Water Papers

Water Papers
Water Papers
64894-CF
Juilllet 2011
RÉPUBLIQUE CENTRAFRICAINE
Revue des Dépenses Publiques
Approvisionnement en eau Potable et
Assainissement 2002–2008
Carl Christian Jacobsen et Meike van Ginneken
Les rapports sur l’eau sont publiés par le Département de l’Eau, des transports, et
des TIC, de la vice-présidence du développement durable. Ces documents sont
disponibles en ligne à l’adresse www.worldbank.org/water. Les commentaires
doivent être envoyés par courriel aux auteurs.
water
World Bank
Remerciements
L’équipe PER/WSS est composée de Meike van Ginneken (Chef de Projet), Carl Christian Jacobsen (Spécialiste en eau et assainissement, consultant international), Joachim Boko (Spécialiste en gestion publique, consultant international), François Batawaligba, (Spécialiste en eau et assainissement, consultant national) et Judes Alex Kette (Spécialiste en gestion des finances
publiques, consultant national).
L’équipe tient à remercier Sylvain Guebanda, Jean-Louis Pouninguiza, Bernard Fourcroy, Justin Ngossele, Giovanni Occhipinti,
Bellet, Marcel Nganassem, Nazaire Guenefe Yalanga, Firmin Nbay, David Tenguere, Crepin Namdenganana, Hugues Marion,
Gabriel Gaïton Minaloume, , Sosthene Narbet, Helene Pasquier, Mary Rodeghier, John E Hanson, Ruben Um Bayiha, Noël Ndoma, Rose Kolokete, Françoise Kiringuiza Singa, Marc Simba, Kian Abbassian, Jean De Dieu Sepokpode-Bobanzegue, Jean-Pierre
Kpolinga, Zhao Fu Lin, Desire Yassigao, Joseph Garba Wangole, Germain Wamoustoyo, et John Hanson. L’équipe remercie aussi
les participants à l’atelier national du 7 février 2010 et les participants à la réunion de cluster WASH du 5 mars 2011 pour leurs
précieuses contributions.
L’équipe remercie aussi les collègues suivants pour leurs commentaires sur la version préliminaire de ce rapport : Jan Drozdz,
David Tchuinou, Gérard Kambou, Christophe Prevost et Bernard Harborne.
Ce rapport a été rendu possible grâce au soutien financier du Programme de partenariat pour l’eau (Water Partnership Program, WPP).
Avertissement
Le présent rapport a été établi par les services de la Banque mondiale, et les opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas
nécessairement les vues du Conseil des administrateurs ni des pays que ceux ci représentent. La Banque mondiale ne garantit
pas l’exactitude des données citées et n’accepte aucune responsabilité quant aux conséquences de leur utilisation. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre information figurant sur les cartes du présent rapport n’impliquent de la
part du Groupe de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient
nullement que le Groupe reconnaît ou accepte ces frontières.
Table des matières
Abréviations et sigles.................................................................................................................................................................................................v
Résumé analytique ..................................................................................................................................................................................................vii
Executive summary................................................................................................................................................................................................ xiii
1.
2.
Introduction........................................................................................................................................................................................................1
1.1
Objectif et portée de la revue..................................................................................................................................................2
1.2
Méthodologie et données.........................................................................................................................................................2
1.3
Lecture du rapport..........................................................................................................................................................................3
État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement ...........................................................................................................5
2.1
Cadre stratégique et juridique.................................................................................................................................................5
2.2
Normes technologiques..............................................................................................................................................................9
2.3
Évaluation des taux d’accès à l’eau potable.................................................................................................................10
2.4Assainissement ..............................................................................................................................................................................14
3.
4.
Analyse des dépenses publiques des
sous-secteurs eau et assainissement ..........................................................................................................................................17
3.1
Évolution des allocations budgétaires publiques.....................................................................................................17
3.2
Sources des dépenses publiques........................................................................................................................................18
3.3
Évolutions de l’exécution des dépenses budgétaires ...........................................................................................19
3.4
Répartition des allocations budgétaires par nature................................................................................................21
3.5
Ciblage des dépenses................................................................................................................................................................22
3.6
Brève analyse des finances de SODECA..........................................................................................................................23
3.7
Dépenses publiques eau et assainissement comparées à celles de quelques pays africains......23
3.8
Analyse de la chaîne de la dépense..................................................................................................................................24
Conclusion et recommandations....................................................................................................................................................27
4.1
Un tableau sombre......................................................................................................................................................................27
4.2Opportunités...................................................................................................................................................................................27
4.3
Augmenter les ressources financières pour le secteur..........................................................................................28
4.4
Assurer une utilisation efficace et efficiente des budgets .................................................................................28
4.5
Garder le cap....................................................................................................................................................................................30
iii
Annexes
Annexe 1 : Estimation du taux d’accès à l’eau potable dans les zones rurales par
une reconstitution de l’historique des réalisations des infrastructures...............................................32
Annexe 2 : Circuit de la dépense...........................................................................................................................................................35
Annexe 3 : Références bibliographiques..........................................................................................................................................36
Graphiques
Graphique 1 : Taux de desserte par régions (gauche) et son évolution (droite).....................................................12
Graphique 2 : Carte d’incidence de la pauvreté monétaire par préfecture................................................................12
Graphique 3 : Poids relatif des allocations de dépenses publiques dans les secteurs AEPA...........................19
Graphique 4 : Allocation par source de financement et part moyenne de 2002 à 2008..................................19
Graphique 5 : Taux d’exécution globale et des dépenses totales du secteur...........................................................20
Graphique 6 : Taux d’exécution global du secteur sur financement interne et externe....................................21
Graphique 7 : Allocation des ressources budgétaires par nature de dépense du secteur E&A ...................22
Graphique 8 : Exécution du budget de fonctionnement et du budget d’investissement
(base d’engagement)................................................................................................................................................22
Graphique 9 : Comparaison des dépenses publiques en eau et assainissement dans
quelques pays africains ...........................................................................................................................................24
Graphique 10 : Comparaison des sources de financements du secteur eau et assainissement
dans quelques pays africains................................................................................................................................24
Graphique 11 : Situation des nouvelles réalisations de PE/ an et cumul par rapport
aux réhabilitations.......................................................................................................................................................32
Graphique 12 : Nombre de PE réalisés par an et types d’ouvrages (gauche)
et évolution des taux de desserte (droite)...................................................................................................34
Tableaux
Tableau 1 : Objectifs spécifiques de la PSNEA par rubrique....................................................................................................6
Tableau 2 : Répartition du personnel de la DGH en 2010.........................................................................................................7
Tableau 3 : Récapitulatif des normes d’approvisionnement suivant milieu rural et urbain.............................10
Tableau 4 : Situation générale de la couverture en services de base en RCA mesurée par
une enquête nationale auprès des ménages (2003)......................................................................................11
Tableau 5 : Accès à l’eau potable selon la source d’accès en 2006..................................................................................13
Tableau 6 : Évolution du nombre de mètres cubes distribués et facturés par la SODECA ..............................14
Tableau 7 : Accès à l’assainissement suivant le type et le milieu de résidence en 2006....................................14
Tableau 8 : Allocation des ressources budgétaires aux secteurs eau & assainissement ....................................18
Tableau 9 : Exécution des dépenses budgétaires (en milliers de francs CFA)...........................................................20
Tableau 10 : Évolution du compte de l’État à la SODECA (en milliers de FCFA).......................................................24
Tableau 11 : Cumul des ouvrages et nouvelles réalisations sur la période.................................................................33
Tableau 12 : Cumul des ouvrages réalisés, sur base des enquêtes .................................................................................33
iv | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
Abréviations et sigles
ACF
AEP
Action contre la faim
Adduction d’eau potable/alimentation en eau
potable
AEPA
Approvisionnement en eau potable et
assainissement
AFD
Agence française de développement
ANEA Agence nationale pour l’eau et l’assainissement
ARSEA Agence de régulation du secteur de l’eau et
l’assainissement
ATPC
Assainissement total piloté par la communauté
(CLTS en anglais)
BAD
Banque africaine de développement
BEC
Bureau d’évaluation et de coordination
BF
Borne fontaine
BOAD Banque ouest africaine de développement
CDMT Cadre de dépenses à moyen terme (MTEF en
anglais)
CERPM Comité d’études et de rédaction des projets de
marché
CF
Contrôle financier
CICR
Comité international de la Croix Rouge
CNM
Commission nationale des marchés publics
CONEA Conseil national de l’eau et de l’assainissement
CPIP
Document sur les questions de passation de
marché du pays
CREPA Centre régional pour l’eau potable et
l’assainissement à faible coût
CRF
Croix Rouge française
CRP
Consultation restreinte publique
CSO
Rapport général sur le statut du pays
(Country Status Overview)
DAD
Système de gestion et de suivi de l’aide
DAEP Direction de l’approvisionnement en eau potable
DAO
Dossiers d’appel d’offres
DB
Direction du budget
DCF
Direction du contrôle financier
DGH
Direction générale de l’hydraulique
DGTCP Direction générale du trésor et de la comptabilité
publique
DSRP
Document de stratégie de réduction de la
pauvreté
E&A
Eau et assainissement
EDS
Enquête démographique sur la santé
EPE
Équivalent point d’eau
FDAL
Fin de la défécation à l’air libre
FPMH Forage muni d’une pompe à motricité humaine
GPS
Système de positionnement mondial
ICDI
Integrated Community Development
International, ONG americano-centrafricaine
IEC
Information, éducation et communication
IRC
International Rescue Committee, ONG
américaine
JICA
Agence japonaise de coopération internationale
JMP
Programme de suivi conjoint
KBF
Kiosque à borne fontaine
MEF
Ministère de l’économie et des finances
MICS
Enquêtes à indicateurs multiples
“Multiple Indicator Cluster Surveys”
MMEH Ministère des mines, de l’énergie et de
l’hydraulique
MSPP Ministère de la santé publique et de la population
ODM
Objectif de développement pour le Millénaire
OMS
Organisation mondiale de la santé
ONG
Organisation non gouvernementale
PAP
Programme d’actions prioritaires
PASEA Plan d’action sectoriel eau-assainissement
PE
Point d’eau
PEA
Poste d’eau autonome
PEFA
Dépenses publiques et responsabilité financière
PMH
Pompes à motricité humaine
PSNEA Politique et stratégies nationales en matière d’eau
et d’assainissement
v
PTF
Partenaire technique et financier
PURISU Programme d’urgence de réhabilitation des
infrastructures et des services urbains
RCA
République Centrafricaine
RDP
Revue des dépenses publiques
vi | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
SIG
Système d’information géographique
SODECA Société de distribution des eaux en Centrafrique
UE
Union européenne
UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’enfance
WSP
Programme eau et assainissement
Résumé analytique
Cette revue des dépenses publiques a pour objectif d’effectuer une analyse de l’efficacité et de l’efficience des
allocations budgétaires du secteur de l’eau et de l’assainissement. Sur la base de cette analyse, la revue visera à
suggérer des actions susceptibles d’augmenter la capacité
d’absorption budgétaire et le volume des investissements
afin de rendre le secteur plus efficient.
La revue couvre la période 2002–2008, et porte sur les dépenses publiques pour l’approvisionnement en eau potable et l’assainissement. L’assainissement est défini comme
l’évacuation sanitaire des déchets liquides et excréments et la
promotion des pratiques d’hygiène. La revue exclut le drainage
des eaux pluviales, la gestion des ressources en eau, les usages
industriels et agricoles et la gestion des déchets solides.
Un contexte complexe
La situation centrafricaine dans les premières années
de la période couverte par la revue était marquée par
une forte dégradation des conditions de vie, suivie par
un redressement faible à la fin de la période. Plusieurs
années de conflit ont abouti à un changement de régime en
2003. Les turbulences politiques ont déstructuré l’économie.
Le niveau de pauvreté reste élevé. En 2008, 67 % de la population centrafricaine vivaient en- dessous du seuil de pauvreté. La faible densité de la population représente un obstacle
pour les services sociaux et les infrastructures essentielles.
Le financement public en RCA connaît de sérieuses limitations. Le gouvernement est souvent contraint de privilégier
les objectifs à court terme (comme les salaires et les besoins
sécuritaires) au détriment des priorités à long terme (investissements pour le développement économique, entretien des
infrastructures de base.) Le ratio recettes fiscales/PIB était de
8 % en 2008, parmi les plus bas en Afrique subsaharienne.
Accès à l’eau potable et à
l’assainissement
Le taux d’accès à l’eau potable a fluctué entre 25 % et
55 % pour la période sous revue. Ces fluctuations sont
principalement dues aux différentes méthodes de mesure.
Les taux déterminés par la DGH sur la base des recensements
des ouvrages existants (fonctionnels ou non fonctionnels)
sont bas. Le taux d’accès mesuré par le MICS3 (une enquête
auprès des ménages) est plus élevé. Ces résultats élevés s’expliquent par la définition plus large des options considérées
comme des sources d’accès à l’eau potable.
Les estimations du taux d’accès à l’eau potable en milieu
rural varient entre 17 % et 55 %. Un léger accroissement
de la desserte est perceptible à partir de 2006. En milieu rural, le parc d’ouvrages hydrauliques est constitué à 95 % de
forages équipés de pompes à motricité humaine. La fonctionnalité des ouvrages représente un défi important vu
l’âge moyen du parc de pompes et les difficultés d’accès et
d’approvisionnement en pièces de rechange.
L’accès à l’eau potable en milieu urbain serait de 92 %
d’après le MICS3 et de 28 % d’après la DGH. Les estimations de la SODECA indiquent un taux de couverture des besoins de 21 % à Bangui et de 4 % dans les villes secondaires.
L’accès aux services est inégalement réparti sur le territoire, avec un taux d’accès allant de 8 % à 26 %. Le niveau
d’accès à l’eau potable ne correspond pas aux niveaux de
pauvreté. Cette situation s’explique par l’orientation privilégiée des aides vers les régions présentant un caractère d’urgence humanitaire.
En milieu urbain, 43 % de la population utilisent des installations sanitaires améliorées, contre 28 % en milieu
vii
rural selon les données du MICS 3. Ces taux sont respectivement de 11,1 % et 1,7 % en 2008 selon les statistiques
de la DGH. Il n’y a pas de système d’assainissement collectif
(égouts) en Centrafrique. Le seul type d’assainissement est
l’assainissement individuel géré au sein des parcelles ou à
l’intérieur des habitations. En milieu rural, 35 % de population défèquent à l’air libre, avec tous les risques que cela
comporte. Le nombre de latrines équipant les établissements publics reste insuffisant.
La faiblesse de l’approvisionnement en eau potable,
le manque d’accès à des installations sanitaires et une
mauvaise hygiène représentent un coût annuel équivalant à environ 4,5 % du PIB (64 millions de dollars par
an). L’Analyse environnementale de la RCA réalisée par la
Banque mondiale en 2010 désigne le manque de services
d’eau et d’assainissement comme le principal facteur de
coût de la dégradation environnementale.
Cadre stratégique et institutionnel
Les orientations de la politique et de la stratégie sectorielles sont conformes à la plupart des stratégies adoptées en Afrique subsaharienne. Le document Politique et
stratégies nationales de l’eau et de l’assainissement (PSNEA),
adopté en 2006, constitue le cadre d’orientation du secteur.
La PSNEA recommande de consacrer 3 % des dépenses publiques nationales inscrites au budget de l’État au secteur de
l’eau et de l’assainissement.
Le défi majeur pour l’avenir sera de mettre pleinement
en œuvre les politiques sectorielles actuelles en rendant
fonctionnelles les structures actuelles appropriées. La
DGH dispose incontestablement du leadership en matière
d’approvisionnement en eau potable. Mais la plupart des
organes prévus dans le cadre des réformes du secteur
n’existent que sur le papier.
Le sous-secteur de l’assainissement demande encore à
être précisé car plusieurs acteurs se côtoient sans qu’un
leadership soit clairement défini. La PSNEA détermine
que le gouvernement ne subventionne pas l’investissement
en structures d’assainissement individuel. Les expériences
de collaboration en matière de construction de latrines et
de formation à l’hygiène entre la DGH et le ministère de la
Santé sont encore rares.
La décentralisation en RCA est encore balbutiante. En
réalité, la gestion des infrastructures d’eau et d’assainisseviii | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
ment n’est pas encore décentralisée. Quatre cadres de la
DGH seulement sont postés hors de Bangui sur les 50 cadres
qu’elle comporte.
Évolution des allocations budgétaires
Les allocations budgétaires au secteur de l’eau et de
l’assainissement ont représenté en moyenne 1,27 %
du budget national au cours de la période sous revue.
Ainsi, une augmentation des investissements financés est
observée entre 2006 et 2008, à la fin de la période examinée,
principalement en raison de l’augmentation des ressources
provenant des bailleurs de fonds.
Les dépenses publiques du secteur de l’eau et de l’assainissement représentent en moyenne 0,15 % du PIB,
ce qui est faible en comparaison avec d’autres pays
de la région. Ce chiffre doit néanmoins être replacé dans
le contexte de la faible part du PIB accordée aux dépenses
générales du gouvernement (moyenne de 14,8 % du PIB en
2004–2008).
Les dépenses par habitant sont faibles sur la période et représentent en moyenne sur la période 301 FCFA soit 0,60
dollar. Les dépenses publiques allouées au secteur de l’eau et
de l’assainissement en République centrafricaine sont parmi
les plus basses par rapport à celles d’un échantillon de pays
africains similaires. Comme la plupart des pays africains, la RCA
affiche une forte dépendance à l’égard des ressources extérieures pour financer le secteur de l’eau et de l’assainissement.
Évolution de l’exécution budgétaire du
secteur
Le taux d›exécution du budget du secteur E&A pour la
période 2002 à 2008 correspond à environ 70 % des
allocations budgétaires. Le taux d’exécution sur financement interne se situe en moyenne à 63 % tandis que celui
sur financement externe s’affiche à 72 % des prévisions budgétaires. Le taux d’exécution des dépenses publiques du secteur E&A se situe en dessous de celui du budget général de
l’État, mais le taux d’engagement se situe à 69 %, ce qui est
bien supérieur au budget d’investissement général (15 %).
Dépense par nature
Les dotations aux investissements représentent en
moyenne 95 % des dotations du secteur pour la période
sous revue.1 Au cours de la période sous revue les dotations
en investissement ont régulièrement augmenté, tandis que
les dotations en fonctionnement n’ont progressé que de
19 %. Au cours de la même période, les salaires ont représenté en moyenne 98 % des crédits de fonctionnement de la
direction générale de l’Hydraulique.
Les dépenses pour l’hydraulique urbaine représentent
la majorité des dépenses. Les financements internes du
secteur sont prioritairement allés à l’hydraulique urbaine et
aux salaires. Les dotations en subvention d’équipement pour
la SODECA sont considérables, mais leur taux d’exécution est
bas, ces dépenses représentent une partie assez mineure
des dépenses totales du secteur. Une part importante des
financements externes est également allée à l’hydraulique
urbaine. Les dotations pour le secteur rural du financement
intérieur sont à environ 10 %.
Les performances financières de la SODECA sont faibles
et marquées par de fortes tensions de trésorerie. Cet état
de fait est dû à plusieurs facteurs dont les principaux sont le
faible recouvrement des factures, le niveau bas des prix de
vente de l’eau produite, la vétusté des outils de production et
du réseau de distribution entraînant d’énormes pertes d’eau
sur le réseau, la fraude et l’insuffisance de moyens logistiques.
Les consommations de l’administration publique représentent
en moyenne 30 % de la consommation totale, elles n’ont été
payées que dans les deux dernières années de la période examinée. Les investissements réalisés par la SODECA de 2002 à
2008 sur ses fonds propres avoisinent les 995 millions de FCFA,
mais en réalité ce chiffre inclut des coûts de fonctionnement.
Analyse de la chaîne de la dépense
Au cours de la période examinée, la chaîne de la dépense
publique a du faire face à de nombreux obstacles à chacune des étapes. Le processus budgétaire formel se décline
en quatre grandes étapes, à savoir la programmation/budgétisation, l’exécution, le contrôle et l’établissement des rapports (reporting). En 2006, un rapport de la Banque mondiale
a noté que : « Les résultats budgétaires ont souvent peu à
voir avec la loi de finances votée par le Parlement. La prolifération des dépenses extrabudgétaires et le contournement
de la chaîne de la dépense a entravé l’intégrité du système
budgétaire et a empêché une analyse claire de l’efficacité
des dépenses publiques ».2
Depuis 2005, le gouvernement centrafricain a poursuivi
des réformes visant à améliorer l’efficacité, la qualité et
la transparence des dépenses publiques. Ces réformes,
même si la base de départ était très modeste, ont commencé
à produire des améliorations dans la gestion des finances
publiques à la fin de la période examinée. Les systèmes de
comptabilité et de reporting ont été renforcés et les nomenclatures du budget et de la comptabilité harmonisées. Un
nouveau système d’administration de la gestion financière
(Gesco) s’applique désormais à tous les stades du processus
de dépenses.
Les ministères dépensiers sont insuffisamment associés
au processus de budgétisation. La lettre de cadrage leur
parvient en intégrant déjà une indication des enveloppes
budgétaires de base, ce qui ne leur permet pas d’exprimer
leurs besoins réels. Les ministères sectoriels manifestent un
désintérêt pour les travaux de préparation du budget. De
son côté, le ministère des Finances est confronté à des retards considérables dans l’élaboration des plans de passation
des marchés et des plans d’engagement des dépenses des
ministères sectoriels.
Dans la pratique, la majorité des dépenses sur financement extérieur échappent à la procédure réglementaire
centrafricaine et n’obéissent qu’aux procédures propres
à chaque bailleur. De plus, il n’existe pas de mécanisme
conventionnel de suivi systématique de l’exécution des engagements financiers, ce qui pose un véritable problème de
coordination des activités.
Conclusions
Le sombre tableau de la situation du secteur de l’eau et
de l’assainissement est caractéristique de l’état des services publics en RCA. Perturbées par de longues années de
conflit, les fonctions de base de l’État n’ont commencé à être
remises en route par le gouvernement que récemment. Les
administrations publiques sont encore peu présentes dans
de nombreux secteurs du pays. Si l’action des ONG présentes
a permis dans certains cas de combler ces lacunes (et même
dans certains zones de conflit, d’assurer un niveau de services supérieur à celui des zones contrôlées par le gouverne-
Ceci est basé sur l’hypothèse que 100 % du financement externe
est affecté à des investissements, ce qui n’est probablement pas vrai
dans la réalité. La part du budget d’investissement est sans doute un
peu surestimée.
1
Program Document Reengagement and Institution-Building Support Program, International Development Agency, November 2006,
page 5
2
Résumé analytique | ix
ment), les progrès sont restés circonscrits localement et ne
sont pas toujours durables.
Cette revue a permis de recenser les faiblesses à tous les
stades de la chaîne d’exécution du budget. En amont, les
processus de planification et de préparation du budget sont
défaillants et le ministère sectoriel (MIMEH) ne semble pas
très impliqué dans ces procédures essentiellement animées
par le ministère des Finances et le ministère du Plan. La planification souffre aussi du fait que la plupart des financements
des bailleurs de fonds ne sont pas inscrits au budget. En aval,
les capacités du secteur n’ont cependant pas été réellement
testées parce que les institutions sectorielles gèrent des
montants bas.
Des signes d’amélioration sont cependant nettement
perceptibles et de nouveaux progrès sont envisageables. Des réformes de la gestion des finances publiques
ont commencé à produire des résultats à la fin de la période
examinée. Les procédures de comptabilité et de reddition
des comptes ont été renforcées, les nomenclatures qu’elles
utilisent ont été récemment harmonisées et un nouveau système de gestion des finances publiques est appliqué.
Augmenter les ressources financières
pour le secteur
Les dépenses publiques par habitant, à 0,60 dollar, sont
inférieures à celles de la plupart des autres pays et l’accroissement des ressources forme un préalable à tout
progrès réel. Ces ressources supplémentaires ne peuvent
provenir que de trois sources : les ressources internes de
l’État, les financements des bailleurs de fonds ou le recouvrement des coûts.
Il est indispensable que la SODECA arrive à s’autofinancer, au moins pour pouvoir couvrir ses dépenses de
fonctionnement (OPEX). Seulement 1 % de la population
bénéficie de ses services. Ceux-ci sont actuellement subventionnés en prélevant sur des ressources publiques très limitées.
Comme première étape, le gouvernement devrait mettre
en pratique sa propre stratégie et allouer progressivement 3 % de son budget au secteur. Une augmentation
à 3 % du budget ne constituera cependant pas une forte
hausse en valeur absolue car le budget global de l’État est
faible. La part du budget sur ressources internes allouée au
x | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
secteur a augmenté au cours des années récentes, bien qu’à
un rythme plus lent que celui des financements des bailleurs
de fonds. À plus long terme, les progrès dépendront donc
de l’action de l’État pour renforcer les recettes fiscales. L’augmentation des financements par les bailleurs de fonds depuis
2006 représente une base de départ favorable. La capacité
de financement des bailleurs de fonds atteindra bientôt ses
limites et la RCA devra rechercher de nouveaux donateurs.
Assurer une utilisation efficace
et efficiente des budgets — en
commençant par les objectifs à portée
de main
Il existe de nombreux obstacles, à tous les échelons de
la chaîne budgétaire, qu’il faut lever tant au niveau de la
gestion des finances publiques qu’au niveau sectoriel.
L’ampleur des défis pourrait aisément tout submerger. La
revue présente quelques indications relatives à des actions
prioritaires.
Le Gouvernement devra exprimer très clairement ses
priorités car ses ressources sont faibles.
Des réunions régulières des bailleurs de fonds pour examiner
ces priorités devraient permettre de s’assurer que les projets
des donateurs sont bien alignés sur les priorités. La pérennisation des investissements existants représente une priorité. Sans une augmentation des dépenses récurrentes, les
dépenses d’investissements ne conduisent pas aux améliorations durables de services. Les ressources financières supplémentaires devraient être ciblées vers les zones rurales et
les petites villes. L’assainissement mérite d’être prioritaire car
il sauve des vies à moindre coût.
Des systèmes de suivi doivent être mis en place. Ceci
commence par la mise en place de données de base univoques, car sans planification des données il est impossible d’utiliser et d’orienter les investissements de manière
efficiente. La publication des données sur le budget et les
dépenses ainsi que des informations sur la qualité de service
peuvent être des outils puissants pour mieux faire entendre
la voix des citoyens.
La prochaine étape pour le processus de réforme doit
être l’implication des ministères sectoriels. Les nouveaux systèmes de comptabilité et reporting et les nomen-
clatures harmonisées permettent le traçage des dépenses.
L’association plus forte des ministères dépensiers au processus de budgétisation peut améliorer le ciblage de budget. Le ministère des Finances peut appuyer la formation
les cadres des autres ministères à la gestion des finances
publiques.
L’utilisation du vivier de bons professionnels du secteur
doit être optimisée. Les mesures comprennent la déconcentration de la DGH, la mise à disposition des outils nécessaires à leur travail et le renforcement des capacités en ce
qui concerne différents aspects de l’exécution du budget. Il
serait utile de revoir les orientations détaillées dans le PSNEA
pour s’assurer que les capacités limitées du secteur ne sont
pas dispersées dans un trop grand nombre d’institutions. Les
bailleurs de fonds devraient se montrer moins doctrinaires
quant au financement des seuls investissements.
Garder le cap
L’amélioration des services d’eau et d’assainissement en
République centrafricaine relève d’efforts à long terme.
Au cours des années récentes, plusieurs piliers fondamentaux ont été mis en place permettant d’accélérer le rythme
de la progression. C’est parce qu’il s’agit d’efforts à long terme
qu’il est important d’agir dès maintenant.
Résumé analytique | xi
Executive summary
This public expenditure review assesses the effectiveness and efficiency of budget allocations in the water
and sanitation sector in the Central African Republic.
The review covers 2002 till 2008. Sanitation is defined as the
removal of liquid waste and excrement and the promotion
of proper hygiene. The review excludes rain water drainage,
the management of water resources, industrial and agricultural usage, and solid waste management.
A Complex Context
During the initial years of the review period, the Central
African Republic (CAR) saw a sharp deterioration in living conditions, followed by a tepid recovery at the end of
the period. Several years of conflict led to change of regime
in 2003. The political upheaval led to the collapse of the economy. Poverty remains widespread; in 2008, 67 percent of the
Central African population was living below the poverty line.
Low population density poses obstacles to service provision.
Public financing in the Central African Republic is severely constrained. The Government is often forced to give
priority to short-term objectives (such as salaries and security needs) over long-term priorities (such as investments
and maintenance of infrastructure). In 2008, the tax revenueto-GDP ratio stood at 8 percent, one of the lowest in SubSaharan Africa.
ing or non-functioning). The access rate measured by the
MICS 3 (a household survey) is higher because this survey
defines potable water sources more broadly.
Estimates of access rates to potable water in rural areas
range from 17 percent to 55 percent. There has been a
slight increase in access levels since 2006. In rural areas, 95
percent of the water points are pumps. Keeping these pumps
operational poses a major challenge, because of the aging of
the infrastructure and a weak spare parts supply chain.
Access to potable water in urban areas is estimated at 92
percent by the MICS3 and at 28 percent by the DGH. The
national utility SODECA estimates the rate of coverage at 21
percent in Bangui and 4 percent in the secondary cities.
Access to services is uneven throughout the Central African Republic. The level of access to potable water does
not reflect poverty levels. This situation is explained by donor
giving priority to post conflict zones.
Access to Water and Sanitation
According to the MICS 3, 43 percent of the population
in urban areas uses improved sanitation facilities, compared to 28 percent in rural areas. According to DGH figures, in 2008 these rates were 11.1 percent and 1.7 percent,
respectively. There is no sewerage system in the Central African Republic. There are only individual sanitation facilities
within parcels of land or homes. In rural areas, 35 percent of
the population defecates in the open. The number of latrines
in public buildings remains inadequate.
The access rate to potable water ranged from 25 percent
to 55 percent during the review period. These fluctuations are largely attributable to different methods of measurement. The General Directorate for Water (DGH) arrives at
low rates based on an inventory of existing works (function-
Low potable water supply rates, lack of access to sanitation facilities, and poor hygiene generate annual expenses equivalent to roughly 4.5 percent of GDP (US$64
million per year).
xiii
Strategic and Institutional Framework
Policy and sectoral strategy guidelines are consistent
with most strategies adopted in Sub-Saharan Africa.
The National Policy and Strategy Paper on Water and Sanitation [Document Politique et stratégies nationales de l’eau et de
l’assainissement PSNEA], adopted in 2006, serves as the policy
framework document for the sector. The PSNEA recommends
the allocation of three percent of national public expenditure
in the State budget to the water and sanitation sector.
The major challenge is the full implementation of current sectoral policies by making current facilities functional and suitably adapted. Without a doubt, the DGH is
the leader in the area of potable water supply. However, the
majority of entities provided for in the context of sector reforms exist merely on paper.
No clear leadership structure is defined for the sanitation subsector. The Government of the Central African Republic does not subsidize investments in individual sanitation facilities. Cases of collaborative work between the DGH
and the Ministry of Health to build latrines and provide training in the area of hygiene remain few and far between.
The decentralization process in the Central African Republic is still in its early stages. In reality, water and sanitation infrastructure management has not yet been decentralized. Of the DGH’s 50 senior staff members, only four are
posted outside Bangui.
Trends in Budget Allocations
Budget allocation trends in the water and sanitation
sector accounted for an average of 1.27 percent of the
national budget during the review period. An increase in
funded investments was noted between 2006 and 2008, at
the end of the review period, mainly on account of greater
donor funding.
Public expenditure in the water and sanitation sector
accounted for 0.15 percent of GDP on average, a low figure compared to the other countries of the region. This
figure should nonetheless be viewed in the context of the
low portion of GDP allocated to the Government’s overall
expenditures.
Per capita expenditure during the period was low—
amounting to an average of CFAF 301 (US$0.60). Public
xiv | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
expenditure on the water and sanitation sector in CAR is
among the lowest in Sub-Saharan Africa. As is the case with
the majority of African countries, the Central African Republic is heavily dependent on foreign resources to finance the
water and sanitation sector.
Budget Execution
During the 2002–2008 period, the budget execution
rate in the water and sanitation sector stood at approximately 70 percent of budget allocations. The execution
rate for domestic financing stands at 63 percent, on average,
while the rate corresponding to external financing is 72
percent of the estimated budget.
The public expenditure execution rate in the water and
sanitation sector is lower than the overall budget execution rate, although the commitment rate stands at 69
percent, a figure well above the overall investment budget (15 percent).
Expenditures by Category
Capital appropriations accounted for 95 percent, on
average, of the sector’s appropriations for the review
period.3 While capital appropriations increased steadily during the period, operating appropriations rose by a mere 19
percent during the review period. Salaries accounted for 98
percent, on average, of operating appropriations of the DGH
during the period.
Urban water-related expenditure accounts for the vast
majority of expenditures. Priority is accorded to urban
water and wages in terms of the domestic financing of the
sector. Capital grant appropriations for SODECA are considerable; however, given the low execution rate, expenditures
account for a fairly minor portion of the sector’s total expenditures. A sizeable portion of external financing is also channeled toward urban water. Domestic appropriations for the
rural sector stand at roughly 10 percent.
The financial performance of SODECA is weak and
marked by major cash flow problems. This situation is
attributable to several factors, the main ones being low bill
3
Based on the assumption that all external funding is allocated to
investment, which is probably not the case. The share of the capital
budget is no doubt somewhat inflated.
collection rates, low prices charged for water supplied, the
dilapidated condition of the distribution network, and inadequate logistical resources. High technical water losses and
fraud limit the billing ratio. Public administration consumption accounts for 30 percent of total consumption, on average, and was paid only in the last two years of the review
period. SODECA’s self-funded investments between 2002
and 2008 were in the range of CFAF 995 million, although
this figure includes operating costs.
Conclusions
Analysis of the Expenditure Chain
This review has facilitated an assessment of the weaknesses at all stages of the budget execution chain. Upstream, budget planning and preparation processes are carried out mainly by the Ministry of Finance and the Ministry of
Planning and the sector ministry [Ministry of Mines, Energy
and Water Resources MIMEH] does not seem to be very involved. Planning is also hampered by the fact that most donor funding is not included in the budget. Downstream, sectoral capacity has not been put to the test in view of the fact
that sectoral institutions manage small budget amounts.
During the period reviewed, a number of obstacles were
encountered during each phase of the public expenditure chain. The formal budget process is broken down into
four major phases, namely, programming/budgeting, execution, control, and reporting. In 2006, a World Bank report
noted that: “budgetary outcomes frequently have little to do
with the finance law voted by Parliament. The proliferation
of extra-budgetary expenditure and the bypassing of the
expenditure chain have hindered the integrity of the budget system and prevented a clear analysis of the efficacy of
public spending.”4
Since 2005, the Government of the Central African Republic has undertaken reforms to enhance the quality
and transparency of public expenditure. Accounting and
reporting systems were strengthened and budget and accounting nomenclatures were harmonized. A new financial
management administration system (GESCO) is now being
used at all stages of the public expenditure process.
Lne ministries are not adequately involved in the budgeting process. When the budget guideline letter is received by these ministries, it already contains an indication
of basic budget envelopes, a situation that prevents them
from communicating their true needs. Sectoral ministries
are not interested in budget preparation work, which they
view as exercise involving the Ministry of Finance only. There
are significant delays with the preparation of procurement
and commitment plans by sectoral ministries for the Ministry of Finance.
In practice, most externally financed expenditures do
not follow national regulations but the procedures
specified by each donor. Furthermore, there is no formal
mechanism for the systematic tracking of budget execution. This poses problems in terms of the coordination of
activities.
The bleak assessment of the water and sanitation sector
situation is typical for public services in the Central African Republic. Hampered by years of conflict, the process
of restoring the basic functions of the State has only recently
started. Government departments are still not present in
many certain parts of the country. While NGO activity has,
in a number of cases, filled these gaps, progress remains uneven is not always sustainable.
Signs of improvement are nonetheless clear and further
progress is expected. Benefits are beginning to emerge
from the public finance management reforms that have
been implemented over the past five years. Accounting and
accountability procedures have been strengthened and the
nomenclatures used in these procedures were recently harmonized. A new public finance management system is now
being applied at all stages of expenditure processing.
Increasing Financial Resources for the
Sector
An increase in resources is a prerequisite if meaningful progress is to be made. Per capita public expenditure,
which stands at US$0.60, is below the level of expenditure
in most other African countries. There are only three sources
from which these additional resources can come: State resources, donor funding, and cost recovery.
It is essential for SODECA to become a self-financing
institution, at least covering its operating expenses. It
provides services to a mere one percent of the population.
Program Document Reengagement and Institution-Building Support Program, International Development Agency, November 2006,
page 5.
4
Executive Summary | xv
These services are currently being subsidized through the
use of very limited public resources.
and small towns. Priority should be accorded to sanitation in
view of the fact that it is a low-cost way of saving lives.
As a first step, the Government should implement its
own strategy and gradually allocate three percent of
its budget to the sector. A three percent increase in the
budget will not represent a significant increase in terms of
absolute value, given that the overall Government budget is
small. Over the longer term, progress will be contingent on
Government action taken to boost tax revenue. The positive
trend in terms of donor financing since 2006 is encouraging. As the financing capacity of a number of current donors
will soon reach its limits and the Central African Republic will
have to seek new donors.
Tracking systems must be established. It is impossible
to use and channel investments efficiently without proper
monitoring. This process begins with the establishment of
basic and precise indicators. Publication of budget, expenditure and access data can hold sector actors accountable
to citizens.
Ensuring Effective and Efficient Use of
Budgets
Obstacles abound at all stages of the budget chain and
must be eliminated. This means addressing both public
finance management and sector issues, which can look insurmountable. This review offers a number of recommendations with regard to priority actions that can be taken by
water and sanitation sector officials in the Central African
Government.
The Government should very clearly articulate its priorities for its scant resources. Regular meetings with donors
to review these priorities should ensure that donor projects
are properly aligned. Operation and maintenance of existing infrastructure has to be a priority. Additional financial
resources should be channeled to underserved rural areas
xvi | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
The next step in public financial management reforms
need to involve sector ministries. New accounting and
reporting systems plus the harmonized nomenclature allow
to track expenditure. A stronger implication of sector ministries in budgeting can help better targeting. The Ministry of
Finance can help build capacity in other ministries.
Optimal use must be made of the sector’s professional
expertise. Measures include the deconcentration of the
DGH, making tools available for staff to perform their duties,
and building capacity in budget execution. It would be useful to review the PSNEA to ensure that the sector’s limited
capacity is not spread too thinly among too large a number
of institutions. Donors should demonstrate greater flexibility
in terms of financing recurrent costs.
Staying the course
The improvement of water and sanitation services in the
Central African Republic is a long-term effort. In recent
years, several key measures have been taken to accelerate
the pace of progress. It is important to take action now, bearing in mind that this effort is a long-term one.
1. Introduction
L
22°E
24°E
Aoukal
SUDA N
é
To
Nyala
Birao
To
Am Timan
Ba
hr
lo u
Ou
CENTRAL
AFRICAN
REPUBLIC
VA K A G A
Bahr A ouk
an
B
go
ra
Ndélé
os
Bong
des
îne
Cha
n
Dékoa
Carnot
Berbérati
Djéma
Mbaïki
ba
i
ngu Kouango
ba
BASSEKOTTO
Mingala
Rafaï
To
Monga
Ouango
To
Libenge
DEM. REP.
OF CONGO
Sangh
a
Obo
Zémio
Mb
omo
u
CENTRAL AFRICAN
REPUBLIC
SELECTED CITIES AND TOWNS
0
0
40
80
40
120
80
160
200 Kilometers
120 Miles
PREFECTURE CAPITALS
NATIONAL CAPITAL
RIVERS
MAIN ROADS
2°N
RAILROADS
o
ng
Co
18°E
PRFECTURE BOUNDARIES
20°E
22°E
INTERNATIONAL BOUNDARIES
IBRD 33384R1
CONGO
16°E
To
Naandi
Bangassou
Mobaye
Mongoumba
SANGHAMBAÉRÉ
Salo
CA MEROON
Damara
6°N
O uarr a
Bakouma
Bimbo
L O B AY E
ba
ye
MBOMOU
Bambari
BANGUI
Boda
Lo
Kad
éï
Nola
Tomori
Grimari
ri
OMBELLAM’POKO
Mb
aé
ré
Gamboula
To
Yokadouma
Sibut
M
’p
o
H A U TMBOMOU
Yalinga
ko
Bossembélé
Lo
b
ré
MAMBÉRÉ-KADÉÏ
To
Batouri
t
Ippy
M
N A N A - Baoro
MAMBÉRÉ
bé
Ko
Bria
OUAKA
KÉMO
Bouar
m
4°N
Bouca
ink
o
h
Bossangoa
O
u
To
Bétaré Oya
Ou
Bozoum
Yangalia
Kaga
Bandoro
am
PENDÉ
8°N
SOAN
UTH
SUD
SUD AN
HAUTE-KOTTO
i
to
i
ta
un
Mo
6°N
OUHAM
Bocaranga
Mt. Ngaoui
(1,420 m)
Ka
rre
OUHAM-
gu
Kaouadja
Ouadda
Pata
Ba
m
NANAGRÉBIZI
Batangafo
in
To
Melganga
Markounda
Paoua
Oua
ka
To
Baïbokoum
ns
Gribingui
To
Doba
8°N
10°N
To
Kafia Kingi
Ouanda
Djallé
BAMINGUI-BANGORAN
Maïkouma
Ch
To
Sarh
e
ay
La faiblesse de la densité de la population, en moyenne
de 6 habitants au km² avec parfois avec des espaces sur-
20°E
CHAD
a
Sur le plan social, la situation est marquée par une forte
régression des conditions de vie des populations. Au niveau de l’Indice du développement humain, le Programme
des Nations Unies pour le développement (PNUD) classait la
RCA respectivement 169ème sur 177 pays en 2002 et 179ème sur
182 pays en 2007. Le niveau de pauvreté est élevé. En 2008,
67,2 % de la population centrafricaine vivaient en dessous du
seuil de pauvreté, dont 72 % en milieu rural et 55 % en milieu
urbain.5 L’espérance de vie à la naissance serait de 39 ans, l’une
des plus faibles au monde, et le taux d’alphabétisation des
personnes âgées de 15 ans et plus est de 65 %. Faute de services de santé et de programmes de prévention, l’incidence
du VIH/SIDA, estimée à 6,3 % en 2007, ne cesse d’augmenter.
18°E
10°N
M
Le période est caractérisé par une lente reprise économique à partir d’une base très faible. Le taux de croissance
de PIB réel a a progressé de –4,6 pour cent en 2003 à 4,2 pour
cent en 2007. Le PIB par habitant, suivant la méthode de la
parité du pouvoir d’achat (PIB PPA), était 739 dollars en 2008.
16°E
This map was produced by the Map Design Unit of The World Bank.
The boundaries, colors, denominations and any other information
shown on this map do not imply, on the part of The World Bank
Group, any judgment on the legal status of any territory, or any
endorsement or acceptance of such boundaries.
JULY 2011
a République centrafricaine est classée comme
un État fragile à croissance faible. À une période de
croissance dans les années 1960 et 1970, ont succédé le
déclin puis l’effondrement économique pur et simple à partir
des années 1980. Nombre d’années de conflit ont abouti à
un changement de régime en mars 2003, la deuxième année
de cette revue des dépenses publiques. Ce n’est qu’après ce
changement de régime que la situation de sécurité du pays
s’est améliorée. La RCA a connu des élections en 2005 après
une longue période de « désordre ». Toutefois, la situation sécuritaire reste fragile et des risques importants ont miné les
efforts de redressement économique et politique au cours
de la période de cette revue.
peuplés, est un obstacle important à la fourniture des
services sociaux et des infrastructures essentielles. La
République centrafricaine couvre en effet une superficie de
623 000 km2 pour une population totale de 4 302 340 habitants en 2009 (projections basées sur les résultats du RGPH
2003 et en prenant en compte un rythme d’accroissement
moyen d’environ 2,5 %), avec un taux d’urbanisation estimé
de 38 %.
Les ressources en eau renouvelables sont très largement suffisantes pour satisfaire tous les besoins ;
cependant l’accès à l’eau potable reste un grand défi
pour la population. Ainsi, les ressources en eau de surface
renouvelables sont estimées à 47 milliards m3/an et celles
des eaux souterraines à environ 35 milliards m3/an. Toutefois, le niveau national de l’utilisation des ressources en eau
5
Document de stratégie de réduction de la pauvreté, République
centrafricaine 2008–2010, p. viii.
1
demeure faible. Il est estimé à 0,4 %, alors que la moyenne
du continent est de 5,5 %.
Le financement public en RCA est confronté à de sérieuses limitations. Le gouvernement est souvent contraint
de privilégier les objectifs à court terme (comme les salaires
et les besoins de sécurité) au détriment des priorités à long
terme (investissements pour le développement économique,
entretien des infrastructures de base, etc.). Le ratio recettes fiscales/PIB était parmi les plus bas de l’Afrique subsaharienne,
en moyenne entre 8 et 9,5 % du PIB en 1997–2001, pour atteindre un creux de 7,7 % en 2003 et remonter à 8,0 % en 2008.
Les dépenses publiques représentent en moyenne 14,8 %
du PIB en 2004–2008, comparativement à 24,4 % du PIB dans
les autres pays fragiles au cours des mêmes périodes. Les investissements publics en RCA ont été en moyenne de 4,3 %
du PIB de 2004 à 2009, parmi les plus bas de l’Afrique subsaharienne et de la sous-région.
1.1 Objectif et portée de la revue
Les objectifs principaux de la présente revue des dépenses publiques dans le secteur de l’eau et de l’assainissement sont une analyse du contexte institutionnel
de ce secteur, avec ses défis actuels, et une évaluation de
l’efficacité et l’efficience des allocations et dépenses budgétaires pour la période 2002–2009. Sur la base de cette
analyse et d’une estimation des défis en termes d’atteinte des
objectifs du secteur, la revue suggérera des actions susceptibles d’augmenter la capacité d’absorption et le volume des
investissements afin de rendre le secteur plus efficient.
La revue couvre le secteur de l’eau et de l’assainissement
en milieu rural, semi urbain et urbain. L’analyse du secteur
de l’assainissement dans le cadre de la présente étude se limite à l’assainissement individuel des ménages (évacuation
des excrétas). La revue n’inclut pas le drainage des eaux pluviales ni la gestion des déchets solides. Par ailleurs, la gestion
des ressources en eau ne fait pas partie de la présente étude.
1.2 Méthodologie et données
La présente revue des dépenses publiques en E&A se
base sur une étude documentaire, d’une part, et sur des
consultations avec les différents acteurs, d’autre part.
Une étude exploratoire préalable à cette étude a été réalisée en août 2009. La collecte des données pour le présent
rapport a été réalisée entre janvier et décembre 2010, dont
deux missions en RCA en avril 2010 et août 2010. La métho2 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
dologie a consisté à assurer : (i) la collecte des données du
budget de l’État et du système de gestion et de suivi de
l’aide (système DAD) maintenu par le ministère du Plan avec
l’appui du PNUD ; (ii) des rencontres avec les membres du
Gouvernement, les différents services techniques, les opérateurs du secteur ; (iii) des entretiens avec certains partenaires
techniques et financiers ; et (iv) une documentation sur la
littérature existante dans le domaine.
Les conclusions du rapport ont été validées par un
atelier national à Bangui en février 2011. En mars 2011,
les conclusions ont aussi été présentées aux membres du
cluster WASH et lors de la réunion des ONG internationales
organisée par OCHA. Le rapport a bénéficié d’un processus
interne de contrôle de qualité à la Banque mondiale.
De façon générale, on constate que les sources d’information sur l’évolution du secteur en termes de satisfaction des besoins en eau des populations, d’allocation et
d’utilisation des ressources financières demeurent très
limitées sur la période sous revue. La période de l’étude
couvre en grande partie une période caractérisée par des
préoccupations d’urgence humanitaire pour plusieurs organisations, qui, de plus, sont faiblement coordonnées. Les
données collectées ne sont donc pas centralisées et traitées,
situation aboutissant à des informations divergentes. La mission a donc dû rencontrer chaque ONG et chaque bailleur de
fonds pour pouvoir, après une analyse croisée, reconstituer
sommairement l’histoire récente du secteur.
Il y a de grandes divergences entre les taux de desserte
en eau potable et assainissement rapportés par les différentes sources d’information. Toutes les données et ratios
sont donc plus à prendre comme des ordres de grandeur
et des tendances plutôt que comme un reflet exact de la
réalité. Les données sur les réalisations physiques annuelles
des ouvrages d’eau et d’assainissement sont loin d’être complètes. Sur la période couverte, on ne dispose pas de rapport
de suivi, validé par tous les acteurs, et la direction générale
de l’Hydraulique (DGH) fonctionne sur une base estimative
avec des projections sommaires. Cette situation est légitime
et logique compte tenu de la dispersion des PTF par type et
nature de travaux. La plupart des ONG réalisant des ouvrages
sont dans une logique d’aide d’urgence et de projet qui n’a
pas comme objectifs la pérennisation des actions et le renforcement de l’administration sectorielle.
La rareté des données financières du secteur au niveau
du budget rend complexe une analyse sectorielle au vu
du faible degré de désagrégation. Les dépenses sur ressources propres ont été tirées de la chaîne de la dépense
publique. Les données financières ont été recueillies auprès
de la direction générale du Budget, du Plan, du Trésor, de la
SODECA et de la DGH. Les données antérieures ne sont pas
consolidées car partielles, perdues ou seulement disponibles
sous format papier. Un récent logiciel de gestion intégrée
(Gesco) installé au ministère des Finances ne permet toujours pas de suivre et de centraliser, de manière instantanée
et exhaustive l’exécution budgétaire. Il en va de même dans
les différents services informatiques.6
La corrélation entre les différentes sources de renseignements sur l’allocation des ressources financières
extérieures est dans l’ensemble satisfaisante. Les données sur les dépenses sur ressources extérieures proviennent
du système de gestion et de suivi de l’aide DAD en ce qui
concerne la période 2005 à 2008 inclusivement. Les données
sur les ressources extérieures de la période 2002 à 2004 proviennent des rapports sectoriels. Des données budgétaires
de quelques programmes ont également été collectées auprès des partenaires techniques et financiers (PTF).
Le suivi de l’exécution et de la consommation du budget sectoriel est très médiocre. Ainsi, l’obtention de
chiffres univoques sur les engagements, ordonnancements
et décaissements n’a pas été possible. Une reconstitution et
des recoupements avec des données de rapports antérieurs
(FMI, Banque mondiale, Unicef, AFD, etc.) étaient indispensables mais n’ont pas entièrement résolu le problème de la
fiabilité de certains chiffres. On constate la même tendance
pour les fonds ordonnancés.
1.3 Lecture du rapport
Le présent rapport s’articule autour de quatre chapitres.
Le reste du présent rapport est structuré comme suit :
■■
Le chapitre 2 décrit le cadre technique, institutionnel
et juridique de l’approvisionnement en eau potable et
de l’assainissement en Centrafrique. Le chapitre analyse
les performances du secteur en termes d’accès à l’eau
potable et à l’assainissement, tant en milieu rural qu’en
milieu urbain.
■■
Le chapitre 3 analyse les performances des finances
publiques dans le secteur, notamment les allocations
budgétaires et leur évolution dans le temps, les sources
de financement des investissements dans le secteur.
■■
Le chapitre 4 relève les principales conclusions de la
revue et quelques recommandations clés devant permettre d’améliorer les performances des dépenses publiques dans le secteur.
6
Évaluation des finances publiques selon la méthodologie PEFA,
2010. République centrafricaine
Introduction | 3
2. État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement
C
e chapitre définit le cadre stratégique et institutionnel et analyse les performances du secteur
en termes d’accès à l’eau potable et à l’assainissement, tant en milieu rural qu’en milieu urbain. Une analyse du cadre juridique ainsi qu’une brève description de la
déconcentration et la décentralisation ainsi que des normes
et des options de technologies adoptées sont présentées.
Ce chapitre présente la méthodologie d’évaluation de la
performance des secteurs. Il fait le point sur le service rendu
aux populations par les trois sous-secteurs ainsi que sur leur
performance. Les résultats des enquêtes, des interviews et
des inventaires sont restitués dans des tableaux pour faire
ressortir les analyses relatives aux différents milieux étudiés.
2.1 Cadre stratégique et juridique
La gestion du service public de l’eau est une fonction
de l’État relativement récente en Centrafrique. La première alimentation en eau potable de la RCA a été installée en 1930 à Bangui avec un petit réseau de distribution
uniquement au centre-ville. En 1949, un service structuré
dénommé Service national des eaux (SNE), placé sous la
responsabilité du Trésor public, puis de la mairie de Bangui en 1955, a été mis en place. Depuis 1975, la gestion du
système d’approvisionnement en eau est réalisée par l’État
à travers la Société nationale des eaux (SNE) créée pour
assurer le service public de l’eau avec une autonomie de
gestion. La direction générale de l’Hydraulique (DGH) au
sein du ministère des Mines, de l’énergie et de l’hydraulique
(MMEH) a été créée en 1984 pour mieux gérer les politiques
du secteur. En 1991, la Société de distribution d’eau en
Centrafrique (SODECA) a été créée avec SAUR International
comme actionnaire majoritaire, et la SNE est alors devenue
une société de patrimoine qui délègue pour le compte de
l’État la gestion par affermage indirect. En 1999, face aux
difficultés financières de l’entreprise, SAUR International
s’est progressivement retiré et sa participation au capital de
SODECA est passée de 75 % à 10 %, puis 0 % en 2003. L’État
centrafricain est ainsi devenu majoritaire avec 97,41 % des
actions.7
2.1.1 Les politiques sectorielles depuis 2005
La situation des politiques sectorielles n’a guère évolué
dans la première partie de la période de la revue, mais
depuis 2003, un effort a été fait pour améliorer le cadre
institutionnel et juridique du secteur de l’eau. Ainsi chronologiquement on peut citer ;
■■
■■
■■
■■
■■
■■
■■
7
2003 : Promulgation de la Loi n° 03.004 portant Code
de l’hygiène ;
2005 : Décret n°05.014 fixant les modalités d’application
de la Loi n°03.004 portant Code de l’hygiène ;
2006 : Promulgation de la Loi n° 06.001 portant Code
de l’eau ;
2006 : Adoption par le Gouvernement du document
de Politique et stratégies nationales en matière d’eau et
d’assainissement (PSNEA) ;
2007 : Élaboration par le Gouvernement du Document
stratégique de lutte contre la pauvreté (DSRP)
2008–2010 : cadre de référence de la politique du Gouvernement et de coopération ;
2007 : Prise du décret portant organisation et fonctionnement de l’Agence nationale de l’eau et de l’assainissement (ANEA), agence d’exécution des activités de
construction d’infrastructures en milieu rural créée par
le Code de l’eau : définition de ses attributions, de son
mode de fonctionnement et de ses ressources (Décret
n°07.300 du 17 octobre 2007) ;
CSO Hydroconseil - ver. 5- mai 2010.
5
■■
■■
■■
■■
■■
2007 : Création du Comité ad hoc chargé de la mise en
place de l’ANEA (Arrêté n°095/MMEH/MDCE/DIRCAB/
DGH) ;
2007 : Prise du décret portant organisation et fonctionnement de l’Agence de régulation du secteur de l’eau
et de l’assainissement (ARSEA) : définition de ses attributions, de son mode de fonctionnement et de ses ressources (Décret n°07.299 du 17 octobre 2007) ;
2007–2008 : Création du Comité ad hoc chargé de la
mise en place de l’Agence de régulation du secteur
de l’eau et l’assainissement-ARSEA (Arrêté n°096/2007/
MMEH/MDCE/DIRCAB/DGH) 05/2008 ;
2009 : Dans le cadre de la mise en œuvre du DSRP, création du Comité sectoriel eau et assainissement (Arrêté
N° 011 du 14 mai 2008) 10/2009 ;
2009 : Organisation de la table ronde sectorielle Eau et
assainissement.
La répartition des attributions a commencé avec l’adoption en 2006 du Code de l’eau qui complète le Code de
l’hygiène de 2003. La réforme du secteur repose sur la création des structures de gestion suivantes :
■■
■■
■■
Le Conseil national de l’eau et de l’assainissement (CONEA), chargé d’assurer la tutelle des structures de gestion
des ressources en eau. Le CONEA est un organe paritaire.
L’Agence nationale de l’eau et de l’assainissement
(ANEA), organe d’exécution qui remplacera l’actuelle
direction générale de l’Hydraulique (DGH) ;
Les Agences de bassins (AB) seront progressivement
mises en place à moyen et long termes, par grands
bassins ou groupements de bassins secondaires, selon
l’acuité des problèmes à résoudre et les potentialités lo-
■■
■■
cales permettant à ces agences décentralisées d’acquérir leur autonomie de fonctionnement ;
L’Agence de régulation du secteur de l’eau et de l’assainissement (ARSEA) aura pour rôle de réguler les problèmes entre l’État, les producteurs, les consommateurs
et les autres acteurs du secteur de l’eau ;
Le Fonds national de l’eau et de l’assainissement (FNEA)
qui permettra d’assurer le fonctionnement de l’ANEA,
sera alimenté par des taxes et des redevances sur l’eau
et l’assainissement, qu’il conviendra de définir et de
mettre en place.
Le document de Politique et stratégies nationales de
l’eau et de l’assainissement (PSNEA), adopté en 2006
constitue le cadre d’orientation du secteur. L’objectif
global du PSNEA est sous-tendu par huit objectifs spécifiques regroupés en trois rubriques dont les principaux sont
résumés dans le tableau ci-dessous. La PSNEA recommande
d’allouer au moins 3 % du budget national au secteur eau
et assainissement, un engagement très ambitieux en comparaison d’un bon nombre de pays d’Afrique. La promotion
de l’assainissement de base en milieu rural est émise comme
un préalable à la réalisation d’un point d’eau moderne. En
milieu urbain la stratégie s’oriente vers un développement
de l’assainissement autonome.
Le secteur s’inscrit depuis 2007 dans la dynamique d’un
Document de stratégie de réduction de la pauvreté
(DSRP). Adopté en 2007, le DSRP trace à l’intérieur du Pilier 3 «
Rebâtir et diversifier l’économie » les grands axes de développement du secteur eau et assainissement, tels que retranscrits
ci-dessous. Le DSRP ne définit pas des cibles quantitatives. Les
actions prioritaires dans le DSRP pour le secteur de l’eau et
Tableau 1 : Objectifs spécifiques de la PSNEA par rubrique
Sur le plan institutionnel et
juridique 1. Mettre en place un Cadre institutionnel et juridique adéquat favorable aux initiatives privées.
Sur le plan socio-économique 2. Réduire de moitié la proportion de la population n’ayant pas accès à l’eau potable
• Desservir en eau potable d’ici l’an 2015, 67 % de la population rurale à raison de 25l/j/hab. ;
• Desservir d’ici l’an 2015, 61 % de la population urbaine à raison de 75l/j/hab. pour Bangui, de 55l/j/hab. pour les centres urbains au niveau des
branchements particuliers et 25l/j/hab. pour les bornes fontaines.
3. Réduire de moitié la proportion de la population n’ayant pas accès à l’assainissement de base
• Accroître de 50 % le taux d’accès à l’assainissement de base de la population d’ici l’an 2015 ;
4. Garantir la pérennisation des infrastructures en matière d’eau et d’assainissement ;
• Ramener à 5 % le taux des pompes en panne.
5. Renforcer les capacités pour la maîtrise du secteur de l’eau.
Sur le plan de la promotion
de la gestion intégrée des
ressources en eau :
6. Créer et développer un système d’information du secteur de l’eau et de l’assainissement en vue de promouvoir la recherche ;
7. Promouvoir la valorisation de l’eau à des fins économiques dans un contexte de développement durable ;
8. Développer la coopération et l’intégration sous-régionale en matière d’eau et d’assainissement.
6 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
l’assainissement sont divisées en quatre axes. Les actions prioritaires sont : (i) la mise en place d’un cadre institutionnel et
réglementaire approprié, (ii) l’accroissement des capacités nationales du secteur en matière de gestion et de planification,
(iii) la construction et réhabilitation d’ouvrages d’alimentation
en eau et d’assainissement adéquats, et (iv) le financement du
secteur par des ressources diversifiées, stables et régulières.
Les orientations de la politique et de la stratégie sectorielle sont conformes à la plupart des stratégies adoptées en Afrique subsaharienne. La République centrafricaine a signé plusieurs conventions et stratégies sectorielles
qui favorisent la politique de l’approvisionnement en eau,
la gestion intégrée des ressources en eau et énoncent les
principes et objectifs en faveur de l’approvisionnement en
eau potable. Les cibles sont généralement celles des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). L’adhésion
et la motivation de l’ensemble de la collectivité doivent être
recherchées au travers de structures qui seront définies et
mises en place. Il est prévu d’encourager et de privilégier l’approche par la demande dans la réalisation des programmes
et projets de points d’eau. La RCA a aussi ratifié la Déclaration
d’eThekwini en Afrique du Sud en 2002 et qui recommande
aux pays signataires entre autres, de créer des lignes budgétaires distinctes pour le sous-secteur de l’assainissement et
d’y consacrer 0,5 % du PIB, et de confier le leadership des actions du sous-secteur au département ministériel en charge
de l’eau et de l’assainissement.
Plusieurs éléments du cadre stratégique et institutionnel restent à opérationnaliser par l’élaboration de textes
d’application et la mise en place d’un personnel capable
de s’approprier les dispositions.
2.1.2 Cadre institutionnel
Les responsabilités des différents intervenants sont déterminées, mais restent à concrétiser dans la pratique.
Le cadre de planification des activités n’est pas assuré par le
secteur, notamment par manque d’outils et de personnel
technique.
Sur le plan institutionnel, le leadership de la direction
générale de l’Hydraulique du MMEH dans le domaine de
l’eau potable est incontesté. Il existe un « noyau dur » de ressources humaines et techniques de qualité et expérimentées
pouvant conduire les travaux classiques de réalisation en régie.
Le nombre d’agents et de cadres ayant des capacités de planification et de gestion reste très faible. La DGH dispose d’une
quarantaine de cadres et techniciens supérieurs (36 au total).
Une vingtaine d’agents sont dédiés aux travaux de forages et
réhabilitations en régie administrative. Quelques cadres sont
responsables à plein temps de projets. Le petit nombre disponible restant ne peut que difficilement organiser, planifier,
suivre et rendre compte de la situation du secteur.
Par ailleurs, la plupart des organes prévus dans le cadre
des réformes du secteur n’existent que sur papier. Dans
la pratique, la mise en place des différents organes prévus ne
s’est pas encore faite. Pour le moment seule l’ANEA semble
en place, avec la nomination d’un Directeur ; cependant
les moyens logistiques nécessaires pour faire fonctionner
l’agence ne sont pas encore en place. Ainsi, suite à la création
de l’ANEA8 qui devrait remplacer la DGH sur le plan opérationnel en milieu rural et à la nomination de son DG en août
8
Décret n°09-108 du 23 avril 2009
Tableau 2 : Répartition du personnel de la DGH en 2010
Mines /
Géologie
Cadres
Génie rural /
Hydr.
Informatique
Travaux
publics
Génie
sanitaire
Electro
mécanique
Admin / juriste /
sociologue
Total
Ingénieurs /
Ingénieurs des
H
8
6
1
3
1
0
6
25
F
6
1
0
1
0
0
0
8
Techniciens
supérieurs
H
0
1
0
0
2
0
0
3
F
0
0
0
0
0
0
0
0
Techniciens
Total
H
2
3
0
0
1
3
0
9
F
4
0
1
0
0
0
0
5
20
11
2
4
4
3
6
50
Source : DGH.
État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement | 7
2010, une révision des missions et de la répartition des attributions entre les deux structures est à établir rapidement.
Aucune des autres structures (ARSEA, FAE, AB, CONEA, etc.)
prévues par la réforme n’existe encore dans la réalité.
L’hydraulique urbaine est gérée par la SODECA par un
engagement sous forme contractuelle avec l’État. La SODECA, depuis le retrait total de SAUR International en 2001,
est devenue une société anonyme d’économie mixte. Elle
est chargée, à travers un contrat d’exploitation du service
public, de la production, du transport, de la distribution et de
la vente de l’eau en milieu urbain. Le capital social de la SODECA est de 500 millions de FCFA, détenu à hauteur de 97 %
par l’État centrafricain et les 3 % restants par la banque commerciale Ecobank et des personnes privées centrafricaines.
La société est administrée par un conseil d’administration. Le
périmètre d’exploitation de la SODECA couvre actuellement
huit (8) centres urbains dont sept (7) en exploitation. Depuis
2000, une autorité de gestion, appelée Cellule d’interface,
a été créée au sein du ministère de tutelle (ministère des
Mines, de l’énergie et de l’hydraulique) qui est chargée du
suivi du cahier des charges de la SODECA.
Les textes d’application du Code de l’eau et du Code de
l’hygiène restent à établir. Ces textes doivent redéfinir les
modalités d’intervention de la SODECA, permettre d’élaborer
une politique nationale en matière d’assainissement et de
définir les rôles et la répartition des responsabilités entre la
DGH, l’Agence de régulation du secteur de l’eau et de l’assainissement (ARSEA), l’Agence nationale de l’eau et l’assainissement en milieu rural (ANEA) et les acteurs du privé. Une
clarification des modalités opérationnelles des réformes
institutionnelles et leur prise en compte sont en cours dans
le cadre du Projet d’appui institutionnel pour le développement du secteur de l’eau en RCA financé par la Banque africaine de développement (BAD).
Le secteur formel souffre d’une participation insuffisante des usagers, mais beaucoup de ménages ont pris
le contrôle de leurs services pour l’achat de l’eau et la
construction de latrines. Les comités de gestion des points
d’eau ne sont pas dynamiques et la prise en charge de l’entretien est insuffisante.
Dans le cadre de la mise en œuvre du DSRP, un Comité
sectoriel eau et assainissement a été mis en place.9 Animé par un Secrétariat technique permanent, le Comité a élaboré le Plan d’action sectoriel eau et assainissement (PASEA),
assorti d’un Plan de financement qui regroupe l’ensemble
8 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
des initiatives conduites sur le territoire national dans le
secteur et celles, jugées prioritaires, de recherche de financements. Ces documents ont servi de base à l’organisation
d’une table ronde en octobre 2009, qui a réuni les principaux
acteurs du secteur. Le cluster WASH, logé à l’UNICEF, constitue un lieu d’échange d’informations et de coordination des
activités des ONG humanitaires du secteur E&A.
L’assainissement est le parent pauvre de la stratégie de
l’eau et de l’assainissement car le Code de l’eau est prioritairement axé sur le secteur hydraulique. Il en résulte
une faible priorisation de l’assainissement à la DGH, ce qui
fait que les activités des services et les plans d’actions et les
objectifs dans le domaine sont sous-estimés. Le sous-secteur de l’assainissement requiert encore des clarifications,
car plusieurs acteurs se côtoient sans qu’un leadership soit
clairement défini. La DGH du MMEH est à l’origine des principales réalisations en matière d’assainissement autonome.
Cependant, les attributions et l’organigramme de la DGH
sont essentiellement centrés sur les ouvrages hydrauliques :
l’assainissement ne reçoit que peu d’attention dans la structure actuelle. Au niveau du ministère de la Santé, l’assainissement est couvert par un service au sein de la direction
de la Santé communautaire qui doit gérer les questions de
l’assainissement et de l’hygiène sur toute l’étendue du territoire sans aucun équipement ni moyen financier octroyés,
que ce soit par le ministère ou par les bailleurs. Le service
Hygiène et salubrité de l’environnement du ministère de la
Santé publique, qui dépend de la direction de la Santé communautaire/direction générale de la Santé publique, comprend une division « Assainissement de base » et une division « Contrôle de la qualité de l’eau et des aliments ». Sur le
terrain, les presque 200 agents déconcentrés consacrent peu
de leur temps à leur mission d’éducation à l’hygiène par rapport à leurs tâches en matière de santé. Il est à noter que les
expériences de collaboration entre la DGH pour la construction de latrines et le ministère de la Santé pour l’éducation à
l’hygiène sont encore rares.
2.1.3 Décentralisation et déconcentration
La décentralisation en RCA est encore balbutiante. La RCA
est répartie en 7 régions, 16 préfectures, 75 sous-préfectures,
9
La Cellule d’interface, établie à l’origine de manière provisoire pour
remplacer l’ancienne société de patrimoine (SNE) et contrôler la mise
en œuvre effective des missions de la SODECA, est en réalité active depuis 2000. Sa dissolution est soumise à la définition d’un cadre formel
de gestion de l’AEP urbain.
180 communes et environ 9000 villages et quartiers de ville.
Une loi de décentralisation est depuis un certain temps en
préparation avec l’appui du PNUD. Pour pallier cette carence
politique et institutionnelle et dans l’attente de l’adoption
d’une loi, la question de la décentralisation est encore régie
par deux ordonnances de 1988 globalement centralisatrices.
Les élections municipales prévues depuis 1988 n’ont jamais
été organisées et les conseils municipaux ont été remplacés par un système des délégations spéciales. Dans l’attente
de cette élection, tous les maires sont donc devenus des «
Présidents de délégation spéciale », nommés par décrets, et
sont placés sous tutelle.10 Ainsi, tous leurs actes doivent être
approuvés par la tutelle avant d’être rendus exécutoires.
La gestion des infrastructures d’eau et d’assainissement n’est pas encore une compétence décentralisée.
Les collectivités locales (communes urbaines et communes
rurales) exercent la responsabilité locale de planification et
de maîtrise d’ouvrage des projets d’eau et d’assainissement
de petite et moyenne envergure en collaboration avec les
services techniques centraux et déconcentrés de l’État. Elles
assurent théoriquement l’harmonisation des interventions
sur le territoire et leur conformité avec la planification locale,
dans la mesure de leurs très faibles moyens. Les communes
n’ont pas la capacité de développer des activités d’approvisionnement en eau potable ou de mener des campagnes
de construction de latrines ou d’éducation à l’hygiène pour
cause d’insuffisance de ressources (humaines et financières).
En effet, les subventions de l’État et leurs ressources propres
couvrent à peine les charges de fonctionnement de la commune (indemnités, salaires).
La déconcentration a été engagée avec la nomination depuis 2007 d’un cadre représentant la DGH dans
chaque région. Hélas, les quatre « directions régionales »
n’ont ni bureau ni le moindre équipement et moyen de
transport leur permettant d’avoir ou d’acquérir une visibilité
sectorielle.
2.2 Normes technologiques
2.2.1 En matière d’eau
Les normes techniques du secteur sont différentes pour
les différents milieux, rural, semi-urbain et urbain. Les villages et groupements de villages de 250 à 4 000 habitants et
les agglomérations de 4 000 à 10 000 habitants qui ne sont
pas des chefs-lieux de préfecture sont considérés comme appartenant au domaine rural et relèvent de l’hydraulique et de
l’assainissement rural. La ville de Bangui, tous les chefs-lieux
de préfectures, et les centres dont la population dépasse
10 000 habitants et dotés d’infrastructures socioculturelles,
éducatives et administratives font partie du milieu urbain. Environ 37 centres urbains comptent plus de 10 000 habitants11
et sont considérées comme appartenant au domaine semiurbain, mais ils relèvent en réalité du domaine de l’hydraulique et de l’assainissement urbain (voir tableau 3).
L’approvisionnement est quantifié sous forme d’Équivalent point d’eau (EPE) qui permet de standardiser
l’évaluation du volume disponible et des besoins en
points d’eau. L’approvisionnement en eau par Équivalent
point d’eau (EPE) est — selon les normes définies dans le
DSRP — d’un EPE pour 300 personnes desservies, à raison
de 25 litres d’eau par personne et par jour à une distance
maximum de 500 mètres du lieu de résidence. En milieu semi-urbain, un EPE peut desservir également 300 personnes,
mais à raison de 55 litres d’eau par jour et par personne à
une distance maximale de 500 mètres du lieu de résidence.
Les normes retenues par la direction générale de l’Hydraulique selon les types d’ouvrages sont les suivantes :
■■
■■
■■
■■
1 forage, 1 source ou 1 puits = 1 EPE ;
1 poste d’eau autonome = 4 forages ou puits modernes
équipés de PMH= 4 EPE;
1 adduction d’eau potable (micro système) = 8 forages
ou 8 EPE;
1 adduction d’eau potable (mini système)= 15 forages
ou 15 EPE.
La norme en termes d’accès à l’eau potable en milieu
urbain est basée sur le principe que chaque citoyen
doit pouvoir disposer, à l’intérieur même de son habitation, dans sa concession ou à proximité, d’eau potable en quantité suffisante et à un prix abordable. Cet
objectif repose sur une quantité variant de 75 litres par jour
par personne à Bangui à 55 l/hab./jour dans les centres urbains et une distance maximum de 500 mètres. Cependant
le document de politique ne précise pas le type d’opérateur
de gestion du réseau de distribution par les micros et minisystèmes.
10 La mairie de Bangui est placée sous la tutelle du ministère de l’Administration du territoire et de la décentralisation. Pour les autres communes, ce sont les Préfets qui exercent la tutelle.
11 Appui au Dialogue national sur l’eau, l’assainissement et l’hygiène
en République centrafricaine. Rapport d’État des lieux, janvier 2007.
État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement | 9
Tableau 3 : Récapitulatif des normes d’approvisionnement suivant milieu rural et urbain
Paramètres
Rural
Semi urbain
Urbain
Zones
250–4 000 habitants
Chef-lieu de préfecture rural de 4 000–10 000 habitants
Urbain plus de 10 000 habitants
Type de PE
Source, puits et forage avec PMH
Forage avec PMH et micro/mini adduction d’eau et KBF
Adduction d’eau et forage, KBF et BP
Distance maximale
500 m.
0–500 m.
0–500 m.
Quantité d’eau potable par jour
25 litres par personne
55 litres par personne
75 litres par personne
Source : Document PSNEA.
2.2.2 En matière d’assainissement
Il n’y a aucun système collectif d’assainissement (égouts)
en Centrafrique et les normes appliquées en matière d’assainissement sont limitées aux équipements en assainissement autonome. Il faut distinguer entre plusieurs normes ;
■■
■■
■■
■■
■■
l’assainissement individuel en zone rurale est défini
comme une latrine utilisé par 8 personnes ;
l’assainissement individuel en milieu urbain est défini
comme une fosse septique par ménage (8 personnes).
l’assainissement collectif : défini comme une latrine à 2
places pour les concessions à plusieurs ménages et utilisé par 40 personnes ;
l’assainissement dans les établissements scolaires défini
comme un bloc de double latrine pour 50 élèves ;
l’assainissement dans les autres lieux publics défini
comme un bloc de double latrine (population pas
définie) ;
2.2.3 Méthode d’évaluation de l’accès aux services
L’évaluation du taux d’accès à l’eau potable et à l’assainissement est fait par deux méthodes antagonistes
et des chiffres divergents sont citées dans les divers
documents officiels. Les deux principales méthodes pour
évaluer le taux d’accès à l’eau potable et à l’assainissement
sont :
■■
Méthode basée sur des interviews et enquêtes auprès des
ménages. Elles sont en général conduites avec les directions des Statistiques et comportent toutes une série de
questions sur différents aspects de santé, l’économie du
ménage, la scolarité, l’approvisionnement en eau et l’assainissement de base et la distance d’accès. Les résultats
de l’enquête MICS3 en 2006 sont basés sur la méthode
par interview. Les options considérées comme sources
d’accès à l’eau potable sont : eau de robinet dans le
10 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
■■
logement/la concession, kiosque à eau/borne fontaine,
forage et puits équipés de pompe, puits protégé, source
protégée et eau de pluie.
Méthode basée sur des inventaires physiques des ouvrages
existants (fonctionnels ou non fonctionnels), la qualité
de l’eau produite, la distance par rapport aux habitations et la densité de population autour de l’ouvrage.
Le calcul se base sur un recensement des ouvrages
existants (fonctionnels ou non fonctionnels) multiplié
par le nombre moyen d’habitants s’approvisionnant
régulièrement au PE. En RCA, les données de la DGH
prennent en compte comme source d’eau potable les
forages, les sources aménagées ou protégées, les puits
modernes équipées de pompes, les kiosques bornes
fontaines (KBF), les branchements personnels. Cependant, il faut noter que contrairement à la méthode basée sur les enquêtes, la DGH ne considère pas l’eau de
pluie comme source d’eau potable.
2.3 Évaluation des taux d’accès à
l’eau potable
Le taux d’accès à l’eau potable que la DGH détermine
sur la base des inventaires des ouvrages existants est
de 25 %. C’est beaucoup moins que le taux d’accès de
55 % mesuré par le MICS3. Par conséquent les estimations
des cibles à atteindre pour obtenir des taux conformes aux
ODM sont également très inférieures. Le Programme de suivi
conjoint (JMP12) s’attache à analyser les données des enquêtes
nationales auprès des ménages pour produire des statistiques.
Les données sont très divergentes par rapport aux consolidations de la DGH du MMEH et aux autres rapports.
12 Programme conjoint de suivi entre l’OMS et l’UNICEF en matière
d’eau et d’assainissement.
La mission a par ailleurs constaté sur le terrain la réelle
pénibilité de la corvée d’eau due à la pénurie d’eau potable. En milieu rural, la distance d’approvisionnent va audelà de 500 m et peut atteindre jusqu’à 5 km ; et en milieu
semi-urbain, la distance d’approvisionnement peut aller
jusqu’à 2 km. Le taux d’accès à l’eau potable à moins de 500
mètres est de 39 % selon le MICS3.
Le faible approvisionnement en eau potable, le manque
d’accès à des installations sanitaires et une mauvaise hygiène ont un coût annuel équivalent à environ 4,5 % du
PIB (USD 64 millions par an). L’Analyse environnementale
de la RCA réalisée par la Banque mondiale en 2010 a identifié le manque de services d’eau et d’assainissement comme
la principale cause de la dégradation environnementale.
L’évaluation des coûts de la dégradation environnementale
en RCA examine les coûts en rapport avec l’épuisement du
capital naturel et les coûts de l’épuisement du capital humain
résultant des risques environnementaux pour la santé. L’approche « capital humain » a été utilisée pour calculer le coût
de la mortalité en tant que perte des revenus futurs d’un individu en raison d’un décès prématuré, et la morbidité a été
évaluée sur la base des coûts des soins médicaux, du temps
perdu pour cause de maladie et du coût des douleurs et de la
gêne. Les autres causes de la dégradation environnementale
sont beaucoup moins importantes que le manque de services d’eau et d’assainissement. Les autres causes (avec leurs
coûts annuels en pourcentage du PIB) incluent la pollution
de l’air à l’intérieur (2,2 %), l’appauvrissement des terres cultivées (1,0 %), la dégradation des forêts (0,4 %), la déforestation
excessive (0,2 %) et la pollution de l’air extérieur (0,2 %).
2.3.1 Milieu rural
Le niveau de desserte en milieu rural s’établirait en 2008
à 51 % pour le JMP et à 32 % pour la DGH. La couverture
Tableau 4 : Situation générale de la couverture
en services de base en RCA mesurée par une
enquête nationale auprès des ménages (2003)
Critère
Une reconstitution sommaire de l’historique des réalisations de points d’eau basée sur les chiffres de la DGH
et prenant en compte une estimation de la fonctionnalité des ouvrages14 résulte en une estimation du taux
de desserte rurale en 2008 à 17 %. Cette reconstitution
figure en annexe 1. La fonctionnalité des ouvrages est difficile à établir par manque d’inventaire, de moyens humains et
logistiques ainsi que de communication sectorielle. Aucun
recensement de l’état de fonctionnement des ouvrages n’est
élaboré, ni possible, au vu de la faiblesse des moyens logistiques et humains. De plus, le secteur n’a pas de système
de suivi et les bureaux des services régionaux sont à créer,
ainsi que les moyens de communication avec une logistique
simple de transport.
Il y a de fortes indications que la fonctionnalité des
ouvrages est assez basse. Le parc de pompes est vieillissant et la disponibilité de pièces de rechange fait gravement
défaut. Les anciens fournisseurs de pièces ont disparu avec
les événements politiques des années 1994–2003 et suite à
la faiblesse de la demande solvable. L’absence de ressources
pour le fonctionnement de la DGH et la situation de sécurité
sur la période sont aussi des causes logiques du taux élevé
de panne des ouvrages.
Un léger accroissement relatif de la desserte est perceptible à partir de 2006. Le taux de desserte a chuté régulièrement sur la période. L’impact positif est principalement dû
aux réhabilitations, et seulement dans une moindre mesure,
à la construction de nouveaux ouvrages. La variation est
mieux illustrée en pourcentage d’augmentation relative, de
près de 20 % pour l’année 2008 comme le taux de desserte
est très faible. En termes d’accroissement relatif de la desserte, la progression est de l’ordre de 3 %.
Accès à l’eau
Accès à l’eau salubre
69%
Accès à l’eau potable
55%
Eau potable à moins de 500 m
39%
Taux de couverture en eau potable
27%
Hygiène
30%
Source : MICS 2003.
en nombre d’ouvrages recensée dans les différents rapports13
et les analyses de la DGH permettent de faire une estimation
d’environ 2 800 à 3 100 point d’eau (PE) existants en RCA. Il n’y
a jamais eu en RCA d’inventaire exhaustif et plusieurs fichiers
de la base de données ont disparu suite aux violences civiles.
13 Schéma directeur, janvier 2001. RCA État des lieux Eau Cowi 2007.
Politiques et stratégies nationales en matière d’eau et approvisionnement 2006.
14 La reconstitution est basée sur un taux de panne de 25 %, une estimation assez optimiste au vu de la situation en RCA (manque d’entretien et de pièces, conflits, absence des autorités sur le terrain, etc.). Le
document Politique et stratégies nationales en matière d’eau et d’assainissement (DGH 2005) utilise aussi un taux de panne de 25 %.
État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement | 11
Graphique 1 : Taux de desserte par régions* (gauche) et son évolution (droite)
Évolution du taux de desserte (25 % en panne)
30
25
30
20
20
15
10
10
0
2001
5
0
Région 1
Région 2
Région 3
Région 4
Région 5
Région 6
National
2002
2003
2004
taux de desserte rural +
chef lieux ruraux
2005
2006
2007
2008
Augmentation relative du
taux desserte %
Sources : Mission RDP et DGH.
* Basée sur un taux de panne de 25 %. Le graphique n’inclut pas la région 7 (la ville de Bangui)
La politique d’approvisionnement en eau potable n’a
pas pu se faire d’une manière spatialement équitable.
Du graphique 2, il ressort que la desserte réelle est inégalement répartie sur le territoire avec d’importantes variations
de desserte entre régions, allant de 8 % à 26 %. L’écart entre
les préfectures varie de 1 % à 39 %.
Le niveau d’accès à l’eau potable par région ne correspond pas au niveau de pauvreté. Par exemple, la région
qui a le taux d’accès le plus élevé à l’eau potable (Région 3,
incluant Ouham et Ouham-Pende) est l’une des plus pauvres
du pays (voir la carte d’incidence de la pauvreté tirée du
Graphique 2 : Carte d’incidence de la pauvreté
monétaire par préfecture
S U D A N
Birao
C
H
A
D
VAKAGA
BAMINGUI-BANGORAN
SOUTH
SUDAN
CAMEROON
Ndélé
OUHAM
OUHAMPENDÉ
NANAGRÉBIZI
HAUTE-KOTTO
Kaga
Bandoro
OUAKA
KÉMO
Sibut
NANAMAMBÉRÉ
CAMEROON
MBOMOU
BASSEKOTTO
BANGUI
Berbérati
Nola
Bambari
OMBELLAM’POKO
MAMBÉRÉ-KADÉÏ
LOBAYE
SANGHAMBAÉRÉ
CONGO
HAUTMBOMOU
Bria
Bossangoa
Bozoum
Bouar
> 78%
74 – 78%
67 – 73.9%
55 – 66.9%
L’estimation du marché de nouvelles pompes sur la période est d’environ 700 pompes, soit un peu plus de 150
pompes par an si l’on exclut les années de troubles importants. La capacité d’exécution des acteurs privés (CGC,
ICDI) et de la DGH travaillant en régie, ne semble pas être
un facteur limitant de l’augmentation du rythme annuel de
mise en service de nouveaux points d’eau. Il existe au moins
trois ateliers de forages en bon état de fonctionnement
pouvant en moyenne réaliser 60 à 100 forages. La capacité
actuelle avoisine donc les 250 à 300 forages positifs par an.
2.3.2 Milieu urbain
L’accès à l’eau potable en milieu urbain serait de 92 %
suivant le MICS3 et de 28 % suivant la DGH. Selon l’enquête MICS3, plus de la moitié des populations urbaines est
desservie par des robinets publics et des bornes fontaines
(voir tableau 5). Le taux d’accès élevé chiffré par le MICS3
inclut presqu’un tiers de la population qui s’approvisionne à
partir de puits pour la plupart pollués.
Bangassou
Mobaye
Bimbo
Mbaïki
Obo
DSRP). Par ailleurs, la région la plus riche en termes monétaires (Région 2 à l’ouest du pays) possède le taux le plus
faible d’accès à l’eau potable. Cette situation s’explique par
l’orientation privilégiée des aides vers les régions présentant
un caractère d’urgence humanitaire.
D E M . R E P .
O F C O N G O
< 55%
IBRD 39062 JANUARY 2012
This map was produced by the Map Design Unit of The World Bank.
The boundaries, colors, denominations and any other information
shown on this map do not imply, on the part of The World Bank
Group, any judgment on the legal status of any territory, or any
endorsement or acceptance of such boundaries.
Source : DSRP 2008-2010 République Centrafricaine, p.13.
12 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
Suivant les tableaux des opérations de la SODECA, en
2008, le taux de desserte était de 21 % à Bangui et en
moyenne de 4 % dans les centres urbains, ce qui représente une nette dégradation en comparaison du niveau
de 1999. Cette aggravation oblige la population à faire ap-
Tableau 5 : Accès à l’eau potable selon la source
d’accès en 2006
Types
Eau de robinet dans le logement
Dans la cours/parcelle
Robinet public/borne fontaine
Puits à pompe/forage
Puits protégé
Couverture ( %)
3,0
2,4
51,2
9,3
19,0
Source protégée
3,4
Eau de pluie
0,1
Eau en bouteille
0,0
Puits non protégé
6,7
Source non protégée
3,9
Camion citerne
0,1
Eau de surface
0,7
Source : ICASEES (2006) : Enquête à indicateurs multiples en RCA ; Résultats préliminaires 2006.
Il est à noter que les tarifs sont restés inchangés sur
plus d’une décennie et qu’ils ne reflètent pas les coûts
de production d’eau de la société. Le tarif de l’eau est de
150 FCFA par m3 pour la tranche 1 (moins de 10 m3/mois),
250 FCFA par m3 pour la tranche 2 (10 à 20 m3/mois), 450
FCFA par m3 pour la tranche 3 privée (plus de 20 m3/mois) et
207 FCFA par m3 pour les kiosques (tarif unique exploitant).16
Par ailleurs une bonne partie des abonnés est facturée sur
une base forfaitaire. L’eau revendue au niveau des kiosques
bornes fontaines (KBF) est également nettement plus onéreuse, c’est-à-dire que pour la population ne pouvant s’offrir
des branchements particuliers, le prix d’achat à la bassine
revient à entre 500 et 1000 FCFA par m3.
Les performances techniques de la SODECA en vue
d’une couverture adéquate sont minées par des faiblesses techniques, commerciales et organisationnelles.
■■
pel à d’autres sources d’approvisionnement de piètre qualité
(impluvium, puits non cuvelé et ouvert, fleuve, etc.). Il existe
également 28 centres urbains de plus de 10 000 habitants
qui ne disposent pas de système d’adduction d’eau potable.
Le taux de desserte y est d’environ 10 %.
Le volume d’eau délivré par consommateur à Bangui a
baissé considérablement, passant de 20 litres par jour
par personne en 2002 à 15 litres par jour par personne
en 2008. Le volume d’eau produit par la SODECA montre une
faible augmentation de 12 % à Bangui entre 2002 et 2008. Au
même moment, il y a eu une forte augmentation de nombre
d’abonnés facturés, progressant de 63 %. Pour les sept centres
hors de Bangui, le nombre d’abonnés a augmenté de 9 %. Plusieurs centres sont hors service sur de très longues périodes
pour cause de pannes techniques et de difficultés financières.
Le rendement du réseau a baissé de 52 % en 2002 à 44 %
en 2008. Le faible niveau du rendement du réseau est dû
aux fuites sur le réseau, à la fraude (branchements illégaux)
et aux actes de vandalisme. Malgré le net accroissement du
nombre d’abonnés, le volume facturé suit une tendance
inverse. Ce volume facturé n’est pas un chiffre réel, mais une
estimation parce que la plupart des consommateurs n’ont
pas de compteurs. Pour cette raison, le taux de pertes et le
volume de consommation sont aussi difficiles à déterminer.
En 1999, le taux de perte global était estimé à 34 % (volume
annuel facturé de 4 687 000 m3 et un volume annuel produit
de 7 135 000 m3).15
■■
■■
■■
Au niveau technique, il faut noter que les réseaux de
distribution de la SODECA sont vétustes. Ceci entraîne
pour la société des pertes techniques énormes. La qualité du service (qualité et disponibilité de l’eau) est régulièrement mise en cause par les clients de la SODECA.
Par ailleurs, en l’absence de plans cadastraux et de plans
de réseaux à jour, la maîtrise du réseau de distribution
par la SODECA est faible.
Au niveau commercial, des difficultés dans la facturation
des abonnés sont à l’origine du faible taux de recouvrement. Le ratio de facturation était de 48,79 % en 2008.
Le rapport annuel 2009 de la SODECA avance comme
raisons le vieillissement avancé du réseau de distribution et l’accroissement des fraudes sur le réseau. Le
taux de recouvrement pour les branchements qui sont
facturés est assez élevé en comparaison avec d’autres
entreprises de distribution d’eau en Afrique.
Au niveau organisationnel, les acteurs reconnaissent
la nécessité de relire, clarifier et réviser les statuts de la
SODECA. De plus, la société ne dispose pas d’une stratégie claire pour étendre son réseau et assurer le service
d’approvisionnement en milieu urbain.
Au niveau financier, la situation de la société est notamment caractérisée par un endettement chronique qui
ne lui permet pas d’investir dans le renouvellement ou
l’extension du réseau. Le nombre élevé des agents en
service à la SODECA est cause d’inefficience avec une
15
D’après l’analyse du schéma directeur, 01/2001.
16
Ministère des Mines et de l’énergie, Arrêté 004/98 du 2 mars 1998.
État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement | 13
Tableau 6 : Évolution du nombre de mètres cubes distribués et facturés par la SODECA
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Accroissement
Bangui
Nombre d’abonnés facturés
8 900
8 600
9 800
10 600
11 600
14 000
14 600
15 045
69 %
Mètres cubes distribués (x 1000)
8 200
8 300
8 300
8 600
9 100
9 300
9 200
8 750
7 %
Mètres cubes facturés (x 1000)
4 300
4 000
3 900
3 700
4 600
4 200
4 100
3 949
–8 %
Autres
centres
Nombre d’abonnés facturés
—
2 500
2 500
2 700
2 600
1 900
2 800
2 854
14 %
Mètres cubes distribués (x 1000)
—
620
920
900
860
780
510
749
21 %
Mètres cubes facturés (x 1000)
—
530
570
600
550
520
340
589
11 %
Sources : Mission RDP et rapports annuels de la SODECA.
moyenne de 17 agents pour 1 000 branchements, alors
que dans certaines sociétés similaires de la sous-région,
le nombre d’agents peut se limiter à 4 agents pour
1 000 abonnés.
L’alimentation en eau des petits centres urbains non
desservis par la SODECA présente une problématique
spécifique qui n’a pas reçu l’attention nécessaire du gouvernement et de ses bailleurs de fonds. En 2004, 27 villes
de 10 000 à 30 000 habitants ne disposaient pas d’un système
d’alimentation en eau potable. En fin de période de la revue,
environ 500 000 personnes vivaient dans les petits centres
urbains non desservis par la SODECA. Si aucun système d’AEP
n’est réalisé, il y aura 30 villes de ce type en 2015. La création
de mini-systèmes d’adduction représente un grand potentiel
inexploité en matière d’alimentation en eau. Ces systèmes
requièrent des entreprises de travaux publics ayant une certaine expérience et capables de réaliser les AEP. Ce marché
semble vierge et reste à développer. La loi ne délimite pas
le choix d’un opérateur des futurs systèmes d’AEP dans les
centres secondaires. Ainsi, les agglomérations peuvent-elles
s’organiser pour adopter des systèmes alternatifs moins coûteux, éventuellement avec un gestionnaire privé.
2.4 Assainissement
En milieu urbain, 66 % de la population utilisent des
installations sanitaires améliorées contre 43 % en milieu rural. Il n’y a pas de système d’assainissement collectif (égouts) en Centrafrique et le seul type d’assainissement
est l’assainissement individuel géré au sein des parcelles ou
dans les habitations. En ce qui concerne l’assainissement, les
deux sources consultées s’appuient sur la même étude, l’enquête auprès des ménages MICS 3 réalisée en RCA en 2006,
14 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
Tableau 7 : Accès à l’assainissement suivant le
type et le milieu de résidence en 2006.
Urbain ( %) Rural ( %)
Chasse branchée à l’égout
0,7
0,0
Chasse branchée à fosse septique
2,4
0,1
Chasse branchée à latrines
0,8
0,0
Latrines améliorées auto aérées (LAA)
7,2
1,6
Latrines couvertes
54,8
41,4
Total accès à installations sanitaires améliorées
65,9
43,1
0,1
0,0
Chasse branchée à autre chose
Latrines à fosses/trou ouvert
28,7
21,1
Toilettes suspendues/latrines suspendues
0,3
0,3
Pas de toilettes ou brousse ou champ
4,5
34,9
Autres
0,5
0,6
34,1
56,9
Total accès à installations sanitaires non
améliorées
Source : ICASEES (2006) : Enquête à indicateurs multiples en RCA.
mais elles envisagent différemment la notion d’accès « amélioré ». Le tableau 7 montre la mauvaise situation sanitaire du
traitement des excréta, avec des chiffres qui sont sans doute
en deçà de la réalité.
Moins d’une personne sur deux en milieu rural dispose
d’un système sanitaire amélioré. Les latrines familiales
sont principalement réalisées par les ménages eux-mêmes
ou par les acteurs humanitaires. En outre, il y a des latrines
familiales de type VIP ou sanplat ou double fosse aérées installées par des ONG. Des dispositifs de lave-main ont été installés dans certains centres communautaires par le ministère
de la Santé et par les ONG intervenant dans le secteur. Ainsi,
35 % des habitants des zones rurales n’ont pas accès à des
toilettes et défèquent dans les champs, avec tous les risques
que cela comporte.
Deux personnes sur trois en milieu urbain disposent
d’un système sanitaire passable pour les besoins d’aisance. Pour ceux qui ont accès à des installations sanitaires
améliorées, en zone urbaine, 54,8 % disposent de latrines
couvertes.
Si des latrines publiques équipent un certain nombre
d’établissements sanitaires et scolaires, leur nombre
reste tout à fait insuffisant. Les lieux de rassemblement,
tels que marchés et gares routières ne sont pratiquement
pas équipés de latrines de type VIP à double fosse. Les usagers ne sont pas organisés en vue d’assurer l’entretien, la
maintenance et la pérennisation des latrines publiques.
Le gouvernement de la RCA ne subventionne pas l’investissement de l’assainissement individuel. Des campagnes
de sensibilisation semblent constituer le principal vecteur de
l’assainissement de base en milieu rural et de développement de l’assainissement autonome en milieu urbain.
Depuis 2009, l’approche de l’Assainissement total piloté par la communauté (ATPC) a été lancée en RCA.
Cette approche intégrée permet de promouvoir la campagne de sensibilisation Fin de la défécation à l’air libre
(FDAL) et d’assurer le maintien de ce comportement en encourageant la communauté à analyser sa propre situation
en matière d’assainissement, ses pratiques en matière de
défécation et leurs conséquences. L’approche suscite ainsi
une action collective visant à atteindre l’état FDAL. Ainsi,
l’ATPC encourage les communautés FDAL à entreprendre
une série d’actions collectives innovantes en matière de
développement local.
État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement | 15
3. Analyse des dépenses publiques des
sous-secteurs eau et assainissement
C
e chapitre examine les tendances des financements
publics du secteur, notamment dans le cadre du
budget de l’État et des financements des bailleurs de fonds de 2002 à 2008. Ce chapitre fait ressortir la
taille, la structure et l’ampleur du financement, les difficultés
rencontrées tant dans l’allocation des ressources que dans
l’exécution des programmes. Les dépenses publiques dans
le secteur de l’E&A au sens du présent rapport sont celles
qui sont soutenues, d’une part par les ressources internes du
budget de l’État et d’autre part, par les ressources provenant
des bailleurs de fonds et des ONG. Les dépenses réalisées par
la SODECA, l’opérateur national, sont considérées comme
des dépenses parapubliques et ne sont pas incluses dans
cette analyse. Une brève analyse des finances de SODECA
est incluse dans le paragraphe 3.6.
du PIB en 2010. Même s’il est en augmentation, le ratio de
l’investissement public de la RCA reste parmi les plus bas de
l’Afrique subsaharienne et de la sous-région.
Les dépenses publiques d’eau et d’assainissement
doivent être considérées dans le contexte de la situation très difficile du financement de l’État en RCA. Après
une longue période de mauvaise gestion économique et
des conflits internes, la période sous revue se caractérise par
un processus de restauration des fonctions de base de l’État.
Le ratio recettes fiscales/ PIB était de 8,0 % en 2008, contre
7,1 % en 2005. À 10,8 % du PIB en 2009, le ratio des recettes
intérieures de la RCA reste très faible. Il se compare à une
moyenne de 17,1 % pour les pays fragiles et de 23,0 % pour
l’Afrique subsaharienne. Les causes sous-jacentes à cette
faiblesse incluent l’exiguïté de l’assiette fiscale ainsi que des
faiblesses dans l’administration fiscale et douanière. Depuis
2006, les subventions des bailleurs de fonds ont représenté en moyenne 4,7 % du PIB chaque année. Les dépenses
publiques ont en moyenne représenté 14,8 % du PIB en
2004–2008, comparativement à 24,4 % du PIB pour les autres
pays fragiles au cours de la même période. Les investissements publics en RCA ont représenté en moyenne 4,3 % du
PIB pour la période 2004 à 2009 et devraient atteindre 6,6 %
Sur toute la période sous revue, les allocations budgétaires n’ont jamais dépassé 1,3 % du budget de l’État,
moins de la moitié de l’ambition de la politique nationale sectorielle. Sur presque toute la période sous revue, les
allocations budgétaires au secteur de l’eau et de l’assainissement sont faibles au regard des ambitions affichées dans
la politique et les stratégies nationales d’approvisionnement
en eau potable et assainissement du budget national du
secteur. En effet, aux termes des stratégies retenues dans la
PSNEA, il a été recommandé de consacrer 3 % des dépenses
publiques nationales inscrites au budget de l’État au secteur
de l’eau et de l’assainissement.
3.1 Évolution des allocations
budgétaires publiques
Les allocations budgétaires au secteur de l’eau et de l’assainissement ont été en moyenne de 1,27 % du budget
national au cours de la période sous revue ou 1,62 milliards de francs CFA par an. Ainsi, une forte augmentation
des investissements financés sur ressources extérieures est
observée, car elles passent de 1,1 milliards en 2007 à 6,05
milliards en 2008.
La part des allocations au secteur s’est améliorée au fil
des années, passant de 0,19 % du budget total de l’État
en 2002 à 0,98 % en 2007, en passant par 1,25 % en
2006. Les évolutions des allocations budgétaires au secteur
eau et assainissement sur la période sous revue peuvent être
liées au retour progressif du pays à la stabilité politique et
la reprise de la coopération avec les principaux partenaires
17
Tableau 8 : Allocation des ressources budgétaires aux secteurs eau & assainissement
Fonctionnement
Investissement
Total/
Moyenne
x 1 000 FCFA
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
DGH Personnel
68 028
78 154
71 768
75 388
79 454
79 454
79 454
79 454
531 700
DGH Biens et
services
1 500
1 050
1 293
900
1 200
1 200
3 200
3 000
10 343
111 000
111 000
—
60 000
60 000
70 000
75 000
75 000
487 000
97 000
50 000
30 000
79 000
10 000
90 000
288 000
412 184
644 000
—
231 500
650 000
137 000
1 462 323
1 100 438
6 055 560
9 636 821
277 528
471 704
753 061
352 288
1 612 977
1 341 092
6 501 214
569 638
11 309 864
BUDGET national
146 344 917
113 654 731
105 458 540
110 571 150
129 345 865
136 818 300
150 949 146
177 272 865
893 142 649
% du budget de
l’État
0,19%
0,42%
0,71%
0,32%
1,25%
0,98%
4,31%
0,32%
1,27%
726 244 446
662 109 799
670 721 861
712 106 741
772 240 595
820 558 145
890 300 000
0,04%
0,07%
0,11%
0,05%
0,21%
0,16%
0,73%
Subvention
d’équipement à
SODECA
Autres
investissements sur
financement interne
Financement
externe
RESSOURCES TOTALES
PIB
% du PIB
947 200 000 5 254 281 587
0,06%
allocation
x 1 000 FCFA
Fonctionnement
0,22%
—
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
69 528
79 204
73 061
76 288
80 654
80 654
82 654
82 454
542 043
Investissement
208 000
392 500
680 000
276 000
1 532 323
1 260 438
6 418 560
487 184
10 767 821
Total
277 528
471 704
753 061
352 288
1 612 977
1 341 092
6 501 214
569 638
11 309 864
Source : Mission RDP, DAD, Rapport Annuel Conjoint 2007 et MFE .
techniques et financiers (PTF). En réalité, la reprise a effectivement commencé en 2006, année à partir de laquelle les
allocations ont franchi la barre de 1 % du budget total de
l’État. L’on note également le même mouvement des allocations sur ressources propres de l’État qui sont passées de
241 millions en 2007 à 446 millions en 2008.17
3.2 Sources des dépenses publiques
Les allocations budgétaires au secteur E&A sont fortement dépendantes des financements extérieurs qui
ont représenté pendant la période sous revue 85 % des
dotations globales du secteur. Cette dépendance est
renforcée par les dotations d’investissement sur ressources
extérieures qui ont augmenté entre 2006 et 2008. En effet,
le financement d’un bon nombre de PTF a connu un arrêt
entre 2002 et 2005 dû à la suspension de leurs décaissements, suite aux crises politiques qu’a connu le pays. Le
18 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
financement intérieur représente en moyenne 15 % des
faibles dotations allouées au secteur de 2002 à 2008. Malgré la volonté affichée par le gouvernement d’inscrire l’eau
et l’assainissement au nombre de ses priorités, les dotations
budgétaires du secteur sur fonds propres, surtout pour ce
qui est des investissements, ont été largement en deçà
des besoins réels et ne pouvaient permettre à la DGH d’atteindre ses objectifs.
Les financements extérieurs du secteur proviennent
d’un nombre limité de bailleurs dont les plus importants sont l’UNICEF, la Banque africaine de dévelop-
17 Le pic en 2008 est dû à l’inclusion d’un nouveau projet multi-année
au cours de cette année. Les chiffres préliminaires de 2009 confirment
qu’il s’agit d’un pic isolé. Alors qu’une tendance globale positive peut
être observée depuis 2005, les chiffres de 2008 indiquent une croissance exponentielle qui n’est pas en conformité avec les chiffres préliminaires de 2009 et 2010.
Graphique 3 : Poids relatif des allocations de
dépenses publiques dans les secteurs AEPA
Unies (principalement l’UNICEF) apportaient environ 20 %
du financement extérieur, avec les autres bailleurs des
fonds fournissant le reste.
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2002
2003
2004
2005
2006
% du budget total
% du
budget total
% du PIB
2002 2003 2004
2007
Les ONG assurent majoritairement la maîtrise d’œuvre
des financements des bailleurs de fonds du secteur. Il y
avait une douzaine d’ONG internationales intervenant dans
le secteur pendant la période sous revue avec la représentation nationale de Centre régional pour l’eau potable et
l’assainissement (CREPA) et quelques ONG nationales. Les
financements des ONG sur fonds propres ont été difficiles à
appréhender, faute de documentation exhaustive. Des renseignements précis fournis par les ONG les plus importantes
montrent que leurs budgets sur fonds propres semblent
faibles par rapport au financement global du secteur pendant la période sous revue.
2008
% du PIB
2005
2006
2007 2008
Moyenne
2002–2008
0,19
0,42
0,71
0,32
1,25
0,98
4,31
1,27
0,04
0,07
0,11
0,05
0,21
0,16
0,73
0,22
Source : Mission RDP, DAD et MFE.
3.3 Évolutions de l’exécution des
dépenses budgétaires
pement, la Banque mondiale et l’Union européenne.
Les données sur les financements provenant de chaque
bailleur sont seulement disponibles pour les années 2006
à 2008. Pour cette période, le financement de la Banque
mondiale représentait presque la moitié du financement
extérieur. L’Union européenne et le système des Nations
Le taux d’exécution du budget du secteur E&A pour la
période 2002 à 2008 est en moyenne d’environ 70 %
des allocations budgétaires. Sur les 11,3 milliards de FCFA
alloués au secteur entre 2002 et 2008, 7,97 milliards de
dépenses ont été exécutés. 6,92 milliards, soit 87 % provenaient des financements extérieurs contre seulement 1,05
Graphique 4 : Allocation par source de financement et part moyenne de 2002 à 2008
Ressources
internes
15%
7 000 000
6 000 000
5 000 000
4 000 000
Ressources externes
85%
3 000 000
2 000 000
1 000 000
0
2002
2003
2004
2005
Ressources internes
x 1000 FCFA
Ressources internes
Ressources externes
Total
2006
2007
2008
Ressources externes
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
277 528
—
277 528
240 204
231 500
471 704
103 061
650 000
753 061
215 288
137 000
352 288
150 654
1 462 323
1 612 977
240 654
1 100 438
1 341 092
445 654
6 055 560
6 501 214
1 673 043
9 636 821
11 309 864
Sources : Mission RDP, DAD et MFE.
Analyse des dépenses publiques des sous-secteurs eau et assainissement | 19
Tableau 9 : Exécution des dépenses budgétaires (en milliers de francs CFA)
Fonctionnement
DGH Personnel
DGH Biens et services
Investissement
Subvention d’équipement à Sodeca
Autres investissements sur
financement interne
Financement externe
RESSOURCES TOTALES
% Total exécuté budget E&A
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
68 028
78154
71 768
75 388
79 454
79 454
79 454
531 700
1 500
1 050
1 293
900
1 200
1 200
850
7 993
—
—
—
38 998
—
58 536
65 058
162 592
73 645
59 400
29 000
15 515
60 633
80 567
32 033
350 793
—
231 500
650 000
137 000
909 945
1 298 227
3 692 125
6 918 797
143 173
370 104
752 061
267 801
1 051 232
1 517 984
3 869 520
7 971 875
52%
78%
100%
76%
65%
113%
60%
70%
% Total exécuté budget de l’État
78%
75%
89%
111%
85%
80%
76%
84%
En pourcentage des dépenses totales
0,1%
0,4%
0,8%
0,2%
1,0%
1,4%
3,4%
1,1%
0,02%
0,06%
0,11%
0,04%
0,14%
0,18%
0,43%
0,15%
En pourcentage du PIB
Sources : Mission, DAD et MFE.
milliard (soit 20 %) des financements sur ressources propres.
Comme déjà noté en chapitre 2, le suivi de l’exécution budgétaire pose de grands problèmes et est quasiment inexistant sur la période. Le taux d’exécution du financement
extérieur n’est jusqu’ici maîtrisé ni par le ministère du Plan,
ni par la direction du Budget.
Le poids des dépenses allouées par rapport au PIB n’a
été en moyenne que de l’ordre de 0,3 %. Ce chiffre doit
être replacé dans le contexte de la faible part des dépenses
générales du gouvernement dans le PIB (moyenne de 14,8 %
du PIB en 2004–2008).
Les dépenses par habitant représentaient en moyenne
301 FCFA soit 0,60 dollar sur la période.
Graphique 5 : Taux d’exécution globale et des
dépenses totales du secteur
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Taux d'execution 52%
budget E&A
Taux d'execution 78%
budget de l'Etat
78%
99,87%
76%
65%
113%
60%
89% 111%
85%
80%
76%
75%
Sources : Mission RDP, DAD et MFE
Le taux d’exécution des dépenses publiques du secteur
E&A à 70 % est en dessous du taux d’exécution du budget général de l’État, mais l›exécution du budget d’investissement pour le secteur de l›eau, à 69 %, est bien
supérieure au taux d›engagement global du budget
d›investissement qui était tout juste à 15 %. Il ressort une
relative faible absorption des ressources du secteur E&A par
comparaison avec le reste des dépenses de l’État. L’une des
principales causes est le désintérêt des fournisseurs pour les
marchés publics en raison des difficultés de l’Etat à honorer
ses engagements vis-à-vis de ses fournisseurs. Le graphique
4, donne une estimation d’ordre illustratif de la consommation budgétaire du secteur.
20 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
3.3.1 Évolution de l’exécution par source de
financement
Le taux d’exécution sur financements interne et externe
est similaire. Le taux d’exécution sur financement interne se
situe en moyenne à 63 % tandis que celui sur financement
externe s’affiche à 72 % des prévisions budgétaires.
Graphique 6 : Taux d’exécution global du secteur sur financement interne et externe
Ressources
internes
13%
140%
120%
100%
80%
Ressources externes
87%
60%
40%
20%
0%
Ressources internes
Ressources externes
2002
52%
2003
2004
2005
2006
2007
2008
58%
99%
61%
94%
91%
40%
100%
100%
100%
62%
118%
61%
Source : Mission RDP, DAD et MFE.
3.4 Répartition des allocations
budgétaires par nature
Les dotations affectées aux dépenses d’investissement
constituent l’essentiel des dotations budgétaires du
secteur E&A, représentant en moyenne plus de 95 %
des dotations du secteur sur la période sous revue.18 Il
n’est pas possible de déterminer quelle part des dépenses
d’investissement a été en réalité utilisée pour la réhabilitation
des ouvrages existants. Le cycle des conflits et l’inexistence
d’un mécanisme d’entretien des ouvrages ont causé une dégradation rapide des infrastructures, et certains ouvrages ont
été reconstruits plusieurs fois au cours des dernières années.
Tandis que les dotations en investissement ont régulièrement augmenté sur la période, avec un bond significatif à partir de 2006, les dotations en fonctionnement
n’ont progressé que de 18 % sur la période sous revue.
L’augmentation des dépenses d’investissement implique des
augmentations futures des dépenses d’entretien et de fonctionnement. Sans une augmentation parallèle des dépenses
récurrentes, les investissements ne causeront pas d’améliorations durables des services.
Pendant la période sous revue, les salaires ont représenté en moyenne 98 % des crédits de fonctionnement de
la direction générale de l’Hydraulique. Le pourcentage
élevé des dépenses de fonctionnement affecté à la masse
salariale n›est pas le signe d’un personnel trop nombreux à
la DGH. Alors que les effectifs de la SODECA sont nombreux,
la dotation du ministère pour le personnel du secteur eau
et assainissement est en réalité faible. Le problème vient du
sous-financement des autres coûts récurrents avec 2 % seulement d’allocation pour le fonctionnement consacrés aux
biens et services. Une légère augmentation des crédits de
fonctionnement de la DGH en 2008 semble venir de la répartition entre les services centraux et les services régionaux des
crédits de fonctionnement hors salaires et d’investissement.
Ces allocations fonctionnelles sont apparues pour la première fois dans le budget 2008.
La DGH est relativement sous-financée pour les frais de
fonctionnement hors salaires par rapport au reste du
ministère (MMEH.) Les salaires de la DGH représentent que
40 % de la masse salariale de la direction des Mines, de l’énergie et de l’hydraulique, tandis que les crédits de fonctionnement de la DGH hors salaires ne représentaient jusqu’en
2007 que 4 % des crédits de l’ensemble du ministère. Les dotations de fonctionnement et d’équipement extrêmement
faibles sont essentiellement consacrées aux salaires et ne
permettent l’exercice d’aucune activité de terrain en dehors
des activités des projets. Il semble que la majeure partie de
la subvention d’équipement bénéficie plus au ministère qu’à
18 Cette affirmation est fondée sur l’hypothèse que 100 % des financements extérieurs sont consacrés aux investissements ; ce qui dans la
réalité n’est probablement pas vrai. Par conséquent, la part du budget
d’investissement est probablement surestimée.
Analyse des dépenses publiques des sous-secteurs eau et assainissement | 21
Graphique 7 : Allocation des ressources budgétaires par nature de dépense du secteur E&A
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Fonctionnement
5%
Investissement
95%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Investissement
Fonctionnement
x 1000 FCFA
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Investissement
Fonctionnement
Total
69 528
208 000
277 528
79 204
392 500
471 704
73 061
680 000
753 061
76 288
276 000
352 288
80 654
1 532 323
1 612 977
80 654
1 260 438
1 341 092
82 654
6 418 560
6 501 214
542 043
10 767 821
11 309 864
Source : Mission RDP, DAD et MFE.
la direction de l’Hydraulique et aux services déconcentrés à
l’intérieur du pays. La désagrégation des imputations et le
suivi comptable n’ont pas permis d’appréhender la destination finale des fonds et leurs bénéficiaires.
3.4.1 Évolution de l’exécution des dépenses par
nature
Le taux d’exécution des investissements sur financement
externe s’affiche à 72 % des prévisions budgétaires, tandis que les dépenses d’investissement sur ressources
propres ont enregistré un taux d’exécution de 63 %.
Les salaires ont été entièrement décaissés. Les achats
de biens et services ont, sur base d’engagement, été
entièrement consommés. Néanmoins, il semble que la
plupart des décaissements n’ont été effectués qu’à hauteur
de 25 % environ. Ce faible taux d’exécution des crédits de
fonctionnement hors salaires semble dû, entre autres, aux
difficultés de trésorerie de l’État pendant la période sous revue. Les ressources internes mobilisées devraient aller, selon
le choix du Gouvernement, prioritairement au paiement des
salaires des fonctionnaires.
3.5 Ciblage des dépenses
Le secteur urbain a bénéficié de la grande majorité des
dépenses. Selon les données disponibles, les financements
22 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
Graphique 8 : Exécution du budget de
fonctionnement et du budget d’investissement
(base d’engagement)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2002
2003
Fonctionnement 100%
Investissement
35%
2004
2005
2006
2007
2008
100%
100%
100%
74%
100%
69%
100%
100%
97%
63%
114%
59%
Sources : Mission RDP, DAD et MFE..
internes du secteur sont prioritairement allés à l’hydraulique
urbaine et aux salaires. Les dotations pour subvention d’équipement à la SODECA sont considérables, mais avec un taux
d’exécution bas, les dépenses représentant une partie assez
mineure des dépenses totales du secteur. Par ailleurs, une part
importante des financements externes est également allée à
l’hydraulique urbaine. Depuis 2005, la Banque mondiale et plus
récemment la Banque Africaine de Développement (BAD) ont
été les principaux bailleurs de l’hydraulique urbaine en RCA.
Les dotations pour le secteur rural du financement intérieur sont d’environ 10 %. Les financements provenant
de l’AFD et de l’UNICEF ont été ciblés vers l’hydraulique villageoise, mais ces financements ont été considérablement
réduits avec le retrait de l’AFD à partir de 2003.
Les dépenses publiques allouées au secteur de l’eau et
de l’assainissement sont consacrées en majorité à l’eau
potable. Il est à noter que le gouvernement de la RCA ne
subventionne pas l’investissement de l’assainissement individuel. Il est clair que l’on est bien loin de l’application de
la recommandation de la Déclaration d’eThekwini (2002) de
consacrer 0,5 % du PIB au sous-secteur de l’assainissement
et dont le Gouvernement de la RCA est pourtant signataire.
3.6 Brève analyse des finances de
SODECA
Les performances financières de la SODECA sont faibles
et marquées par de fortes tensions de trésorerie. Cet état
de fait est dû à plusieurs facteurs dont les principaux sont le
faible recouvrement des factures, le niveau bas des prix de
vente de l’eau produite, la vétusté des outils de production et
du réseau de distribution entraînant d’énormes pertes d’eau
sur le réseau, la fraude, et l’insuffisance de moyens logistiques.
L’endettement de l’entreprise dépasse plusieurs fois son
capital — la société aurait fait faillite si c’était une entreprise privée. L’analyse de la structure des arriérés internes
de l’État disponibles au Trésor montre que les créances de
la SODECA sur l’État se chiffraient fin 2008 à 4 milliards de
FCFA, soit l’équivalent de 35 % du chiffre d’affaire cumulé de
la société durant la période, alors que le montant total des
règlements effectués par le Trésor en sept (7) ans n’a pas dépassé 360,9 millions de FCFA. Les ordonnancements se sont
toujours situés largement en-dessous des dotations.
Les consommations d’eau de l’administration publique
représentent en moyenne 30 % de la consommation totale et n’ont été payées qu’au cours des deux dernières
années de la période de la revue. Pendant les premières
cinq années de la revue, la consommation d’eau de l’administration publique n’a pas été payée. En 2007 et 2008, le
paiement des factures des services publics de l’État était une
conditionnalité du programme du FMI. La part de consommation par l’administration publique a baissé à environ 25 %
de la consommation totale en 2008. Malgré le paiement
de la consommation de l’administration en 2008 (soit 20 %
des recettes totales de SODECA pour cette année là), les
recettes totales ont diminué de 10 % sur une base annuelle
par rapport à 2007. Cette situation préoccupante est causée
par l’approvisionnement en énergie erratique par la société
sœur ENERCA en 2008 qui a causé d’importantes interruptions de service dans l’approvisionnement en eau.19
Les investissements réalisés par la SODECA de 2002 à
2008 sur ses fonds propres avoisinent les 995 millions
de FCFA. Ils sont principalement constitués par des acquisitions de véhicules de chantier, de matériels et outillages
et des compteurs d’eau et incluent des dépenses qui sont
normalement considérées comme des dépenses de fonctionnement. Par exemple, une analyse des chiffres des investissements réalisés entre 2004 et 2007 présentée dans
le rapport annuel de SODECA de 2008 montre que plus de
75 % des dépenses correspondent en réalité à des coûts de
fonctionnement. Le seul investissement entre 2004 et 2007
est l’achat de compteurs.
3.7 Dépenses publiques eau et
assainissement comparées à
celles de quelques pays africains
Les dépenses publiques consacrées au secteur de l’eau
et de l’assainissement en République centrafricaine sont
parmi les plus basses par comparaison avec celles d’un
échantillon de pays africains similaires. Pour mettre en
perspective les dépenses publiques du secteur eau et assainissement en Centrafrique, une comparaison a été faite avec
la RDC, le Mozambique, la Tanzanie, le Togo et le Sierra Leone.
Alors que les dépenses publiques du secteur dépassent parfois en moyenne 1 % du PIB et près de 3 % des dépenses
publiques totales pour certains pays comme le Mozambique
et la Tanzanie, elles ne sont que respectivement de 0,15 % et
à peine 1,1 % pour la République centrafricaine.
Comme la plupart des pays de l’échantillon, la RCA
affiche une forte dépendance vis-à-vis des ressources
extérieures pour financer le secteur de l’eau et de l’assainissement. Par comparaison avec les mêmes pays, la RCA
dépend fortement des ressources extérieures pour financer
19 En 2009, la SODECA a installé des groupes électrogènes pour que
les stations de pompage et de traitement puissent continuer de fonctionner en cas de coupures d’électricité. Les recettes se sont un peu
relevées en 2009, mais le chiffre d’affaires 2009 était encore inférieur de
5 % aux chiffres de 2007.
Analyse des dépenses publiques des sous-secteurs eau et assainissement | 23
Tableau 10 : Évolution du compte de l’État à la SODECA (en milliers de FCFA)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Moyenne
Chiffre d’affaires
1 747 288
1 637 000
1 563 100
1 684 300
1 732 300
1 636 600
1 456 700
1 636 755
Arriéré cumulé
1 914 915
2 348 079
2 839 848
2 899 570
3 476 559
3 848 134
3 999 548
3 046 665
Impayé annuel
400 000
433 164
491 769
59 722
576 989
371 575
151 414
354 948
% Cpte État/CA
23%
26%
31%
4%
33%
23%
10%
22%
955 000
398 010
330 741
516 585
276 185
359 940
295 000
447 352
239%
92%
67%
865%
48%
97%
195%
126%
Crédit inscrit budget État
Taux de couverture des impayés
322 136
282 478
219 297
202 964
269 676
290 904
260 495
263 993
Exécution subvention équipement SODECA
Ordonnancé
0
0
0
38 998
0
58 536
65 058
23 227
Consommation publique payé par le Trésor à la
SODECA
0
0
0
0
0
69 020
299 890
52 701
Sources : Mission, SODECA et MFE.
Graphique 9 : Comparaison des dépenses
publiques en eau et assainissement dans
quelques pays africains
Graphique 10 : Comparaison des sources de
financements du secteur eau et assainissement
dans quelques pays africains
Centrafrique
Centrafrique
Sierra Leone
Sierra Leone
Togo
Togo
Tanzanie
Tanzanie
Congo Démocratique
Congo Démocratique
Mozambique
Mozambique
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
En % des dépenses totales
2.5
3.0
3.5
en % du PIB
86.8
13.2
81.3
18.7
53.2
46.8
74.0
26.0
92.6
7.4
87.0
13.0
0
25
Financement externe
50
75
100
Financement interne
Source : Mission RDP République centrafricaine et RDP secteur eau et assainissement de la RDC,
du Togo, de la Tanzanie, du Mozambique et du Sierra Leone.
Source : Mission RDP République centrafricaine et RDP secteur eau et assainissement de la RDC,
du Togo, de la Tanzanie, du Mozambique et du Sierra Leone
les dépenses publiques sectorielles de l’eau et de l’assainissement. En moyenne, la RCA a financé à peine 13 % des
dépenses publiques du secteur sur ressources propres. La
dépendance de la RCA à l’égard des ressources extérieures
pour financer les dépenses publiques du secteur s’est surtout accentuée à partir de 2006, avec le retour des principaux bailleurs en 2005.
tion, l’exécution, le contrôle et le reporting. Comme dans
la plupart des pays d’Afrique subsaharienne francophone,
le système centrafricain des finances publiques s’inspire de
l’ordonnance française du 2 janvier 1959.
3.8 Analyse de la chaîne de la dépense
Le processus budgétaire formel se décline en quatre
grandes étapes à savoir la programmation/budgétisa24 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
Cependant, cette comparaison est beaucoup plus théorique que pratique, la culture et les réalités locales étant
toutes autres. En 2006, un rapport de la Banque mondiale a
noté que : « Les résultats budgétaires ont souvent peu à voir
avec la loi de finances votée par le Parlement. La prolifération
des dépenses extrabudgétaires et le contournement de la
chaîne de la dépense ont entravé l’intégrité du système bud-
gétaire et ont empêché une analyse claire de l’efficacité des
dépenses publiques ».20
Depuis 2005, le gouvernement centrafricain a poursuivi
des réformes visant à améliorer l’efficacité, la qualité et
la transparence des dépenses publiques. Ces réformes,
même si la base de départ était très modeste, ont commencé à produire des améliorations dans la gestion des finances
publiques vers la fin de la période examinée.
Les systèmes de comptabilité et reporting ont été renforcés. Les nomenclatures du budget et de la comptabilité
ont été harmonisées. Un nouveau système d’administration
de la gestion financière (Gesco) s’applique désormais à tous
les stades du processus de dépenses, y compris la phase de
paiement du Trésor. Le système de suivi des dépenses nouvelles permet désormais le traçage des arriérés sur une base
régulière. Cependant, le système intégré entre le Trésor et la
direction du Budget, n’est devenu opérationnel qu’après la
période couverte par la présente revue. En 2010, pour la première fois de son histoire, la RCA a réalisé la préparation et la
présentation des comptes du gouvernement à la Cour des
comptes - institution supérieure de contrôle. Également une
première, le budget 2010 a été préparé dans le contexte d’un
cadre de dépenses à moyen terme (CMDT).
3.8.1 Programmation
tère des Finances. De son côté le ministère des Finances est
confronté à des retards considérables dans l’élaboration des
plans de passation des marchés et des plans d’engagement
des ministères sectoriels. Ces retards, ainsi que le manque
de cohérence entre les activités prévues et la disponibilité
des fonds contribuent à la faiblesse des taux d’exécution
des dépenses des ministères, en particulier pour le budget
d’investissement.
3.8.2 L’exécution des dépenses
Les procédures d’exécution des dépenses publiques
dans le secteur E&A en République centrafricaine ne
se démarquent pas fondamentalement de celles applicables aux autres secteurs de l’administration publique
centrafricaine notamment en matière de fournitures
de bureau et de dépenses d’investissement. Toutefois,
des particularités notables sont observées dans l’exécution
des dépenses, se traduisant par un recours systématique
aux procédures dérogatoires. La loi organique portant sur
les lois de finances, le règlement général sur la comptabilité
publique et le décret relatif au nouveau circuit de la dépense
organisent la chaîne de la dépense autour de quatre phases
de base de la dépense qui sont l’engagement, la liquidation,
l’ordonnancement et le paiement. Les principaux acteurs de
cette chaîne sont :
■■
Dans le contexte centrafricain, la fonction de programmation est réalisée par le ministère en charge de l’économie et du plan. Outre le DSRP 2008–2010 qui constitue le
cadre stratégique de référence pour les politiques publiques,
les autorités ont travaillé à l’élaboration d’un plan triennal
d’investissement public pour la période 2008-2010. Cependant, sa traduction en termes budgétaires reste embryonnaire ; faute d’un cadre de dépenses à moyen terme sectoriel, voire central.
Le processus de budgétisation s’avère être un exercice
de pure forme dans la mesure où les ministères dépensiers sont insuffisamment associés. Le processus est géré
de manière conventionnelle par le ministère des Finances et
du budget, le ministère du Plan et dans une moindre mesure
les ministères dépensiers. La lettre de cadrage parvient à ces
derniers en intégrant déjà une indication des enveloppes
budgétaires de base, ce qui ne leur donne aucune possibilité d’exprimer leurs besoins réels. Les ministères sectoriels
manifestent un grand désintérêt pour les travaux de préparation du budget considérés comme relevant du minis-
■■
■■
■■
■■
■■
■■
■■
Les ordonnateurs ;
Les administrateurs de crédits ;
Le contrôleur financier ;
Le comptable public.
Le ministre en charge des finances et du budget est
l’ordonnateur principal du budget général de l’État.
Les responsables des organismes publics jouissant
d’une autonomie financière sont ordonnateurs principaux de leur budget.
Les ministres et les responsables des institutions de la
République sont administrateurs des crédits qui sont
affectés à leur ministère ou institution.
En application de la directive n°01/08-UEAC relative aux
Lois de Finances, le ministre du Plan n’est plus ordonnateur du budget d’investissement. Son rôle en matière
d’exécution des dépenses se limite désormais au visa
des programmes d’emploi établis conformément au ca-
Program Document Reengagement and Institution-Building Support Program, International Development Agency, November 2006,
page 5.
20
Analyse des dépenses publiques des sous-secteurs eau et assainissement | 25
■■
drage macro-économique du budget et au contrôle de
la conformité des dépenses engagées par les ministères
concernés par ce programme d’emploi.
Les responsables des organismes publics jouissant
d’une autonomie financière sont ordonnateurs principaux de leur budget.
L’une des principales causes liées aux faibles taux d’absorption des ressources du secteur est le désintérêt des
fournisseurs pour les marchés publics. En outre, en raison
d’arriérés, les fournisseurs ont une faible confiance dans la
capacité de l’État à payer et, par conséquent, sont réticents à
participer aux appels d’offres du gouvernement. Plus généralement, l’application des nouvelles règles et régulations a
été faible. En conséquence, les dépenses en capital sont très
insuffisantes, ce qui empêche le gouvernement de répondre
aux besoins élémentaires de la population. En outre, il est
nécessaire d’établir un système fiable de contrôle de l’exécution du budget pour fournir une assurance raisonnable que
les dépenses publiques sont exécutées en conformité avec
le budget approuvé et le cadre réglementaire établi.
La DGH et la SODECA ont peu d’expérience dans la passation de marchés, parce que la plupart des bailleurs de
fonds des projets financés sont gérés par des unités de
projets indépendants.
Un nouveau Code des marchés publics a été adopté
avec ses textes d’application, mais l’application des
nouvelles règles n’est pas encore effective. Une évaluation du système de passation des marchés en RCA réalisée
en 2003 a été financée par l’Union européenne. Elle avait
souligné la nécessité de réformes importantes, étant donné
l’ampleur des problèmes décelés. Un projet de code des
marchés publics a été préparé, mais il n’a pas été adopté car
de nombreuses institutions, y compris le ministère de l’Équipement et des transports, ont estimé qu’il n’était pas adapté
au contexte national de la RCA. En 2006, le Document sur les
questions de passation de marché du pays (CPIP) a recommandé l’adoption d’un nouveau code des marchés publics,
l’élaboration de documents d’appel d’offres standard et de
directives, et la création d’institutions nouvelles pour les acquisitions. En conséquence, un nouveau Code des marchés
26 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
publics a été adopté, tous les textes juridiques et documents
pour rendre le Code exploitable ont également été adoptés,
et les institutions clés sur les acquisitions ont été établies.
L’application des nouvelles règles est encore en cours.
3.8.3 Contrôle de l’exécution du budget
De manière générale, le contrôle de l’exécution du budget de l’État repose sur un dispositif institutionnel structuré en trois paliers à savoir le contrôle administratif,
le contrôle juridictionnel et le contrôle parlementaire.
Toutefois, il n’est pas inutile de relever dans ce dispositif de
contrôle des finances publiques centrafricaines l’absence
d’un maillon essentiel, en l’occurrence l’organe chargé de la
discipline budgétaire vue du côté des administrateurs et surveillants de la fortune publique.
3.8.4 Reporting
Le système de contrôle de l’exécution et de reporting
budgétaires reste encore très perfectible. Le contrôle de
l’exécution du budget de l’État repose sur un dispositif institutionnel structuré en trois paliers, à savoir le contrôle administratif, le contrôle juridictionnel et le contrôle parlementaire.
Au niveau des administrateurs de crédits, seul le directeur
général du Budget, en sa qualité d’ordonnateur délégué, a
l’obligation de tenir un compte pour toutes les administrations. À l’examen, ce document n’est qu’un simple état de
synthèse sur l’exécution du budget. Dans le cadre des critères
devant conduire à l’atteinte du point d’achèvement au titre
de l’initiative PPTE, le gouvernement a produit le compte de
gestion de l’exercice 2008 dans le courant de juin 2009.
3.8.5 Spécificités du financement extérieur
En principe, toutes les dépenses budgétaires sont soumises aux mêmes procédures, qu’elles soient financées
sur ressources nationales ou extérieures. Dans la pratique, la majorité des dépenses sur financement extérieur
échappent à la procédure réglementaire centrafricaine et
n’obéissent qu’aux procédures propres à chaque bailleur. De
plus, il n’existe pas de mécanisme conventionnel de suivi systématique de l’exécution des engagements financiers, ce qui
pose un véritable problème de coordination des activités.
4. Conclusion et recommandations
4.1 Un tableau sombre
Le faible taux d’accès à l’eau potable, l’inexistence des
installations sanitaires améliorées et des services d’hygiène ont un coût considérable pour la RCA, représentant environ 4,5 % du PIB. Les estimations du taux d’accès
à l’eau varient beaucoup, allant de 17 % à 55 % selon les
sources de données. Les estimations relatives au taux d’accès
à l’assainissement tournent autour de 10 %. Il semblerait que
l’accès se soit quelque peu amélioré dans les zones rurales
au cours de la période passée en revue. Mais il n’a pas réussi
à s’ajuster à la progression de la population dans les zones
urbaines, entraînant de fait un recul, accentué par le délabrement des systèmes existants.
Ce sombre tableau de la situation du secteur de l’eau et
de l’assainissement est caractéristique de l’état des services publics en RCA. Perturbées par de longues années
de conflit, les fonctions de base de l’État n’ont commencé à
être remises en route par le gouvernement que récemment.
Les administrations publiques sont encore peu présentes
dans de nombreux secteurs du pays, et l’insécurité y règne,
alimentée par des rebelles ou des délinquants de droit commun. Si l’action des ONG présentes a permis dans certains cas
de combler ces lacunes (et même dans certaines zones de
conflit, d’assurer un niveau de services supérieur à celui des
zones contrôlées par le gouvernement), les progrès sont restés circonscrits localement et ne sont pas toujours durables.
Cette revue a permis de recenser les faiblesses à tous les
stades de la chaîne d’exécution du budget. En amont, les
processus de planification et de préparation du budget sont
défaillants et le ministère sectoriel (MIMEH) ne semble pas
très impliqué dans ces procédures essentiellement animées
par le ministère des Finances et le ministère du Plan. La coordination entre ces deux derniers ministères n’est pas toujours
facile. La planification souffre aussi du fait que la plupart des
financements des bailleurs de fonds ne sont pas inscrits au
budget. En aval, la capacité sectorielle est limitée, la DGH dispose de 81 employés, dont quatre seulement travaillent en
dehors de Bangui. Les capacités du secteur n’ont cependant
pas été réellement testées sous bien des aspects car il a fonctionné sous un régime d’équilibre très restreint. Ses capacités ne seront véritablement mises à l’épreuve que quand les
fonds commenceront à arriver.
4.2 Opportunités
Des signes d’amélioration sont cependant nettement
perceptibles et de nouveaux progrès sont envisageables.
Des réformes de la gestion des finances publiques sont
intervenues au cours des cinq dernières années. Elles
n’ont commencé à produire des résultats qu’à la fin de la
période examinée. Les procédures de comptabilité et de
reddition des comptes ont été renforcées et les nomenclatures qu’elles utilisent ont été récemment harmonisées. Un
nouveau système de gestion des finances publiques (Gesco)
est désormais appliqué à toutes les étapes du traitement
des dépenses, il permet de signaler les arriérés de manière
régulière. Le budget 2010 a été préparé conformément à un
cadre de dépense à moyen terme préétabli et a été approuvé avant le début de l’exercice. Pour la première fois, la RCA a
préparé en 2010 le rapport soumettant les comptes de l’État
à la Cour des Comptes, institution nationale suprême d’audit.
Le taux d’exécution des investissements dans le secteur
atteint cependant 69 %, ce qui dépasse largement le taux
moyen d›engagement des budgets d’investissements
qui n›atteignait que 15 %. Les capacités d’absorption du
secteur de l’eau et de l’assainissement sont également soulignées par le fait qu’il n’y a qu’un peu plus de la moitié des
27
capacités nationales de forage qui sont pleinement utilisées
aujourd’hui. L’introduction de microsystèmes dans les villes
qui font appel à de petits opérateurs privés semble favoriser
le développement de nouvelles capacités dans le secteur.
4.3 Augmenter les ressources
financières pour le secteur
Les dépenses publiques par habitant, à 0,60 dollars,
sont inférieures à celles de la plupart des autres pays
et l’accroissement des ressources constitue un préalable à tout progrès réel. Ces ressources supplémentaires
ne peuvent provenir que de trois sources : les ressources
internes de l’État, les financements des bailleurs de fonds ou
le recouvrement des coûts.
Il est indispensable que la SODECA arrive à s’autofinancer, au moins pour pouvoir couvrir ses dépenses de
fonctionnement (OPEX). 1 % seulement de la population
bénéficie de ses services. Ceux-ci sont en outre actuellement
subventionnés en prélevant sur les ressources publiques
déjà très limitées. La première étape vers un recouvrement
des coûts exige de s’attaquer au taux de facturation : aujourd’hui moins de la moitié des branchements existants
sont effectivement facturés (même si ceci résulte en partie
de dysfonctionnement des systèmes). Le paiement des factures d’eau des administrations en 2007 et 2008 a marqué
un pas en avant, mais il était essentiellement lié aux conditionnalités posées par le FMI et il demande à être régularisé.
Enfin, il faut réviser la tarification car les tarifs n’ont pas été
ajustés, ni même alignés sur l’inflation, depuis 2001.
Comme première étape, le gouvernement devrait
mettre en pratique sa propre stratégie et allouer 3 % de
son budget au secteur. Une augmentation à 3 % du budget ne constituera cependant pas une forte hausse en valeur
absolue car le budget global de l’État est faible. Il est clair
que l’allocation des 3 % des ressources budgétaires au secteur ne pourra se faire que progressivement compte tenu
des contraintes financières actuelles de l’État centrafricain. À
plus long terme, les progrès dépendront donc de l’action de
l’État pour renforcer les recettes fiscales.
L’orientation positive des financements accordés par les
bailleurs de fonds depuis 2006 représente une base de
départ favorable. La capacité de financement des quelques
bailleurs de fonds existants atteindra cependant bientôt ses
limites et la RCA devra rechercher de nouveaux donateurs, y
28 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
compris du côté des fondations. Améliorer et renforcer l’harmonisation et la coordination entre bailleurs permettra de
minimiser les coûts de transaction et d’accroître l’efficience
des appuis de ces bailleurs.
La part du budget sur ressources internes allouée au
secteur a augmenté au cours des années récentes, bien
qu’à un rythme plus lent que celui des financements
des bailleurs de fonds. Au cours de la période examinée, la
capacité des autorités de la RCA de levée de dépenses discrétionnaires a été limitée car l’assiette de recettes est restée
restreinte tandis que les dépenses de base restaient incontournables. Tant que ce problème persiste, le Gouvernement
de la RCA devra s’assurer que l’espace budgétaire élargi créé
par l’allégement de la dette qui a suivi l’atteinte du point
d’achèvement au titre de l’Initiative PPTE renforcée en 2009
soit utilisé pour satisfaire les besoins de base de la population. Le DSRP inclut le secteur de l’eau et de l’assainissement
à ce titre parmi les secteurs prioritaires. L’augmentation de
la part du budget réservée aux secteurs prioritaires donne
en ce sens un signe positif : la Loi de finances 2010 réservait
37 % des ressources budgétaires aux secteurs prioritaires,
contre 28 % en 2009.21
4.4 Assurer une utilisation efficace et
efficiente des budgets
Il existe de nombreux obstacles, à tous les échelons de
la chaîne budgétaire, qu’il faut lever tant au niveau de la
gestion des finances publiques qu’au niveau sectoriel.
L’ampleur des défis pourrait aisément tout submerger. La
suite de ce chapitre présente quelques indications relatives
à des actions prioritaires relevant de l’autorité des responsables du secteur de l’eau et de l’assainissement au sein du
Gouvernement de la RCA.
4.4.1 Prioriser les investissements futurs
Traduire une augmentation des ressources financières
en amélioration des services exige que le gouvernement exprime très clairement ses priorités. Des réunions
régulières des bailleurs de fonds pour examiner ces priorités
devraient permettre de s’assurer que les projets des donateurs sont bien alignés sur les priorités. Les technologies peu
onéreuses et les niveaux de services élémentaires doivent
21 Les secteurs prioritaires tels que définis dans le DSRP sont : l’éducation, la santé, l’agriculture, la protection sociale et les infrastructures.
être préférés afin qu’un nombre aussi grand que possible
d’habitants puisse bénéficier des dépenses publiques et pour
maximiser les bénéfices en termes de santé publique. Le passage d’une situation sans services à une situation où existent
des services de base comporte des retombées positives en
termes de santé publique largement supérieures à celles qui
résultent d’une amélioration du niveau des services.
La pérennisation des investissements existants représente une priorité, c’est-à-dire qu’il faut s’assurer que
les infrastructures existantes restent en état de marche.
Sans une augmentation des dépenses récurrentes, les dépenses d’investissements ne conduisent pas aux améliorations durables de services. À cet égard, l’initiative de la DGH
appuyée par l’UNICEF visant à relancer une chaîne d’approvisionnement en pièces détachées dans les zones rurales est
encourageante. Mais les chaînes d’approvisionnement dépendent en fin de compte de la demande, laquelle suppose
de renforcer la sensibilisation des populations à l’entretien
des installations et de les inciter à épargner collectivement
pour acheter les pièces détachées. Les ONG ont un rôle essentiel à ce titre pour aider la DGH.
Les ressources financières supplémentaires devraient
être ciblées vers les zones rurales et les petites villes. Les
dépenses actuelles élevées affectées à la SODECA qui ne sert
que 1 % de la population sont inéquitables. Il faut rééquilibrer les dépenses vers la population des régions rurales. La
divergence dans le taux d’accès et de dépenses peut contribuer à créer des fissures sociopolitiques entre les régions
rurales et urbaines.
L’assainissement mérite d’être prioritaire car il sauve
des vies à moindre coût. Le pilote Assainissement total
piloté par les communautés (ATPC) que la DGH réalise avec
l’UNICEF représente une initiative en ce sens très intéressante et sa réplication à plus grande échelle devrait être envisagée s’il réussit. Les risques de santé publique découlant de
l’absence de services d’assainissement sont cependant plus
élevés dans les zones urbaines, et les campagnes de promotion de l’éducation à l’hygiène et de l’assainissement devront
aussi être renforcées dans les zones urbaines.
4.4.2 Améliorer le suivi
Des systèmes de suivi doivent être mis en place. Sans
planification des données, il est impossible d’utiliser
les investissements de manière efficiente. Elle comprend
les données sectorielles, et inclut à minima une améliora-
tion des données d’accès en utilisant de manière continue
des définitions normalisées des indicateurs. Comme nous
l’avons précédemment souligné, de nombreuses réalisations sont déjà intervenues pour améliorer les données sur
les dépenses publiques. Outre l’amélioration du suivi des ressources gouvernementales internes, il faut cependant aussi
assurer un meilleur suivi des ressources provenant des bailleurs de fonds. Le système DAD fonctionnait correctement
jusqu’en 2008 mais il s’est détérioré depuis. Il devrait être restauré, en mettant spécialement l’accent sur le suivi de l’exécution du budget. À plus long terme, les financements des
bailleurs de fonds devraient être inscrits au budget de l’État
de façon à pouvoir suivre l’ensemble des ressources à l’aide
des systèmes budgétaires publics. Comme souligné dans le
rapport les données techniques du secteur varient énormément selon la source, ce qui ne permet pas d’avoir une juste
mesure de l’ampleur des défis à relever dans le secteur. À ce
propos, la mise en place d’un système d’information fiable
sur le secteur à financer par la Facilité de l’eau de la Banque
africaine de développement est une bonne initiative.
Publier des données sur le budget, les dépenses ainsi
que des informations sur la qualité du service peut être
un outil puissant pour mieux faire entendre la voix des
citoyens.
4.4.3 Mieux impliquer les ministères dépensiers
dans le processus de budgétisation et de
suivi des dépenses
La prochaine étape pour le processus de réforme doit
être l’implication des ministères sectoriels. Les réformes
dans la gestion des finances publiques des dernières années
ont amélioré l’efficacité, la qualité et la transparence des dépenses publiques vers la fin de la période examinée. Les nouveaux systèmes de comptabilité et de reporting et les nomenclatures harmonisées permettent le traçage des dépenses. Le
cadre de dépenses à moyen terme donne des opportunités
pour une programmation plus stable et rationnelle. L’association plus forte des ministères dépensiers au processus de
budgétisation peut améliorer le ciblage du budget.
Le ministère des Finances peut appuyer la formation
des cadres des autres ministères à la gestion des finances publiques. Cette formation peut améliorer les relations interministérielles, augmenter l’intérêt pour les travaux
de préparation du budget, et aider les ministères sectoriels à
mieux exprimer les besoins réels du secteur. Une meilleure
cohérence entre les activités prévues et la disponibilité des
Conclusion et recommandations | 29
fonds peut contribuer à la réalisation de taux d’exécution des
dépenses plus élevés sur le budget d’investissement.
4.4.4 Optimiser l’utilisation des ressources
humaines
Le secteur de l’eau et de l’assainissement dispose d’un
fonds de bons professionnels du secteur, mais son capital humain est très maigre. Il faudrait optimiser l’utilisation
du petit nombre de professionnels du secteur :
■■
■■
■■
■■
La première priorité est renforcer la déconcentration
de la DGH en décentralisant davantage le personnel,
aujourd’hui limité à quatre représentants travaillant en
dehors de Bangui.
Deuxièmement, il faudrait que les professionnels du
secteur puissent disposer des outils nécessaires à leur
travail en assurant une répartition adéquate du budget
de fonctionnement — en s’alignant au moins sur la
moyenne du MMEH. Les bailleurs de fonds devraient se
montrer moins doctrinaires quant au financement des
seuls investissements — il existe des gisements de succès dans l’appui aux coûts de fonctionnement.
À cet égard, il serait utile de revoir les orientations détaillées dans le PSNEA pour s’assurer que les capacités
limitées du secteur ne sont pas dispersées dans un trop
grand nombre d’institutions. Si elle ne s’accompagne
pas d’une hausse considérable du budget des salaires,
la mise en place de quatre institutions sectorielles supplémentaires prévue par le PSNEA se traduira par une
répartition trop émiettée des effectifs actuels de la DGH
(moins de 50 spécialistes techniciens).
Enfin au vu du nombre limité de compétences techniques dans le secteur, la formation professionnelle de
nouveaux techniciens spécialisés du secteur est une
nécessité .
Le renforcement des capacités est indispensable pour
augmenter la capacité d’absorption, notamment en ce
qui concerne différents aspects de l’exécution du budget. Il faut privilégier des formations interministérielles associant les services du ministère des Finances et le MMEH
(et les autres ministères dépensiers le cas échéant). Une des
faiblesses de la chaîne des dépenses publiques réside dans
le manque de communication et d’échange d’informations
30 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
entre les ministères sectoriels et les services budgétaires et
comptables du ministère des Finances. La formation financière peut représenter un lieu approprié pour permettre aux
gestionnaires de se connaître et pour créer des liens entre
eux, liens qui pourraient simplifier et fluidifier les échanges
entre services et entre départements ministériels. La réalisation de formations conjointes entre le ministère des Finances
et le MMEH sur la gestion budgétaire et comptable pourrait
donc utilement contribuer à un meilleur dialogue et une
compréhension réciproque des enjeux et des contraintes de
gestion des administrations concernées.
En zones urbaines, il faudra renforcer la capacité opérationnelle de la SODECA afin d’assurer l’entretien des
infrastructures existantes et d’en optimiser le fonctionnement. Le projet prévu, financé par la BAD, d’installation
de réseaux d’eau dans les villes secondaires sera aussi utile
à cet égard. Il faudra aussi remédier de manière urgente aux
déperditions d’eau qui se traduisent par un taux de disponibilité d’eau par habitant extrêmement faible dans les réseaux
de la SODECA, en prévoyant des investissements et en augmentant la capacité de production.
4.5 Garder le cap
La présente revue des dépenses publiques donne une
idée de l’efficacité et de l’efficience de la dépense publique dans le secteur en Centrafrique, en même tant
qu’il peut servir d’outil de dialogue politique. Cependant
pour en faire un outil efficace d’orientation des réformes, il est
important de faire de la revue des dépenses publiques dans
le secteur un exercice récurrent au travers duquel les données
sur les dépenses publiques dans le secteur pourront être régulièrement mises à jour. Ceci permettra au gouvernement et
aux autres intervenants, notamment les partenaires du développement du secteur de mesurer les progrès réalisés.
L’amélioration des services d’eau et d’assainissement
en République Centrafricaine relève d’efforts à long
terme. Au cours des années récentes, plusieurs piliers fondamentaux ont été mis en place permettant d’accélérer le
rythme de la progression. C’est parce qu’il s’agit d’efforts à
long terme qu’il est important d’agir dès maintenant et de
garder le cap.
Annexes
31
Annexe 1 : Estimation du taux
d’accès à l’eau potable dans les
zones rurales par une reconstitution
de l’historique des réalisations des
infrastructures
Sur la période 2002–2008, 100 nouveaux points d’eau
par an en moyenne ont été mis en service. Le nombre de
PE mis à la disposition de la population est très faible de 2002
à 2005, à 25 PE/an, il se relève ensuite, à environ 85 PE/an, sur
la période 2006-2008. Ce chiffre est à comparer aux besoins
de mise en service, à 230 PE/an, pour maintenir le même
niveau de desserte en prenant en considération l’accroissement de la population (hors dégradation supplémentaire de
la maintenance).
Faute d’inventaire, une reconstitution sommaire de l’historique des réalisations de PE a permis d’obtenir une situation
approximative de la couverture et de la desserte. La mission
a procédé à un travail d’analyse et de compilation des données de réalisations à partir des éléments de la base de données de la DGH, des rapports antérieurs de situation et des
entretiens avec les ONG, PTF, DGH et entreprises.
Le graphique 10 montre que la majeure partie des PE
mis en service pour la population concerne des réhabilitations. Il est probable qu’un bon nombre de réhabilitations
ne sont que de simples réparations réalisées par les ONG en
charge de l’aide d’urgence. La mission les considère comme
une mise en service pour la population et donc comme une
réhabilitation classique (soufflage, essai de pompage, installation de nouveaux moyens d’exhaure, construction de nouvelles superstructures). Le résumé de la situation par types
d’ouvrage et le cumul des réalisations sont indiqués dans les
tableaux 12 et 13.
La mission estime à environ 2 800 le nombre cumulé
de PE réalisé fin 2008 suite aux divers recoupements.
Les entretiens avec les acteurs dans le secteur ont permis
de retracer l’évolution des réalisations et la création sur la
période 2002–2008 de 374 forages avec PMH, 1172 réhabilitations, 258 puits et 45 sources. Après vérifications croisées
des données fournies et confrontation avec la DGH, la mission estime que les hypothèses ci-dessus et l’extrapolation
des réalisations partant de 2 140 PE fin 2000 sont conformes
avec l’évolution constatée dans la base de données qui indique 2 781 PE fin 2008.
L’estimation du marché de nouvelles pompes sur la
période est d’environ 700 pompes, soit un peu plus de
150 pompes par an si l’on exclut les années de troubles
Graphique 11 : Situation des nouvelles réalisations de PE/ an et cumul par rapport aux réhabilitations
800
700
Nouveaux
PE/an
600
500
Réhabilitation
400
300
200
100
0
2002
2003
2004
2005
2006
Total PE cumulé
Total nouveaux PE/an
Total PE cumulé
Réhabilitation
2007
2008
Total nouveaux PE / an
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Moyenne
33
56
70
19
75
70
15
90
30
30
120
54
79
199
125
149
348
252
370
718
571
99
229
167
Sources : DGH et mission RDP.
32 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
Tableau 11 : Cumul des ouvrages et nouvelles réalisations sur la période
2001
2002
2003
2004
Total PE/an
23
33
19
15
Total PE CUMULÉ
23
56
75
90
Total cumul EPE réalisé
2158
2181
2214
2233
Total cumul forage
2192
2218
2237
2242
2005
2006
2007
2008
2009
30
79
149
370
341
120
199
348
718
1059
2248
2278
2357
2506
2876
2272
2337
2434
2566
2650
Sources : DGH et mission RDP.
Tableau 12 : Cumul des ouvrages réalisés, sur base des enquêtes
2002
2003
Forage
26
19
Réhabilitation
70
7
Puits
2004
2005
2006
2007
2008
2009
5
30
65
97
132
84
Cumul 2008
374
70
30
54
125
252
571
308
1 172
0
10
0
14
45
182
227
258
Source
0
0
0
0
0
7
38
29
45
AEP (BF)
0
0
0
0
0
0
18
1
18
33
19
15
30
79
149
370
341
695
Latrine fam.
Nouveaux PE/an
0
0
0
0
0
1 000
5 150
1 250
6 150
Latrine public
4
0
4
22
28
101
202
174
361
Sources : DGH et mission RDP.
importants. Sur la période 2002–2008, le nombre d’installations de nouveaux forages avec PMH est de 375 et environ
1180 réparations/changement de PMH ont été effectués. La
mission n’a pas eu accès au nombre de pompes livrées par
l’Unicef sur la période pour déterminer plus précisément le
nombre des réparations avec renouvellement de pompes.
La mission suggère de considérer environ 25 % des réparations comme des mises en place de nouvelles pompes.
Le très faible taux de desserte rurale en fin 2008 est de
19 % (base de population 2003) et de 17 % en base population 2008. Ces valeurs sont inférieures à celles figurant
dans les rapports antérieurs, mais la mission estime qu’elles
sont plus proches de la réalité compte tenu des hypothèses
précédemment énoncées. Les autres paramètres de ces taux
sont : i) 300 usagers par point d’eau moderne ; ii) 25 % de
pompes en panne ; iii) population cumulée du milieu rural et
des agglomérations non desservies par la SODECA ; et iv) un
taux de croissance de la population rurale de 2,5 % par an.
L’image la plus vraisemblable de la desserte est représentée par le taux de 17 %. L’approvisionnement en eau en
période de troubles n’est logiquement pas une priorité majeure, ce qui explique le très faible taux de réalisations avant
2005 dans le graphique 10. Différentes évolutions du taux
de desserte sont présentées suivant la population prise en
compte. Dans certains fichiers de la DGH le taux de desserte
se base sur la population du recensement de 2003, c’est-àdire que le nombre de personnes desservies est fixe ; il en résulte un taux de desserte de 23,3 % à fin 2008. Si l’on corrige
cette situation avec un accroissement de la population de
2,5 %, le taux de desserte rural passe à 20,6 %. Enfin, compte
tenu du niveau de service de la SODECA et de ce que la
DGH/ANEA sera pour un certain temps la seule structure à
desservir les chefs lieux ruraux ainsi que certaines agglomérations, un troisième taux de desserte est analysé en ajoutant
population rurale et population des chefs lieux ruraux.
Annexes | 33
Graphique 12 : Nombre de PE réalisés par an et types d’ouvrages (gauche) et évolution des taux de
desserte (droite)
Nombre de EPE réalisé par an et par type d'ouvrage
600
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
500
400
300
200
100
0
2002
2003
Forage
2004
2005
Réhabilitation
2006
Puits
2007
2008
Source
Sources : Mission RDP et DGH.
34 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
2002
2003
taux desserte rural
FIXE POP 2003
2004
2005
2006
taux desserte rural
2007
2008
taux desserte rural
+ chef lieux ruraux
Annexe 2 : Circuit de la dépense
Le schéma ci-dessous illustre le circuit standard de la dépense
qui passe successivement par les étapes de l’engagement,
de la liquidation, de l’ordonnancement et du paiement.
Phase
Intervenants
Action
Phase administrative : L’engagement
1
Ministère dépensier
Le gestionnaire de crédits établit sa liste de besoins, ou son programme d’emploi.
Recueille les pièces justificatives de la dépense (factures pro forma, contrat, convention, décision, etc.) puis prépare un bon d’engagement qui est
transmis à l’administrateur de crédits pour validation et signature avant transmission à la DCF
2
DCF
Vérifie la disponibilité des crédits (niveau des plafonds autorisés), contrôle de la conformité de la dépense
Réserve le crédit nécessaire en émargeant la fiche de suivi
Vise le bon de commande
Retourne le dossier au gestionnaire de crédits
3
Ministère dépensier
Le gestionnaire transmet l’original du bon de commande au prestataire et l’invite à exécuter la prestation.
Phase administrative : La liquidation
5
DCF
Le gestionnaire transmet la pièce d’engagement au contrôle financier accompagnée des justificatifs du service fait (Bordereau de livraison, PV de
constat établi avec le représentant du CF, Attestation de service fait). Après vérification de la validité de la dépense, le contrôleur financier vise le dossier
et le renvoi au gestionnaire du ministère dépensier
6
Ministère dépensier
Le gestionnaire de crédits invite le prestataire à livrer la marchandise ou à exécuter les travaux
7
Le prestataire
Exécute la prestation (livraison de la marchandise ou exécution des travaux qui donneront lieu à l’établissement d’un procès verbal de constat), émet
une facture timbrée et l’envoi au gestionnaire
8
Ministère dépensier
Le gestionnaire convoque le « comité de réception », certifie le service fait au dos de la facture (3 copies) puis transmet le dossier au CF
9
DCF
Le contrôleur financier vérifie le dossier, émarge la fiche de suivi des dépenses liquidées et retourne le dossier au ministère dépensier pour ordonnancement
Phase administrative : L’ordonnancement
10
Ministère dépensier
Le gestionnaire de crédits prépare l’ordre de paiement et le soumet à la signature de l’ordonnateur délégué qui valide et signe le mandatement
Le dossier est transmis au CF pour visa de l’ordonnateur
11
DCF
Le contrôleur financier valide le dossier, émarge la fiche correspondante, l’enregistre dans un fichier et donne son visa.
Le dossier est transmis à la DGTCP
Phase comptable : Le paiement
12
DGTCP
Réceptionne les titres de paiement, contrôle et vise les pièces de dépenses
Vérifie les non opposition et procède au règlement des dépenses
Comptabilise les opérations de décaissement
Cette procédure normale est complétée par les procédures
d’exception d’exécution des dépenses publiques prévues
dans le projet de décret sur la nouvelle chaîne de la dépense.
Annexes | 35
Annexe 3 : Références
bibliographiques
Loi N° : 06.001 ; portant Code de l’eau de la République centrafricaine du 12 avril 2006.
Synthèse du Rapport de l’étude régionale sur le financement
du secteur de l’eau en afrique centrale, par Léon KOYANDONDRI, Ingénieur agroéconomiste, consultant en
développement. Mars 2009. République centrafricaine.
Loi N° : 03.04 ; portant Code d’hygiène en République centrafricaine du 20 janvier 2003.
DSRP – Politiques et stratégies de développement des infrastructures hydrauliques dans le cadre de la réduction de
la pauvreté — 2005–2008
Décret n°5 du 6 juin 2005 portant organisation et fonctionnement du ministère de la Santé publique et de la population et fixant les attributions du ministre
DSRP — Sous-secteur eau et assainissement — Programmes
et projets – 2005–2015
Rapports annuels des activités de la DGH, décembre 2002 ;
décembre 2003 ; décembre 2004 ; décembre 2005 ;
décembre 2006 ; décembre 2007 ; décembre 2008 ;
décembre 2009.
Schéma directeur pour l’eau et l’assainissement ; Bangui, janvier 2001.
Arrêté n° 057/2000 /MME/CAB portant création et organisation d’une Cellule d’interface chargée de gérer la distribution d’eau potable en milieu urbain en collaboration
avec le fermier.
Enquête à indicateurs multiples – MICS 2006 UNICEF, République centrafricaine.
Situation des projets d’hydraulique, période 2002 à 2008.
Recensement général de la population et de l’habitat (RGPH).
BCR, 2003 République centrafricaine.
Initiative eau de l’Union européenne. État des lieux : Rapport
d’appui au dialogue national sur l’eau assainissement et
hygiène en République centrafricaine, janvier 2007.
République centrafricaine, Analyse environnementale de
pays : Gestion environnementale pour une croissance
durable, Banque mondiale 2010.
Décret N° : 06.170, portant adoption du document de Politique et stratégies nationales en matière d’eau et d’assainissement en République centrafricaine du 25 mai 2006.
Arrêté n° 75/05.MMEH portant délimitation des zones de
compétences des directions régionales de l’hydraulique. ministère des Mines, de l’énergie et de l’hydraulique, 2005, République centrafricaine.
Rapport général sur le statut du pays — République centrafricaine. HYDROCONSEIL du mars 2010.
Nations Unie République centrafricaine — Population 2008.
Décret N° : 04.364 portant organisation et fonctionnement
du ministère de l’Énergie, des mines, de l’hydraulique et
fixant les attributions du ministère, du 8 décembre 2004.
Répertoire des organisations non gouvernementales internationales. Ministère du Plan de l’économie et de la coopération internationale, du 31 décembre 2009.
Banque africaine de développement. Facilité africaine de
l’eau : Rapport d’évaluation sur le projet d’appui institutionnel pour le développement du secteur de l’eau en
République centrafricaine, mai 2009.
Programme d’appui pour la préparation des plan d’action
de la gestion intégrée des ressources naturelles en eau
(GIRE) dans trois pays d’Afrique centrale. Ministère des
Mines, de l’énergie et de l’hydraulique. juillet 2006. République centrafricaine.
Mini rapport statistique de la SODECA de 2004 à 2008. République centrafricaine.
36 | République Centrafricaine : Revue des Dépenses Publiques
Mission sur le terrain, contact avec le Préfet et les autorités,
séance de travail avec le sous/préfet et le maire, plus
visite des sites des forages, des latrines et sources dans
la ville et les communes avec la prise des photos. Sibut
avril 2010
Mission sur le terrain, contact avec le Préfet et les autorités,
séance de travail avec les autorités et le maire plus visite
des sites des forages, des latrines et sources dans la ville
et les communes avec la prise des photos. Mbaïki avril
2010.
Budget de l’État. 2002 à 2008. République centrafricaine.
Compte de gestion Trésor. 2002 à 2008. République centrafricaine.
Mission Fonds monétaire international. Quatrième revue du
programme au titre de la FRPC et Point d’achèvement
PPTE. Données sur SODECA. Avril 2009. République centrafricaine.
Rapport mondial sur le développement humain, PNUD, 2002
à 2007.
Statuts de l’Agence nationale de l’eau et de l’assainissement
en milieu rural (ANEA). Avril 2009.
Ordonnance N° : 04.019 du 31 décembre 2004, arrêtant le
budget de la RCA pour l’année 2005.
Mission du Fonds monétaire international FMI, du 18 mars au
1er avril 2010, RCA.
Loi de Finances N° :05.015 du 31 décembre 2005, arrêtant le
budget de la RCA pour l’année 2006.
Rapport de présentation du compte administratif. Ministère
des Finances et du budget. Exercice 2008. RCA.
République centrafricaine — Communauté européenne
Rapport annuel conjoint 2007.
Loi de Finances N° : 06.033 du 28 décembre 2009. RCA.
République centrafricaine — Évaluation des finances publiques selon la méthodologie PEFA — Rapport définitif
— juillet 2010
Annexes | 37
Banque mondiale
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433