d'autres instruments. Ces actions et initiatives visent à promouvoir :
- un développement plus participatif, répondant aux besoins et aux initiatives des
populations des pays en développement,
- une contribution à la diversification et au renforcement de la société civile ainsi
qu'à la démocratisation à la base dans les pays concernés.
En soutenant ces actions et initiatives, la priorité est accordée aux acteurs de la
coopération décentralisée des pays en développement. Ces actions concernent la
promotion de la coopération décentralisée au bénéfice de tous les pays en
développement ».
Il faut dire que le règlement (CE) n° 1659/98 du Conseil relatif à la coopération
décentralisée ajoutait le tiret suivant dans son article 2 : « La mobilisation des acteurs de
la coopération décentralisée de la Communauté et des pays en développement en faveur
de ces objectifs dans le cadre de programmes structurés ». Nous pouvons dire que le
retrait de ce paragraphe donne plus de liberté aux acteurs de la coopération décentralisée
dans leurs actions.
D’une manière plus générale, la globalisation des échanges et l’institutionnalisation de
zones régionales d’intérêts communs sont devenus aujourd’hui la règle de l’économie
mondiale. A côté de ces processus, les ONG et les organisations de population
établissent des relations avec leurs homologues de pays tiers. Ainsi, les États voient de
plus en plus leur rôle se transformer, même s’ils restent les principaux sujets de droit
international, donc les acteurs qui deviennent de plus en plus les réceptacles. Les États
ou organisations d’États continuent d’orienter, de répartir, de distribuer, de limiter les
effets de ces processus et de changer de fait dans leurs fonctions et structures.
Désormais, les nouveaux acteurs qui ont émergé jouent un rôle essentiel et bouleversent
les relations préexistantes entre les acteurs du Nord et du Sud, voire avec les bailleurs de
fonds.
On voit actuellement qu’un mode de fonctionnement horizontal s’est mis en place entre
les acteurs de pays et de régions différentes, prenant alors de plus en plus le pas sur le
mode de fonctionnement pyramidal. Ainsi, les villes, les collectivités et autorités
locales, les institutions publiques, les entreprises, les associations et autres ONG sontelles devenues des agents des relations internationales. Elles entrent en relation directe
avec les instances supranationales et définissent leurs actions en fonction d’intérêts
particuliers et de zones qui transcendent les frontières de l’Etat-Nation. Cependant, le
développement de ces acteurs infra-étatiques ne doit pas se faire au détriment de l’État
qui garde un rôle de régulation important. Ces évolutions des relations internationales et
des rapports entre les territoires ont déterminé ces dernières années le cours des
problématiques de développement et d’implication des acteurs infra-étatiques.
39
Aujourd’hui, ces processus ont fortement affecté les relations internationales,
néanmoins, quelles sont les motivations de la coopération décentralisée pour l’Union
européenne qui s’inscrive dans ce cadre ?
2.1.2 Quelles motivations pour l’Union européenne ?
La coopération décentralisée a pour objectifs d’améliorer la prise en charge par les
acteurs de base de leurs propres processus de développement en mettant l’accent sur la
cohérence et viabilité des actions. Les résultats attendus de l’Union européenne par
l’adoption de cette démarche sont des appuis directs aux dynamiques et initiatives
locales ; une maîtrise d’ouvrage renforcée des acteurs locaux ; une meilleure articulation
entre les appuis aux initiatives de développement à la base et les appuis à la
décentralisation.
Elle attend aussi une plus grande légitimité et capacité de gestion des pouvoirs locaux ;
le développement de nouveaux espaces de concertation et d’expérimentation du
développement durable (pratiques, méthodes, outils,…). De même, la mise en place de
mécanismes décentralisés de circulation de l’information, de communication et de
gestion de conflits et enfin un appui à la consolidation de systèmes de démocratie et de
gouvernance locales sont aussi attendus.
Au-delà des enjeux, les raisons suivantes pourront aussi motiver les acteurs de la
coopération décentralisée surtout dans la conception française (nous y reviendrions) :
- parvenir à une meilleure connaissance et compréhensions mutuelles,
- opportunités économiques pour le territoire,
- ouverture vers l’extérieur,
- développement local durable dans la collectivité partenaire,
- action sociale en Europe,
- facteur de développement local par renforcement des capacités en Europe,
- moyen humanitaire face à des situations d’urgence.
Les motivations d’actions dans le cadre de la coopération décentralisée sont loin d’être
exhaustives, car au-delà de celles énumérées chaque acteur peut avoir d’autres qui lui
sont spécifiques. Comme par exemple, l’action de certaines collectivités françaises qui
agissent en Afrique en évoquant le lien ancien entre la France et ses anciennes colonies.
2.1.3 Quels principes pour cette nouvelle démarche ?
La démarche européenne de coopération décentralisée repose sur cinq idées maîtresses
ou principes47 :
- La participation active, c'est-à-dire la « responsabilisation » de l'ensemble des
acteurs de la société civile. Pour la Commission européenne, il s'agit de
« transformer les bénéficiaires en véritables acteurs et/ou partenaires, capables de
prendre en charge leur propre développement ».
47 COMMISSION EUROPÉENNE, Note d’orientation sur la coopération décentralisée, DG
Développement, Directeur général, Note aux services de la DG DEV et aux délégations dans les pays
ACP-ALA-MED et PECO, Objet : appui à la coopération décentralisée - Guide d'opérationnalisation de
la CD Bruxelles, décembre 1999 b.
40
-
-
-
La recherche d'une concertation et d'une complémentarité entre ces différents
acteurs. « La coopération décentralisée ne cherche pas à soutenir une multitude
de projets isolés mais à promouvoir des processus de dialogue et de mise en
cohérence des initiatives de différents acteurs dans le cadre de l'approche
programmatique et en articulant les interventions à différents niveaux (local,
national, régional) ».
La gestion décentralisée, c'est-à-dire la délégation de responsabilités de gestion, y
compris financières, à l'échelon le plus proche possible des acteurs concernés
(principe de subsidiarité).
L'adoption d'une « approche-processus » - programmes successifs conçus de
manière évolutive - qui permette d'inscrire les démarches de coopération
décentralisée dans la durée. L'enjeu est de faire évoluer l'approche-projet
classique vers une démarche itérative.
La priorité est donnée au renforcement des capacités et au développement
institutionnel. « La coopération décentralisée a pour objet non seulement de
répondre à des besoins matériels, mais en même temps de renforcer le potentiel
d'action et la maîtrise d'initiatives locales ». Donc, appuyer les acteurs, c’est aidé
à les faire naître, à s’organiser, à se former, à se constituer en réseaux et à
construire des partenariats entre eux et avec les acteurs publics.
La coopération décentralisée peut se traduire aussi sous des formes et modalités de mise
en oeuvre très différentes, du fait de la grande diversité des situations locales. Mais dans
chaque cas d’application, il faudrait pouvoir retrouver les 5 principes précités
permettant une coopération décentralisée respectueuse de la démarche européenne.
De même, l’intégration des acteurs ne peut se limiter au niveau de l’appui au
développement local, le terrain naturel de la coopération décentralisée. Il faudra
également s’efforcer de faire remonter la dimension locale au niveau national, c'est-àdire, partir du local vers le global, entre autres, par le biais de l’implication des
différents acteurs dans les processus de programmation nationale et sectorielle ainsi que
dans le dialogue politique et social que l’UE se propose d’avoir avec les pays ou
organisations de pays partenaires telles que les ACP48.
48
Le groupe ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) est une organisation intergouvernementale créée par
l’Accord de Georgetown (Guyana) de 1975. Initialement composé de 46 pays, il regroupe aujourd’hui 79
pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont 41 sont des pays les moins avancés (PMA) - Angola,
Bénin, Burkina Faso, Burundi, République du Cap-Vert, République Centrafricaine, Tchad, Comores,
République Démocratique du Congo, Djibouti, Éthiopie, Érythrée, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau,
Guinée Équatoriale, Haïti, Kiribati, Lesotho, Liberia, Malawi, Mali, Mauritanie, Madagascar,
Mozambique, Niger, Rwanda, Samoa, São Tomé et Principe, Sierra Leone, Îles Salomon, Somalie,
Soudan, Tanzanie, Timor Leste,Tuvalu, Togo, Ouganda, Vanuatu, Zambie. Les autres pays sont : Afrique
du Sud, Antigua et Barbuda, Bahamas, Barbade, Belize, Botswana, Cameroun, Congo (Brazzaville),
Cook (Îles), Côte d'Ivoire, Dominique, République dominicaine, Fidji, Gabon, Ghana, Grenade, Guyane,
Jamaïque, Kenya, Marshall (Îles), Île Maurice, Micronésie (États fédérés de), Namibie, Nauru, Nigeria,
Niue, Palou, Papouasie Nouvelle Guinée, Saint Christophe et Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et
Grenadines, Sénégal, Seychelles, Suriname, Swaziland, Tonga, Trinidad et Tobago, Zimbabwe
Elle a pour but la promotion de la coopération entre ses États membres à des fins de développement
économique, social et culturel.
41
2.2 Le cadre juridique de la coopération décentralisée
L’Union européenne a défini un cadre juridique fonctionnement de sa nouvelle
approche de coopération au fil des années pour mettre une meilleure application. A coté
de cette approche, il existe d’autres approches que nous évoquerons aussi dans les
paragraphes qui suivent.
2.2.1 Les étapes de la formalisation de la coopération décentralisée
Dans le cadre de la politique européenne de développement, la notion de coopération
décentralisée est apparue pour la première fois dans la quatrième Convention de Lomé,
dans les dispositions consacrées aux objectifs, principes et acteurs de la coopération.
Pour la Commission européenne, la coopération décentralisée doit être comprise comme
la participation d’acteurs variés de la société civile à la discussion de priorités et à la
mise en oeuvre d’actions de développement, sur la base d’initiatives émanant de ces
différents acteurs.
L’importance de la coopération décentralisée a été réaffirmée par la convention de
Lomé IV bis, dans son article 12, qui stipule : « Reconnaissant que les acteurs de la
coopération décentralisée peuvent apporter une contribution positive au développement
des États ACP, les parties conviennent d’intensifier les efforts visant à encourager la
participation des acteurs ACP et de la Communauté aux activités de coopération. A cet
effet, les ressources de la Convention peuvent être utilisées pour appuyer les activités de
coopération décentralisée. Ces activités doivent être conformes aux priorités, aux
orientations et aux stratégies de développement définies par les États ACP ». La
Commission européenne n’a fait qu’accroître la légitimité de la coopération (jumelage
Nord - Sud) reconnue au plus haut niveau international par l’ONU, lors de la XXVIème
Assemblée générale en 1971 où elle adopte une résolution qui vante les mérites des
jumelages-coopération, au-delà de la dimension symbolique : « Le jumelage des villes
est un mécanisme de coopération d’une valeur exceptionnelle. (…) Un jumelage,
lorsqu’il est réalisé entre villes de pays industrialisés et villes de pays en développement
joint, à l’enrichissement intellectuel et moral des parties, un rapport technique et
matériel parfois considérable49 ». Avec cette résolution, au-delà de l’aide ou du soutien,
l’idée de réciprocité est déjà présente dans la coopération entre collectivités du Nord et
du Sud.
La dimension politique de la coopération décentralisée est aussi clairement soulignée
dans la déclaration ACP-CE figurant à l’annexe LXXX de la convention de Lomé IV
bis, qui affirme : « Afin d’encourager la participation des agents de coopération
décentralisée aux projets et programmes financés par le Fonds et de s’assurer que leurs
initiatives sont prises en compte lors de l’élaboration et de la mise en oeuvre des
programmes indicatifs, les États ACP s’efforcent d’organiser des échanges de vue avec
ces agents. Les États ACP et la Commission s’efforcent également de leur fournir les
informations pertinentes nécessaires à leur participation à la mise en oeuvre des
programmes ».
49
Citation tirée de l’ouvrage (page 200) de Franck Petiteville intitulé : La coopération décentralisation :
les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, Paris, Logiques politiques, L’Harmattan, 1995,
286 p
42
Il faut dire que pour les pays ACP, la coopération décentralisée occupe une place encore
plus importante dans le dernier protocole de partenariat entre les pays ACP et l’Union
européenne ou « Accord de Cotonou », signé par les Parties le 23 juin 2000 dans la
capitale béninoise et entré en vigueur le 1er avril 2003 pour 20 ans (2000-2020).
En effet, l’Accord de Cotonou crée (article 4) une obligation de consultation des acteurs
non étatiques lors de la formulation des stratégies ; la possibilité pour les ANE50 de
bénéficier de financements FED51 pour la mise en œuvre des stratégies, programmes et
projets. La modification de l’article 4 de l’Accord de Cotonou au début de 2005 permet
aussi aux collectivités locales de participer à la définition des priorités et à la conception
des programmes au même titre que les ANE.
Il faut noter qu’au fil des années l’Union européenne a accentué la formalisation et
l’intérêt de l’approche de la coopération décentralisée à travers divers accords avec des
organisations de pays et règlements du Conseil et du Parlement européen. Ainsi, la
coopération décentralisée est inscrite dans les articles 20 à 22 de la Convention de Lomé
IV et mentionnée en introduction de la presque totalité des Programmes indicatifs
nationaux (PIN) avec les pays ACP.
En 1991, elle a introduit la coopération décentralisée dans les articles 7 à 10 de la
décision des PTOM52 (91/482/CEE du Conseil du 25 juillet 1991). L’importance de
coopération décentralisée est aussi affirmée dans la résolution du Conseil du 27 mai
1991 concernant la coopération avec les organisations non gouvernementales et dans de
nombreuses autres résolutions du Parlement européen. La reconnaissance de la
coopération décentralisée est aussi stipulée dans l'article 3 du règlement (CEE53) du
Conseil (n° 443/92 du 25 février 1992) relatif à l'aide financière et technique et à la
coopération économique avec les PVD-ALA54
De même, en 1992, l’ouverture de la ligne budgétaire coopération décentralisée B75077 devenue B7-6002 et désormais 21.02.13 pour tous les PVD avait une vocation
incitative. De même, la diffusion à large échelle du document « La coopération
décentralisée - Objectifs et Méthode, 15 réponses à 15 questions »55, la diffusion interne
large de la note d'instruction n° 52552 du 13.8.92 établissant les règles et méthodes de
mise en oeuvre dans le cadre du FED et le lancement des premiers programmes MED
pour les pays de la rive de la Méditerranée ont participé à la formalisation de l’approche
de la coopération décentralisée de l’Union européenne.
De 1993 à 1998, le lancement des premiers programmes de coopération décentralisée
dans le cadre du FED (Côte d'Ivoire, Bénin, Sénégal, Madagascar, République
Dominicaine, ...) a permis d’affiner les priorités et cibles de la ligne B7-5077 et des
actions d'information et de mobilisation en direction des ONG, des collectivités locales,
des acteurs économiques et sociaux.
50
Acteurs Non Étatiques
Fonds Européen de Développement
52
Pays et Territoires d’Outre-Mer
53
Communauté Économique Européenne
54
Pays en Voie de Développement-Amérique Latine et Asie
55
Note du 26.11.92 de la Commission européenne
51
43
Il a permis aussi la production de guides méthodologiques, de renforcer des initiatives
visant à introduire la coopération décentralisée dans les programmes officiels des pays
ou organisations de pays partenaires.
La période 1990-1994 est marquée par plusieurs faits majeurs contribuant à conforter
l'approche communautaire de la coopération décentralisée, en particulier au niveau
européen. Ainsi :
- Une diffusion progressive du concept en Europe, grâce à une mobilisation
effective d'institutions représentatives telles que le CLONG56, l'ARE57, les
organisations de villes (FMVJ devenue FMCU58, CCRE59,...) qui toutes
expriment une forte attente à l'égard de la coopération décentralisée et de l'UE, en
particulier les collectivités locales qui se sentent exclues des initiatives et
guichets communautaires habituels.
- On observe aussi une montée en puissance des actions de coopération
décentralisée menées par les collectivités territoriales (régions, villes,
provinces,...) dans divers États membres (Pays-Bas, Allemagne, France,
Espagne,...), grâce en particulier à la mise en place de législations appropriées
dans plusieurs de ces pays, voire d'instruments financiers incitatifs. Cette
mobilisation est également encouragée par des organismes tels que le Conseil de
l'Europe qui organise le Congrès des Pouvoirs locaux et Centre Nord-Sud ou
encore les Nations Unies qui ont su jeter les bases d'un dialogue permanent avec
ces acteurs.
- Au niveau du FED, l'approche est dans une phase d'expérimentation progressive.
La coopération décentralisée a débuté essentiellement au niveau d'actions
traditionnelles d'ONG de développement. Cependant, elle se découvre peu à peu
une perspective plus large à travers une nouvelle génération de programmes
traitant du développement du monde rural ou urbain, ou encore d'appui à la
décentralisation en cours dans beaucoup de pays en développent surtout en
Afrique ou de développement du secteur informel. Ces programmes ont en
commun de concerner très directement les acteurs de base, de se confronter à des
dynamiques locales de changement institutionnel et social (réformes
décentralisatrices et privatisation) et de ne pouvoir se limiter à apporter des
réponses extérieures toutes faites à des problèmes typiquement locaux. Ils ont
permis dans certains cas de mettre davantage l'accent sur le renforcement des
capacités des acteurs locaux et les conditions d'un développement endogène qui
soit réellement porté et assumé par ces acteurs de base. Ils ont posé en des termes
nouveaux la nécessité d'une meilleure synergie entre ces différents acteurs
(associatifs, économiques, pouvoirs locaux) d'une part, l'intervention de l'État
central et de l'aide extérieure d'autre part.
L'importance de ce type de coopération est, par la suite, officiellement reconnue par le
premier règlement (CE) n° 1659/98 du Conseil du 17 juillet 1998 relatif à la coopération
décentralisée : « La coopération décentralisée constitue une nouvelle approche de
développement qui place les acteurs au centre de la mise en œuvre et poursuit donc le
double objectif d'adapter les opérations aux besoins et de rendre les opérations
viables ».
56
Comité de Liaison des ONG
L’Association des Régions d’Europe.
58
Fédération Mondiale des Cités Unies
59
Conseil des Communes et Régions d’Europe
57
44
Ce règlement (CE) n° 1659/98 du Conseil du 17 juillet 1998 relatif à la coopération
décentralisée s'est appliqué jusqu'au 31 décembre 2001. Il est ensuite renforcé et
prorogé jusqu'au 31 décembre 2003 par le règlement (CE) n° 955/2002 du Parlement
européen et du Conseil. Celui-ci a apporté des modifications dans certains articles
comme les articles 3, 8, 9 et 12. Il était applicable jusqu’en fin 2003.
En effet, une évaluation achevée en 2003 a conduit même à la conclusion que la ligne
budgétaire (B7-6002) de la coopération décentralisée devrait être davantage ciblée.
L'instrument de la coopération décentralisée (21.02.13) (nous y reviendrions) apporte
une valeur ajoutée particulière, dans certains cas, pour appuyer les actions menées dans
des situations spécifiques et les partenariats difficiles pour lesquels les instruments
classiques ne peuvent être utilisés ou ne sont pas pertinents, ainsi que pour appuyer la
diversification des acteurs décentralisés en tant que partenaires potentiels dans le
processus de développement. On entend par partenariat difficile, le cas des pays où la
coopération européenne a été suspendue parce que leurs gouvernements ne respectent
pas les droits de l’homme et les principes démocratiques. Parmi ces pays en Afrique,
nous avons : Angola, Guinée Conakry, République Centrafrique, Congo, Somalie et
Togo.
Le dernier règlement européen (CE) n° 625/2004 du Parlement européen et du Conseil
du 31 mars 2004 proroge et modifie le règlement (CE) n° 1659/1998 relatif à la
coopération décentralisée en avril 2004. Il a renforcé les enjeux (article premier), les
domaines d’action (article 2) et les partenaires (article 3) entre autres modifications.
Ce dernier règlement est applicable jusqu’au 31 décembre 2006. Cependant, l’article 12
du règlement modifié en 2002 stipule que : « Huit mois au moins avant l'expiration du
présent règlement, la Commission présente, au Parlement européen et au Conseil, une
évaluation d'ensemble des actions financées par la Communauté dans le cadre du
présent règlement assortie de suggestions concernant la poursuite du soutien à la
coopération décentralisée et la participation de la société civile ».
A coté de l’approche européenne de la coopération décentralisée, d’autres approches ont
été développées à travers le Monde.
2.2.2 Les autres approches de coopération décentralisée
En matière de coopération décentralisée dans le monde, il existe d’une manière générale
deux écoles ou approches selon Bekkouche et Gallet60, dans l’action des acteurs infraétatiques en matière de relations internationales se distinguant dans leur contenu et dans
la qualité de l’agent qui la conduit. Il s’agit de l’approche anglo-saxonne ou extensive et
celle française ou restrictive que certains spécialistes qualifient dans une certaine
mesure de latine.
60 BEKKOUCHE, A. et GALLET, B., « Coopération décentralisée : l’émergence des collectivités et
autorités territoriales sur la scène internationale », Annuaire français des relations internationales,
Bruylant, Bruxelles, 2001, pp. 376-392.
45
La première approche que l’on peut qualifier d’extensive, accorde la qualité d’agent de
coopération décentralisée à tous les acteurs infra-étatiques, c’est-à-dire toutes les
organisations et personnes morales qui ne relèvent pas directement du gouvernement,
qu’elles soient publiques ou privées. Il peut s’agir de la sorte aussi bien de collectivités
et autorités territoriales, que de chambres consulaires ou de métiers, d’universités, de
centres de recherche, d’associations, d’ONG, etc.
Dans cette conception, les associations et organisations de solidarité internationale
jouent un rôle central dans les relations de coopération. Ainsi, pour cette approche la
coopération décentralisée comprend toute action internationale mise en oeuvre par des
acteurs infra-étatiques. Cette approche est celle adoptée par la Commission européenne
dès le début. Cette approche encourage la participation de la société civile à
l’élaboration des politiques des pouvoirs publics dans les pays en développement car
leur participation est l’un des facteurs de réussite. La participation devrait permettre
d’améliorer l’efficacité de la mise en œuvre des politiques publiques, mais aussi de
contribuer à l’avènement de régimes politiques plus démocratiques et pluralistes.
En revanche, la conception que l’on peut qualifier de restrictive ou française accorde la
qualité et le statut d’agent de coopération décentralisée uniquement aux collectivités et
autorités territoriales, car on considère qu’il s’agit de relations décentralisées au sens
étroit de l’expression. Les acteurs de la coopération, dans ce cadre, sont les collectivités
décentralisées et leurs groupements. Ainsi, toute collectivité ou institution publique,
disposant d’une assemblée élue au suffrage universel, peut mener des actions de
coopération décentralisée. Ce sont donc les autorités locales élues qui ont par excellence
le statut d’agent de la coopération décentralisée. Ce genre de relation devrait entraîner
un renforcement institutionnel et un renforcement des capacités dans la municipalité
soutenue.
De même, elle permet de légitimer les nouvelles collectivités locales au Sud et de
donner un contenu à la notion d’espace public61. Il y a donc la mise en place d’un réseau
entre les municipalités de deux pays ainsi que le renforcement du réseau d’acteurs
locaux. Tous les autres organismes qui ne relèvent pas de cette catégorie d’institutions
et qui ont des relations avec des organismes étrangers, font de la coopération non
gouvernementale, laquelle incluse la coopération décentralisée.
A noter que la différence est plus sémantique que réelle, car la France encourage aussi
une coopération non gouvernementale plus large. En revanche, cela indique
effectivement une volonté claire d’encourager les relations inter-collectivités, plus
clairement que la conception anglo-saxonne.
En effet, la doctrine française et la pratique des autres États latins en la matière ont
tendance à privilégier cette approche. Cependant, les partenaires ne sont pas tenus à
avoir les mêmes caractéristiques que leurs homologues français. Ils peuvent ne pas
disposer d’assemblée élue. En revanche, ils doivent avoir le statut d’autorité publique
locale et être compétents dans les domaines de leur coopération.
61
Cf., HUSSON, op cit.
46
En outre, les collectivités territoriales ne sont pas tenues de réaliser elles mêmes les
actions de coopération décentralisée. Les projets et actions peuvent être confiés à des
organismes extérieurs ou mixtes. Mais la maîtrise d’ouvrage des actions incombe à la
collectivité territoriale. Il en est de même d’ailleurs de la responsabilité juridique qui est
du ressort de la collectivité contractante.
Cette approche pourrait être porteuse d’effets vertueux en matière de développement et
de structuration sociale et territoriale, mais aussi favoriser l’autonomie locale, et donc la
démocratie à la base et la décentralisation.
D’une manière générale, les précurseurs de la coopération décentralisée s’accordent à
dire que la démarche de l’Union européenne est exigeante en temps et en ressources
humaines. Ceci, dans l’éventualité du respect des principes - complexes au niveau
politique et administratif surtout dans le cadre des procédures actuelles du 9ème FED,
doté de 13,5 milliards d’euros et du budget. Ce qui est contraire à l’importance donnée à
des éléments qualitatifs comme le dialogue, l’appui à la structuration des acteurs, etc.
L’ouverture de la coopération à une large gamme d’acteurs s’est aussi révélée être une
tâche ardue. Cependant, il y a de bonnes raisons de se montrer optimiste par rapport à
l’institutionnalisation progressive de la démarche, car les défis posés par la
mondialisation et la lutte contre la pauvreté brisent les barrières entre les divers acteurs
et alimentent la recherche de nouveaux partenariats public-privé. D’ailleurs, le
règlement n° 1659/98 du Conseil considère que la coopération décentralisée entend
contribuer à « susciter un réel changement à long terme des procédures de l'UE en
matière de coopération ».
Quoi qu’il en soit, nous pensons que ces deux approches de la coopération décentralisée
sont complémentaires, dès lors que, les collectivités locales et les autres acteurs de la vie
socioéconomique se concertent, au Nord comme au Sud, sur des programmes ou projets
de développement qui prennent en compte les attentes de toutes les populations
(principe de réciprocité) et des plus vulnérables ou marginalisées. Ceci ne serait
possible que grâce à la bonne volonté et à la participation active de tous les acteurs et à
l’appropriation des programmes ou projets par les populations concernées.
2.2.3 Quels acteurs pour la coopération décentralisée ?
Dans son premier règlement (CE) n°1659/98 relatif à la coopération décentralisée, la
Communauté européenne donnait dans son article 3 ses différents partenaires : « Les
partenaires de la coopération qui peuvent obtenir un soutien financier au titre du présent
règlement sont les acteurs de la coopération décentralisée de la Communauté ou des
pays en développement, à savoir : pouvoirs publics locaux, organisations non
gouvernementales, groupements professionnels et groupes d'initiatives locaux,
coopératives, syndicats, organisations de femmes ou de jeunes institutions
d'enseignement et de recherche, églises et toutes associations non gouvernementales
susceptibles d'apporter leur contribution au développement ».
Cependant, avec le dernier règlement (CE) n° 625/2004 du Parlement européen et du
Conseil du 31 mars 2004 prorogeant et modifiant le règlement (CE) n° 1659/98 relatif à
la coopération décentralisée, l’Union européenne redéfinie la liste des acteurs qui
47
pourront y participer. C’est ainsi l’article 3 du règlement de 1998 est modifié comme
suit en deux paragraphes :
- « Les partenaires de la coopération qui peuvent obtenir un soutien financier au
titre du présent règlement sont les acteurs de la coopération décentralisée de la
Communauté ou des pays en développement, tels que: pouvoirs publics locaux (y
inclus municipaux), organisations non gouvernementales, organisations de
populations autochtones, groupements professionnels et groupes d'initiatives
locaux, coopératives, syndicats, organisations représentatives des acteurs
économiques et sociaux, organisations locales (y inclus les réseaux) qui oeuvrent
dans le domaine de la coopération et de l'intégration régionales décentralisées,
organisations de consommateurs, organisations de femmes ou de jeunes,
organisations d'enseignement, culturelles, de recherche et scientifiques,
universités, églises et associations ou communautés religieuses, médias, et toutes
associations non gouvernementales et fondations indépendantes susceptibles
d'apporter leur contribution au développement.
- Les activités des acteurs associés aux objectifs du présent règlement se
caractérisent par la transparence et sont conformes aux principes de bonne
gestion financière et de responsabilité financière.»
Le deuxième paragraphe de cet article précise les règles de gestion surtout financières
des différents acteurs qui seront impliqués dans la coopération décentralisée. Le
règlement (CE) n° 922/2002 du Parlement européen et du Conseil du 13 mai 2002
prorogeant et modifiant le règlement (CE) n° 1659/98 relatif à la coopération
décentralisée avait préalablement élargie la série des acteurs en ajoutant dans l’article 3
les acteurs suivants : « organisations de populations indigènes, groupes de citoyens
locaux, organisations et institutions d’enseignement, culturelles et de recherches ».
Comme, nous pouvons le constater, la gamme des acteurs est volontairement très
ouverte, traduisant ainsi une volonté d'accueillir les initiatives émanant de secteurs
divers d'une société civile pluraliste.
En conséquence, pour les institutions européennes, la coopération décentralisée ne se
résume pas à la coopération entre des collectivités locales, comme c'est le cas pour
plusieurs pays membres, surtout latins qui privilégient l’approche restrictive. Elle
embrasse toutes les familles d'acteurs, qui, chacune selon ses intérêts, finalités,
motivations, compétences et spécificités propres participe au processus de gestion du
cycle de projet. En effet, en 1992, dans une note la Commission insiste déjà sur le fait
que la coopération décentralisée « a pour objet d’entrer en relation directe avec des
organismes locaux représentatifs et de renforcer leurs capacités de concevoir et de
mener des actions de développement impliquant directement les populations concernées
et représentant leurs intérêts et leur approche du développement62 ». Il faut noter
cependant que cet éventail d'acteurs décentralisés pourrait rentrer en partenariat avec
l'État qui se verra attribuer un rôle de facilitation des processus.
62
COMMISSION EUROPÉENNE, La coopération décentralisée - Objectifs et Méthode, 15 réponses à
15 questions, Bruxelles, note du 26.11.1992.
48
2.2.4 Les partenaires potentiels de la coopération décentralisée
Les partenaires potentiels des collectivités locales dans le cadre de la coopération
décentralisée européenne sont très nombreux et le paysage institutionnel est très
complexe. Ainsi, sans donner une liste exhaustive, nous citons les partenaires suivants :
- L’Union européenne, bien évidemment : elle a défini des politiques spécifiques
ou générales d’aide et de coopération. Elle a aussi des instruments de
financement comme le Fonds Européen de Développement pour les ACP ou des
programmes de cofinancement thématiques et géographiques comme TACIS63
pour les NEI64, PHARE65 pour les pays en pré-adhésion, MEDA66 pour la
Méditerranée, PVD-ALA pour l’Asie et l’Amérique Latine. Les collectivités
locales peuvent s’associer à l’Union européenne dans leur coopération
décentralisée en s’insérant dans les cadres donnés par les accords bilatéraux entre
l’Union européenne et un pays surtout du Sud pour obtenir un cofinancement, ou
bien en s’insérant dans des programmes régionaux.
- L’État, tant au Nord comme au Sud, est le garant de la légalité des conventions
de coopération décentralisée par l’intermédiaire de ses représentations
déconcentrées, un partenaire financier par l’intermédiaire des cofinancements
alloués, un partenaire technique par l’accompagnement des actions, par
l’information et la concertation.
- L’Organisation des Nations Unies : A travers, les organes subsidiaires comme
le PNUD67, les institutions spécialisées comme l’UNESCO68 et les institutions
financières comme la Banque Mondiale.
- Les organismes représentatifs des collectivités territoriales comme la FMCU
à travers leur représentation décentralisée (comme Cités Unies France) ou les
réseaux régionaux d’acteurs de la coopération et de la solidarité internationale
qui jouent un rôle d’information, de mise en relation et de réflexion,
d’accompagnement et de formation.
- Les partenaires opérationnels : nous avons entre autres : les chambres consulaires,
les ONG, les associations de migrants, les Offices internationaux de l’eau, les
associations d’étudiants résidents, les Universités, etc.
- Les autres organisations internationales comme la Francophonie qui finance des
projets de mobilité et de promotion de la francophonie.
- Les plates-formes multi-acteurs comme le Centre de ressources pour la
coopération décentralisée de Franche-Comté (Cercoop), crée en 1999. c’est au
sein de ce centre de ressources multi-acteurs que nous avons effectué notre stage.
Ce centre est à la disposition des porteurs de projets internationaux Franccomtois. C’est une structure d'appui et de mutualisation des pratiques de
coopération. Elle favorise le partenariat entre les différents acteurs de la
coopération internationale en Franche-Comté et les mises en réseau. En effet,
c’est en 1997 qu’une réflexion était engagée pour la création d’une telle structure
lors des Assises régionales de la coopération internationale. Notre stage dans ce
centre, nous a permis de mesurer l’importance du rôle qu’il pourrait jouer dans la
63
Programme de coopération envers les NEI
Nouveaux États Indépendants
65
Pologne-Hongrie, Aide pour la Reconstruction Économique
66
Programme de coopération entre l'Union européenne et ses 12 pays partenaires méditerranéens
67
Programme des Nations Unies pour le Développement
68
Organisation des Nations Unies pour la Science, l’Éducation et la Culture
64
49
mise en réseau et l’appui-conseil au porteur de projets de coopération
internationale.
La liste des partenaires potentiels est loin d’être achevée car tous les acteurs participant
à la vie socio-économique et citoyenne non étatique sont concernés.
2.3 Le cadre d’action, les moyens et les modalités d’évaluation
L’Union européenne a défini un cadre d’action pour la mise en œuvre de son approche
ainsi que des moyens et des modalités d’évaluation précis.
2.3.1 Le cadre d’action de la coopération décentralisée
Dans le premier règlement européen ((CE) n° 1659/1998 du Conseil) sur la coopération
décentralisée les actions prioritaires concernaient les domaines suivants que décrivent
comme suit l’article 2 : « Les actions à mettre en œuvre au titre du présent règlement
portent en priorité sur les domaines suivantes :
- développement des ressources humaines et techniques développement local rural
ou urbain dans les secteurs social et économique dans les pays en développement,
- information et mobilisation des acteurs de la coopération décentralisée,
- soutien au renforcement institutionnel et au renforcement de la capacité d’action
de ces acteurs,
- appui et suivi méthodologique des actions ».
Cependant, le règlement (CE) n° 625/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31
mars 2004 prorogeant et modifiant le règlement (CE) n° 1659/98 relatif à la coopération
décentralisée modifie l’article 2 en remplaçant le deuxième tiret par le texte suivant :
« information et mobilisation des acteurs de la coopération décentralisée et participation
aux enceintes internationales afin de favoriser le dialogue concernant l'élaboration d'une
politique ». De même, les actions suivantes ont été rajoutées dans l’article 2 :
« renforcement des réseaux d'organisations et de mouvements sociaux luttant pour le
développement durable, les droits de l'homme, notamment les droits sociaux, et la
démocratisation ».
Dans l’ensemble, différents types d’actions sont entreprises à travers la coopération
décentralisée. Il s’agit de :
- aide d’urgence lors des situations de crise (conflit, catastrophe naturelle, famine…),
- actions à caractère caritatif (dons de matériel, fournitures de petits équipements…),
- échanges dans tous les domaines, transferts, formation et expertises (soutien aux
services de la collectivité),
- échanges de jeunes (scolaires, chantiers…),
- action de sensibilisation en Europe.
Plus largement, les domaines d’actions de la coopération décentralisée sont par
définition ceux des collectivités territoriales. Ainsi, on retrouve plus souvent :
- la gestion locale institutionnelle (administration publique, démocratie locale…),
- le développement urbain dans le cadre d’échanges institutionnels et techniques,
d’expertises et de projets. Ces projets se matérialisent par des études, des
50
-
réalisations pilotes, le renforcement des capacités, le développement de la
démocratie participative avec l’implication des acteurs de la société civile,
l’entretien d’infrastructures, l’habitat et l’aménagement du territoire,
l’éducation, la recherche et surtout la culture à travers les échanges culturels et
linguistiques,
le développement économique et local à travers l’accompagnement : l’artisanat,
le tourisme urbain ou rural, le développement de filières agro-industrielles, les
nouvelles technologies de l’information et de communication…,
l’agriculture et le développement rural,
l’action sanitaire et sociale (hôpitaux, centres de santé, cases de santé…),
l’environnement : déchets, eau, transports, énergie…
2.3.2 Quels moyens pour la coopération décentralisée ?
« Les moyens pouvant être mis en œuvre dans le cadre des actions visées à l’article 1er
comprennent notamment des études, une assistance technique, des actions de formation
ou d’autres services, des fournitures et des travaux, ainsi que des audits, des missions
d’évaluation et de contrôle. (Article 5) ».
D’autres dépenses comme celles administratives, d’entretien et de fonctionnement, de
même que celles d’investissement en exclusion de l’achat de biens immeubles, peuvent
aussi être concernées du fait que le projet suit un objectif de viabilité à moyen terme.
En effet, l’Union européenne dispose pour la période 2004 à 2006, d'une ligne de
financement coopération décentralisée (21.02.13) qui devrait permettre la mise en
œuvre du dernier programme établi en 2004. Cette ligne est déconcentrée : les appels à
propositions sont conçus et lancés par les Délégations européennes de la Commission
dans les pays concernés en cherchant à favoriser les initiatives émanant du contexte
local. Par contre, la supervision et la cohérence de l’ensemble sont assurées par
EuropeAid69.
Les principaux objectifs de cette ligne concernent à la fois la société civile et les
collectivités locales : promouvoir la participation de la société civile, promouvoir la
décentralisation, renforcer le cadre législatif et réglementaire en faveur de la
participation, promouvoir le dialogue social. Cette ligne est accessible aux organismes
du Sud, de l'Est ou du Nord. L'Afrique et l'Amérique Latine sont principalement les
régions bénéficiaires, sans oublier les pays d’Europe Centrale et Orientale. Gérée par la
D.G. Développement, elle finance des projets visant à améliorer la prise en charge par
les acteurs de leur propre développement.
D’autres lignes de financements non spécifiques comme la ligne de financement des
ONG (ex. B7-6000, désormais 21.02.03) et la ligne « Aide et sécurité alimentaire » sont
ouvertes à des acteurs de la coopération décentralisée. Ces deux lignes sont accessibles
à des associations impliquées dans des actions de coopération décentralisée souhaitant
mener des actions de renforcement de la société civile et de l’autonomie alimentaire
69
C’est un organisme de la Commission européenne chargé de la formalisation des programmes et projets
permettant la mise en œuvre des stratégies de coopération avec les pays tiers. Il a été crée le 1° janvier
2001 par la Commission européenne dans le cadre de la réforme de la gestion de son aide extérieur.
51
locale. Par contre, la ligne « Initiative européenne pour la démocratie et les droits de
l’homme » est réservée au renforcement des capacités de la société civile.
Toutefois, d'autres instruments plus ou moins spécialisés peuvent encourager la
coopération décentralisée entre les pays européens et les pays du Sud ou de l'Est, en
particulier le Fonds Européen de Développement qui est ouvert sous certaines
conditions aux projets de coopération décentralisée des pays ACP ou les fonds officiels
pour l'Amérique Latine et l'Asie (programme PVD-ALA) ou les programmes de
coopération décentralisée dans le cadre du programme TACIS des Nouveaux États
Indépendants. Des instruments propres à la politique extérieure de la Communauté
européenne (ISPA70, MEDA ou PHARE) peuvent aussi, le cas échéant, être mis en
oeuvre pour promouvoir la coopération décentralisée de façon plus ciblée. Dans le cadre
du programme PHARE, c’est le programme ACCESS71 qui prévoyait un appui des
collectivités locales aux ONG.
Enfin, les fonds structurels, en particulier le FEDER72, peuvent à l'occasion financer de
telles actions lorsqu'elles s'avèrent bénéfiques à la collectivité issue de l'État membre :
la Commission reste très attentive pour rappeler que les fonds structurels internes
doivent être utilisés à des fins de développement régional et non à des fins d'aide au
développement. Il en résulte que rares sont les projets de coopération financés par ce
fonds, à l'exception, des projets des territoires extracommunautaires comme les
départements d'outre-mer.
De même, « une contribution des partenaires définis à l’article 3 est recherchée pour
chaque action de coopération. (…) ». De même, des possibilités de cofinancement avec
d’autres bailleurs de fonds ou organismes cités précédemment peuvent être recherchées,
en particulier avec les États membres (article 5).
Dans un souci de réaliser les objectifs de cohérence et de complémentarité ou de
garantir une efficacité optimale de l’ensemble des actions entreprises, la Commission
européenne peut prendre des mesures nécessaires à la coordination comme le précise
l’article 5 du règlement relatif à la coopération décentralisée dans son paragraphe 5 :
- « La mise en place d’un système d’échange et d’analyse systématique
d’informations sur les actions financées et celles dont le financement est envisagé
par la Communauté et les États membres,
- Une coordination sur le lieu de mise en œuvre des actions dans le cadre de
réunions régulières et d’échanges d’informations entre les représentants de la
Commission et des États membres dans le pays bénéficiaire. »
2.3.3 Quelle méthodologie d’évaluation ?
Dès la première base juridique (règlement de 1998 dans ses articles 7 et 11) de la
coopération décentralisée, le Conseil a inscrit les modalités d’instruction et d’évaluation
des projets et programmes en décrivant des facteurs. C’est ainsi « la Commission est
chargée d’instruire, de décider et de gérer les actions visées par le présent règlement,
70
Instrument Structurel de Pré-Adhésion
Programme, né de la fusion des anciens programmes LIEN (développement social) et Partnership
(développement économique local).
72
Fonds Européen de Développement Régional
71
52
selon les procédures budgétaires et autres en vigueur, et notamment celles prévues par le
règlement financier applicable au budget général des communautés européennes ».
De même, concernant l’évaluation, les facteurs dont les projets doivent tenir compte
sont décrits dans le paragraphe 3 de l’article 7. Il s’agit de :
- « L’efficacité et la viabilité des actions,
- Les aspects culturels et sociaux, les aspects relatifs à l’égalité entre les hommes
et les femmes, ainsi que l’environnement,
- Le développement institutionnel nécessaire à la réalisation des objectifs de l’action,
- L’expérience acquise dans le cadre d’actions du même genre. »
De même, la Commission s’est donnée la possibilité de procéder à des contrôles sur
place selon les modalités habituelles définies par la Commission dans des dispositions
en vigueur, et notamment celles du règlement financier applicable au budget général de
l’Union européenne. La participation aux appels d’offres et aux marchés est ouverte, à
égalité de conditions, à toutes les personnes physiques et morales des États membres et
du pays bénéficiaire. Cette clause peut être étendue à d’autres pays dans des cas
exceptionnels. Les fournitures doivent être aussi originaires des pays membres ou du
pays bénéficiaire ou d’autres pays en développement, néanmoins, exceptionnellement
elles peuvent venir d’un pays tiers.
La Commission européenne comme le stipule l’article 10 du règlement modifiée de
mars 2004 soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport annuel comprenant
« un résumé des actions financées au cours de l’exercice, l’impact et les résultats de
celles-ci, une évaluation indépendantes de l’exécution du règlement au cours de
l’exercice, ainsi que des renseignements sur les acteurs de la coopération décentralisée
avec lesquels les contrats ont été conclus ». Par rapport, au règlement de 1998 et de
2002, la Commission a ajouté l’expression suivante : « l’impact et les résultats de
celles-ci ». Ceci montre la volonté de la Commission d’avoir des résultats par rapport à
ses financements alloués sous formes d’aides non remboursables.
Le règlement de 2004 a ajouté le paragraphe suivant dans les modalités d’évaluation :
« Les besoins spécifiques des pays dans lesquels la coopération officielle n'est pas en
mesure de contribuer de manière significative aux objectifs définis à l'article 1er ».
Enfin, chaque pays membre pourrait avoir à sa disposition les rapports d’évaluation de
la Commission de la coopération décentralisée.
Au vu de notre réflexion sur la décentralisation et la coopération décentralisée, nous
pensons que cette dernière pourrait participer à la consolidation de la décentralisation
mais de quelle manière ?
2.4 Quelle articulation entre décentralisation et coopération décentralisée ?
Le principe de libre administration qui est admis dans les lois de décentralisation dans
tous les pays d’Afrique subsaharienne et du Nord permet aux collectivités locales de
mener des actions de coopération décentralisée entrant dans le cadre des domaines de
compétences qui leurs ont été transférés ou ayant un intérêt local. Partant de ce principe,
la décentralisation ne pourrait que favoriser le développement de relations entre les
53
collectivités locales africaines - nouveaux acteurs des relations internationales à côté de
l’État - et leurs homologues étrangères, de même qu’entres collectivités locales
africaines, ce qui est très rare dans les faits.
En Afrique, la décentralisation est perçue comme la possibilité d’une meilleure
motivation et d’une plus grande responsabilisation et participation des populations à la
gestion des affaires locales. De ce fait, les collectivités locales pourraient être perçues
comme les entités les mieux adaptées pour que s’établisse un partenariat efficace
notamment dans le cadre de la coopération décentralisée. La mise en place de ces
structures entraîne de profonds bouleversements à la fois dans la nature des rapports
entre les partenaires, dans les comportements et la nature des interventions des
partenaires étrangers.
Les processus de décentralisation devront donner aussi un nouvel élan et de nouvelles
orientations favorisant la réciprocité dans les relations partenariales entre collectivités
locales. Car, avant les processus de décentralisation, les seuls interlocuteurs des
partenaires étrangers qui intervenaient dans bon nombre de pays d’Afrique
subsaharienne, étaient des partenaires privés locaux ou associations. Avec, les processus
de décentralisation, les partenaires étrangers ont en face d’eux de nouvelles structures
officielles et publiques (nouveaux acteurs), avec des responsabilités et des compétences
spécifiques, qui peuvent formuler des demandes, (mêmes si leurs capacités restent
faibles), voire des exigences nouvelles conforme à leur développement, dont les
partenaires étrangers devront tenir compte. Leurs appuis dans le cadre de la coopération
décentralisée devraient porter sur la mise en place des structures décentralisées, le
renforcement des capacités de gestion et de planification, (gestion du budget local), la
formation des cadres municipaux, l’élaboration des plans locaux de développement dont
la mise en œuvre relève des collectivités locales.
La coopération décentralisée apparaît, en effet, comme l’un des moyens de favoriser la
décentralisation, à travers des actions de formation, d’expertises, d’aide à la réflexion et
au montage de projets par les collectivités locales européennes auprès de leurs
partenaires ou homologues subsahariens. Ces collectivités européennes pourraient
soutenir la relance économique à travers le partenariat industriel (implication du secteur
privée), l’appui à l’organisation, la gestion ou la maintenance des entreprises et la
promotion d’outils techniques, notamment de services. Les collectivités locales peuvent
appuyer le partenariat industriel, le coordonner dans le cadre d’un projet de territoire à
territoire, mais ce ne sont pas à elles de le mettre en œuvre. En agissant de la sorte, les
collectivités européennes pourraient jouer un rôle significatif dans la lutte contre la
pauvreté.
Au Burkina Faso, pour promouvoir et compléter le cadre institutionnel de la coopération
décentralisée, le gouvernement burkinabé a créé en 2000 la Commission nationale de
coopération décentralisée (CONACOD) qui est une instance de concertation, de
coordination et d’harmonisation des acteurs et des actions de coopération décentralisée.
Elle est l’équivalent de la Commission nationale de la coopération décentralisée
(CNCD) et de la Commission de concertation sur la décentralisation (CCD) réunie en
France.
54
Cette Commission nationale de coopération décentralisée est chargée de :
- l’établissement et de la mise à jour d’un état de la coopération décentralisée
menée par les coopérations non gouvernementales ;
- la formulation de toutes dispositions tendant à renforcer la coopération décentralisée ;
- renforcement de la politique de décentralisation ;
- la coordination des rencontres des partenaires ;
- l’élaboration d’un programme de formation des acteurs locaux de la coopération
décentralisée ;
- l’harmonisation des méthodes et principes d’intervention
- l’appui conseil pour l’amélioration générale des dossiers de demande de cofinancement ;
- contrôle de l’éligibilité des demandes de cofinancement.
De même, un décret portant l’organisation et le fonctionnement du Comité national de
jumelage (CNJ) et des Comités locaux de jumelages a été promulgué.
De manière générale, nous pensons que les réformes décentralisatrices pourraient jouer
un rôle important dans l’essor de la coopération décentralisée (et vice versa) en créant
un climat beaucoup plus propice aux initiatives de développement local ; d’autant plus
que la légitimité des collectivités locales est indéniable en matière d’administration et de
gestion des problèmes à la base. Ceci en raison du mode de désignation de leurs
responsables - souvent par l’intermédiaire d’élections -, de leur autorité, des moyens
qu’elles peuvent mobiliser- plus importants que pour les autres acteurs au niveau local et des compétences qui leurs sont dévolues par l’État pour gérer les affaires locales.
Cependant, le partenariat entre les différents acteurs au niveau local (les collectivités
locales, les services déconcentrés de l’État, les syndicats, les ONG, les associations ou
groupements locaux, les universités, les coopératives, les organismes consulaires, etc.),
tant au Nord qu’au Sud, est une condition sine qua non pour la réussite et la pérennité
de toute action de coopération décentralisée respectant le principe de réciprocité et la
participation des populations dans la formulation et l’exécution de programmes de
développement. Bref, il faut dépasser les actions fractionnaires et promouvoir les
actions collectives qui sont susceptibles d’avoir plus d’impact sur le quotidien des
populations.
Selon une étude menée par Cissé et alliés73, la coopération décentralisée pourrait être
liée à la décentralisation en respectant les directives suivantes :
- « suivre une logique « processus », c’est-à-dire formuler des stratégies de
renforcement de la décentralisation en créant un environnement favorable à des
actions conjointes ;
- engager plusieurs partenaires en même temps pour la formulation et l’exécution
des programmes ;
- suivre une approche institutionnelle, par exemple au lieu de créer des équipes de
suivi ad hoc s’adresser aux institutions existantes pour assurer ce rôle ;
- développer des systèmes de contrôle transparents ;
- éviter des ressources financières extérieures qui empêchent la mobilisation des
ressources financières locales ;
73
CISSE, H. B. et al., Liens entre la décentralisation et la coopération décentralisée au Mali, Document
de réflexion ECDPM, numéro 6, Maastricht, 1999
55
-
respecter l’État central : la coopération décentralisée et l’action conjointe ne
cherchent pas à affaiblir l’État central qui a un rôle important de facilitateur du
développement local ;
promouvoir une coopération directe entre acteurs homologues Nord-Sud ou SudSud ».
Pour conclure, nous pensons qu’avec les politiques de décentralisation en cours en
Afrique subsaharienne, la coopération décentralisée pourrait jouer un rôle dans
l’affirmation des collectivités locales comme acteurs du jeu politique international et de
la coopération au développement. Cette tendance est en marche depuis Rio et surtout
Istanbul (1996). Cependant, cette coopération devrait se faire de manière équilibrée et
réciproque, c’est-à-dire une certaine complémentarité entre les différents acteurs qui
doivent s’enrichir et progresser ensemble. Petiteville74 écrit même qu’en France « la
décentralisation a (…) accru la marge d’autonomie de ces dernières (collectivités
locales) et crée les conditions de la dynamique d’extension de leur activité hors des
frontières nationales ». Nous pensons que ce constat devrait être valable pour les pays
d’Afrique subsaharienne engagés dans des réformes décentralisatrices.
Quoi qu’il en soit, d’une manière générale, tous les pays concernés par la
décentralisation comportent deux à trois niveaux de collectivités locales ayant des
compétences spécifiques, mais l’exercice de ces compétences doit se faire dans le
respect de l’autonomie des autres et en cohérence avec les objectifs globaux fixés au
niveau central. Il est, par conséquent, utile pour tout acteur de la coopération
décentralisée de s’imprégner des projets et programmes existant sur le territoire
d’intervention afin de susciter des synergies entre les différentes actions en cours ou à
venir pour plus d’efficience et d’impact sur les populations.
3. LA NÉCESSAIRE RÉCIPROCITÉ DANS LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
Ces dernières années, l’un des secteurs les plus dynamiques de la coopération NordSud, pouvant mettre directement à contribution les populations des deux bords est la
coopération entre collectivités locales ou les autres acteurs infra-étatiques, dite
coopération décentralisée selon l’appellation européenne. Elle se déclenche sur
l’initiative d’élus ou d’acteurs motivés par des échanges mutuels mais souvent elle se
fait dans un seul sens, ce qui pourrait lui substituer la notion d’assistance ou d’aide, car
la réciprocité qui est souvent évoquée n’y est pas un concept opératoire. Que recouvre
ce concept dans le cadre de la coopération décentralisée ? Quels sont sa nature, ses
champs et les formes d’expression ? De quelle manière les collectivités locales de
l’Afrique subsaharienne apportent-elles quelque chose aux collectivités européennes et
vice versa ? Dans quelles conditions, la mise en place d’actions de coopération
décentralisée basées sur le principe de réciprocité est-elle possible ? Dans les
paragraphes qui suivent, nous tenterons d’apporter des réponses aux interrogations
soulevées.
74
Petiteville, op cit.
56
3.1 Définition et objectifs de la réciprocité dans la coopération décentralisée
Dans ce paragraphe, nous essayerons de définir le principe de réciprocité, ainsi que les
objectifs visés pour réussir une coopération décentralisée.
3.1.1 Définition
Selon le petit Larousse75, « la réciprocité marque un échange équivalent entre deux
personnes ou deux groupes ». Cependant, cette définition est à nuancer dans le cadre de
la coopération décentralisée car la réciprocité dans ce domaine implique, certes, un
investissement des acteurs dans un partenariat qui profite à chacun, mais les apports
sont différents selon les partenaires, la nature, les formes et les champs d’expression.
Par exemple, si la collectivité locale européenne peut apporter beaucoup dans
l’accompagnement à la réalisation concrète de projets dans la collectivité africaine ;
inversement, la collectivité européenne aurait tant à apprendre sur les valeurs d’une
société africaine riche de culture, de jeunesse, d’esprit de solidarité, de respect des
anciens, nouvelles formes d’organisation politique ou de la société, etc. Bref, les deux
collectivités sont complémentaires et pourraient apprendre à changer le regard qu’elles
portent sur elles-mêmes et sur le Monde qui est en pleine mutation.
La réciprocité dans la coopération décentralisée peut s’exprimer aussi à travers la
reconnaissance mutuelle de ce que fait chacun des partenaires du Nord et du Sud, de
même que, le fait de mener des actions en commun qui tiennent compte des capacités de
chacun. En aucun cas, elle ne peut se résumer à une opération de comptabilité avec d’un
côté ce qu’apporte le Nord et de l’autre ce qu’apporte le Sud76.
La réciprocité dans la coopération décentralisée est relativement méconnue du fait des
différentes formes qu’elle peut prendre entre des collectivités locales qui n’auront pas à
apporter les mêmes choses dans les mêmes domaines et du fait qu’on ne recherche pas
toujours la réciprocité, au Nord comme au Sud. Dans le cadre des relations Nord-Sud,
elle permet un enrichissement mutuel des acteurs impliqués dans l’échange de savoir et
de savoir-faire dans des domaines variés.
Cet enrichissement exige, néanmoins, une mise en commun des actions définies mais
aussi une volonté politique de mettre à égalité les apports entre les collectivités. Ces
apports ne sont évidemment pas identiques selon les partenaires. Donc, il serait plus
productif de dire que : « les effets en retour liés à des relations de coopération
réciproques ne sont - et ne peuvent être- de même nature, simplement parce que les
attentes et les moyens de chacun sont différents. (…). L’importance est ce que ces effets
en retour existent. La réciprocité n’est pas « un prêté pour un rendu », mais une action
construite collectivement dans laquelle chacun apprend de l’autre77 ».
75
Larousse, op cit.
Cf., CITES-UNIES FRANCE, la réciprocité dans les échanges : du discours à la pratique, Actes du
colloque, Chambéry, 7-8 avril 2000
77
CITES-UNIES FRANCE, op cit.
76
57
3.1.2 Les objectifs de la réciprocité dans la coopération décentralisée
La notion de réciprocité est polysémique dans le cadre de la coopération décentralisée,
car chaque acteur peut mettre derrière le concept ce qu’il entend comme retour dans ses
actions (égalité, partenariat, échange,...). Dans la coopération décentralisée, les valeurs
de générosité, de partage équitable, de respect, de solidarité ne sont pas toujours
visibles, même lorsqu’elles existent, pour l’un ou l’autre des partenaires. Ceci pourrait
être dû à la non intégration du principe de réciprocité. Par exemple, la coopération
décentralisée est vue par certains acteurs d’Afrique comme une des sources de
financement les plus en vue. Cela est d’autant plus vrai que certains élus ne se posent
qu’une interrogation : que peuvent-ils recevoir et presque jamais que peuvent-ils
donner ? De même, du côté européen, certains acteurs n’évoquent la question de la
réciprocité que de manière tout à fait philosophique sans en faire un objectif. Durant
notre stage, nous avons pu constater lors de nos participations à des rencontres ou
réunions que l’attente des acteurs du Nord en terme de retour est très évasive et souvent
la question n’est même pas posée.
Une synthèse de nos lectures78 sur la notion de réciprocité, nous a permis de retenir
quelques principes pouvant résumer les objectifs de la réciprocité :
- Construire un partenariat solide favorisant l’entraide, une meilleure connaissance
entre les acteurs qui agissent ensemble après une réflexion collective, une
compréhension mutuelle, une ouverture vers l’extérieur que ce soit pour le Nord
ou pour le Sud.
- Permettre une meilleure participation des populations et d’approbation des
actions mises en œuvre par une collectivité.
- Construire un développement local durable à travers le principe de solidarité et
de brassage des cultures. Les acteurs définissent ensemble selon leurs besoins,
l’objet et les modes d’actions de leur coopération.
- Mettre en œuvre des actions cohérentes respectant les besoins de chacun sans
placage ou transplantation de modèles inadaptés aux spécificités locales de
chacun des partenaires.
- Interdire dans le temps de remettre en place des pratiques néo-colonialistes et
d’éviter les travers de la coopération bilatérale ou multilatérale avec des projets
clés en main sans prise en compte des besoins des populations locales dans
souvent des cas.
- Prévenir les rapports inégaux teintés de paternalisme entre les acteurs et de
limiter le risque des projets sans lendemain.
- Permettre à une collectivité du Nord de justifier plus facilement ses actions
auprès de ses citoyens contribuables. Pour exemple, en 2004 un citoyen avait
attaqué en justice le Conseil général des Deux-Sèvres sur la légalité des actions
de coopération décentralisée menées avec la ville de Daboura au Burkina Faso et
la commune urbaine de Majunga au Madagascar. Le verdict lui a donné raison
78
Cf. CITES-UNIES FRANCE, la réciprocité dans les échanges : du discours à la pratique, Actes du
colloque, Chambéry, 7-8 avril 2000 ; BELKHALFI, A., FRESNEL, H. et SAMAKE, M., la réciprocité
dans les échanges Nord-Sud, Renne, Atelier Bretagne et Coopération internationale, Licence
d’Aménagement, 2003 ; GAUTIER, G., La prise en compte du développement durable dans la
coopération décentralisée : contexte, enjeux, champs d’action et perspectives, Lyon, Rapport de stage,
Rhônalpénergie-Environnement, INSA, 2003 ; RAFFOUL, M., « La coopération décentralisée, nouveau
champ de la solidarité internationale », Le Monde diplomatique, Paris, juillet 2000, 22-23 p.
58
-
car il jugeait que ces actions n’avaient aucun intérêt départemental et ne
relevaient pas de la compétence de la collectivité.
Permettre à la coopération décentralisée de s’inscrire dans la durabilité qui est un
gage de réussite des relations.
Cependant, malgré ces objectifs, la réciprocité a des limites car les apports dans les
échanges ne sont pas les mêmes pour les partenaires européens ou ceux africains. Les
acteurs européens - pays riches et industrialisés - proposent des soutiens matériels et
financiers, des formations, … pour répondre aux besoins quotidiens des élus et des
populations africains, d’une part. Les acteurs africains, d’autre part, proposent des
apports qui ne sont pas toujours palpables : tolérance, enrichissement personnel,
ouverture d’esprit, ingénierie sociale, etc. Donc, leurs apports sont moins importants,
c’est les raisons pour lesquelles, la réciprocité a du mal à se faire une place dans l’esprit
des partenaires européens comme africains. Mais peut-être les apports des partenaires
africains ne sont-ils pas suffisamment creusés ?
3.2 Quels sont les conditions de mise en place et les différents freins d’une
relation basée sur la réciprocité ?
Les échanges entre collectivités européennes et africaines pourraient être une réussite, si
la liste des conditions, évoquées dans le paragraphe ci-dessus, est observée. Cette liste
ne se veut pas exhaustive. De même, des freins à la réciprocité seront évoqués dans un
deuxième paragraphe.
3.2.1 Quelles conditions pour des échanges réciproques ?
La mise en place d’une coopération décentralisée fondée sur le principe de réciprocité
passe par une approche qui implique entre autres :
- L’identification, l’analyse des besoins et l’évaluation ainsi que l’élaboration des
solutions de manière commune.
- Une implication large et étroite de la société civile et des autres acteurs
socioéconomiques, tant en Europe qu’en Afrique pour favoriser une coopération
de territoire à territoire.
- La contractualisation entre les partenaires est une condition essentielle à
l’établissement de relations réciproques. Celle-ci est matérialisée par la signature
d’une convention qui doit être redéfinie et renégociée chaque année suivant les
attentes des partenaires. La signature d’une convention doit exprimer le signe
d’un véritable engagement et d’une volonté politique partagée avec un véritable
portage politique en Europe comme en Afrique. En effet, la coopération
décentralisée ne fait pas partie des missions obligatoires des collectivités locales,
ni souvent des missions prioritaires. Elle relève d’un choix politique que les
autorités locales doivent pouvoir assumer vis-à-vis de leurs administrés. Donc, ce
choix ne doit pas se faire à la légère et doit reposer sur une stratégie forte et à
long terme.
- L’encouragement des échanges et des rencontres permet la connaissance
approfondie des personnes agissant dans des domaines similaires et des
structures impliquées. C’est-à-dire une connaissance des problèmes, des
faiblesses et des potentialités de ses partenaires pour mieux agir ensemble.
59
-
-
L’inscription de la coopération dans le temps pour mieux réajuster les attentes
des uns et des autres.
L’adoption d’une posture de réciprocité qui devrait permettre de sortir des
logiques traditionnelles qui consistent à dire, au Nord, « on va aider, on va
secourir » et, au Sud, « on va recevoir, ils vont nous aider » (changement des
mentalités des acteurs). Pour cela, il est nécessaire de trouver dès le début les
bonnes personnes qui sauront porter le projet de coopération.
De ne pas mettre les aspects financiers au cœur des échanges car même si
l’argent est le nerf de la guerre, dans la coopération décentralisée, la question
financière doit être posée après la définition du projet ou programme commun.
Au-delà de ces conditions, la mise en réseau des différents acteurs impliqués dans des
actions de coopération décentralisée, tant en Europe qu’en Afrique, par le biais de
dispositifs locaux, régionaux, nationaux ou internationaux comme le Cercoop ou
Resacoop79, Cités Unies France, European Centre Development Policy Managment
(ECDPM), PDM, Municipal Development Partnership80 (MDP) ou la Plate-forme des
gouvernements locaux ACP81 (PGLACP - ACPLGP) créée en 2001 qui est un
organisme qui chapeaute les associations des gouvernements locaux, est un facteur qui
peut favoriser la réciprocité.
3.2.2 Quels freins à la réciprocité ?
La mise en place d’une coopération décentralisée peut être freinée par des attitudes,
comportements ou actes, tels que :
- L’ignorance du principe de réciprocité,
- Les difficultés liées à la concertation pour la définition d’un projet de coopération
entre divers acteurs de tous horizons,
- Le manque d’ouverture d’esprit de certains acteurs du Nord et du Sud,
- Manque d’intérêt de certains acteurs : il est difficile d’impliquer tous les services
et de leur faire profiter de l’apport du Sud,
- Les problèmes organisationnels et politiques qui empêchent la venue d’acteurs
africains, tels que la difficulté de l’obtention des visas et le coût lié aux frais de
voyage. Corollairement, les autorités des pays du Nord, par peur d’immigration
irrégulière, demandent pour l’obtention de visas des formalités qui sont
inaccessibles au citoyen moyen ou pauvre, aussi, leur participation est exclue de
la coopération.
- L’image du Sud majoritairement perçue (guerres, famines, manque de
moyens,…) et de « l’action humanitaire » sont contraires à la notion de
79
Réseau d’appui à la coopération en Rhône-Alpes.
Zone d’action : Afrique du Sud et de l’Est
81
Association créée en 2001 regroupant l’Union africaine des autorités locales (UALA -AULA), l’Union
africaines des villes (UAV - UVA), l’Association des autorités des gouvernements locaux des Caraïbes
(AAGLC - CALGA), l’Association des autorités locales du Pacifique (AALP) et le Forum des
gouvernements locaux du Commonwealth (FGLC - CLGF). Son objectif général est de « renforcer le rôle
du gouvernement local dans la formulation, la mise en œuvre et la révision des stratégies et programmes
d’appui dans le cadre des accords de Cotonou. Pour atteindre cet objectif, elle définit quatre objectifs
spécifiques : s’engager dans un dialogue structuré avec les partenaires clés, fournir des services
d’information et de réseau, promouvoir la participation des gouvernements locaux à travers le
renforcement institutionnel et renforcer les structures de gestion et de coordination de la Plate-forme. Son
siège se trouve à Bruxelles.
80
60
-
-
réciprocité. Dans les mentalités au Nord, on pense que l’on va en Afrique
pour aider ou assister et malheureusement, au Sud, on pense de même.
Actuellement, quand on parle de l’Afrique, on pense tout de suite à la crise
alimentaire au Niger ou au Darfour au Soudan entre autres problèmes.
L’attitude du Sud qui parfois attend plutôt des investissements et ignorent les
problèmes rencontrés au Nord. Du fait de leur pauvreté, certains acteurs du Sud
ne se sentent pas capables d’apporter une plus-value à leurs partenaires du Nord,
alors qu’ils ont beaucoup de choses à apporter ou à partager, surtout dans
l’immatériel.
Les apports potentiels sont parfois trop éloignés des préoccupations du Nord
Malgré ces freins, dont la liste n’est pas exhaustive, l’application du principe de
réciprocité, qui ne doit pas être un leitmotiv, est fondamentale pour la durabilité d’un
projet ou programme de coopération décentralisée entre des partenaires européens et
africains. Son application présente de nombreux atouts pour le Nord et le Sud suivant
les différents champs et formes d’expression.
3.3 Les différentes champs et formes d’expression de la réciprocité dans la
coopération décentralisée
La notion de réciprocité est souvent mise en avant comme une dimension des échanges
dans le cadre de la coopération décentralisée. Le fondement conceptuel de celle-ci
repose sur l’affirmation d’une égalité des partenaires. Cependant, la nature des apports
d’une telle coopération ne sont pas, et ne peuvent pas être de même nature, car les
attentes et les moyens de chacun sont différents. Ces différences influencent les champs
et les formes d’expression de la réciprocité.
3.3.1 Les différents champs d’expression de la réciprocité.
A priori, le principe de réciprocité est applicable dans tous les domaines et à tous les
niveaux pour autant que les différents acteurs européens comme africains sachent se
mettre en posture de réciprocité et de co-opération dans les échanges. Néanmoins,
certains apports du Sud au Nord sont beaucoup plus palpables et explicables que
d’autres. Il s’agit particulièrement du domaine de l’ingénierie sociale où les acteurs
africains ont un certain savoir-faire : la participation citoyenne, l’animation des
quartiers, la médiation sociale, l’organisation sociale alternatif, etc. Dans le domaine du
micro-crédit, aussi, les expériences développées en Afrique pourraient être riches
d’enseignements dans un contexte européen gagné par un chômage presque endémique
dans certains pays comme la France. De même, les formes d’expérimentations
institutionnelles, notamment dans le cadre de la décentralisation, pourraient aussi être
source de réciprocité.
3.3.2 Les différentes formes d’expression de la réciprocité
La réciprocité est un processus, une démarche qui favorise la participation et
l’appropriation des actions de coopération par l’ensemble des acteurs du Nord et du
Sud.
61
Donc, elle conduit à la constitution d’une culture commune autour d’enjeux partagés
comme le développement durable (Agenda local 21) et la lutte contre l’exclusion et la
pauvreté dans le Monde.
Parmi les formes que peut prendre la réciprocité, nous avons une modification du regard
et de la perception de soi-même et de son environnement, un développement des
relations entre les municipalités et les acteurs de la société civile et une acquisition de
savoir et de savoir-faire à travers des échanges entre des groupes socioprofessionnels ou
socioéconomiques. Le développement ou changement des relations entre les
municipalités et les autres acteurs passe par un dynamisme du tissu associatif local à
travers la mobilisation des différents acteurs sur des projets de territoire à territoire. Il
passe aussi par une modification des relations entre les élus et les communautés
étrangères de leur commune et la participation de ces dernières dans les activités de leur
quartier.
Les formes et contenus des apports peuvent être du Nord vers le Sud et vice versa ou à
la fois au Nord et au Sud.
3.3.2.1 La réciprocité du Nord vers le Sud
La réciprocité du Nord vers le Sud devrait permettre de :
- redynamiser la société civile en favorisant les échanges entre les populations,
élus, associations et les acteurs socioéconomiques. Ces échanges créeront des
synergies qui sont fondamentales pour le développement local.
- responsabiliser des acteurs du Sud qui doivent tenir les rênes de leur
développement. Avec la réciprocité, ils portent leurs projets et agissent de
l’identification à la réalisation.
- reconsidérer les savoir-faire qu’on ne croyait pas digne d’intérêt comme les
traditions et coutumes d’Afrique telles que le droit d’aînesse, le respect des
anciens ou l’ingénierie sociale qui sont mis en exergue lors des échanges entre
acteurs ou populations. Le point de vue du Nord donne une autre image au Sud et
favorise un sentiment de fierté.
- reconsidérer le patrimoine culturel et naturel africain.
Dans les pays du Sud, au-delà de ces apports cités venant du Nord, ce sont les actions
matérielles ou de formation qui prennent le dessus quand on évoque la coopération
décentralisée.
3.3.2.2 La réciprocité du Sud vers le Nord
La réciprocité au Nord permet aux acteurs impliqués de relativiser leurs difficultés face
aux problèmes rencontrés sur leurs zones d’intervention en Afrique. Ces problèmes sont
de loin plus aigus que ceux rencontrés au Nord. La comparaison des problèmes permet
d’affronter les réalités locales du Nord avec du recul en inspirant des solutions
apportées au Sud. Elle permet aussi d’améliorer les pratiques du Nord. En effet, un
grand nombre de pays africains est confronté à un problème d’accès aux ressources
malgré leur existence, parfois même en abondance. Et pourtant, si on prend le cas de
l’eau, on est en face d’une véritable corvée pour les femmes et les enfants.
62
De même, les jeunes des cités qui se plaignent de leur environnement de vie pourront
prendre conscience de leur situation lors des chantiers de jeunes. Des situations pareilles
favorisent un regard beaucoup plus critique sur les gaspillages d’eau et une prise de
conscience qui induit des changements de comportements au Nord. Elle permet aussi
une valorisation des acteurs impliqués, de leurs savoir-faire et de leurs savoirs en leur
permettant de reconsidérer l’environnement politique, social et professionnel dans
lequel ils évoluent quotidiennement. Elle les pousse aussi à être beaucoup plus
exigeants vis-à-vis d’eux-mêmes et à plus de motivation professionnelle.
Du point de vue culturel, les apports en Europe passent par la découverte d’une nouvelle
culture sous de nombreux aspects (artisanat, art, musique, gastronomie, histoire, …).
Au-delà de la découverte sur le terrain de ceux qui partent en mission ou en échange, la
réciprocité s’exprime souvent par des manifestations culturelles sur le territoire local
européen, ce qui est une occasion d’information et de sensibilisation, mais aussi
d’éducation au développement dans les écoles ou découverte de la richesse culturelle
africaine.
Du point de vue social, la coopération décentralisée pourrait donner l’occasion à des
élus de rencontrer les populations étrangères installées dans leur collectivité locale pour
mieux valoriser leurs apports ou accélérer leur intégration. Dans ce sens, nous citons
Etienne Butzbach, adjoint au maire de Belfort, qui disait82 que « nous avions en tête [à
propos du jumelage avec Skikda] un objectif explicite : concourir à l’intégration de la
population immigrée car il était essentiel de valoriser l’apport de ces populations dans la
communauté belfortaine ». Dans cette vision de la coopération, l’intérêt local fait partie
des motifs de sa mise en œuvre, au-delà de la solidarité internationale qui la sous-tend.
Toujours, dans le même sens de l’intérêt local, Michel Raffoul83 cite en ces termes
Hubert Legras, chargé des apports de la coopération décentralisée à la mairie d’Évreux
« Beaucoup de jeunes issus de l’immigration, même ceux qui ne sont pas allés à
Djougou au Bénin, se sentent valorisés par l’intérêt d’Évreux pour l’Afrique : cela leur
donne une place dans la cité. Ceux qui s’investissent dans la gestion d’une commune à
l’étranger appréhendent mieux les rouages de la gestion municipale et, à leur retour,
s’impliquent plus volontiers dans leur propre quartier alors qu’ils ne l’auraient sans
doute pas fait s’ils y étaient restés ». En matière d’organisation sociale, le Sud a des
choses à apprendre au Nord. Il suffit d’écouter des Africains analyser entre eux les
15000 victimes de la canicule de 2003 qui sont mortes en France simplement parce qu’il
faisait chaud et qu’il n’y avait personne à côté d’elles pour leur donner à boire ou les
épauler, pour comprendre leur vision des choses - trop d’individualisme et manque de
considération pour les personnes âgées.
Les outils de médiation sociale et de participation citoyenne utilisés en Afrique
pourraient servir en Europe surtout dans la gestion des conflits dans les quartiers
difficiles de certaines collectivités. Ainsi, Koffi Yamgname, maire de Saint-Coulitz
dans le Finistère a expérimenté dès 1989 la constitution d’un conseil des anciens ou
sages comme il en existe en Afrique subsaharienne pour régler ou solutionner certains
différends entre les populations. D’autres villes françaises comme Alberville et la
Roche-sur-Yon, avaient engagé une expérience similaire.
82
Cf. Allocution prononcée lors d’un colloque organisée par CUF sur « L’impact de la coopération
décentralisée sur la vie locale française », Table ronde « coopération décentralisée et citoyenneté locale »,
Paris, 10 mai 2000.
83
Raffoul, op cit.
63
Dans le même esprit, Jean Paul Gandin, de l’association Savoie solidaire, cité par
Raffoul84 confesse que : « Nous nous sommes aperçus que les Sénégalais étaient allés
plus loin que nous dans leur pratique participative. Nous nous sommes interrogés sur
notre propre gestion et avons décidé de réunir un comité de personnes âgées
représentatives des quartiers. Nous étions partis pour aider les Africains à changer et ce
sont eux qui nous ont transformés ».
Quoi qu’il en soit, l’observation du rôle et du fonctionnement des conseils de sages
pourrait aider à repenser et à améliorer les méthodes de gestion des conflits dans la
société européenne.
3.3.2.3 Les réciprocités à la fois au Nord et au Sud
Il existe des apports liés à la coopération décentralisée qui sont présents à la fois au
Nord et au Sud. Parmi ces apports, nous avons :
- Les échanges d’expériences et de compétences qui sont des pratiques
formatrices, tant du point de vue professionnel qu’humain ;
- La tolérance liée aux échanges et à la compréhension des uns et des autres
favorise le vivre ensemble et le rapprochement des peuples du monde ;
- La sensibilisation aux problèmes mondiaux par l’écoute réciproque des
difficultés rencontrées respectivement dans chaque collectivité ou pays ;
- Relations d’amitié qui naissent lors des échanges entre les populations ;
- Émergence d’une citoyenneté mondiale qui se construit via les projets de
développement.
La réciprocité influe sur la manière de « savoir-faire ensemble », « savoir-être » et de
travail en commun, sur les relations entre les élus, les techniciens et professionnels, les
acteurs associatifs et les populations en permettant d’établir le contact et d’ouvrir le
dialogue entre les différents acteurs « politico-socio-économiques » d’un même
territoire.
La coopération décentralisée, surtout de territoire à territoire, est porteuse de valeurs
(justice, refus du fatalisme, positivisme, liberté d’expression, dignité humaine,
démocratie locale, etc.) et de conscience politique, dans la mesure où elle anime, ouvre
et nourrit le débat local sur les questions de solidarité, d’emploi, de droit à la santé, à
l’éducation, de discrimination, etc. Dans cette logique, la coopération décentralisée
pourrait contribuer à la construction d’une culture commune sur la collectivité locale
entre les élus, les professionnels et les habitants.
Pour conclure, nous disons que malgré les difficultés à mettre en œuvre le principe de
réciprocité, il existe des acteurs de la coopération décentralisée qui ont réussi à le mettre
au cœur de leurs actions. De plus, le partenaire africain ne doit pas être un simple
récipiendaire de l’aide ou de l’assistance mais un acteur à part entière qui peut apporter
ou enseigner quelque chose en retour.
84
Raffoul, op cit.
64
3.4 Quelques exemples de réciprocité dans des actions de coopération
Quelles expériences de coopération décentralisée montrent que la mise en œuvre du
principe de réciprocité est possible, dans le cas où la coopération décentralisée renvoie à
l’idée d’une complémentarité entre les différents acteurs et à la volonté de faire
ensemble.
3.4.1 La coopération entre Nantes et Rufisque (Sénégal)
Dans le cadre de la coopération entre Nantes et Rufisque, beaucoup de projets se sont
déroulés en respectant le principe de réciprocité. Depuis 1996, un programme de
coopération interquartiers entre Dervallières à Nantes et Chérif à Rufisque, est mis en
œuvre. Il vise à favoriser les échanges d’expériences entre acteurs associatifs, et à
susciter l’émergence de projet commun entre les deux quartiers. Parmi ces projets, nous
avons le projet de réhabilitation de la maison des Éclaireurs de Rufisque dans le quartier
de Chérif à Rufisque.
Ce projet de réhabilitation de la maison des Éclaireurs de Rufisque a été élaboré
conjointement par des associations nantaises et rufisquoises. En effet, deux chantiers, de
trois semaines chacune, ont été réalisés par 18 jeunes nantais et 15 jeunes sénégalais en
1996 et 1997.
Ce projet a été pour la ville de Nantes l’occasion de mobiliser les acteurs associatifs et
les jeunes autour d’un projet de solidarité internationale réalisé dans le cadre de la
coopération décentralisée. C’est aussi une occasion d’ancrer la coopération
décentralisée au niveau de la population nantaise. Ces chantiers ont permis à la ville de
Nantes et à ses acteurs de s’imprégner d’un autre type de démarche de développement
local. Les participants nantais ont été surtout frappés par le niveau d’organisation et de
mobilisation, et la capacité d’initiative de la population dans le quartier sénégalais de
Chérif. Les jeunes nantais qui ont découvert une autre culture, où les notions d’autorité
et le droit d’aînesse ont un sens, ont été marqués.
Ces échanges ont permis aux jeunes nantais de relativiser leurs propres difficultés et de
réfléchir à leur comportement vis-à-vis de leurs parents et de la société de manière
générale. L’intérêt pour les jeunes nantais est aussi de se sentir valorisés et de s’investir
davantage, pour certains dans la vie associative.
Les échanges ont aussi permis aux professionnels nantais, qui y ont participé, d’enrichir
leur réflexion sur les problématiques auxquelles ils sont confrontés au quotidien
notamment la violence, la difficulté des rapports intergénérationnels et la participation
des habitants à la vie locale. L’enseignement principal à retenir de cet exemple est que
la réciprocité, si elle est prise en compte, peut influer sur les pratiques et les savoir-faire
du Nord et du Sud.
3.4.2 La coopération entre Grenoble et Ouagadougou (Burkina Faso)
Les relations entre Grenoble et Ouagadougou ont vu le jour en 1997 et ont été
officialisées en 1999 par la signature d’une convention de coopération décentralisée.
65
Membre de Cités Unies France, la ville de Grenoble s’engage à conduire des projets
citoyens innovants et intégrés dans une perspective de long terme. Ces derniers
associent de façon originale les populations des deux villes et notamment le public
jeune. Parmi ces projets, nous avons le projet « Sono de Ville 1999-2001 »
La mise oeuvre de ce projet conduit par l’association grenobloise Culture et
Développement, mais aussi par la Mission Musiques Actuelles et par la Direction des
Relations Internationales de la ville de Grenoble avait pour but de promouvoir de jeunes
talents dans une démarche de métissage interculturel. Ce projet a fait l’objet d’un
cofinancement du Ministère des Affaires étrangères dans le cadre de la coopération
décentralisée. Il a permis d’accueillir dans un premier temps des musiciens grenoblois à
Ouagadougou et Abidjan. Cette rencontre entre douze jeunes passionnés a eu pour effet
de décider la municipalité de Ouagadougou d’accélérer la construction du Jardin de la
Musique (local destiné aux jeunes musiciens africains, espace de rencontres, de
formation et d’information).
Dans un second temps, les musiciens africains se sont rendus à Grenoble et ont formé
avec leurs homologues grenoblois un groupe « Sono de Ville ». Parallèlement, le
quartier Teisseire, quartier sensible de Grenoble, a accueilli un espace destiné aux
jeunes et aux musiques actuelles. Ce projet aux aspects multiformes est intéressant. Les
locaux sont installés dans une ancienne chaufferie réhabilitée. Par ailleurs, il existe une
association de jeunes, Cap Berriat, travaillant sur les musiques actuelles en relation avec
Ouagadougou. Ce projet a permis à des jeunes du Nord et du Sud de se rencontrer, de
sympathiser et de réaliser leur rêve ensemble, de même à des collectivités locales de
construire ou d’aménager des espaces de rencontres pour les jeunes.
La coopération décentralisée établie avec la ville de Ouagadougou a également permis
de lier deux quartiers de Grenoble avec deux quartiers de celle-ci. Cette approche locale
a créé une relation forte de citoyens à citoyens au sein même des quartiers. Preuve en
est l’électrification d’une école de Ouagadougou, soutenue par l’école Ampère de
Grenoble. La ville n’est pas intervenue financièrement. L’initiative est d’ordre purement
local et citoyen. La participation des citoyens est un gage de réciprocité dans le cadre de
la coopération décentralisée et favorise les échanges de territoire à territoire qui sont les
fondements de toute relation durable et du rapprochement des peuples.
Pour conclure, nous pensons que le manque de réciprocité dans des actions de
coopération décentralisée pourrait s’expliquer par le déficit de communication sur le
principe, la non prise en compte de celui-ci dans l’octroi des financements, les attitudes
ou comportements de certains acteurs du Nord comme du Sud et l’absence d’une vraie
culture d’évaluation partagée. C’est aussi et surtout parce que le principe de réciprocité
commence à être étudié lorsque la coopération décentralisée existe déjà (ceux qui
débattent n’y pensent même pas…).
3.4.3 La coopération entre Besançon et la ville de Hadera (Israël) et le
Camp de réfugiés d’Aqabat Jabr (Palestine)
Nous avons choisi délibérément de parler de la coopération parallèle que la Ville de
Besançon mène entre ces deux entités de manière globale pour mettre en exergue, audelà des apports chez elles, l’intérêt local que ces deux coopérations ont suscité sur la
66
vie locale à Besançon. Cependant, nous évoquerons d’abord la genèse de ces
coopérations.
En effet, la ville de Besançon en renouant, cette année 2005, ces relations avec la ville
de Hadera, jumelée à Besançon depuis 1964 et en initiant parallèlement des relations
avec le camp de réfugiés d’Aqabat Jabr, compte contribuer à sa manière au processus de
paix au Proche-Orient, par le biais d’actions concrètes d’échanges et de développement.
Ce partenariat n’est pas tripartite, car la ville de Besançon mène des actions séparées
entre les deux partenaires et il n’existe pas d’accord formel. Cependant, en mettant en
avant le principe de neutralité, les deux partenaires ont accepté l’engagement de celle-ci
dans les deux côtés.
L’engagement de la ville de Besançon dans le processus de paix vient d’une demande
locale d’associations. En effet, l’Association France-Palestine Solidarité (AFPS)
souhaitait une coopération de Besançon avec le camp de réfugiés d’Aqabat Jabr de
Palestine ; c’est elle qui est à l’origine de la reprise de la coopération avec Hadera, gelée
en 1969. Cette démarche impliquait d’associer une Association ayant des liens avec
l’Israël. Il s’est trouvé que la Ligue Internationale Contre le Racisme et Antisémitisme
(LICRA) de Besançon a des liens avec l’Israël, plus particulièrement avec la ville de
Hadera. Le problème était que les deux associations ne s’entendaient pas, pire elles le
manifestaient et ne dialoguaient pas.
Donc, avant d’entamer les coopérations, le Maire et son adjoint se sont inscrits dans une
démarche diplomatique dont l’objectif était d’accompagner un dialogue et de réconcilier
les deux associations, jusque là en conflit sur Besançon. La mission fut réussie, d’autant
plus qu’une démarche de facilitation et de contacts était entreprise en parallèle avec les
communautés israélite et musulmane vivant à Besançon.
Après ces initiatives locales, une mission au Proche-Orient conduite par Sébastien
Maire, adjoint délégué à la coopération décentralisée, accompagné de membres des
deux associations partenaires, s’est effectuée en décembre 2004. Cette mission a permis,
d’une part, de renouer des liens avec la ville de Hadera et d’envisager des actions
concrètes telles que l’accueil d’un groupe folklorique à Besançon, le soutien et la
coopération avec une école israélienne judéo-arabe et des échanges de savoir dans le
cadre de la création de zones d’activités économiques en hautes technologies. Cette
école israélienne, qui accueille des classes bilingues mixtes, juives et arabes
israéliennes, fait partie des trois écoles gérées par une association, dénommée « Hand in
Hand ». L’antenne française de cette association est créée à Besançon en mai 2005, lors
de la visite de son cofondateur et directeur général Amin Khalif. Elle est présidée par un
membre de la LICRA, assisté par un membre de l’AFPS.
D’autre part, la mission de décembre 2004 a permis de nouer une coopération avec le
camp de réfugiés d’Aqabat Jabr. C’est ainsi que des projets d’échanges et de
coopération, tels que l’aide à l’accès à l’eau, l’appui à un groupement féminin et l’appui
à l’enfance et à la jeunesse, seront initiés avec le camp.
67
Dans ces coopérations parallèles, l’intérêt local est déjà perceptible à Besançon, dès le
début de la démarche, car elle a permis « de favoriser le dialogue et l’échange entre les
personnes et les associations concernées85 ». On voit ici la réciprocité de ces
coopérations décentralisées, même si elle est humaine, immatérielle et participe à la
construction d’un monde basé sur des valeurs humaines et non marchandes. De plus,
n’oublions pas que le souci de tout élu est d’avoir chez lui un climat serein et apaisé
entre les différentes communautés cohabitantes dans sa collectivité locale.
Nous pensons, pour conclure, que les mentalités des populations ou acteurs, que se soit
au Nord ou au Sud, doivent évoluer en matière de coopération décentralisée en sachant
qu’un partenariat équilibré et réciproque ne serait jamais, entre collectivités locales du
Nord et du Sud, une relation de « donnant-donnant » quantitativement équilibré. Car, la
réciprocité s’exprime suivant différents apports que nous avons évoqués précédemment.
Donc, il y a un apprentissage de la réciprocité à faire avec l’ensemble des acteurs ou
populations, d’autant plus que la coopération décentralisée doit être une coopération de
population à population, plus généralement, de territoire à territoire. Cet apprentissage
passe par une pédagogie qui expliquera ce que signifie le principe de réciprocité.
85
Entretien avec Sébastien Maire, adjoint à la coopération décentralisée à la ville de Besançon.
68
CONCLUSION
Comme nous l’avons vu, le concept de décentralisation est polysémique et sa mise en
place réussie dépendra beaucoup de sa compréhension par les acteurs concernés, plus
que de la forme choisie. La décentralisation est vue comme une manière de refondation
de l’État dans les pays en développement. Elle est même imposée à ces pays par les
bailleurs de fonds (conditionnalité de l’aide) et vue comme une voie de sortie à la crise
qui les secoue.
L’Afrique subsaharienne qui s’est lancée, d’une manière générale dans ces processus,
ces dernières décennies, n’est pas en reste. Ces processus lancés dans les années 80-90
dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne avec des causes et des enjeux assez
divers ont des avantages non négligeables, surtout dans la manière de gérer les affaires
publiques, dans le rapprochement des populations avec leurs élus et dans les processus
de décision et de développement local. Malgré, des risques et des problèmes qui sont
surtout dus au manque de ressources et de capacités des collectivités locales issues de
ces processus.
Ces processus sont complexes et spécifiques pour chaque pays, malgré des tendances
assez lourdes de classification. En effet, il y a des itinéraires de rupture et des itinéraires
de continuité. Les premiers concernent les pays qui ont eu à organiser des assises ou
conférences nationales et les seconds, les pays qui ont adapté leurs lois pour enclencher
le processus de décentralisation. De même, d’autres différenciations entre les pays de
culture administrative française et celle de culture administrative anglo-saxonne ou
lusophone sont perceptibles dans la mise en œuvre de la décentralisation, du point de la
forme, du contenu, de l’application, etc.
Ces processus ont engendré la mise en place de structures d’appui technique et
financier, mais aussi favorisé la démocratie locale et le mouvement municipal. Ils ont
aussi des impacts sur la gestion des affaires locales, des services aux populations et du
développement local, de même que sur les relations des collectivités locales avec leurs
homologues nationales (intercommunalité) et internationales (coopération décentralisée).
La décentralisation a des impacts positifs sur le développement local (planification
globale des initiatives de développement local, avènement d'un nouveau cadre de
concertation, financement du développement local par les collectivités locales), mais
aussi des aspects négatifs (avènement du clientélisme électoral, incohérence des
découpages administratifs). Ces deux processus sont différents, même s’ils mobilisent
les mêmes acteurs. Cependant, la décentralisation, avec l’émergence de nouveaux
acteurs (collectivités locales) dotés d’autorité, de compétences et de ressources, peut
favoriser le développement local, si les nouvelles autorités locales assument leur rôle de
planification, d’initiative et de coordination.
En gros, la décentralisation a permis, entre autres, de renforcer la démocratie locale,
d’accroître l’imputabilité directe à la base - implication des populations, d’entraîner
l’essor communal, de favoriser des initiatives locales de développement et la
modernisation de l’État.
69
En revanche, elle n’est pas effective dans bon nombre de pays et les collectivités locales
souffrent, entre autres, de l’inadéquation entre les ressources financières et les besoins
exprimés par les populations, de la faiblesse et du manque de compétences des
ressources humaines, de la résistance de l’État (manque de volonté politique) et de
l’absence de culture démocratique.
Cette décentralisation a bénéficié dès ses balbutiements de l’appui de la coopération
bilatérale et multilatérale. Ces dernières décennies, les collectivités locales issues de la
décentralisation bénéficient du soutien de leurs homologues étrangers et des autres
acteurs non gouvernementaux. Ce soutien qui peut passer par la coopération
décentralisée devrait prendre une autre dimension, comparé à celui des autres
coopérations, car celle-ci est une démarche qui devrait impliquer les populations et les
acteurs socio-économiques dans la gestion du cycle de projet.
En effet, l’UE a formalisé ses dernières années sa vision de la coopération décentralisée
qui est différente de la vision française, même si elles sont complémentaires dans la
pratique. L’UE a défini à travers des règlements ou autres textes les procédures et
caractéristiques de sa démarche de coopération décentralisée.
En Afrique subsaharienne, la coopération décentralisée s’est développée ces dernières
années. Avec les processus de décentralisation en cours qui ont vu émerger d’autres
acteurs - les collectivités locales - la coopération décentralisée ne pourrait que profiter
de la présence de ces acteurs dotés d’autorité et de compétences en matières de relations
extérieures dans la limite des compétences qui leur sont dévolues par la loi, et
d’initiatives en matière de développement local. Cette présence de nouveaux acteurs est
une opportunité à saisir pour tous les acteurs de la coopération au développement. Par
leur statut dans les affaires locales, elles peuvent mobiliser les autres acteurs dans des
programmes de coopération décentralisée de territoire à territoire favorisant le
rapprochement des peuples et le développement mutuel des acteurs impliqués.
Bref, avec les perspectives de mise en œuvre de la décentralisation dans la plupart des
pays d’Afrique subsaharienne, les collectivités européennes, particulièrement françaises
engagées ou qui veulent s’engager dans la coopération décentralisée, devront répondre
aux nouveaux enjeux qui se poseront aux partenaires d’Afrique subsaharienne. Elles
devront aussi s’interroger sur leur rôle et leur place dans l’accompagnement de la mise
en œuvre de la décentralisation sur le terrain en lien avec leur partenaire et sur les
apports que leurs partenaires pourront leur apporter dans tel partenariat qui se doit d’être
réciproque.
Oui, la réciprocité, comme nous l’avons exposé, suppose un partenariat équilibré et
réfléchi fondé, entres autres, sur le respect mutuel des savoirs, savoir-faire et des
différences. Car, elle a le mérite de pouvoir apporter des changements dans les relations
Nord-Sud puisqu’elle repose sur des valeurs humaines (liberté, égalité, solidarité,
respect de l’autre ainsi que la cohésion sociale). Sans une prise en compte de ses
valeurs, la réciprocité resterait un vain mot dans les échanges Nord-Sud.
La réciprocité suppose aussi qu’il y ait des apports et des actions des deux côtés. Ainsi
les apports au Nord sont plus souvent un enrichissement humain, la découverte de
nouvelles pratiques et la redynamisation et la mobilisation de différents acteurs sur un
même territoire. Au Sud, les apports passent souvent, au-delà des actions matérielles,
70
par une redynamisation de la société et une responsabilisation des acteurs. Quoi qu’il en
soit la réciprocité rencontre pas mal d’obstacles comme l’ignorance des principes, la
logique d’assistanat, l’ethnocentrisme…
Cependant, l’avenir de la coopération décentralisée porteuse de valeurs humaines
passera inévitablement par la réciprocité. De manière plus générale, l’avenir d’un
monde meilleur ne passerait-il pas par l’approchement des peuples et des cultures à
travers des actions de solidarité et de construction d’une citoyenneté mondiale basée sur
des principes comme le respect des uns et des autres et de la terre dans sa globalité.
71
ANNEXES
BÉNIN ............................................................................................................................72
BURKINA FASO ..........................................................................................................75
CAMEROUN.................................................................................................................80
COTE D’IVOIRE .........................................................................................................82
GHANA..........................................................................................................................84
MALI..............................................................................................................................86
SÉNÉGAL......................................................................................................................89
72
BÉNIN
1. Le cadre général de la décentralisation
1.1
La chronologie de la décentralisation
- 1955 : Loi instituait des communes de plein exercice (CPE) dans les localités de Porto Novo,
Cotonou, Ouidah, Abomey et Parakou. Le décret n° 57-461 du 4 avril 1957 autorisait les chefs de
territoire à créer par arrêté pris en Conseil de gouvernement et après avis de l’assemblée territoriale, des
collectivités rurales dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Après l’indépendance,
cette timide avancée ne sera pas poursuivie.
- 1981 : Loi instituant trois niveaux d’administration, l’État, la province et le district, mais
l’encadrement du parti unique empêchait toute décentralisation dans les faits.
- 1990 : Adoption d’une nouvelle Constitution qui consacre le principe de la libre administration des
collectivités locales.
- 1991 : Création du PDM (Partenariat pour le Développement municipal), une association régionale
dont les adhérents sont les associations nationales de pouvoirs locaux des pays d’Afrique de l’Ouest et du
Centre. Il résulte d’un partenariat entre les Responsables Africains et la Communauté des Bailleurs de
Fonds pour soutenir les politiques de décentralisation et de renforcement des capacités des collectivités
locales en Afrique. Il est composé de deux bureaux régionaux : le Bureau pour l’Afrique de l’Est et
Australe (PDM-Est) basé à Harare au Zimbabwe et le Bureau pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre
(PDM-Ouest, communément appelé PDM) basé à Cotonou. Le PDM assure une fonction d’appui
institutionnel et met en œuvre un programme de projets et services. Le Bureau Régional du PDM à
Cotonou, dirigé par un coordinateur régional, assure le suivi des huit programmes stratégiques. A ces
programmes participent les élus et techniciens des villes africaines, les partenaires de la coopération
décentralisée, des professionnels et des chercheurs, des opérateurs économiques, des associations
d’habitants et des associations intermédiaires.
- Création du comité préparatoire des états généraux de l’Administration territoriale et appel national à
contribution.
- 1993 : États généraux de l’Administration territoriale. Les grandes orientations de la nouvelle
Administration sont définies. Le principe d’une décentralisation limitée provisoire à un seul niveau est
adopté. Mise en place d’un Comité de suivi est recommandée. Celui-ci est chargé de préparer, sous
l’autorité du Ministère de l’intérieur, les avant-projets de loi de la décentralisation.
- 1995 : Création d’un centre d’information et de documentation des collectivités locales
- 1997 : Le Comité de suivi est transformé en une administration spéciale chargée de la mise en œuvre
de la politique de décentralisation
Création de la Maison des collectivités locales
Création de la Mission de décentralisation
- 1998 : Début du travail législatif sur les cinq lois de décentralisation
- 2000 : Promulgation des cinq lois de décentralisation. Création de 77 nouvelles communes
- 2002 : Signature du projet d’appui à la décentralisation. Promulgation des décrets d’application des
lois de décentralisation. Textes datant d’octobre et décembre 2001. Premières élections communales et
municipales. Début de l’ère pluraliste.
- 2003 : Deuxième tour des élections locales. Création de l’ANCB (Association Nationale des
Communes du Bénin) qui regroupe les 77 communes que compte le Bénin. Elle est chargée de représenter
les communes auprès de l’État et des partenaires au développement, cette association milite en faveur
d’une accélération du transfert des compétences aux communes et œuvre en faveur du développement
municipal.
1.2
Les institutions et les organismes d’appui à la décentralisation
Création de la Maison des Collectivités Locales (1997) : Établissement public à caractère administratif.
Elle est chargée d’apporter un appui aux collectivités locales par la mise au point d’outils d’aide à la
décision et l’animation d’un réseau de conseil et d’assistance aux communes. Ses compétences couvrent
d’une part, l’organisation des services internes des communes sur les plans administratif, comptable et
financier et, d’autre part, la réflexion, la conception et l’exécution des outils de planification,
d’aménagement, d’orientation et de programmation au niveau communal. A ce titre, elle œuvre en faveur
de la structuration du mouvement municipal (Association nationale des communes du Bénin (ANCB)
73
créée en novembre 2003) en aidant à la mise sur pied d’une association d’élus locaux, à la promotion de
la coopération intercommunale, à la coopération décentralisée et l’affiliation des communes béninoises
aux organismes internationaux. Elle est également chargée d’éditer une revue trimestrielle consacrée à la
vie communale.
La DGAT (Direction Générale de l’Administration Territoriale) : Structure permanente du Ministère
de l’Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation. Son rôle est de définir la politique générale de
l’État en matière d’administration territoriale et de proposer toute réforme nécessaire. Elle dispose d’une
branche chargée spécialement des questions de la décentralisation et de l’administration territoriale.
Celle-ci est responsable de la mise en œuvre de la tutelle sur les communes. Il doit à ce titre promouvoir
la structuration d’une fonction publique territoriale et promouvoir la coopération intercommunale et la
coopération décentralisée.
La Cellule de coordination et de suivi de la réforme de l’administration territoriale : elle est dirigée
par le Directeur de cabinet du Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation et regroupe
des représentants des grands ministères, constitue pour ainsi dire l’organe de pilotage de la
décentralisation.
La Mission de la décentralisation : structure interministérielle chargé de proposer au gouvernement une
stratégie globale de mise en œuvre de la Réforme de l’Administration Territoriale. Dans cette perspective,
elle est chargée :
d’élaborer l’ensemble des textes législatifs et réglementaires permettant d’aboutir à un code
administratif des collectivités locales.
de proposer au gouvernement toutes les mesures d’accompagnement de la décentralisation.
de réaliser toutes les études sectorielles nécessaires à la gestion efficiente des affaires locales.
d’assister et conseiller les collectivités décentralisées en ingénierie et en développement local.
de contribuer à promouvoir la coopération décentralisée.
Le centre d’information et de documentation sur les collectivités locales (CIDOCOL) est une
structure rattachée à un projet mené par le gouvernement béninois avec un double partenariat français et
allemand. Il centralise les informations (documents, archives) sur la décentralisation et la vie communale.
La communication sur les municipalités fait partie de ses attributions. Il s’occupe de la réalisation des
études d’estimation au patrimoine des futures municipalités. Ces études visent à évaluer les apports dont
ces collectivités auront besoin de la part de l’État. Il s’occupe d’identifier des municipalités en formation
et élabore des manuels didactiques.
1.3
La législation
Constitution du 11 décembre 1990
Loi n° 97-028 du 15 janvier 1999, portant sur l’organisation de l’administration.
Loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant sur l’organisation des communes
Loi n° 98-005 du 15 janvier 1999, portant sur l’organisation des communes à statut particulier
Loi n° 98-007 du 15 janvier 1999, portant sur le régime financier des communes.
Loi n° 98-006 du 9 mars 2000, portant sur le régime électoral communal et municipal
Décret n° 2001-409 du 15 octobre 2001 portant composition, attribution et fonctionnement de la
Conférence administrative départementale
Décret n° 2001-410 du 15 octobre 2001 portant modalités d’application de la loi n° 98-006 du 9
mars 2000 portant régime communal et municipal
Décret n° 2001-411 du 15 décembre 2001 portant composition, attributions et fonctionnement du
Conseil départemental de concertation et de coordination et fixant le taux des indemnités de session et des
frais de déplacement de ses membres
Décret n° 2001-412 du 15 octobre 2001 portant statut du secrétaire général de mairie
Décret n° 2001-413 du 15 octobre 2001 portant modalités d’avance de trésorerie aux communes
Décret n° 2001-414 du 15 octobre 2001 fixant le cadre général du règlement intérieur du conseil
communal
Décret n° 2001-415 du 15 octobre 2001 fixant la forme et les couleurs de l’insigne distinctif des
membres des conseils communaux et municipaux.
74
2
L’organisation administrative
L’organisation administrative du territoire béninois assure une relative cohérence entre l’unique niveau de
décentralisation et l’unique niveau de déconcentration. Les communes sont des subdivisions territoriales
du département. Ce dernier dispose d’un organe de concertation qui regroupe les représentants des
communes et des opérateurs socio-économiques. Les grandes villes sont régies par un statut particulier.
Celles-ci sont subdivisées en arrondissements qui restent des unités administratives infra communales. La
loi organique organise la coopération administrative intercommunale d’un même département à travers
l’institution du conseil départemental de concertation et de coordination, placé sous l’autorité du préfet.
Le tableau suivant nous donne un aperçu sur les subdivisions territoriales :
Tableau de l’organisation administrative et territoriale
Découpage
Dénomination
Département
Commune
Arrondissement
Nombre
12
77
546
Collectivité
locale
Non
Oui
Non
Quartier
3628
Village
3
Organe délibérant
Organe exécutif
Organe de tutelle
Non
Conseil municipal
Conseil
d’arrondissement
Conseil de quartier
Maire
Chef
d’arrondissement
Chef de quartier
Non
Conseil de village
Chef de village
Préfet
Conseil
municipal
Conseil
municipal
Conseil
municipal
Les compétences transférées aux collectivités locales
La loi consacre un transfert de compétences aux collectivités locales (communes). Sept domaines de
compétences sont transférés aux communes avec précision avec dans certains cas un véritable pouvoir de
décision et consultatif dans d’autres. Les communes à statut particulier bénéficient de compétences
supplémentaires d’enseignement et de formation professionnelle, de transport et circulation, de sécurité et
de communication.
Tableau de répartition des compétences
Domaines
Développement
local
et
aménagement
Infrastructures,
équipements et
transports
Environnement,
hygiène
et
salubrité
Enseignement
primaire
et
maternel
Alphabétisation
et
éducation
des adultes
Santé,
action
sociale
et
culturelle
Services
marchands et
investissements
Attributions
- Élaboration des documents de planification
- Délibération des permis de construire et d’habiter
- Contrôle de conformités des réalisations,
- Promotion immobilière
- Avis sur les réalisations nationales assises sur son territoire
- Aménagements et gestion des infrastructures ; réalisation et entretien des rues, et ouvrage d’art ; police de la
circulation des biens et des personnes,
- Réalisation et entretien des gares routières, embarcadères et parkings à caractère local ; réalisation des
infrastructures hydrauliques, installation des lignes de télécommunication locales, cabines publiques, centres
d’écoute publique radiophonique et/ou audiovisuelle.
- Fourniture et distribution d’eau potable ; collecte et traitement des déchets autres qu’industriels ; réseaux
d’assainissement ; protection contre les inondations ; délimitation des zones non habitables ; création et gestion
des cimetières et services funèbres,
- Création et entretien des espaces verts, protection des forêts et de la biodiversité, des nappes phréatiques,
- Avis sur l’aménagement de sites miniers se trouvant sur le territoire communal ; lutte contre les épidémies,
épizooties et endémies et la police de l’assainissement individuel.
Promotion des langues nationales écrites et orales
-
Construction, équipement et entretien des établissements publics d’enseignement primaire et maternel,
Promotion de l’éducation de la jeunesse.
-
Construction, équipement et entretien des centres de santé, de promotion sociale, culturelle et sportive
-
Construction, équipement et entretien des marchés et abattoirs,
Promotion du tourisme et des investissements
75
4. La tutelle de l’État
La tutelle de l’État passe par :
- le contrôle administratif qui prend les formes d’approbation ou d’annulation du représentant de l’État
dans la collectivité,
- les contrôles budgétaire et financier qui concernent les opérations de recettes et de dépenses du maire,
- l’appui des services de l’État qui passe par le recours aux services ministériels, aux services
techniques d’organisme d’État ou aux société d’État.
BURKINA FASO
1
1.1
Le cadre général de la décentralisation
La chronologie de la décentralisation
La décentralisation au Burkina Faso est très récente, même si l’histoire de la communalisation commence
depuis la période coloniale.
- 1926 : Érection en commune mixte de BOBO-DIOULASSO
- 1952 : Érection en commune mixte de OUAGADOUGOU
- 1991 : Constitution pour l’engagement du processus pour la mise en place résolue d’une vie
constitutionnelle normale
- 1993 : Adoption des lois de décentralisation portant sur l’organisation de l’administration du territoire,
l’organisation municipale et le statut particulier des communes de BOBO-DIOULASSO et
OUAGADOUGOU. Création de la Commission nationale de la décentralisation (CND)
- 1995 : Mise en place des premiers organes délibérants élus au suffrage universel dans trente trois (33)
communes dites urbaines.
- 1998 : Adoption des textes d’orientation de la décentralisation (TOD) qui abrogent certains textes de
1993
- 2000 : 16 nouvelles communes urbaines sont érigées, ce qui porte à 49 le nombre de communes
urbaines. Deuxièmes élections municipales
Création du ministère chargé de la Décentralisation, rattachement de la commission nationale de
décentralisation et des instruments opérationnels (FODECOM et SAGECOM).
- 2003 : Recrutement de personnels locaux en fonction des exigences des services transférés.
Modification de l’organisation et du fonctionnement des collectivités locales. Modification de la
programmation de la mise en œuvre de la décentralisation
Réorganisation du ministère de l’Administration Territoriale pour la prise en compte des nouvelles
missions du département
- 2004 : Adoption du Code Général des collectivités territoriales (référentiel normatif en matière de
décentralisation et d’organisation du territoire)
- 2006 : Élections locales en Février
1.2
Les institutions et les organismes d’appui à la décentralisation
Association des Maires du Burkina Faso est née en 1995 et regroupe des communes urbaines et
d’arrondissement. Elle a pris une nouvelle dénomination au cours de son congrès de janvier 2001 :
l’Association des municipalités du Burkina Faso (AMBF).
Commission Nationale de la décentralisation (CND) : elle est créée par le décret n°93-359/PRES/PM
du 16 novembre 1993. Elle a un caractère interministériel et placé sous la tutelle du Premier ministre. Elle
est chargée d’évaluer les potentialités économiques, financières et fiscales des collectivités locales et
d’élaborer les outils d’information, de formation et d’aide à la gestion des collectivités, au service des
élus et des services techniques et administratifs locaux. Parmi, ces réalisations, nous avons la mise en
place d’outils d’appui aux communes : Fonds de démarrage des communes (FODECOM) et le Service
d’appui à la gestion et au développement des communes (SAGEDECOM).
76
Les Ministères, tels que de l’Administration Territoriale et de la Sécurité (MATS) avec la Direction
générale de la décentralisation (DGD); de l’économie, des finances et du plan (MEFP) avec le Projet
national de gestion des terroirs (PNGT); des infrastructures, de l’habitat et de l’urbanisme (MIHU), qui
interviennent dans le processus de décentralisation au regard de leurs compétences.
1.3
La législation
- Constitution du 2 juin 1991, qui définit par l’article 143 l’organisation en collectivités territoriales, et
par l’article 145 organise la participation démocratique des populations à la libre administration des
collectivités territoriales.
- Loi n° 003/93/ADP du 7 mai 1993, portant sur l’organisation de l’Administration du territoire au
Burkina Faso
- Loi n° 004/93/ADP du 12 mai 1993, portant sur l’organisation municipale
- Loi n° 007/93/ADP du 12 mai 1993, portant sur le régime électoral des Conseillers e village, de
secteur communal, de département et de Province
- Décret n° 93-179/PRES du 16 juin 1993, promulguant la loi n° 007/93/APD
- Loi n° 006/93/ADP du 12 mai 1993, portant sur le statut particulier de la Commune de BoboDioulasso
- Loi n° 005/93/ADP du 12 mai 1993, portant sur le statut particulier de la Province du Kadiogo et de la
Commune de Ouagadougou
- Loi n° 040/98/AN du 3 août 1998, portant sur l’orientation de la décentralisation
- Loi n° 041/98/AN du 6 août 1998, portant sur l’organisation du territoire au Burkina Faso
- Loi n° 042/98/AN du 6 août 1998, portant sur l’organisation et le fonctionnement des collectivités
locales
- Loi n° 043/98/AN du 6 août 1998, relative à la mise en œuvre de la décentralisation
- la loi n° 048-2003/AN du 6 août 2003 portant modification de la loi n° 040/98/AN du 3 août 1998,
portant orientation de la décentralisation ;
- Loi n° 049-2003/AN du 6 août 2003 portant modification de la loi n°041/98/AN du 6 août 1998,
portant organisation de l’administration du territoire au Burkina Faso
- Loi n°050-2003/AN du 6 août 2003, portant modification de la loi n°042/98/AN du 6 août 1998,
portant organisation et fonctionnement des collectivités locales
- Loi n° 051-2003/AN du 6 août 2003 portant modification de la loi n° 043/98/AN du 6 août 1998,
portant programmation de la mise en œuvre de la décentralisation
- Décret n°92-206 portant organisation du ministère de l’Administration territoriale et de la sécurité,
complété par le décret n°94-647 organisant les services de la Police nationale
- Décret n°93-179/PRES du 16 juin 1993, promulguant la loi n°007/93/ADP
- Décret n°93-359/PRES/PM du 16 novembre 1993 portant création de la Commission nationale de la
décentralisation
- Décret n°055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant code général des collectivités locales au Burkina
Faso
2
L’organisation administrative
L’organisation administrative du territoire burkinabé n’a pas trouvé un schéma stable comme l’atteste la
suppression de la province avant sa mise en place et son remplacement par la région. Les circonscriptions
administratives sont conçues soit comme des réceptacles pour les communes, soit comme des unités infracommunales. Les grandes villes sont régies par un statut particulier. Celles-ci sont subdivisées en
communes d’arrondissements qui restent des unités administratives infra communales chapeautées par la
commune de ville. Le tableau suivant nous donne un aperçu sur les subdivisions territoriales.
77
Tableau de l’organisation administrative et territoriale
Découpage territorial
Dénomination
Nombre
Région
45
Collectivité
locale
Oui
Circonscription
administrative
Oui
Département
Commune
urbaine/rurale
Non
Oui
Oui
Non
Quartier
Non
Oui
Chef de quartier
Village
Non
Oui
Chef de village
3
302
351
Organe
délibérant
Conseil
régional
Conseil
municipal
Conseil rural
Organe exécutif
Président Conseil
Organe
de
tutelle
Gouverneur
Préfet
Préfet
Délégué
administratif
Maire
Délégué
administratif
Délégué
administratif
Les compétences des collectivités locales
Avec la réforme de 1996, l’État a transféré neuf (9) domaines de compétence aux collectivités locales en
vue de pouvoir apporter une réponse plus satisfaisante aux préoccupations des populations. Aux régions,
communes et communautés rurales sont transférées des compétences relatives à : la gestion et l’utilisation
du domaine privé de l’État, du domaine public et du domaine national ; l’environnement et la gestion des
ressources naturelles ; la santé, la population et l’action sociale ; la jeunesse, les sports et les loisirs ; la
culture ; l’éducation, l’alphabétisation, la promotion des langues nationales et la formation
professionnelle ; la planification ; l’aménagement du territoire ; l’urbanisme et l’habitat. Les compétences
désormais dévolues aux collectivités locales sont importantes ainsi que l’illustre l’examen au détail de
certaines d’entre elles.
Tableau des compétences des collectivités locales
-
Commune
-
- Région
1. Aménagement du territoire, foncier et urbanisme
- avis sur le schéma d'aménagement urbain avant son approbation par l'État conformément aux
procédures prévues par les textes en vigueur ;
- établissement et exécution de plans de lotissement, après approbation de l'autorité de tutelle
conformément aux textes en vigueur ;
- attribution des parcelles et délivrance des titres d'occupation se rapportant à leur domaine
foncier propre ou aux parties du domaine foncier national ayant fait l'objet d'un transfert de gestion à
leur profit ;
-
délivrance des autorisations de construire ;
-
délivrance des certificats de conformité ;
-
adressage et dénomination des rues ;
-
participation à la gestion des terres du domaine foncier national situé dans leur ressort territorial ;
-
délivrance des autorisations d'occupation du domaine public ;
-
réglementation et police de la circulation ;
-
création, réhabilitation et entretien des rues et des signalisations ;
-
désignation des sites des gares et des aires de stationnement ;
-
construction et entretien des caniveaux, des gares et aires de stationnement;
-
initiative et soutien en matière de transport en commun ;
-
initiative et soutien en matière de ramassage scolaire.
- participation à l'élaboration du schéma d'aménagement de l'espace de production et de
conservation ;
participation à la construction et à l'entretien des pistes rurales.
- 2. Environnement et gestion des ressources naturelles
-
élaboration de plans communaux d'action pour l'environnement ;
- participation à la protection et à la gestion des ressources en eaux souterraines et
superficielles et des ressources halieutiques;
- avis sur le schéma
régional d'aménagement
du territoire et les schémas
directeurs d'aménagement
et d'urbanisme réalisés à
l'intérieur du territoire
régional avant leur
approbation par l'État ;
- soutien à la promotion
du transport en commun à
l'intérieur de la région ;
Les communes rurales reçoivent en plus
- avis sur le schéma d'aménagement de l'espace d'habitation avant son approbation par l'État
conformément aux procédures prévues par les textes en vigueur ;
-
- compétence partagée
avec l'État pour l'initiative
d'élaboration du schéma
régional d’aménagement
du territoire,
conformément aux
procédures prévues par les
textes en vigueur
- délivrance
d'autorisations
d'occupation du domaine
foncier national géré par la
région ;
- construction et
entretien des pistes rurales.
- création de bois et de forêts
d'intérêt régional ;
-
assainissement ;
-
lutte contre l'insalubrité, les pollutions et les nuisances ;
- participation à la protection,
à la gestion et à la mise en
défens des forêts classées et des
forêts protégées ;
-
création, réhabilitation et entretien des espaces verts et des parcs communaux ;
-
participation à la protection
78
-
lutte contre la divagation des animaux et réglementation de l'élevage ;
des cours d'eau ;
-
enlèvement et élimination finale des déchets ménagers ;
-
délivrance d'autorisation préalable de coupe de bois à l'intérieur du territoire communal;
- prévention et lutte contre
les feux de brousse et contre la
coupe abusive du bois dans les
bois et forêts d'intérêt régional
- participation à la conservation et à la gestion des ressources naturelles relevant de la région
ou de l'État ;
-
prévention et lutte contre les feux de brousse et contre la coupe abusive du bois ;
-
participation à la protection et à la gestion des ressources fauniques des forêts classées;
- protection de la faune et des
ressources halieutiques d'intérêt
régional
- participation à la gestion et
- protection et gestion des ressources fauniques des forêts protégées ;
- avis sur l'installation des établissements insalubres, dangereux et incommodes de première à l'exploitation des périmètres
aquacoles d'intérêts
et deuxième classes conformément au code de l'environnement
économiques (PAIE) ;
- Les communes rurales reçoivent en plus :
- gestion de la zone de production aménagée par la commune rurale ;
- élaboration, mise en oeuvre
- participation à la gestion de la zone de production aménagée par d'autres personnes et suivi des plans ou schémas
morales, sur le territoire de la commune rurale ;
régionaux d'action pour
- création de zones de conservation ;
l'environnement ;
- participation à la protection et à la gestion des ressources naturelles situées sur le territoire - délivrance des autorisations
de la commune rurale.
de coupe de bois dans le
- participation à la protection et à la gestion des ressources naturelles, de la faune sauvage, domaine foncier national
des ressources en eau et des ressources halieutiques situées sur le territoire de la commune concédé à la région ;
rurale
- participation à la protection et à la gestion des ressources naturelles, de la faune sauvage, - participation à
des ressources en eau et des ressources halieutiques situées sur le territoire de la commune l'établissement par les services
de l'État des schémas directeurs
rurale
- délivrance des autorisations de coupe de bois dans les bois, forêts et zones de conservation et des plans d'enlèvement et
d'élimination des déchets.
d'intérêt local;
- délivrance des permis de petite chasse dans les zones de conservation d'intérêt local;
- délivrance des permis de pêche sportive sur les cours et plans d'eau d'intérêt local
- 3. Développement économique et planification
- Élaboration du plan de développement communal, en - Élaboration du plan de développement régional, en
cohérence avec le plan national
cohérence avec le plan national
- 4. Santé et hygiène
- construction et gestion des formations sanitaires de
base;
- participation à la construction et à la gestion des formations
sanitaires de base;
- organisation de l'approvisionnement pharmaceutique
et prise de mesures relatives à la réglementation et à la
prévention des maladies ;
-
construction et gestion des formations sanitaires intermédiaires ;
-
organisation de l'approvisionnement pharmaceutique ;
- prise de mesures d'hygiène et de salubrité dans leur
ressort territorial;
-
contrôle de l'application des règlements sanitaires
- réglementation et prise de mesures relatives à l'hygiène, à la
salubrité et à la prévention des maladies ;
-
valorisation de la pharmacopée traditionnelle ;
-
participation à la résolution des problèmes de santé ;
- participation à la résolution des problèmes de santé;
- participation à l'établissement de la tranche régionale de la carte
- participation à l'établissement de la tranche
sanitaire nationale.
communale de la carte sanitaire nationale ;
- 5. Éducation, formation professionnelle et alphabétisation
-
prise en charge du développement de l'enseignement préscolaire
-
acquisition, construction et gestion des établissements préscolaires
- prise en charge du développement de l'enseignement primaire dans
le périmètre communal : construction, acquisition et gestion des
écoles primaires ;
- contribution au développement de l'enseignement
secondaire ;
-
construction et gestion des établissements secondaires ;
- prise en charge avec l'appui de l'État du développement de la
formation professionnelle et de l'alphabétisation ;
- participation à l'établissement de la tranche communale de la carte
éducative nationale.
- participation à la prise en charge de l'enseignement
préscolaire;
- participation à la prise en charge du développement
de l'enseignement primaire;
- participation à la construction et à la gestion des
établissements secondaires ;
- prise en charge avec l'appui de l'État du
développement de l'enseignement supérieur;
- prise en charge avec l'appui de l'État de la promotion
de l'emploi, de la formation professionnelle et de
l'alphabétisation ;
- participation à l'établissement de la tranche régionale
de la carte éducative nationale.
- 6. Culture, sport et loisirs
- construction et gestion des
- construction et gestion des infrastructures sociales, culturelles, sportives et de
infrastructures
culturelles, sportives et de
jeunesse ;
jeunesse ;
- promotion d'activités culturelles, sportives et de jeunesse ;
- promotion d'activités culturelles,
- construction et gestion de bibliothèques et musées communaux ;
sportives et de jeunesse ;
- construction et gestion de musées et
- promotion du tourisme et de l'artisanat ;
bibliothèques régionaux ;
- valorisation des potentiels culturels et artistiques traditionnels de la commune ;
- promotion du tourisme et de l'artisanat
- gestion et conservation des archives communales ;
- valorisation des potentiels culturels et
artistiques traditionnels de la région;
- création et gestion des sites et monuments ;
- gestion et conservation des archives
- suivi de la restauration et de la réhabilitation des sites et monuments historiques.
régionales.
79
- 7. Protection civile, assistance et secours
- participation à la protection et à la promotion des
- participation à la protection et à la promotion des droits humains ;
droits humains ;
participation à la promotion et à la protection sociale des individus
- participation à la promotion sociale des individus et
et des groupes ;
des groupes ;
- contribution à l'organisation et à la gestion des secours au profit des
groupes vulnérables et des sinistrés ;
- participation à l'organisation et à la gestion des
secours au profit des groupes vulnérables et des sinistrés
;
- participation à l'organisation de la protection civile
et de la lutte contre l'incendie ; à ce titre, elles peuvent
créer et gérer des unités de sapeurs-pompiers.
-
- participation à l'organisation de la lutte contre les autres calamités.
- 9. Pompes funèbres et cimetière
pouvoir de réglementation en matière de pompes funèbres et de cimetières dans le territoire communal ;
aménagement et gestion des cimetières ;
délivrance des permis d'inhumer ou d'autorisations de transfert des restes mortels ;
contrôle du respect de la réglementation en matière d'opérations funéraires et de transfert des restes mortels
création et gestion des pompes funèbres ;
construction, entretien et gestion des morgues
- Eau et électricité
avis sur le schéma directeur d'adduction d'eau ;
- élaboration et mise en œuvre des plans locaux de
production, de distribution et de maîtrise d'énergie ;
-
participation à l'entretien et à la conservation des cours d'eau ;
- participation à la réalisation et à l'entretien des retenues, des barrages,
des puits et forages ;
production et distribution de l'eau potable ;
- réalisation et gestion de puits, de forages et de
bornes-fontaines ;
- participation à l'élaboration du schéma régional
d'électrification ;
-
-
réalisation et gestion de l'éclairage public.
-
création, aménagement et gestion des marchés ;
construction et gestion des abattoirs et aires d'abattage
-
avis sur les plans d'électrification dans la région ;
- participation à l'élaboration du schéma directeur régional
d'électrification ;
-
4
avis sur les programmes nationaux d'approvisionnement en eau ;
- participation à l'élaboration du schéma directeur régional d'adduction
d'eau ;
-
- création et gestion des infrastructures
énergétiques ;
-
- participation à l'organisation de la protection civile et de la lutte
contre l'incendie ; à ce titre elle peut créer et gérer des unités de
sapeurs-pompiers;
participation à l'élaboration du schéma national d'électrification.
Marchés, abattoirs et foire
-
création, aménagement et gestion des aires de foires ;
- organisation des foires régionales ;
- participation à la construction et gestion des abattoirs
régionaux
La tutelle de l’État
La tutelle de l’État passe par :
- le contrôle administratif : les décisions des collectivités locales sont soumises, selon le cas, à
l’approbation ou à l’autorisation du représentant de l’État dans la collectivité locale. L’approbation
l'annulation, la suspension ou la révocation; la substitution, l’inspection et l’autorisation ne concernent
que les décisions à caractère financier ou ayant une incidence financière ; la loi dresse une liste
exhaustive.
- les contrôles budgétaire et financier : le budget local est voté par le conseil et approuvé conjointement
par les ministres chargés de l’administration du territoire et des finances. Ce pouvoir peut être délégué au
représentant de l’État auprès de la collectivité. Le compte administratif est soumis à la diligence de
l’ordonnateur à l’autorité de tutelle pour vérification. Le compte de gestion est soumis au contrôle
technique des services du Trésor.
- l’appui des services de l’État passe par le recours aux services déconcentrés et les organismes
spéciaux comme le FODECOM.
80
CAMEROUN
1. Le cadre général de la décentralisation
1.1
La chronologie de la décentralisation
- 1972 : Découpage du territoire en circonscriptions administratives : la province, le département,
l’arrondissement et le district,
- 1974 : Réorganisation générale de l’administration locale du Cameroun. Les deux systèmes hérités des
administrations française et britanniques création d’un seul niveau de décentralisation : la commune
urbaine ou rurale. Le pays compte 174 communes dont 22 urbaines.
- 1987 : Création d’une nouvelle catégorie de communes : la communauté urbaine. Elle instituée à
Douala et à Yaoundé.
- 1988 : Élections municipales sous le régime du parti unique.
- 1991 : Réunion tripartite : la question du fédéralisme est discutée par la commission chargée des
questions constitutionnelles.
- 2001 : Report des élections municipales et prorogation du mandat des conseils en fonction.
- 2002 : Deuxièmes élections municipales pluralistes. Un poste de ministre délégué aux collectivités
locales auprès du ministre de l’Administration territoriale est créé. Nomination de nouveaux délégués à la
tête des municipalités dans les centres urbains.
1.2
Les institutions et organismes en charge du processus de décentralisation
Association des Communes et Villes du Cameroun (ACVC) créée en 1996 mène des campagnes
médiatiques, publie des documents sur la décentralisation au Cameroun, organise des séminaires de
formation ou de sensibilisation à l’intention des élus et des personnels locaux. Elle assure la participation
des communes camerounaises aux rencontres du mouvement municipal international.
Union des Communes et Villes du Cameroun (UCVC) créée en 1996, elle n’existe que de nom et
regroupe les élus locaux issus des partis d’opposition.
Fonds spécial d’équipement et d’intervention (FEICOM) créé en 1977 qui assiste et appui les
communes surtout financièrement avec des prêts.
1.3
La législation
- Décret n° 74/490 du 17 mai 1974 portant sur l’institution des commissions pour le règlement des
litiges des limites des circonscriptions administratives et des unités de commandement traditionnel.
- Loi n° 74-23 du 23 décembre 1974 institue deux types de communes : les communes urbaines et les
communes rurales.
- Décret n° 77-85 du 22 mars 1977 fixant les modalités de fonctionnement et de gestion du fonds
spécial d’équipement et d’intervention intercommunale (FEICOM).
- Décret n° 77-91 du 25 mars 1977 déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes, les syndicats
de communes et les établissements intercommunaux.
- Décret n° 78-484 du 9 novembre 1978 fixant les attributions des chefs de circonscriptions
administratives et des organisations et personnes chargés de les assister dans l’exercice de leurs fonctions.
- Décret n° 79-189 réglementant les délimitations des centres urbains.
- Loi n° 87-015 du 15 juillet 1987 portant sur la création des communautés urbaines.
- Loi n° 92-002 du 14 août 1992 fixant les conditions d’élection des conseillers municipaux.
- Décret n° 94-232 du 5 septembre 1994 précisant le statut et les attributions des receveurs municipaux.
- Décret n° 95-690/Pm du 26 décembre 1995 fixant les modalités de répartition des centimes
additionnels communaux.
- Décret n° 96-098 du 7 mai 1996 modifiant certaines dispositions du décret n° 77-87 du 22 mars 1977
fixant les modalités de fonctionnement et de gestion du FEICOM.
- Loi n° 96-6 du 18 janvier 1996 portant sur la révision de la constitution du 2 juin 1972.
- Décret n° 0013/A/MINAT du 11 décembre 2000 portant réorganisation du Fonds spécial
d’équipement et d’intervention intercommunale
81
- Loi n°2002/003 du 19 avril 2002 portant code général des impôts de la République du Cameroun
(partie : Impôts perçus au profit des collectivités locales).
2
L’organisation administrative
L’organisation administrative du territoire offre une certaine cohérence entre décentralisation et
déconcentration. Les collectivités locales couvrent l’ensemble du territoire national. Les grandes villes
sont régies par un statut particulier. Celles-ci sont subdivisées en arrondissements qui restent des unités
administratives infra communales. L’intercommunale est inexistante. Les communes à statut spécial
concerne les métropoles de Douala et Yaoundé. Les communes d’arrondissement sont régies par le droit
commun de la décentralisation avec des conseils élus au suffrage universel et des exécutifs élus par les
conseils en leur sein. Les autres villes grandes ou moyennes sont administrées par un exécutif nommé par
le gouvernement en dehors des conseils élus au suffrage universel.
Tableau de l’organisation administrative et territoriale
Découpage territorial
Dénomination
Région
Nombre
10
Circonscription
administrative
Non
Collectivités
territoriale
Oui
Département
Communauté urbaine
58
02
Oui
Non
Non
Oui
Arrondissement
268
Oui
Non
Commune
d’arrondissement
Commune urbaine
11
Non
Oui
11
Non
Oui
Commune rurale
316
Non
Oui
Organe
délibérant
Conseil
régional
Conseil de
comté
Conseil
municipal
Conseil de
municipal
Conseil
municipal
Organe exécutif
Président
Conseil
du
délégué
du
gouvernement
Organe
de
tutelle
gouverneur
Préfet
gouverneur
Sous-préfet
Maire
Préfet
Maire/Délégué
du
gouvernement
Maire
Préfet
Préfet
3. Les compétences des collectivités locales
Il n’y a pas encore à proprement parler de transfert de compétences de l’État aux collectivités locales au
Cameroun, notamment aux communes. En attendant les textes d’application de la nouvelle
décentralisation, les communes bénéficient d’une compétence générale en matière locale : le conseil
municipal délibère sur les affaires locales. Ce champ de compétences dans les attributions du conseil
municipal : planification, urbanisme, aménagement du territoire, culture, sport et loisirs. Les autres
attributions du conseil ont trait à des questions de fonctionnement interne de l’administration communale
(vote du budget, approbation des comptes de gestion et administratif et autorisations divers). Les
compétences ainsi définies sont davantage des attributions des conseils municipaux que des compétences
communales. Il n’existe pas encore de textes sur le transfert de compétences de l’État aux collectivités
locales.
4. La tutelle de l’État
La tutelle de l’État est celui du contrôle a priori. Ce pouvoir est exercé par le ministre chargé de
l’administration territoriale et sous son contrôle par les représentants de l’État. L’État dispose d’un
pouvoir de sanction, d’approbation, d’annulation et de révocation.
82
COTE D’IVOIRE
1. Le cadre général de la décentralisation :
1.1 Chronologie de la décentralisation
- 1978 : Premières lois de décentralisation. Création de 27 communes
- 1980 : Engagement de la politique de décentralisation, avec la création de 37 nouvelles communes et
la promulgation des principaux textes de l'organisation communale
- 1982 : Loi de décentralisation qui a pris des dispositions relatives à la coopération transfrontalière.
- 1985 : Nouvelle étape avec la création de 85 nouvelles communes y compris les 10 qui composent la
ville d'Abidjan. Le nombre total de communes est porté à 102.
- 1991 : Création des régions
- 1992 : Création des commissions régionales de développement
- 1995 : Loi d’orientation sur l’organisation générale de l’administration territoriale étend la
décentralisation aux zones rurales. Création de 62 nouvelles communes
- 1998 : Signature d’un protocole d’accord entre l’Union des villes et communes et le Ministre chargé
de l’éducation nationale pour le transfert des compétences
- 2000 : Mise en place du Conseil national de développement des collectivités locales. Le nombre total
de communes est porté à 197 en plus du District d’Abidjan. La décentralisation couvre 40% du territoire
et 52 % de la population.
- 2001 : Création du Ministère d’État chargé de l’intérieur et de la décentralisation, par fusion du
Ministère chargé des collectivités locales et du Ministère d’État chargé de l’intérieur. Création d’une
Direction générale de la décentralisation et de l’aménagement du territoire (DGDAT). Élections
municipales et installations des communautés rurales. Érection des régions en collectivités locales. Tenue
d’un atelier national sur la décentralisation et la planification. Tenue d’un deuxième atelier national sur
les transferts de compétences.
- 2002 : Élections municipales pluralistes marquées par la participation et le succès du RDR, un des
partis d’opposition.
1.2 Les institutions et les organismes d’appui à la décentralisation
Direction générale de la décentralisation et de l’aménagement du territoire (DGDAT) : elle gère les
projets et programmes d’appui à la décentralisation. Elle gère des Projets comme ceux d’appui à la
décentralisation et aux communes (PADC) ou d’investissement dans les capitales régionales (PIRC).
Union des villes et communes de côte d’Ivoire (UVICOCI), créée le 6 octobre 1983 travaille pour le
renforcement des capacités de ses membres en organisant des formations à l’intention des élus et des
personnels. Elle exerce aussi une coordination nationale.
1.3 La législation
- Loi n° 78-07 du 9 janvier 1978
- Loi n° 80/1180 du 17 octobre 1980 relative à l’organisation municipale
- Loi n° 80/1181 du 17 octobre 1980 portant sur le régime électoral municipal
- Loi n° 80/1182 du 17 octobre 1980 portant sur les statuts d’Abidjan
- Loi n°81-1129 du 30 décembre 1981 portant régime financier des communes et de la ville d’Abidjan,
- Loi n°95-892 du 27 octobre 1995, d’orientation de l’organisation générale de l’administration
territoriale,
- Loi n°95-893 du 27 octobre 1995 portant création des communautés rurales,
- Loi n°2000/514 du 1er août 2000 portant code électoral,
- Loi n°2001/476 du 9 août 2001 relative à l’Orientation générale de l’administration territoriale,
- Loi n°2001/477 du 9 août 2001 relative aux départements,
- Loi n°2001/478 du 9 août 2001 portant création du District d’Abidjan
- Décret n° 80-1184 du 17 octobre 1980 fixant le ressort territorial des communes de la ville d’Abidjan
- Décret n° 80-1185 du 18 octobre 1980 fixant la composition numérique des conseils municipaux des
communes de Côte d’Ivoire (exception faite de la ville d’Abidjan)
83
- Décret n° 80-1186 du 18 octobre 1980 fixant pour chaque commune le nombre des adjoints au maire
(exception faite pour la municipalité de la ville d’Abidjan)
- Loi n° 81-1129 du 30 décembre 1981 portant sur le régime financier des communes et de la ville
d’Abidjan
- Les lois n° 85-578 du 29 juillet 1985, n°95-608 et n°95-611 du 3 août 1995 modifiant la loi n°80/1180
- Décret de 1995 portant sur la création de communes rurales
- Loi n° 95-892 du 27 octobre 1995 d’orientation sur l'organisation générale de l’administration
territoriale
- La loi n° 95-893 du 27 octobre 1995 relative aux communautés rurales
- Décret n° 97-35 du 22 janvier 1997 réglementant la collaboration entre les services de l’État et ceux
de la commune
- Décret n° 98-05 du 14 janvier 1998 portant sur les modalités de fixation, de calcul et de répartition de
la dotation globale de fonctionnement
3
L’organisation administrative
L’organisation de l’administrative territoriale est en pleine mutation. Le schéma actuel distingue deux
niveaux de décentralisation (la commune et la région) et deux niveaux de déconcentration (la préfecture et
la sous-préfecture. Les deux métropoles d’Abidjan et de Yamoussoukro sont administrées selon une
formule propre, le District. Ces deux villes sont subdivisées en communes d’arrondissement dirigées par
un conseil et un maire élu au suffrage universel. Par contre, les Districts sont dirigés par un gouverneur
nommé par le chef de l’État. La loi de 1980, portant organisation municipale, prévoit un système de
solidarité locale basé sur la coopération et les ententes intercommunales. Le territoire national est découpé
en deux types d’unités administratives : d’une part les circonscriptions administratives (les départements,
la sous-préfecture et les villages), et d’autre part, les collectivités locales (les régions, le District, les
communes et les communautés rurales. Il n’y a pas de véritable coïncidence entre les deux découpages
territoriaux. Le tableau suivant présente l’organisation administrative et territoriale.
Tableau de l’organisation administrative et territoriale
3
Découpage territorial
Collectivité
Circonscription
Organe
locale
administrative
délibérant
dénomination
Nombre
Région
19
Oui
Oui
Conseil
régional
Département
58
Oui
Oui
Conseil général
District
2
Oui
Non
Conseil District
Président du Conseil
régional
Non
Maire
Commune
197
Oui
Non
Maire
Sous-préfecture
Communauté
rurale
183
Non
Oui
Oui
Non
Conseil
municipal
Non
Conseil rural
Organe exécutif
Non
Président du conseil
Organe
de tutelle
Préfet de
région
Préfet
Préfet de
département
Sous-préfet
Sous-préfet
Conseil
municipal
Les compétences des collectivités locales
Le transfert des compétences aux collectivités locales est ineffectif dans beaucoup de domaine malgré des
avancées dans le domaine de l’éducation. Le tableau suivant décrit les compétences transférées aux
communes.
Tableau des compétences transférées aux communes
1. santé et hygiène vétérinaire
2. Éducation
3. Urbanisme et construction
4. Culture et action sociale
5. Environnement et eau potable
- -création, construction équipement et gestion des dispensaires, centres de santé et
maternités de quartiers
contrôle sanitaire du transport et de la vente des produits et denrées d’origine
animale
- Création, construction, équipement et gestion des écoles maternelles et primaires,
cantines scolaires, logements du personnel et installations sportives
- Propositions et avis préalable sur le Plan d’urbanisme directeur
- Élaboration du plan d’urbanisme de bétail et financement des travaux (Abidjan)
- Projet de lotissement sur le domaine de l’État,
- Délivrance du permis de construire à Abidjan
Création, construction, équipement et gestion des bibliothèques, musées, théâtres et
centres sociaux et d’éducation préscolaire, crèches et foyers féminins, ainsi que la gestion
du personnel
- Création, construction, équipement et gestion des pépinières, espaces verts, parcs et
jardins,
- Création, construction, équipement et gestion des bornes fontaines et puits à eau
84
4. La tutelle de l’État
La tutelle de l’État passe par le contrôle administratif a priori. C’est la loi n°95-608 portant modification
de la loi de 1980 de l’organisation municipale cite les trente objets sur lesquels les délibérations du
conseil municipal ne sont exécutoires qu’après approbation de l’autorité administrative de tutelle. Les
services de l’État appuie aussi les collectivités locales par l’intermédiaire du Fonds social de
développement (FSD).
GHANA
1. Le cadre général de la décentralisation :
1.1 La chronologie de la décentralisation
- 1988 : adoption de la Local Government Law, PNDCL 207 en contexte de parti unique. Réforme de
l’administration territoriale du pays. Création de 110 Districts, collectivité locale de base et de 10 régions
administratives. Selon le degré d’urbanisation de la localité, celle-ci peut être dirigée par un District
Assembly, un Municipal Assembly ou un Metropolitan Assembly.
- 1992 : Nouvelle constitution. Le texte intègre et améliore les acquis de la réforme de 1988.
- 1993 : Adoption de la loi de la décentralisation (Local Government Act). Élections municipales
pluralistes.
- 1997 : Deuxièmes élections pluralistes.
- 2002 : Troisièmes élections pluralistes.
1.2 Les institutions et les organismes d’appui à la décentralisation
National association of local authorities of Ghana (NALAG) regroupe les municipalités du Ghana.
Elle effectue un travail de sensibilisation et de formation des élus locaux sur les enjeux de la
décentralisation et joue un rôle primordial dans le dialogue entre le gouvernement et les pouvoirs locaux.
1.3 Les principales références législatives
- 1992 : Constitution de la IV République
- 1988 : Local Government Act, PNDCL n° 207.
- 1992: Local Government Act, PNDCL n° 462
- 1993: District Assemblies Common Fund Act , 445
- 1994: The National development Planning System Act, PNDCL n° 480. The Civil Service Law,
PNDCL n° 327. The Local Government (Urban, Zonal and Town Councils and Units Committees)
Establishment.
2. L’organisation administrative
L’organisation administrative du territoire paraît assez simple avec un seul niveau de décentralisation qui
couvre tout le territoire. Une déconcentration mixte au niveau supra-communal. Le système mis en place
par la loi de 1993 organise l’administration en 110 collectivités locales. Les Districts connaissent des
subdivisions administratives.
L'intercommunalité n'est pas pratiquée (il n y a pas de législation stricte sur l'intercommunalité) même si
elle apparaît un peu dans la pratique car la Loi habilite les assemblées locales à mener des actions
communes dans le cadre de leurs compétences. Dès lors, les responsabilités pourraient être déléguées à un
comité conjoint qui mènera la mission commune jusqu'à son terme.
Tableau de l’organisation administrative et territoriale
Découpage territorial
Dénomination
Nombre
Région
10
Seuil de
population
Collectivité
territoriale
Non
Organe délibératif
Organe exécutif
Regional
Regional
Organe de
coordination/tutelle
Regional Coordinating
85
Metropolitan
assembly
Municipal
assembly
District
assembly
Submetropolitan
DA
Urban council
03
> 250 000
Oui
04
≥ 95 000
Oui
Coordinating Council
Metropolitan
assembly
Municipal assembly
103
≥ 75 00
Oui
District assembly
13
Non
Sub-metropolitan DA
34
Non
Urban council
Zonal council
108
Non
Zonal council
Non
Town/Area Council
Non
Unit Committee
Town/Area
Council
Unit
Committee
Minister
DCE/Executive
Comitee
DCE/Executive
Comitee
DCE/Executive
Committee
Presiding
Member
Council
Regional Coordinating
Council
Regional Coordinating
Council
Regional Coordinating
Council
Metropolitan Assembly
Presiding
Member
Presiding
Member
Presiding
Member
Presiding
Member
District Assembly
Municipal Assembly
M/D Assembly
D/M/M Assembly
3. Les compétences des collectivités locales
La constitution habilite le parlement à définir le régime de compétences des collectivités locales. Ce
régime doit au minimum accorder aux collectivités locales toutes les compétences dans les domaines
suivants :
- État civil,
- Vente aux enchères,
- Police des débits de boisson,
- Prévention et lutte contre les feux de brousse,
- Loterie nationale hebdomadaire,
- Police de l’exploitation des forêts et bois,
- Planification et mobilisation des ressources pour le développement local,
- Prélèvement des impôts, taxes et redevance au niveau local,
Ainsi en 1993, la Local Government Act transfère les compétences suivantes aux collectivités locales :
- Planification et promotion du développement local,
- Soutien aux activités productives,
- Développement des infrastructures et promotion de l’emploi,
- Promotion de l’habitat et protection de l’environnement,
- Maintien de la sécurité en collaboration avec les services de sécurité relevant de l’État dans la
collectivité,
- Favoriser l’accès aux cours et tribunaux pour la promotion de la justice,
- Assumer toute autre compétence que lui attribuerait la loi.
La loi détermine aussi avec précision les autorités de l’administration locale qui sont chargées de
l’exécution de telle ou de telle compétence ainsi listée. En dehors des compétences en matière
délibérative, fiscale ou d’emprunt, le District Assembly peut déléguer certaines de ses compétences aux
structures sub-districales.
4. La tutelle de l’État
Il n’y a pas proprement parlé de tutelle de tutelle sur les collectivités locales au sens où cette institution
est entendue dans les institutions d’inspiration d’origine française. La constitution prescrit au parlement
de s’abstenir de prendre toute disposition qui entraînerait un contrôle incompatible avec le statut
décentralisé des Districts Assemblies ou qui ne serait pas conforme au principe d’autonomie de ces
derniers tel que prévu par ses dispositions. Les rapports entre l’État et les collectivités locales sont réglés
selon un système de coordination des activités des Districts et de l’État au niveau de chaque région. Cette
coordination est assurée par le Regional Coordinating Council. Au niveau des Districts l’interpénétration
entre l’administration d’État et celle des Local Government se traduit par l’institution du District Chief
Executive. Il est nommé par le chef de l’État parmi les membres de la District Assembly autres que les
chefs traditionnels ou les parlementaires avec l’accord préalable d’une majorité des 2/3 des membres de
l’Assembly. Il préside l’Executive Committee et non l’Assembly. Cette dernière peut le démettre avec
une majorité des 2/3 ainsi que le District Chief Executive.
86
MALI
1. Le cadre général de la décentralisation
1.1
La chronologie de la décentralisation
Le processus de décentralisation remonte à l’époque coloniale. Le principe de la décentralisation a été
affirmé dans toutes les constitutions successives des 1ère, 2ème et 3ème républiques et dans les actes
fondamentaux des deux régimes d’exception que le pays a connu.
- 1918 : Création des premières communes du Soudan français : BAMAKO et KAYES.
- 1952 : Création des communes de SEGOU et MOPTI.
- 1954 : Création de la commune de SIKASSO.
- 1957 : Création de sept nouvelles communes dont celle de KITA.
- 1966 : loi du 2 mars, qui renforce l’autorité des communes et des régions en disposant que les
communes ne pourront plus être créées, scindées ou supprimées qu’après avis de l’assemblée régionale
dans le ressort de laquelle se trouve la commune en question.
- 1968 : Coup d’État qui entraîne la dissolution des organes locaux existant.
- 1977 : Révision du découpage territorial, avec la création de nouvelles régions et de nouveaux cercles.
Les régions, cercles et arrondissements sont des circonscriptions administratives. Le district de Bamako
est subdivisé en six communes.
- 1990 : rébellion armée dans l’Azawad dans le Nord du pays. Les insurgés demandent l’instauration
d’un système fédéral. Signature d’un accord de paix.
- 1991 : le gouvernement de Moussa Traoré au pouvoir depuis 1968 est renversé par une junte militaire.
Organisation d’une conférence nationale du 29 juillet au 12 août. Les nouvelles orientations du pays sont
définies.
- 1992 : adoption d’une nouvelle constitution. La décentralisation va au delà des déclarations
d’intention et devient une réalité vivante suite à trois événements majeurs qui sont : la Conférence
Nationale, la Constitution et le problème du nord (article 97). Il y a deux séries de dispositions dans cette
constitution :
- Le principe de la libre administration : les collectivités locales s’administrent librement par les
conseils élus et dans les conditions fixées par la loi.
- L’institution d’un Haut conseil des collectivités locales qui fonctionne comme une seconde chambre
du parlement avec des prérogatives particulières dans le domaine de la décentralisation et du
développement local. Le 11 avril, signature du pacte national, accord qui réaffirme la forme unitaire de
l’État, mais prévoit pour les régions du nord un statut particulier, avec plus d’autonomie dans certaines
matières que les autres collectivités de la République.
- 1993 : Détermination des conditions de la libre administration des Collectivités Territoriales. Création
de la Mission de décentralisation, rattachée au ministère de l’Administration territoriale, pour la mise en
œuvre de la décentralisation. Création de l’Association des maires du Mali (AMM)
- 1995 : Code des Collectivités Territoriales.
- 1996 : Création de 682 nouvelles communes.
- 1998 : La Mission de décentralisation créée en 1993 est rattachée à Présidence de la République.
Élections dans les 19 communes existant jusque-là.
- 1999 : Élections dans les autres communes et installation des conseils de cercles et de régions,
- 2001 : l’AMM devient l’Association des municipalités du Mali (AMM).
1.2
Les institutions et les organismes d’appui à la décentralisation
Le Ministre de l’administration et des collectivités locales (MATCL) élabore et met œuvre la politique
nationale de la décentralisation. Il coordonne les interventions de toutes les autres structures
administratives et techniques impliqués dans la mise en œuvre de la décentralisation. Il assure la tutelle
sur les collectivités locales. Cette tutelle est réalisée par la Direction nationale des collectivités locales au
niveau national et par le représentant de l’État au niveau des collectivités au niveau local.
87
La Mission de décentralisation, créée en 1993, est chargée de concevoir, de proposer et de faciliter la
mise en œuvre de la décentralisation. Elle est dissoute en 2001 et remplacée par la Direction nationale des
collectivités territoriales (DNCL).
La Direction nationale des collectivités territoriales (DNCL), créée en 1999, est chargé d’élaborer les
éléments de la politique nationale de décentralisation et de participer à sa mise en œuvre. Elle coordonne
et contrôle aussi l’action des autorités administratives, des services et organismes publics impliqués dans
la mise en œuvre de la politique de décentralisation.
L’Autorité pour le développement intégré du Nord-Mali (ADIM), créée en juillet 2000, est limitée
aux collectivités territoriales des régions de Tombouctou, de Gao et de Kidal. Elle appuie ces régions
dans la programmation et la mise en œuvre des actions de développement.
Le Haut conseil des collectivités territoriales (ACCT) est créé par la constitution pour assurer la
représentation des collectivités locales. Les Maliens de l’extérieur y sont représentés. Il est composé de
Conseillers nationaux élus parmi les conseillers locaux remplissant les conditions d’éligibilité. Ses
conseillers extérieurs sont issus de l’organe de représentation des Maliens de l’extérieur. Il étudie et
donne un avis motivé sur toute politique de développement local et régional, fait des propositions au
gouvernement sur toute question relative à la protection de l’environnement et de la qualité de vie avec
obligation du gouvernement de déposer dans un délai de 15 jours, un projet de loi conforme sur le bureau
de l’Assemblée nationale. Sa première mandature a commencé en avril 2002 après l’élection de juin 2001
de ses membres.
Association de municipalités du Mali (AMM), issue de la transformation de l’Association des maires
du Mali (AMM) mène un travail de sensibilisation des élus locaux à travers des rencontres telles que le
forum des maires, les Journées nationales de la commune.
1.3
La législation
- Décret n° 19.D-1-2 du 30 janvier 1959, institution d’un type de collectivité locale dénommée
circonscriptions administratives à côté des communes. Elles sont dotées de la personnalité morale et de
l’autonomie financière.
- Loi n° 60-3/AL/RS du 7 juin 1960, portant organisation territoriale de la République crée les régions,
les cercles, les arrondissements, les communes, les villages et les tribus ou fractions. La région est érigée
en collectivité locale.
- Décret n° 33 du 24 janvier 1962, création pour chaque région d’une commission spéciale dite
commission régionale dont les membres sont nommés par le gouvernement pour servir en lieu et place du
conseil et de l’exécutif régionaux.
- Loi n° 66-9/AN-RM du 2 mars 1966, portant code municipal en république.
- Ordonnance n° 20/CMLN de 1968, ce texte transforme la région de Bamako en district.
- Ordonnance n° 77-44/CMLN du 12 juillet 1977, portant réorganisation territoriale et administrative de
la république du Mali.
- Ordonnance n° 78-32/CMLN de 1977, révision du statut de Bamako subdivisé en six communes.
- Ordonnance n° 91-039/P-CTSP du 8 août 1991, déterminant les circonscriptions administratives et les
collectivités territoriales.
- Loi n° 93-008 du 11 février 1993, déterminant les conditions de la libre administration des
Collectivités Territoriales.
- Loi n° 94-009/AN-RM du 1er février 1994, déterminant les principes fondamentaux de la création, de
l’organisation, de la gestion et du contrôle des services publics.
- Loi n° 95-034 du 12 avril 1995, portant Code des collectivités Territoriales (actuellement en lecture
- Loi n° 55-1489 du 18 novembre 1995, qui porte organisation municipale.
- pour tenir compte de certaines lacunes relevées par la pratique).
- Loi n° 95-022/AN-RM du 20 mars 1995, portant statuts des fonctionnaires des collectivités locales.
- Loi n° 96-025 du 21 février 1996, portant statut particulier du district de Bamako.
- Loi n° 96-050 du 16 octobre 1996, portant principe de constitution et de gestion du domaine des
collectivités territoriales.
- Loi n° 96-059 du 4 novembre 1996, portant création de 682 nouvelles communes.
- Loi n° 99-035 du 10 août 1999, portant création des Collectivités Territoriales de Cercles et de
Régions.
88
- Loi n° 99-036 du 10 août 1999 relative à la composition du Conseil de cercle de Tin-Essako,
- Loi n°00-040 du 07 juillet 2000 portant création de l’Autorité pour le développement intégré du Nord
Mali,
- Loi n°00-044 du 07 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des communes, des cercles et des
régions,
- Loi n°00-042 du 27 juillet 2000 portant création de l’Agence nationale d’investissement des
collectivités territoriales,
- Ordonnance n° 00-027/P-RM du 22 mars 2000 portant code domanial et foncier,
- Décret n°95-210/P-RM déterminant les conditions de nomination et les attributions des représentants
de l’État au niveau des collectivités territoriales,
- Décret n° 96-119/P-RM du 11 avril 1996, déterminant les conditions de nomination et les attributions
du représentant de l’État au niveau du district de Bamako.
- Décret n° 96-084/P-RM, déterminant les conditions et les modalités de mise à la disposition des
collectivités territoriales des services déconcentrées de l’État.
- Décret n°99-130/P-RM du 26 mai 1999 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de la
Direction nationale des collectivités territoriales,
- Décret n°269/P-RM du 4 juillet 2000 portant création du Comité national d’orientation des appuis
techniques aux collectivités territoires,
- Décret N°386P-RM du 10 août 2000 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de
l’Agence nationale d’investissement des collectivités territoriales.
2
L’organisation administrative
L’organisation administrative du territoire malien repose sur une décentralisation à trois niveaux : la
commune, le cercle et la région. La Capitale Bamako est régie par un statut particulier : le District. Il n’y
a pas un corollaire de déconcentration territoriale à la décentralisation. La loi instaure un système de
relation intercommunale à plusieurs options selon les régions, avec au sommet une représentation
parlementaire des collectivités locales. Une loi de 1995 fixe la structure actuelle de l’administration
territoriale. Le système présente une certaine cohérence. Les Cercles sont dotés de Centres de conseils
aux communes (CCC). Ces centres sont destinés à créer les conditions d’une mise en commun de leurs
moyens. À terme, ils doivent être transformés en syndicats intercommunaux. Les collectivités sont
habiletés à entrer en partenariat avec leurs homologues étrangers. Le tableau suivant nous donne une
description de l’organisation administrative et territoriale.
Tableau de l’organisation administrative et territoire
Découpage territorial
Dénomination
Nombre
Collectivité
territoriale
Circonscription
Administrative
Organe délibérant
Région
8
Oui
Oui
Conseil régional
Cercle
49
Oui
Oui
Conseil de cercle
District
1
Oui
Oui
Conseil de district
Commune
703
Oui
Non
Conseil communal
Villages/Fraction
Quartier
5 500
**
Non
Non
Oui
Oui
Conseil de village
Conseil de quartier
Organe exécutif
Président du
conseil régional
Président du
conseil de cercle
Maire de district
Maire de
commune
Chef de village
Chef de quartier
Organe
déconcentré/de
tutelle
Haut
commissaire
Délégué du
gouvernement
Ministre des coll.
Locales.
Délégué du
gouvernement
Maire
Maire
3. Les compétences des collectivités locales
La loi consacre un transfert et une répartition des compétences entre les trois catégories de collectivités
locales. Pour les communes et les communautés rurales, ces compétences s’ajoutent à celles dont elles
disposaient déjà depuis leur création. La répartition des compétences est peu précise car les mêmes
compétences sont souvent attribuées aux trois niveaux de décentralisation sans qu’il soit possible a priori
de distinguer les tâches et les limites de l’action de chacun des niveaux.
Le principe d’un transfert concomitant des compétences et des ressources est acquis depuis la loi de 1995.
Les domaines suivants font l’objet d’une répartition des compétences entre les régions, les cercles et les
communes : développement économique, exploitation et gestion des ressources naturelles, urbanisme et
aménagement du territoire, éducation, santé, action sociale et culturelle.
89
Suite à un atelier organisé en juin 2000, les compétences décrites dans le tableau suivant ont été
transférées à nouveaux aux collectivités locales.
Tableau de répartition des compétences
Santé
- Élaboration et mise en œuvre du plan de
développement sanitaire,
- Création et entretien des infrastructures,
- Conclusion de la convention mutuelle avec les
associations de gestion des centres de santé (ASACO),
- Recrutement du personnel,
- Subventions aux ASACO,
- Autorisation de création des centres de santé,
- Information, éducation et communication en matière de
santé,
- Mise en place des stocks initiaux de roulement en
médicaments essentiels,
- Lutte contre la vente illicite de médicaments,
- Mise en place des politiques et stratégies nationales de
prévention et de lutte contre les maladies,
- Mobilisation sociale autour des objectifs sociosanitaires.
Éducation
- Élaboration et mise en œuvre du
plan de développement de l’éducation,
- Élaboration de la carte scolaire,
- Construction et entretien des
infrastructures scolaires et préscolaires,
- Détermination
des
modèles
spécifiques n’appartenant pas à la
nomenclature nationale,
- Recrutement et gestion du personnel,
- Subventions
aux
écoles
communautaires,
- Organisation et fonctionnement des
cantines,
- Organisation des examens,
- Productions
des
statistiques
scolaires,
- Suivi des centres d’alphabétisation
Hydraulique
- Élaboration et mise
en œuvre du plan de
développement
de
l’hydraulique
(alimentation en eau
potable),
- Construction
et
entretien
des
infrastructures,
- Contrôle et suivi
des structures agréées
de
gestion
des
infrastructures,
- Recrutement
des
exploitants chargés du
fonctionnement
des
infrastructures.
4. La tutelle de l’État
La tutelle de l’État passe par :
- Le contrôle administratif : la loi procède à une distinction entre les compétences dans lesquelles les
décisions locales peuvent entrer en vigueur sous la réserve d’une simple transmission à l’autorité et celles
dans lesquelles les décisions doivent être exécutoires après l’approbation de l’autorité de tutelle. Le
contrôle a priori est réduit, mais reste important.
- Les contrôles budgétaire et financier sont effectués par les ministres chargés des collectivités locales
et des finances, le contrôle général de l’État et la section des comptes de la Cour Suprême.
- L’appui des services de l’État passe par les services déconcentrés qui ont reçu la mission générale
d’appuyer, conseiller et soutenir les collectivités locales, mais aussi par les structures d’appui technique
ou financier citées précédemment.
SÉNÉGAL
1. Le cadre général de la décentralisation :
1.1
La chronologie de la décentralisation
- 1854 : Adoption de la loi du 5 avril instituant des Communes de plein exercice dans la colonie du
Sénégal, siège du Gouvernement de l’Afrique Occidentale Française (AOF). Ainsi, Gorée et Saint-Louis
sont érigées en Communes en 1872. Suivront en 1880 et en 1887, respectivement, Rufisque et Dakar.
- 1872 : Création des communes de Saint Louis et Gorée.
- 1903 et jusqu’en 1960 (Indépendance du pays), 20 autres localités sont élevées au rang de Communes.
Toutefois, leur statut différait d’avec les premières : elles étaient des communes mixtes en ce que la
fonction de maire y était assurée par un administrateur municipal nommé par le pouvoir central. Vingt
quatre (24) Communes sont dénombrées
- 1960 : Le statut de commune de plein exercice est élargi à toutes les communes
- 1966 : Promulgation du code de l’Administration communale.
- 1972 : Création des communes rurales, et réforme de l’administration territoriale avec une
expérimentation progressive dans la région de Thiès. Cette réforme créée des communes à régime spécial
(exécutif nommé) dans les chefs lieux de régions et les communautés rurales qui amorcent la
municipalisation des zones rurales : La Communauté Rurale. La région de Thiès teste la politique qui est
ensuite étendue toutes les deux années à une autre région. En 1986, 320 communautés rurales ont fini
90
d’être créées, soit au total 368 collectivités locales. Loi de fixation du régime municipal à Dakar, de celui
des Communes chefs-lieux de Région (Dakar exclue). Révision du Code de l’administration communale.
- Entre 1960 et 1972, le nombre de communes sénégalaises passe de 24 à 37.
- 1983 : création de la Commune de Pikine-Guédiawaye par éclatement de la Commune du Grand
Dakar.
- 1990 : Modification du Code de l'Administration communale et verse les Communes à statut spécial
dans le droit commun. D’autre part, Guédiawaye, détachée de Pikine, devient une Commune à part
entière.
- 1983 : Institution d’une Communauté urbaine à Dakar réunissant les trois Communes de Dakar, de
Pikine-Guédiawaye et de Rufisque. Il s’agit d’une structure de gestion intercommunale qui regroupe les
cinq communes de la ville.
- 1985 : Création des Plans d’investissements Communaux (PIC). L’État contribue à leur élaboration et
les intègre aux Plans Régionaux de Développement Intégré (PRDI). Pour l’instant une douzaine de
communes sont concernées
- 1990 : Lois modifiant le Code de l’Administration Communale. L’ensemble des communes et des
communautés rurales est doté d’autonomie financière et la gestion des communautés rurales est retirée
aux sous-préfets pour la confier aux présidents des conseils ruraux. Guédiawaye, détachée de Pikine,
devient une Commune à part entière.
- 1994 : Une révision constitutionnelle fait de la Région une collectivité locale décentralisée.
- 1996 : Les lois sur le Code des collectivités locales reconnaissent la région, la commune et la
communauté rurale, et portent sur la réorganisation territoriale. Cette loi ouvre également la possibilité
pour les communes de créer par association une structure d’entente et de coordination de leurs activités
dans certains domaines de portée communale : c’est la commune urbaine. Cette année est charnière en
matière de décentralisation : Six (06) Lois et vingt deux (22) Décrets ont été adoptés en vue d’encadrer la
réforme administrative et locale communément appelée « régionalisation ». Ainsi :
- 1997 : Les communes de la région de Dakar sont découpées en Communes d’Arrondissements : 19
dans la ville de Dakar, 16 à Pikine, 5 à Guédiawaye et 3 à Rufisque.
- 1999 : Création d’une deuxième chambre au parlement pour assurer la représentation nationale des
collectivités locales. Les communautés rurales, communes et régions peuvent ainsi participer à l’exercice
de la souveraineté nationale.
- 2000 : Nouvelle constitution, suppression du sénat,
- 2001 : report des élections locales, nomination de délégations spéciales en lieu et place des organes
élus arrivés en fin de mandat.
- 2002 : érection du département de Matam (région de Saint-Louis) en région autonome (la 11ème). Le
territoire couvert par la Ville de Guédiawaye dans le département de Pikine (région de Dakar) est
également élevé Département distinct de celui de Pikine.
- 2005 : Création de la Communauté d’agglomération de Dakar regroupant les villes de la région de
Dakar. Structure issue d’une intercommunalité entre collectivités locales.
1.2
Les institutions et les organismes d’appui à la décentralisation
Il existe toute une panoplie d’institutions et d’organismes d’appui au sénégal. Parmi eux, nous avons :
Le Programme d’Appui aux Communes (PAC) : L’objectif du PAC, créé par le Gouvernement avec le
groupe de la Banque Mondiale, est d’améliorer la gestion administrative et financière des communes et de
soutenir leurs efforts d’investissement par la modernisation ou la construction de leurs infrastructures. Ce
dernier objectif intéresse toutes les collectivités locales, aussi le programme est étendu aux communautés
rurales pour accélérer leur développement économique. Le PAC comprend trois (3) composantes
correspondant à 3 guichets de financement. Les deux premières composantes (PAC 1 et PAC 2) visent les
communes tandis que la troisième composante (PAC 3) concerne les communautés rurales.
Projet d’Appui à la Décentralisation et au développement Local (PADDEL) a pour objectif d’appui
aux réformes de l’État ayant pour objet de l’adapter à la décentralisation et d’appui aux collectivités
locales et à l’émergence de politiques locales de développement
L’Appui à la Décentralisation et au développement Local (ADDEL) finance des investissements jugés
prioritaires par les Communautés Rurales dans le cadre d’une planification locale concertée du
développement
91
Programme national d’infrastructures rurales (PNIR) : Le PNIR est un projet à la demande qui a
pour objectif principal de contribuer à la réduction de la pauvreté et à l’amélioration des conditions de vie
en milieu rural par le financement d’infrastructures communautaires suivant une démarche participative
qui permette d’améliorer la gouvernance locale et de garantir la participation des groupes vulnérables à la
prise de décision.
Programme de soutien aux initiatives de développement local (PSIDEL) a pour objectif de participer
de façon significative à la réduction de la pauvreté en assurant un processus participatif de planification et
de mise en œuvre des actions de développement.
Le conseil national de développement des collectivités locales (CNDCL) : Il est composé de
représentants de l’État, des élus des régions, des communes et des communautés rurales. Il établit un bilan
périodique de l’évolution des collectivités locales, un état de la coopération décentralisée et formule des
propositions ou orientations utiles.
La Maison des élus locaux (MEL) regroupe l’Association des Maires du Sénégal (AMS), créée en
1958, l’Association des présidents des conseils régionaux (APCR) et l’Association nationale des conseil
ruraux (ANCR). Toutes ces associations d’inter-élus ont leur siège au sein de la MEL.
1.3
La législation
- Loi française n° 55-1489 du 18 novembre 1955, confirmant de plein exercice des communes mises en
place et institutions d’autres communes.
- Décret de 1957, donnant aux chefs de territoire le pouvoir de créer des communautés rurales, dotées
de la personnalité morale et de l’autonomie financière.
- Loi n° 66-64 du 30 juin 1966, portant code de l’administration communale.
- Décret n°66-50 du 04 juillet 1966 portant régime financier des collectivités locales,
- Loi n° 72-26 du 19 avril 1972, fixant le régime municipal de Dakar.
- La loi 72-33 du 16 juin 1972 définissant le régime des Communes chefs-lieux de Région (Dakar
exclue).
- Loi n° 72-59 du 12 juin 1972, instituant une taxe communale.
- Le décret 83-1131 du 29 octobre 1983 crée la Communauté Urbaine de Dakar (CUD).
- Loi n° 96-06 du 22 mars 1996, portant le code des collectivités locales.
- Loi n° 96-07 du 22 mars 1996, portant transfert aux compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales.
- Loi n° 96-08 du 22 mars 1996, modifiant le code électoral pour tenir compte des changements opérés
avec l’érection des régions en collectivités locales, l’avènement des communes d’arrondissement et la
suppression des cooptations au sein des conseils locaux.
- Loi n° 96-09 du 22 mars 1996, fixant l’organisation administrative et financière de la commune
d’arrondissement et ses rapports avec la ville.
- Loi n° 96-10 du 22 mars 1996, modifiant la loi n° 72-02 du 1er février 1972, relative à l’organisation
de l’administration territoriale.
- Décret n° 96-228 du 22 mars 1996, modifiant le décret n° 72-336 du 29 mai 1972 relatif aux
attributions des chefs de circonscription administrative et des chefs de village.
- Décret n° 96-1118 du 27 décembre 1996, instituant le Conseil national de Développement des
Collectivités locales auprès du Conseil régional et fixant les avantages accordés aux membres du dit
comité.
- Le Décret n° 96-1119 du 27 décembre 1996 fixe les montants des engagements en matière de
convention financière de coopération internationale soumise à approbation. Il s’agit d’encadrer les
nouvelles possibilités offertes aux collectivités locales par la réforme et relatives à la coopération
décentralisée
- Le Décret n° 96-1120 du 27 décembre 1996 crée un organe consultatif auprès du conseil régional : le
comité économique et social. Il fixe le champ des Présentation de ce comité, son effectif, ses modalités
d’organisation et de fonctionnement ainsi que les avantages accordés à ses membres
- Décret n° 96-1121 du 27 décembre 1996, instituant le Comité interministériel de l’Administration
territoriale.
- Décret n° 96-1122 du 27 décembre 1996, relatif à la convention type fixant les conditions et modalités
d’utilisation des services extérieurs de l’État.
- Décret n° 96-1123 du 27 décembre 1996, relatif à l’utilisation par les collectivités locales des services
extérieurs de l’État dans la région.
92
- Le Décret n° 96-1124 du 27 décembre 1996 fixe selon la catégorie des Collectivités Locales le
montant des marchés soumis à approbation préalable du représentant de l'État. Cette disposition relèverait
« d’une mesure de garantie supplémentaire dans la vérification des contrats à montant élevé ».
- Le Décret n° 96-1125 du 27 décembre 1996 institue la Commission Nationale d'Assistance aux
Centres d'Expansion Rurale Polyvalents (C.E.R.P). Il s’agit en fait de réadapter aux mutations nouvelles
de la réforme les Présentation, la composition et le fonctionnement de la Commission qui avait été créée
en 1972.
- Décret n° 96-1126 du 27 décembre 1996, fixant les critères de répartition du Fonds de dotation de la
décentralisation pour l’année 1997.
- Le Décret n°96-1127 du 27 décembre 1996 fixe les taux maxima des indemnités et frais attribués aux
Présidents du Conseil Régional et membres du bureau du conseil régional, aux Présidents et Viceprésidents des Délégations Spéciales, aux conseillers régionaux et membres des délégations spéciales.
- Les Décrets n°96-1128 et 96-1129 du 27 décembre 1996 définissent les conditions de nomination et
les avantages respectivement du secrétaire général de la région et du secrétaire municipal, fonctionnaires
nommés pour aider les organes élus à faire face à l’importance et à la complexité des affaires qui relèvent
des compétences de la région et de la commune.
- Décret 96-1130 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matières de gestion et d’utilisation du domaine
privé de l’État, du domaine public et du domaine national
- Décret N° 96-1131 du 27 décembre 1996 portant création et organisation des structures d’élaboration
du Plan National d’Aménagement du Territoire
- Décret N° 96-1132 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière d’Aménagement du Territoire
- Décret N° 96-1133 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière de Planification
- Décret N° 96-1134 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière d’Environnement et de Gestion des
Ressources Naturelles
- Décret N° 96-1135 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière de Santé et d’Action Sociale
- Décret N° 96-1136 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière d’Éducation, d’Alphabétisation, de
Promotion des Langues Nationales et de Formation Professionnelle
- Décret N° 96-1137 du 27 décembre 1996 portant application de la loi N° 96-07 du 27 mars 1996
portant transfert de compétences aux Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière
de Culture
- Décret N° 96-1138 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière d’Urbanisme et d’Habitat
- Décret N° 96-1139 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences aux
Régions, aux Communes et aux Communautés Rurales en matière de Jeunesse et de Sport
- La loi n°04/2002 du XXXXXX, modifie la loi n° 72-02 : le Département de Matam (région de SaintLouis) est érigé en région autonome (la 11ème). Le territoire couvert par la Ville de Guédiawaye dans le
département de Pikine (région de Dakar) est également élevé Département distinct de celui de Pikine.
Élections locales
2
L’organisation administrative
L’organisation administrative repose sur un système de décentralisation à deux niveaux : la commune et
la communauté rurale étant des collectivités de base respectivement pour les zones urbaines ou rurales, et
la région qui est le niveau de planification économique. À coté, il existe trois niveaux de déconcentration
assurant la permanence de l’État à travers le territoire : l’arrondissement, la préfecture et la région. La
Ville regroupe les différentes communes d’arrondissement d’une grande métropole. La ville de Dakar est
divisée en 19 communes d’arrondissement.
L’intercommunalité (Communauté urbaine, Entente intercommunale et Groupement d’intérêt
communautaire) et la coopération décentralisée sont reconnues dans la limite des compétences dévolues
aux collectivités locales.
93
Le tableau ci-dessus donne une description de l’organisation administrative et territoriale. Les 30
départements du pays sont subdivisés en arrondissements et en communes (467) ou en communautés
rurales (320) selon le cas. Les arrondissements regroupent plusieurs communautés rurales.
Tableau de l’organisation administrative et territoriale
Découpage territorial
Circonscription
Administration
Organe délibérant
Organe exécutif
Organe
déconcentré de
tutelle
Conseil régional
Président du
conseil
Gouvernement
Dénomination
Nombre
Collectivité
territoriale
Région
11
Oui
Oui
Département
Commune
Ville
Communauté
urbaine
Arrondissement
30
48
4
Non
Oui
Oui
Oui
Non
Non
1
Oui
Non
Non
Conseil municipal
Conseil
Comité de conseils
municipaux
Non
Communauté rurale
320
Oui
Non
Conseil rural
Maire
Maire
Président du
Comité
Non
Président du
conseil
Préfet
Préfet
Préfet
Préfet
Sous-préfet
Sous-préfet
3. Les compétences collectivités locales
La loi consacre un transfert et une répartition des compétences entre les trois catégories de collectivités
locales. Pour les communes et les communautés rurales, ces compétences s’ajoutent à celles dont elles
disposaient déjà depuis leur création. La répartition des compétences est peu précise car les mêmes
compétences sont souvent attribuées aux deux niveaux de décentralisation sans qu’il soit possible a priori
de distinguer les tâches et les limites de l’action de chacun des niveaux. La loi exige que tout transfert de
compétences par l’État soit accompagné d’un transfert de ressources pour les exercer.
Les compétences transférées aux collectivités concernent les grands domaines qui sont (loi de 1996
précise dans chacun de ces domaines les compétences exactes de chaque niveau de décentralisation) :
- Gestion et utilisation du domaine privé de l’État, du domaine public et du domaine national,
- Environnement et gestion des ressources naturelles,
- Santé, population et action sociale,
- Jeunesse sport et loisirs,
- Culture
- Éducation et formation professionnelle,
- Planification,
- Aménagement du territoire,
- Urbanisme et habitat,
Tableau de répartition des compétences
Communauté rurale
Commune
Région
Environnement et gestion des ressources naturelles
- Gestion des forêts de terroirs,
- Autorisation de coupe,
- Création et gestion des forêts, zones protégés et sites
- Autorisation de coupe,
- Reboisement et création naturels d’intérêt régional,
- Lutte contre les feux de brousse,
de bois, gestion des déchets et - Mise en défens, lutte contre les incendies et
- Avis
sur
les
autorités lutte contre la pollution et protection de la nature,
d’amodiation de chasse,
l’insalubrité,
- Gestion des eaux continentales à l’exclusion des
- Avis sur les autorisations de - Protection
des
eaux cours d’eau à statut national ou international,
défricher,
souterraines et de surface,
- Répartition des quotas régionaux d’exploitation
- Gestion des sites naturels,
- Élaboration des plans forestière entre les communes et les communautés
- Création et gestion des bois, communaux d’action pour rurales,
mares artificielles, etc.
l’environnement.
- Délivrance d’autorisation d’amodiation de chasse,
- Lutte contre l’instabilité,
après avis du conseil rural,
- Élaboration et mise en œuvre
- Élaboration et mise en œuvre de plans régionaux
des plans d’action locale pour
d’action de l’environnement, d’intervention d’urgence et
l’environnement
de gestion des risques,
- Autorisation de défricher après avis du conseil rural.
Santé, population et action sociale
- Construction, gestion, équipement et - Gestion, équipement et entretien des - Gestion et entretien des hôpitaux
entretien des postes de santé, maternités centres de santé urbains,
régionaux et départementaux,
et cases de santé dans les zones rurales,
- Construction, gestion, entretien et - Gestion, entretien et équipement
- Entretien et gestion des centres de équipement des postes de santé urbains,
des centres de santé ruraux,
promotion et de réinsertion sociale,
- Entretien et gestion des centres de - Hygiène et salubrité,
94
- Organisation et gestion des secours
au profit des nécessiteux, appui au
financement des projets productifs pour
les populations déshéritées.
promotion et de réinsertion sociale,
- Entretien et gestion de centres de
- Organisation et gestion des secours au promotion et de réinsertion sociale,
profit des nécessiteux,
- Organisation et gestion des
- Appui au financement des projets recours aux nécessiteux,
productifs pour les populations déshéritées.
Jeunesse sport et loisirs
- Promotion et animation des - Promotion des activités sportives et de - Autorisation d’ouverture des collectivités
activités sportives et de jeunesse,
territoriales,
jeunesse,
- Promotion des sociétés éducatives,
- Réalisation d’infrastructures de proximité,
- Construction et gestion des - Appui aux associations sportives et - Assistance aux associations sportives et
stades ruraux et des aires de culturelles,
culturelles,
jeux,
- Gestion des stades et centres sportifs - Réalisation et gestion des infrastructures à
- Participation
à municipaux,
statut régional,
l’acquisition et à la fourniture - Soutien aux associations sportives et - Développement
d’activités
sociodes équipements sportifs aux culturelles,
éducatives,
associations sportives.
- Participation
à
l’organisation
des - Promotion des activités physiques et
compétitions.
sportives au niveau régional.
Culture
- Création et gestion des centres de lecture et d’animation - Surveillance et suivi de la - Promotion des activités
culturelle (CLAC),
conservation des sites et culturelles,
- Surveillance et suivi de la conservation des sites et monuments historiques,
- Conservation des sites et
monuments historiques,
- Organisation de journées monuments
historiques
et
- Organisation de journées culturelles,
culturelles,
recherches préhistoriques,
- Création d’établissements culturels, de bibliographiques - Création d’établissements - Organisation de journées
et d’ensembles artistiques,
culturels, de bibliographiques culturelles,
- Collecte de la tradition orale, et promotion de la culture d’ensembles artistiques.
- Création d’établissements
nationale et locale.
culturels, de bibliothèques et
d’ensembles artistiques
Éducation et formation professionnelle
- Construction et équipement des écoles - Construction et équipement des - Participation à l’élaboration de la
élémentaires et préscolaires,
écoles élémentaires et préscolaires,
tranche régionale de la carte scolaire
- Prise en charge des personnels - Prise en charge des personnels nationale,
d’appoint,
d’appoint,
- Équipement et entretien des lycées et
- Soutien scolaire,
- Soutien scolaire,
collèges et participation à leur gestion,
- Exécution du plan régional de lutte - Exécution du plan régional de lutte - Soutien scolaire
contre l’analphabétisme,
contre l’analphabétisme,
- Plan régional de lutte contre
- Promotions des langues nationales et - Promotions des langues nationales l’analphabétisme,
de la tradition orale, y compris dans les et de la tradition orale, y compris dans - Promotion des langues nationales et
écoles,
les écoles,
de la tradition orale, y compris dans les
- Création d’une bourse des métiers,
- Création d’une bourse des métiers,
écoles,
- Soutien à la formation professionnelle, - Soutien
à
la
formation - Création d’une bourse des métiers,
- Promotion
du
partenariat
du professionnelle,
- Soutien
à
la
formation
école/entreprise.
Promotion
du
partenariat
du professionnelle,
école/entreprise.
- Promotion
du
partenariat
du
école/entreprise.
Planification
- Élaboration
- Élaboration et exécution du plan - Élaboration et exécution du plan régional de
et exécution du régional d’investissements communaux développement intégré (PRDI),
plan local de (PIC),
- Coordination des actions de développement de la région,
développement
- Contrat-plan avec l’État pour la - Contrat-plan avec l’État pour la réalisation d’objectifs de
réalisation d’objectifs de développement
développement.
Aménagement du territoire
Avis sur le projet du schéma régional Avis sur le projet du schéma régional Élaboration
du
schéma
régional
d’aménagement du territoire approuvé d’aménagement du territoire approuvé d’aménagement du territoire approuvé
par l’État.
par l’État.
par l’État.
Urbanisme et habitat
- Élaboration du plan directeur - Élaboration du plan directeur d’urbanisme (PDU) - Approbation
des
d’urbanisme (PDU) du SDAU, des plans du SDAU, des plans d’urbanisme de détail des zones schémas
directeurs
d’urbanisme de détail des zones d’aménagement concerté, de rénovation urbaine et de d’aménagement
et
d’aménagement concerté, de rénovation remembrement,
d’urbanisme (SDAU),
urbaine et de remembrement,
- Lotissement, permis de permis de construire et de - Soutien aux communes
- Lotissement, permis de permis de démolir et de clôturer, certificats d’urbanisme,
et communautés rurales.
construire et de démolir et de clôturer, - Permis de coupe et d’abattage,
certificats d’urbanisme
- Autorisation d’installer et de travaux divers
4
La tutelle de l’État
L’exposé des motifs de la loi de 1996 portant code des collectivités territoriales, affirme la suppression du
contrôle a priori. La loi procède à une distinction entre les compétences dans lesquelles les décisions
locales peuvent entrer en vigueur sous la réserve d’une simple transmission à l’autorité et celles dans
lesquelles les décisions doivent être exécutoires après l’approbation de l’autorité de tutelle. Le contrôle a
95
priori est réduit, mais reste important. Ce contrôle prend, selon le cas, les formes de l’approbation ou de
l’autorisation du représentant de l’État dans la collectivité.
Le contrôle financier et budgétaire est assuré par l’Inspection de l’administration territoriale et locale
(IATL). Elle procède annuellement à une évaluation. Elle reçoit du ministère chargé des collectivités
locales, copie de leurs budgets, comptes administratifs et de gestion, ainsi que tous les documents relatifs
à la gestion budgétaire et financière de ces collectivités. La loi organise aussi un système de contrôle
juridictionnel des comptes des collectivités.
Avec la réforme de 1996, les fonctionnaires et autres agents dont ont besoin les collectivités locales sont
affectés au ministère chargé des collectivités locales pour servir dans les dites collectivités. L’État affecte
dans les collectivités locales des cadres aux postes de secrétaire général ou municipal et prend en charge
leur salaire, de même que celui des agents de la police municipale. Les collectivités locales ont aussi à
leur disposition, les agents des services déconcentrés. Une convention doit être signée, à cet effet, entre le
représentant de l’État et la collectivité bénéficiaire. Celle-ci conserve son pouvoir de recrutement et de
gestion d’un personnel local dont le statut est fixé par une loi.
96
TABLES DES ILLUSTRATIONS
Tableau 1 : Avantages et inconvénients de la décentralisation.......................................13
Tableau 2 : Production législative par pays ....................................................................20
Tableau 3 : Différents niveaux géographiques et administratifs.....................................21
Tableau 4 : Quelques indicateurs de la démocratie locale dans certains pays d’Afrique
subsaharienne ..................................................................................................................26
97
BIBLIOGRAPHIE
1. SITES INTERNAUTIQUES CONSULTÉS
http://www.pdm-net.org : Site du Partenariat pour le développement Municipal (PDM)
http://www.inter-reseaux.org : Site du Groupe de travail de l’Inter-réseaux :
Développement local et décentralisation
http://www.gret.org : Site du Groupe de Recherche et d’Échanges Technologiques (GRET)
http://www.uael.sn : Site de la Maison des élus locaux du Sénégal
http://www.ciedel.org : Site du Centre International d’Études pour le Développement Local
http://www.izf.net : Site de la Coopération Technique allemande au Développement
http://www.cites-unies-france.org : Site de l’Organisation Cités Unies France
http://www.resacoop.org : Site du Réseau d’appui à la coopération en Rhône-Alpes
http://www.robert-schuman.org : Site du Centre européen Robert Schuman
http://www.ecdpm.org : Site du Centre européen de Gestion des Politiques de Développement (ECDPM)
http://www.rpfrance.org : Site de la Représentation permanente de la France auprès de l’U E.
http://www.oecd.org : Site du Centre de développement de l’Organisation pour la
Coopération et le Développement Économique (OCDE)
http://www.cercoop.org : Site du Centre de ressources pour la coopération décentralisée
en Franche-Comté
http://www.fao.org : Site de la de l’Organisation des Nations Unies pour l’Agriculture et l’Alimentation (FAO)
http://www.ciesin.org : Site de la FAO/Banque Mondiale
http://europa.eu.int : Site de la Commission européenne
98
http://www.monde-diplomatique.fr : Site du magazine Le Monde diplomatique.
2. BROCHURES, OUVRAGES ET ARTICLES
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ALLOU, S. et DI LORETO, P., (Coordinateurs) Coopération décentralisée au
développement local urbain en Afrique : Pratiques en débat, Paris, Volume 1,
Les Éditions du GRET, 2000.
BALLEIX, C., La France et la coopération décentralisée, Vade-mecum, Bruxelles,
Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, Cellule
« Entreprise et Coopération », 2005.
BALLEIX, C. et DE CALIN, A, Europe et la coopération décentralisée dans les
programmes de coopération au développement de l’Union européenne, Vademecum pour les collectivités territoriales françaises souhaitant participer aux
programmes de coopération internationale de l’Union européenne, Paris, Haut
Conseil de la Coopération Internationale, juin 2005.
BABA-ARIFARI, N., Relations de processus de décentralisation et pouvoirs
traditionnels : typologies des politiques rencontrées, Rome, FAO, SDAR,
Division du développement rural de la FAO, juin 1998.
BELKHALFI, A., FRESNEL, H. et SAMAKE, M., la réciprocité dans les échanges
Nord-Sud, Renne, Atelier Bretagne et Coopération internationale, Licence
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BEKKOUCHE, A. et RAHMANI, T., Coopération décentralisée, l'Union européenne
en Méditerranée occidentale, Paris, Continent Europe, 1995.
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les centres de ressources pour la solidarité internationale, Paris, Mémoire de
stage, DESS Développement et coopération internationale, Université Paris I
Panthéon Sorbonne, 2002.
BOSSUYT, J., R. Madrid, et A. Simon, Procédures du FED et opérationnalisation de
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BOUINVILLIERS, I, Coopération décentralisée, Acteurs, pratiques, procédures, Paris,
Ministère français des Affaires Étrangères, GRET, 1996.
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réflexion de l’AFVP, Paris, AFVP, 1996, 46 p.
CITES-UNIES FRANCE, La coopération décentralisée franco-burkinabé : vers une
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octobre 2000.
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CITES-UNIES FRANCE, La réciprocité dans les échanges : du discours à la pratique,
Actes du colloque, Chambéry, 7-8 avril 2000
CITES-UNIES France, L’impact de la coopération décentralisée sur la vie locale
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10 mai 2000.
CITES-UNIES FRANCE, L’évaluation des partenariats de coopération décentralisée,
Paris, mars 2000.
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LE DÉVELOPPEMENT MUNICIPAL (PDM), Les politiques des institutions de
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décembre 1999 b.
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DG Dev et aux délégations dans les pays ACP-ALA-MED et PECO, Objet :
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et du Conseil du 13 mai 2002 prorogeant et modifiant le règlement (CE) N°
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et du Conseil du 31 mars 2004 prorogeant et modifiant le règlement (CE) N°
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COMMISSION EUROPÉENNE, La coopération décentralisée - Objectifs et Méthode,
15 réponses à 15 questions, Bruxelles, note du 26.11.1992.
100
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les PVD-ALA, Bruxelles, JO CE, le 28 février 1992.
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numéro 181, juin-juillet 2000, périodique vivant.
105
TABLE DES MATIÈRES
Remerciements..................................................................................................................2
Introduction .......................................................................................................................3
1. La décentralisation en Afrique subsaharienne : l’émergence d’une société plus
démocratique .....................................................................................................................7
1.1.
Définitions et caractérisations du concept de décentralisation .........................7
1.2.
Les raisons, les risques et les différents processus de décentralisation...........11
1.2.1 Les raisons et les risques de la décentralisation .............................................11
1.2.2 Les processus de décentralisation ..................................................................14
1.2.3 Les structures d’appui à la décentralisation ...................................................17
1.3.
Les cadres juridiques et les organisations administratives..............................19
1.3.1 Les cadres juridiques......................................................................................19
1.3.2 Les organisations administratives ..................................................................21
1.4.
Les pouvoirs et compétences des collectivités et la démocratie locale...........23
1.4.1 Les pouvoirs et compétences transférés aux collectivités locales..................23
1.4.2 La démocratie locale ......................................................................................25
1.5.
Effets des processus de décentralisation sur le développement local et sur les
services aux populations .............................................................................................30
1.5.1 Qu’est ce que le développement local ?.........................................................30
1.5.2 Impacts de la décentralisation sur le développement local ............................32
1.5.3 Impacts de la décentralisation sur les services aux populations ....................36
2. La coopération décentralisée de l’Union européenne : un cadre de partenariat
favorable..........................................................................................................................37
2.1 Quels enjeux, motivations et principes d’une telle approche ?.............................37
2.1.1 Quels enjeux pour cette nouvelle approche de coopération ? ........................38
2.1.2 Quelles motivations pour l’Union européenne ?............................................39
2.1.3 Quels principes pour cette nouvelle démarche ?............................................39
2.2
Le cadre juridique de la coopération décentralisée .........................................41
2.2.1 Les étapes de la formalisation de la coopération décentralisée......................41
2.2.2 Les autres approches de coopération décentralisée........................................44
2.2.3 Quels acteurs pour la coopération décentralisée ? .........................................46
2.2.4 Les partenaires potentiels de la coopération décentralisée ............................48
2.3
Le cadre d’action, les moyens et les modalités d’évaluation ..........................49
2.3.1 Le cadre d’action de la coopération décentralisée .........................................49
2.3.2 Quels moyens pour la coopération décentralisée ? ........................................50
2.3.3 Quelle méthodologie d’évaluation ? ..............................................................51
2.4
Quelle articulation entre décentralisation et coopération décentralisée ? .............52
106
3.
La nécessaire réciprocité dans la coopération décentralisée ...................................55
3.1
Définition et objectifs de la réciprocité dans la coopération décentralisée.....56
3.1.1 Définition .......................................................................................................56
3.1.2 Les objectifs de la réciprocité dans la coopération décentralisée ..................57
3.2
Quels sont les conditions de mise en place et les différents freins d’une
relation basée sur la réciprocité ? ................................................................................58
3.2.1 Quelles conditions pour des échanges réciproques ? .....................................58
3.2.2 Quels freins à la réciprocité ?.........................................................................59
3.3
Les différentes champs et formes d’expression de la réciprocité dans la
coopération décentralisée ............................................................................................60
3.3.1 Les différents champs d’expression de la réciprocité. ...................................60
3.3.2 Les différentes formes d’expression de la réciprocité....................................60
3.3.2.1 La réciprocité du Nord vers le Sud .....................................................61
3.3.2.2 La réciprocité du Sud vers le Nord .....................................................61
3.3.2.3 Les réciprocités à la fois au Nord et au Sud .......................................63
3.4
Quelques exemples de réciprocité dans des actions de coopération ...............64
3.4.1 La coopération entre Nantes et Rufisque (Sénégal).......................................64
3.4.2 La coopération entre Grenoble et Ouagadougou (Burkina Faso) ..................64
3.4.3 La coopération entre Besançon et la ville de Hadera (Israël) et le Camp de
réfugiés d’Aqabat Jabr (Palestine) ..........................................................................65
Conclusion ......................................................................................................................68
Annexes...........................................................................................................................71
Tables des illustrations....................................................................................................96
Bibliographie...................................................................................................................97
Table des matières.........................................................................................................105