L`action publique et l`analyse de politiques publiques Isabelle

L’action publique
et l’analyse de politiques publiques
Isabelle Milbert
Théories et pratiques de la
gouvernance
3 Mars 2009
Plan de l’exposé
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Contexte général
Problématique
Définitions
Typologie de politiques publiques
Modèles d’analyse
Contexte général
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50’s redéfinition du rôle de l’Etat (Etat providencelibéralisation)
L’Etat s’attribue le monopole de l’action publique (Elias, 1975)
Ce « monopole» n’est plus juridico-militaire mais médiatique,
financier, administratif (gouvernementalité de Foucault)
Eclatement des pôles décisionnels (décentralisation,
privatisation)
Etat = nouvelle forme d’enracinement social?
Montées des exigences populaires envers les politiques
coexistent avec une nouvelle forme de citoyenneté (Marshall,
1950) et avec les transformations du rôle de l’Etat!
Nouveaux rapports Etat - complexité sociale (compréhension,
intervention, interaction) (Papadopoulos, 1995)
Action publique: Démonstration par
Michel Foucault de la rupture entre:
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Machiavel: le savoir-faire du gouvernant et ses techniques sont
concentrés sur son habileté à conquérir (guerre) et à conserver le
pouvoir
Jean Bodin (16°): séparation majeure entre les attributs de la
souveraineté et l’administration au quotidien
Recherche d’une unité dans l’exercice du pouvoir
18° siècle: Transformation profonde dans la conception de l’exercice
du pouvoir: produire, organiser la population, mettre en valeur des
richesses par des activités structurées par l’autorité publique
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Appareils spécifiques de gouvernement
Ensemble de savoirs
Cf. « traités de police » (= de l’organisation concrète de la société)
(Delamare, von Justi, Franck)
Gouvernementalité
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« Implique que l’on place au centre de l’analyse non le
principe général de la loi, ni le mythe du pouvoir, mais les
pratiques complexes de « gouvernementalité » qui
supposent d’un côté des formes rationnelles, des
procédures techniques, des instrumentations à travers
lesquelles elle s’exerce, et d’autre part des enjeux
stratégiques qui rendent instables et réversibles les
relations de pouvoir qu’elles doivent assurer » (Foucault,
« la gouvernementalité », 1978)
Les instruments de l’action
publique
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Législatif et réglementaire, contractuel
Économique et fiscal
Conventionnel et incitatif
Informatif et communicationnel…
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les instruments structurent les politiques publiques
Questions de recherche
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Relation entre politics et policy (Smyrl, 2002)
Politiques publiques, = Etat en action.
Va-t-on analyser les politiques publiques à travers la diversité
des acteurs impliqués (formel, informel, privé, public, média,
religieux, « bénéficiaires »…)
Peut-on analyser les PP par leur contenu explicite (ex:
campagne anti-alcool, assurance maladie,…) ? Y a-t-il un
contenu substantiel aux PP ?
Ou faut-il mettre l’accent sur les conditions socio-politiques de
production des politiques publiques ?
Ou les analyser à travers les instruments (Lascoumes et Le
Galès, 2004)?
Definitions
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“Une politique publique se présente sous la forme d’un
programme d’action propre à une ou plusieurs autorités
publiques ou gouvernementales” (Thoenig, 1985:6)
“Il y a politique publique lorsqu’une autorité politique locale ou
nationale, tente, au moyen d’un programme d’action coordonné,
de modifier l’environnement culturel, social ou économique
d’acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle.”
(Muller, 1990:25-26)
Les politiques publiques sont “des processus de régulation,
guidés par des normes, de situations où la distribution des
ressources, dans une collectivité ou entre des collectivités, est
jugée non conforme à ces normes.” (Lemieux, 1999:101)
Typologie de PP
Coercition
S/individus
S/environnnement
Indirecte
Politiques distributives qui
donne une autorisation ou
qui exclut
Ex: permis de conduire
Politiques constitutives
définissent des règles sur les
règles
EX: code de procédure
pénale
Directe
Politiques réglementaires
dictent des règles de
comportement
Ex : limitation de vitesse
Politiques redistributives qui
donne des avantages aux
gens.
Ex: droit à la retraite
(Thoenig, 1985!:10)
Typologie (suite)
Bénéfice Concentré
Bénéfice Diffus
Coût
Diffus
Politique négociée entre
l’Etat et des groupes
d’intérêts
Ex : politique étrangère
Politique basée sur le
consentement
Ex : campagne préventionsida
Coûts
Concentrés
Elaboration publiquement
débattue.
Ex : complexe sportif,
spectacle,…
Rôle plus autoritaire de
l’Etat.
Ex : ordre public,
enseignement,
environnement
(Padioleau, 1982 in Thoenig 1985!:11)
Modèles d’analyse des PP
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Approche séquentielle
Approche Institutionnelle
Analyse stratégique
Approche cognitive
L’analyse par réseaux d’acteurs sociaux
1. Approche séquentielle
Approche séquentielle
Institutionnelle
Analyse stratégique
Approche cognitive
Les réseaux d’acteurs sociaux
Identification du problème
Quel est le problème perçu ?
Qui l’a identifié ?
Formulation de solutions
Quelles sont les solutions
proposées ?
Légitimation
et mise sur agenda
Par qui et comment ces solutions
sont-elles légitimées ?
Comment sont-elles mises sur
l’agenda politique ?
Implementation
Qui est en charge de la mise en
oeuvre et comment ?
Evaluation / Ajustement
Qui évalue et selon quelle
méthode ?
Jones (1984)
Les limites de l’approche
séquentielle
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La linéarité du processus, dont l’ordre n’est pas maintenu
dans la réalité
Pas toujours de lien causal entre les étapes
Approche “top down”
10 ans pour une analyse complète
Action collective se trouve largement formatée par des
dispositifs socio-techniques qui ne relèvent pas
uniquement de la couche visible des grandes lois mesures
annoncées: normes techniques, protocoles de calcul,
ratios d’équilibre financier etc…
Mais approche presque incontournable lors de analyse de
départ
Approche séquentielle
Institutionnelle
Analyse stratégique
Approche cognitive
Les réseaux d’acteurs sociaux
2. Le modèle institutionnel
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Institutions = arrangements collectifs au sein d’un champ social
spécifique, assurant la régulation sociale
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Une institution constitue un ensemble plus ou moins
coordonné de règles et de procédures qui gouverne
les comportements des acteurs ou des organisations
(North, 1990)
La façon dont le pouvoir politique est organisé et structuré est
centrale pour comprendre le développement d’une politique
publique (ex. Lois du travail en France et aux USA)
Les institutions politiques définissent les “règles du jeu” qui
façonnent les résultats
Points focaux de l’activité politique: variables structurantes par
l’intermédiaire desquelles se déroulent batailles d’idées,
d’intérêt, de pouvoir
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3 principes
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Contraintes (règle, normes, lois)
Négociation (compromis)
Routine (valeurs partagées de comportement)
Une politique publique = élément d’un processus
dynamique d’évolution entre les institutions (et à
l’intérieur des institutions)
(Hall, Taylor, 1996)
3. L’analyse stratégique
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L’acteur est considéré dans sa capacité d’action stratégique;
Le pouvoir relationnel est l’instrument principal On observe:
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Approche séquentielle
Institutionnelle
Analyse stratégique
Approche cognitive
Les réseaux de PP
La contribution de l’acteur au processus politique
L’influence de cette contribution sur le résultat
Les acteurs sont en compétition sur les ressources
(économiques, culturelles, sociales et symboliques)
Une politique publique = un moyen de contrôler les ressources
Comment les acteurs (organisations et individus) sont-ils
impliqués dans le processus de la PP ?
Coalitions d’acteurs: “advocacy coalition framework
(Sabatier), “communauté épistémique”
Quelles sont les stratégies mises en oeuvre par ces acteurs ?
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Sociologie des organisations (Crozier & Friedberg…)
4. L’approche cognitive
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Approche séquentielle
Institutionnelle
Analyse stratégique
Approche cognitive
Les réseaux d’acteurs sociaux
Quelle est la perception (représentations, idéologies, discours) de la
réalité sociale qui influence le processus de PP ?
Comment ces représentations sont-elles traduites dans des principes
d’action ?
Chaque politique publique est basée sur 3 types de “croyances” :
Deep Core
Fundamental normative
Policy Core
Fundamental policy positions concerning the basic
strategies to achieve core values within the subsystem
Secondary Aspects
Instrumental decisions and administratives tools
Sabatier & Jenkins-Smith (1993)
L’école française cognitiviste
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Insiste sur le poids des idées, des représentations et des
croyances sociales dans l’élaboration des politiques
publiques
Politique publique = modification du cadre normatif de
l’action collective (Muller, Jobert), productrice de
médiation sociale
Référentiel = représentation sociale des problèmes vision du monde - discours
Relation entre référentiel global et sectoriel (metaréférentiel) - gouvernance globale
Relation entre forums d’idées et arène politique
5. Les réseaux de politiques publiques
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On part du principe que seul une
petite partie d’acteurs influence
réellement la prise de décision et
le changement de norme
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“iron triangle”US,
“policy communities” UK
“Policy activists”
Il est possible dans ces cas
d’établir le lien exact entre les
acteurs, à travers les frontières
organisationnelles.
(Le Galès, Thatcher, 1995)
Approche séquentielle
Institutionnelle
Analyse stratégique
Approche cognitive
Les réseaux de PP
Les réseaux (suite)
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Approche séquentielle
Institutionnelle
Analyse stratégique
Approche cognitive
Les réseaux de PP
Un réseau de politique publique désigne « les relations existantes entre
des acteurs individuels ou collectifs ayant des vues ou des actions
convergentes à propos des politiques publiques. » (Lemieux, 1999:101)
Différence entre réseaux et appareils
Permet de bien mettre en lumière les conflits et coopérations
Densité du réseau : relations effectives sur relations possibles = indice de
densité
Trous structuraux : nécessité de transiter par un tiers
Transitivité : A - B; B - C, --> A - C
Spécialisation croissante des réseaux et des activités dans le processus de
policy making
Superposition des réseaux : Ex : Etude de Barnes dans les îles
norvégiennes montre la diversité des réseaux en fonction du champ social
étudié (territorial, industriel et d’amitié)
Analyse de la structure du réseau d’acteurs politiques et de son influence
sur le déroulement de la PP
combinaisons
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Il est intéressant de combiner ces approches en
tenant compte de 3 dimensions fondamentales :
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La temporalité
Le sens
La structure de l’action collective
Intéressant de combiner ces approches ,
en tenant compte de:
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Multiplication des acteurs
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Enchevêtrement des acteurs, des réseaux
Finalités multiples
multiplication des instruments de coordination
Changement d’échelle des territoires de référence
Transversalité des problèmes
Modification constante des instruments, qui oblige les
acteurs à «courir derrière les instruments» (au nom de la
rationalisation, de l’efficacité)
Politics and policies: Questions de pouvoir et de légitimité
sont laissées de côté au profit de « la résolution des
problèmes »? (Papadopoulos, 1998)
Disparités de la recherche sur les
politiques publiques selon les pays
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Souvent, difficile de trouver beaucoup plus que la
description des politiques publiques
Même la définition des problèmes est partielle, même la
description et l’identification des acteurs
Sans parler de toute la partie en amont de la prise de
décision politique (lieux de négociation, points nodaux)
Quelques travaux sur les perceptions et la dimension
cognitive, très partiels
En contraste avec le luxe des études dans d’autres pays
(USA, UK, France, Europe)
Sources
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Crozier, M. Friedberg, E., 1977, L’acteur et le système.
Les contraintes de l’action collective, Le Seuil, Paris.
Hall, Taylor, 1996, «!Political Sciences and the three new
institutionalisms!», Political Studies, 44, pp. 936 - 957
Jones, Ch., 1980, An Introduction to the Study of Public
Policy, Belmont, Duxbury Press
Lascoumes, P., Le Galès,P., 2004, Gouverner par les
instruments, Presses FNSP, Paris
Le Galès, P., Thatcher, M., 1995, Les réseaux de
politiques publiques, Débats autour des policy networks,
L’Harmattan, Paris