L`ADMINISTRATION ELECTRONIQUE AU SERVICE DES

Lettre d’information de la Direction générale des collectivités locales
N° 100
février 2005
L’ADMINISTRATION ELECTRONIQUE
AU SERVICE DES COLLECTIVITES LOCALES
Le visage de l’administration de demain
sera celui de l’e-administration : les
échanges dématérialisés se substituant
progressivement au support papier.
(archivage électronique). Le postier électronique remplace le
postier classique, mais au-delà tout le « process » de production, de signature, d’exploitation, de publication, de diffusion
et finalement d’archivage des documents est modifié.
L’administration électronique est une
opportunité, pour l’État comme pour
les collectivités territoriales, à la fois de
modernisation et de simplification,
pour mieux répondre aux attentes de
nos concitoyens.
C’est un énorme défi et un chantier passionnant qui aboutira
à l’enrichissement des tâches dans tous nos services publics,
au renouvellement des méthodes de travail, à la rationalisation des organisations, offrant ainsi à tous des fonctions plus
gratifiantes et une plus grande disponibilité à l’égard de nos
concitoyens.
Les outils existent, les textes offrent un cadre juridique à
l’économie numérique et à l’e-administration aussi bien à
l’échelon communautaire européen qu’à l’échelon national.
Le signal de départ a été donné par la messagerie électronique
qui a préparé la voie à des échanges plus sécurisés, reposant
sur des infrastructures de confiance. Désormais s’élabore un
droit de la preuve, indispensable à toutes les démarches « en
ligne » effectuées à partir d’un ordinateur personnel.
Le ministère de l’Intérieur est à l’avant-garde de ce mouvement, le plus souvent en coopération avec d’autres départements ministériels, notamment celui des Finances, et en
coordination avec l’ADAE (Agence pour le développement
de l’administration électronique). Le projet « Actes », dématérialisation des transferts de documents soumis au contrôle de
légalité, le projet « Hélios », suivi et contrôle des actes budgétaires, l’ouverture des systèmes d’information territoriale des
préfectures (SIT) aux collectivités territoriales, constituent les
premiers éléments de réponse.
Parmi les 140 mesures du plan ADELE (Administration
Électronique) rendu public par le Premier Ministre en février
2004, plusieurs projets de dématérialisation concernent les
collectivités territoriales : contrôle de légalité, comptabilité
publique, marchés publics, relations avec l’Insee, actes d’état
civil, etc.
Dès lors, les conditions favorables à la diffusion de l’e-administration dans les collectivités territoriales doivent être mises
en place : outils polyvalents de télétransmission utilisables
pour plusieurs applications, dématérialisation complète de la
chaîne de télétransmission, de la conception et de la signature
du document (parapheur électronique) jusqu’à son archivage
Le présent numéro de démocratie locale met plus particulièrement en lumière les efforts et les réalisations de notre
ministère dans le domaine du contrôle de légalité et du
contrôle budgétaire, prélude à un développement généralisé
de l’administration électronique.
Marie-Josée ROIG,
Ministre déléguée à l’intérieur
Sommaire
✔ Les techniques de transfert mises en œuvre
✔ Les projets d’échange de données dématérialisées
✔ L’implication des collectivités locales
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3
4
Le s t e c h n i q u e s d e t r a n s f e r t m i s e s e n œ u v r e
Les outils de transfert de données doivent être polyvalents pour être pérennes
Le parapheur électronique
Dématérialiser « à la source », dès la
phase conception-production et maîtriser toutes les étapes de la vie d’un document, jusqu’à l’archivage électronique
est une nécessité. C’est la seule façon
d’éviter un système mixte combinant à
la fois la voie électronique et le support
papier.
Le document est rédigé à l’écran par
un service puis déposé dans un parapheur électronique qui peut être un
espace de « serveur » où l’autorité
disposant du pouvoir de signature
viendra chercher les actes en attente. Il
est ensuite signé à l’aide d’une carte
électronique authentifiant le signataire.
Enfin, il est renvoyé pour expédition
au service qui dispose d’un original
électronique : le document proprement dit, et de la signature.
Pour une collectivité, une variante du
parapheur pour signature peut-être le
registre des délibérations d’une assemblée.
Dans une collectivité, dès lors que la
dématérialisation s’effectue, à la source,
c’est tout le mode d’organisation des
services ou le fonctionnement des
assemblées qui peut être simplifié. En
amont des séances les élus pourront
recevoir avec la convocation les docu-
ments dématérialisés sur leur ordinateur. En aval le public pourra être informé par la mise en ligne des documents
qui doivent être mis à sa disposition
(par exemple le recueil des actes administratifs dématérialisés).
La télétransmission des actes soumis au
contrôle de légalité peut être l’occasion
pour les collectivités de franchir le pas
et d’expérimenter la dématérialisation
dès la phase d’élaboration des actes.
Dans l’expérimentation des Yvelines
en 2004, quatre collectivités sur dix ont
opté pour la dématérialisation, à la
source, avec la signature électronique.
Norme
d'échange
Collectivités
territoriales
Tiers
de télétransmission
Plate-forme
de réception des actes
Préfectures
Le tiers de télétransmission
Le tiers de télétransmission assure le transfert de flux d’informations entre administrations et collectivités territoriales ou
entre administrations en respectant un
langage, une norme d’interopérabilité.
Il peut, en outre, offrir des prestations
relevant de ce que l’on appelle les
« métiers de la confiance » : certification, horodatage, conservation de données et archivage.
C’est un dispositif concourant au droit de
la preuve et à la sécurisation des échanges en respectant les principes de base de
la télétransmission : authentification de
l’émetteur, intégrité du document tout au
long de son parcours, confidentialité et
protection des données sensibles.
Un « tiers de télétransmission » présente d’autant plus d’intérêt qu’il est
polyvalent, c’est-à-dire qu’il remplit
des fonctionnalités susceptibles de servir de support à tout projet de
dématérialisation.
Dès lors que « le tiers de télétransmission » mettra en œuvre des outils informatiques et un langage d’interopérabilité
(« norme d’échange ») ouverts à la polyvalence des applications de dématérialisation, l’effet d’entraînement sera rapide
pour leur diffusion et leur coût plus
attractif.
L’utilisation du langage d’interopérabilité XML (pour extensible markup
language) considéré comme le plus
« universel » semble un gage de
pérennité. Il est également recommandé par l’Agence pour le développement de l’administration électronique (ADAE).
Pour la mise en œuvre de leurs projets,
les collectivités, sauf à construire ellesmêmes un dispositif sécurisé et polyvalent, auront recours à des opérateurs de
télétransmission choisis selon les procédures classiques de commande
publique.
Les projets de dématérialisation en
cours, notamment « Actes », sont inspirés par le principe de polyvalence des
outils. ■
Le s p r o j e t s d ’ é c h a n g e d e d o n n é e s d é m a t é r i a l i s é e s
Actes et Hélios : deux projets complémentaires de transfert de données
qui faciliteront à terme le rôle de conseil de l’État
Le projet « Actes » (Aide au contrôle
et à la transmission électronique sécurisée) permet de transférer sous forme
dématérialisée les actes des collectivités
territoriales soumis au contrôle de légalité au représentant de l’État dans les
départements et les régions.
L’objectif est de supprimer les tâches
répétitives pour que les agents chargés du
contrôle puissent se consacrer à l’expertise des actes et à la détection des éventuelles irrégularités. Plus globalement, ils
seraient mieux à même de développer le
conseil aux collectivités territoriales et
assurer une meilleure sécurité juridique
des actes des collectivités.
Le support juridique du projet « Actes »,
piloté par le ministère de l’intérieur,
comprend quatre composantes :
– la loi 2004-809 du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales
dont l’article 139 permet la transmission
des actes par la « voie électronique ».
– un décret d’application prévoyant les
modalités de la télétransmission : ce
texte, après les consultations d’usage,
est soumis au Conseil d’État.
– un cahier des charges de la télétransmission, en cours d’élaboration qui
décrit l’architecture technique de
l’application, fixe la norme d’interopérabilité, définit les principes de
sécurisation des flux, etc. Ce document prendra la forme d’un arrêté signé
par le ministre de l’intérieur.
– une convention sera signée, à l’échelon local, entre le représentant de l’État
et les collectivités qui télétransmettront
leurs actes, et déclinera les modalités
de mise en œuvre opérationnelle.
Hélios : le cadre d’un partenariat
entre les services déconcentrés de
l’État en matière de suivi et de
contrôle des actes budgétaires des
collectivités.
Le projet « Hélios » de la direction
générale de la comptabilité publique
est la nouvelle application informatique d’échanges de données dématérialisés entre les ordonnateurs locaux
et les comptables publics pour l’exécution des budgets. Elle permettra d’enrichir les échanges entre les collectivités
et les comptables par rapport aux
applications existantes et d’offrir un
meilleur niveau de prestations de l’État
aux collectivités en matière d’analyse
et d’expertise financières.
À cet égard, Hélios devrait s’imposer,
à côté de ses autres fonctionnalités,
comme un véritable outil « expert »
parallèle et complémentaire à la
simple dématérialisation des actes
budgétaires sous la forme des « maquettes papiers », au service de l’État
et des collectivités. En effet, le format
adopté par Hélios permettra de produire automatiquement et rapidement, à partir des documents budgétaires dématérialisés votés et exécutés,
des données précises sur la situation
budgétaire et financière des collectivités.
Hélios pourra donc à la fois faciliter le
suivi et le contrôle budgétaire assurés
par les préfectures et permettre en
retour aux collectivités de bénéficier
de la part des services de l’État d’une
« prestation » juridique plus rapide et
plus sécurisée.
C’est dans cette perspective d’un
contrôle budgétaire plus professionnel
que le ministère de l’Intérieur a souhaité s’associer au projet Hélios du
ministère des Finances afin de profiter
des potentialités de cet outil en matière de suivi budgétaire et d’analyse
financière des collectivités. Les deux
ministères viennent ainsi de signer une
convention actant le principe d’un
partenariat expérimental entre les préfectures et les services du Trésor public
dans le cadre du déploiement d’Hélios
à compter de 2005. L’application intégrera ainsi dès cette année un « module » axé sur le suivi et le contrôle
budgétaire des collectivités permettant
de repérer plus rapidement et plus efficacement les erreurs de construction
du budget (non respect de l’équilibre,
erreurs d’imputation des crédits…).
Six sites pilotes expérimenteront ce
partenariat en 2005 : il s’agit du
Calvados, du Finistère, de l’Indre-etLoire, de la Moselle, du Rhône et des
Vosges.
Après un bilan qui sera opéré fin 2005,
une généralisation sur l’ensemble du
territoire de cet outil est prévue en
2006 avec un enrichissement des données fournies (ratios de suivi financiers…). Le déploiement d’Hélios sur
l’ensemble des postes comptables
(3 400 postes) ne sera toutefois achevé
qu’en 2007. ■
Un prototype du projet « Actes » est expérimenté dans les Yvelines depuis décembre 2003, dans une version simplifiée. Les actes émis par
une douzaine de collectivités, dont le Conseil Général des Yvelines et la ville de Versailles, sont reçus en préfecture (Versailles) et dans les
sous préfectures de Saint-Germain-en-Laye, Rambouillet, et Mantes-La-Jolie.
Le cap du premier millier d’actes télétransmis a été franchi fin mars 2004 et en septembre plus de 5 000 actes avaient été télétransmis.
Ce prototype des Yvelines inclut un « serveur de preuve » permettant une télétransmission sécurisée. Cet outil, mis au point par un tiers de
télétransmission sous l’égide de la Caisse des dépôts et consignations, se caractérise par sa polyvalence, c’est-à-dire qu’il peut être utilisé pour
plusieurs applications de télétransmission.
L’expérience des Yvelines pourra être diffusée à d’autres départements lorsque la plate-forme définitive de réception des actes aura été
livrée, début 2005. Le Rhône, le Val-d’Oise et les Alpes-Maritimes sont sur les rangs en attendant un déploiement de plus grande ampleur
en 2005.
L’ i m p l i c a t i o n d e s co l l e c t i v i t é s l o c a l e s
Le développement d’Actes et Hélios repose sur une collaboration étroite
entre les collectivités locales et les services de l’État
La Feuille de route « ACTES ».
L’apport concret d’Hélios pour la sécurisation des actes
budgétaires des collectivités
Le déploiement du projet « Actes », de même que la plupart
des applications du plan ADELE s’étale sur les années 20042007. Il faudra donc s’inscrire dans une programmation pluriannuelle, ce qui nécessitera une coordination, dans chaque
département, entre le représentant de l’État et les collectivités
territoriales candidates.
L’utilisation d’Hélios à des fins de suivi et de contrôle budgétaires reposera sur une collaboration étroite entre le trésorierpayeur général et le préfet sur le plan local dont les principes
ont été actés par une convention entre le minefi et le ministère de l’Intérieur (cf. p. 3).
L’aboutissement de cette concertation sera la signature d’une
convention pour la mise en œuvre opérationnelle de la télétransmission, comme doit le prévoir le décret d’application
de l’article 139 de la loi du 13 août 2004 « libertés et responsabilités locales ».
Concrètement, les trésoreries générales fourniront aux préfets des états de contrôles de cohérence effectués automatiquement par l’application Hélios à partir des données dématérialisées envoyées par les ordonnateurs locaux dans le
cadre du protocole d’échanges standard (PES).
Les étapes préliminaires sont les suivantes :
L’utilisation d’Hélios à des fins de contrôle budgétaire
n’induira aucune contrainte supplémentaire pour les collectivités. C’est en effet à partir d’un support unique, le budget
réalisé et dématérialisé en interne par la collectivité, que sera
transmis au préfet et au comptable l’ensemble des données
nécessaires au contrôle.
– mise en place d’un comité départemental de pilotage pour
l’accueil de la télétransmission, instance partenariale associant dans un premier temps le représentant de l’État et ses
services et les collectivités candidates à la télétransmission
et ultérieurement – en phase pré-opérationnelle – les tiers
de télétransmission que ces collectivités auront pressentis.
– appropriation par les collectivités candidates de la « norme
d’échange » du projet « Actes » disponible dans les référentiels de l’ADAE : architecture technique, langage
d’interopérabilité, protocoles et standards informatiques.
(site www.adae.pm.gouv.fr ). Cette norme d’échange est
la principale composante du cahier des charges de la télétransmission à valider par arrêté du ministre de
l’Intérieur.
– option pour une architecture technique de raccordement à
la plate-forme de réception des actes du ministère de
l’Intérieur : rôle et contenu des prestations demandées à un
tiers de télétransmission.
– si les collectivités ne « traduisent » pas, par leurs propres
moyens, la norme d’échange, choix par une procédure de
commande publique d’un tiers de télétransmission, disposant si possible d’outils polyvalents permettant de mettre en
place plusieurs applications de dématérialisation.
Lorsque ces conditions seront réunies, la signature de la
convention mentionnée ci-dessus pourra intervenir.
Les contrôles effectués porteront dans un premier temps sur
des vérifications basiques relatives à la construction du budget : équilibre du budget, vérification de cohérence sur les
amortissements et provisions, équilibre des opérations
d’ordre, affectation du résultat. Ces données ont vocation à
être enrichies à l’avenir par des éléments permettant d’avoir
une situation financière plus qualitative de la collectivité,
notamment des ratios d’analyse financière.
Ces contrôles automatiques permettront à la préfecture de
pouvoir rapidement repérer les anomalies ou les erreurs qui
pourront ainsi être plus efficacement corrigées. En corollaire,
les élus pourront être plus rapidement sécurisés sur la régularité juridique de leurs actes budgétaires. ■
Glossaire
ADAE : Agence pour le développement de l’administration électronique.
PES : Protocole d’échange standard
SIT
: Système d’information territorial des préfectures
XML : Extensible markup language
MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES
DIRECTION GÉNÉRALE DES COLLECTIVITÉS LOCALES – DÉPARTEMENT DES PUBLICATIONS, DE L’INFORMATION ET DE LA DOCUMENTATION
2, PLACE DES SAUSSAIES 75800 PARIS CEDEX 08 – TÉLÉPHONE : 01 49 27 43 70 – TÉLÉCOPIE : 01 49 27 44 75
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