MEMO GESTION ALP

Rapport pays pour le PLA
Cas du Bénin
Mathias Hounkpe et Shana Warren
Général
1. Brève présentation de l’évolution politique du pays
La République du Bénin est un petit pays de l’Afrique de l’Ouest qui s’étend
sur un peu plus de 112 000 km2 avec une population d’environ 8 millions
d’habitants divisée en plus de 50 groupes ethniques (dont aucun ne dépasse
plus de 20% de la population totale du pays). Le Bénin, de l’année de son
indépendance en 1960 à 2010, a connu une évolution politique en trois
phases. La première phase de 1960 à 1972 a été essentiellement
caractérisée par une instabilité politique avec six coups d’état militaires
réussis et au moins autant de tentatives infructueuses de coups d’état. Le
pays a connu ensuite, entre 1972 et 1990, une phase de stabilité politique
sous un régime militaro-marxiste à parti unique essentiellement caractérisée
par la privation des libertés individuelles et publiques. La troisième phase, en
cours au Bénin depuis l’avènement du Renouveau démocratique en 1990, est
celle de la mise en place d’un régime de démocratie libérale basée sur l’Etat
de Droit.
2. Historique de la législature
L’histoire du Parlement au Bénin est comparable à celle de l’évolution
politique du pays, c’est-à-dire une histoire en trois phases. Pendant la
première phase, celle de la période de 1960 à 1972, aucune législature n’est
allé jusqu’à son terme légal ; toutes, sans exception, ont été interrompues par
des coups d’Etat militaires. De plus, pendant leurs existences, chacune des
Assemblées était dirigée par une seule coalition politique de sorte qu’elles
n’ont pas laissé d’expériences de gestion d’un parlement multipartiste. La
deuxième phase de l’évolution politique du Bénin, celle de la période entre
1972 et 1990, a connu deux expériences parlementaires différentes. Entre
1972 et 1979, le Conseil National Révolutionnaire (CNR), une émanation du
Gouvernement (Militaire Révolutionnaire), a joué le rôle de Parlement à
travers essentiellement des prises d’ordonnances (et de quelques lois). De
1979 à 1990, le Parlement était une Assemblée Nationale Révolutionnaire
(ANR), dont les membres ont été élus parmi les classes socioprofessionnelles
et les organisations de masses suivant une procédure spéciale. L’ANR avait
pour fonctions essentielles de légiférer et de contrôler l’action
gouvernementale. La fonction de contrôle était exécutée à travers le Comité
Permanent de l’ANR, un organe de l’Assemblée qui assure la fonction
parlementaire pendant les périodes d’intersessions.
La Constitution de 1990 établit un système politique à séparation des
pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. L’Assemblée nationale, incarnation du
pouvoir législatif, qui est à sa cinquième législature, a pour fonctions
essentielles la législation, le contrôle de l’action gouvernementale et la
représentation. L’Assemblée nationale, dont les membres étaient au nombre
1
de 64 pendant la première législature et de 83 depuis la deuxième législature,
est entièrement renouvellement tous les tous les
quatre ans. Ce
renouvellement de l’Assemblée (tous les 4 ans) se fait séparément de
l’élection du Président de la République (dont le mandat est de 5 ans). Les
députés sont élus au suffrage universel direct au scrutin de liste
proportionnelle à la plus forte moyenne. Seuls les partis politiques peuvent
présenter des listes (qui couvrent obligatoirement toutes les 24
circonscriptions électorales du pays) et le nombre de sièges par
circonscription électorale varie entre deux et neuf (avec une moyenne
nationale de 3,5 environ).
3. Situation actuelle de l’Assemblée
Durant la cinquième législature, environ 35 partis politiques sont représentés
à l’Assemblée. Depuis environ un an après le début de la législature, ces
partis politiques se sont regroupés en trois grandes coalitions que sont les
FCBE (soutenant l’action du Gouvernement), l’ADD (de l’opposition) et le G13
(des partis qui se disent centristes). Les relations entre ces coalitions
politiques sont des relations de conflits avec l’alliance G13 balançant selon
les questions en débat à l’Assemblée entre le Gouvernement et l’opposition.
En conséquence, les relations entre l’Exécutif (soutenu par les FCBE) et
l’Assemblée ont été tendues et conflictuelles pendant les trois dernières
années de la législature.
Les relations entre les députés et les électeurs sont essentiellement des
relations de clientélisme. Les actions d’assistance (pour scolariser les
enfants, lors de funérailles, pour obtenir des services ou faire recruter des
parents au niveau de l’Administration publique) sont les véritables
déterminants de la garantie du soutien des électeurs. Les interactions entre
l’Assemblée et les Organisations de la Société Civile (OSC) sont rares
(limitées à au plus deux consultations chaque année), les OSC influencent
rarement les décisions prises par l’Assemblée et cette dernière ne tire pas
profit des informations pertinentes qui sont produites par les OSC. L’opinion
publique ne perçoit pas la contribution de l’Assemblée à la gestion du pays,
elle la perçoit souvent comme un obstacle au travail de l’Exécutif et n’est pas
loin de penser que l’Assemblée n’est pas utile (que la démocratie peut se
faire sans elle).
4. Fonction législative
Légalement, tout texte (projet ou proposition) de loi déposé sur le Bureau de
l’Assemblée, lorsqu’il est déclaré recevable par le Président de l’Assemblée
(après délibération du Bureau sur la question), est annoncé sans délai en
séance plénière. Après cette première étape, le texte est affecté à une
commission pour le fond et si nécessaire à d’autres commissions pour avis.
Après étude du texte, le rapport de la Commission est déposé sur le bureau
de l’Assemblée et distribué aux députés avant les délibérations en plénière.
La plénière ne délibère que sur le rapport de la commission (qui peut, en cas
d’urgence, être un rapport verbal).Les étapes ci-dessus prévues par la loi sont
généralement respectées sauf celle relative à la distribution des rapports de
commissions avant leurs études en plénière. Contrairement au Règlement
Intérieur qui exige que les rapports soient distribués aux députés à temps afin
qu’ils puissent les étudiés avant la plénière, lesdits rapports sont assez
2
souvent distribués pendant la plénière où ils doivent être étudiés ou alors
juste avant.
La délibération en plénière est ouverte par la présentation du rapport de la
Commission saisie au fond (suivie éventuellement de celle des rapports des
commissions pour avis le cas échéant). Après cette présentation, le
représentant du Gouvernement (s’il y en a) peut, s’il le juge nécessaire,
intervenir pour présenter la position du Gouvernement et les points éventuels
de désaccord. Ensuite, l’Assemblée continue avec les débats sur les rapports
des commissions, ensuite sur chacun des articles (suivi de vote) et enfin sur
le texte dans son ensemble (suivi également de vote). Les débats en plénière
offrent l’occasion aux députés d’apporter quelques amendements aux textes
mais également et surtout de rendre publiques (de prendre le public à témoin
par rapport à) leurs positions sur le texte (pour ou contre la position du
Gouvernement selon qu’ils sont de la mouvance présidentielle ou de
l’opposition). Les amendements apportés par les députés à cette étape de la
procédure législative portent généralement sur la forme et très peu sur le
fond.
Alors que les débats en plénière sont publics, avec un espace aménagé pour
les journalistes, les discussions en commission se font à huis clos. Pendant
cette phase, les techniciens des ministères concernés par le texte à l’étude
(parfois le ministre lui-même) assistent systématiquement aux discussions
(pour apporter éventuellement des explications nécessaires). Les travaux en
commission sont techniques et se font en général dans une ambiance de
coopération aussi bien entre les députés qu’avec les représentants du
Gouvernement. Les cas de conflits surviennent au niveau des commissions
seulement sur des dossiers sensibles politiquement (e.g. loi électorales, lois
relatives à la liste électorale, etc.).
Selon les statistiques disponibles, entre 1991 et 2004, le Parlement vote
environ 25 lois par an, soit environ 100 lois par législature. Les données pour
la période entre 2004 et 2009 sont présentées dans le tableau ci-dessous.
Ces données (en deçà des performances habituelles de l’Assemblée)
s’expliquent aussi bien par la situation de crise qui a régné au sein de
l’Assemblée que par les rapports entre elle et le Gouvernement pendant cette
période. La crise a atteint son apogée entre 2007 et 2009 où l’Assemblée n’a
pratiquement pas fonctionné. En ce qui concerne la performance de
l’Assemblée en 2004 (où 97% des textes déposés sont votés), elle est plutôt
une exception dans la mesure où en général le Parlement ne s’empresse pas
pour voter les textes (projets et/ou propositions) qui sont introduits.
3
Année
Nombre de
projets/Proposition
s de lois déposés
Nombre de lois
votées
Pourcentage
2004
32
31
97%
2005
26
15
58%
2006
14
8
57%
2007
26
18
69%
2008
21
05
24%
2009
11
05
45%
5. Fonction de contrôle
Pour l’analyse des textes, l’Assemblée dispose de cinq commissions
permanentes. Mais si le besoin se fait sentir, elle peut mettre sur pied des
commissions spéciales et temporaires. Les commissions permanentes se
composent d’au moins treize membres chacune (à l’exception des sept
membres du Bureau qui ne sont jamais membres des commissions) désignés
par les groupes parlementaires et répartis par le Président de l’Assemblée au
début de chaque législature. Les commissions sont constituées en début de
législature et sont installées pour toute la durée de la législature, c’est-à-dire
qu’elles ne sont pas renouvelées en cours de mandat. Les membres de
chaque commission élisent le président de ladite commission (à la suite de
tractations politiques).
Les députés tiennent compte de leurs carrières et expériences passées pour
choisir leurs commissions de sorte que dans la plupart des cas ils possèdent
le profile nécessaire pour travailler dans chaque commission. En général
toutes les commissions, notamment celle des finances, sont présidées par
des membres de la coalition qui a la majorité au parlement en début de la
législature. Depuis 1990, tous les présidents de commissions ont été des
hommes à l’exception de la présidence de la Commission des lois de cette
cinquième législature qui est occupée par une femme.
Chaque commission permanente couvre plusieurs départements ministériels
de manière que tous les ministères du Gouvernement sont pris en compte par
les cinq commissions permanentes. Il n’y a pas de commission qui facilite le
travail des autres commissions parlementaires. Il n’y a pas non plus de jour
fixe pour la tenue des séances en commission de sorte que chaque
commission décide de tenir des séances au gré des dossiers qui lui sont
affectés et du dynamisme de son président. Il est prévu des sanctions (allant
jusqu’à la rétention d’une partie du salaire du député) pour les absences non
justifiées aux travaux en commission. Malheureusement, ces sanctions ne
s’appliquent pas et entre 25% et 30% des membres des commissions
permanentes participent réellement et régulièrement à ses travaux.
Les commissions permanentes ne bénéficient pas d’appuis d’experts en
matière de rédaction des textes de lois. De même, les présidents des
4
commissions ne consultent pas souvent des experts ni ne cherchent des
financements externes pour les activités desdites commissions. Les frais de
fonctionnement des commissions permanentes sont intégralement pris en
charge par le budget de l’Assemblée. A l’exception de la commission
budgétaire qui rencontre les OSC dans le cadre de l’analyse du Budget
Générale de l’Etat, les autres commissions permanentes ont très peu de
relations avec les OSC. Les commissions organisent rarement des auditions
publiques et tiennent les séances à huis clos (contrairement aux plénières qui
sont publiques).
Bien que selon la Constitution, l’Assemblée soit la 1 ère institution en matière
de contrôle budgétaire (elle intervient dans 3 dans 4 phases 1 du processus
budgétaire), elle n’arrive pas à suivre de manière convenable les dépenses
publiques. A la phase de vote, les députés n’arrivent pas à amender le projet
de budget parce qu’ils sont limités par la loi et par les déficits de capacité. De
même l’Assemblée n’a pas été à ce jour en mesure de faire usage des
mécanismes prévus par le cadre légal pour le contrôle budgétaire pendant la
phase d’exécution du Budget. Enfin, l’impact de l’Assemblée pendant la
phase d’audit du Budget est également limité dans la mesure où quelles que
soient les observations qu’elle fait à cette phase, la loi l’autorise seulement à
faire des recommandations en direction du Pouvoir Exécutif sans aucune
obligation pour ce dernier de les prendre en compte.
Les commissions les plus importantes à l’Assemblée sont les commissions
des finances et du plan d’une part, et la commission des lois de l’autre. Les
deux premières commissions (finances et plan), pendant la session
budgétaire (la deuxième session ordinaire de l’année) s’assemblent pour
constituer la commission budgétaire chargée de l’analyse du Budget Général
de l’Etat. Elles interviennent également dans la quasi-totalité des lois
d’autorisation de ratification des accords de prêts pour la mise en œuvre des
politiques publiques par le Gouvernement. Ces deux commissions reçoivent
le gros lot des textes qui sont étudiés au niveau de l’Assemblée nationale.
En ce qui concerne la Commission des lois, son importance pour l’Assemblée
et pour les députés, vient de ce que c’est elle qui analyse tous les textes de
portée politique. Que ce soit les lois électorales, constitutionnelles, ou
relatives à l’organisation interne et des relations entre les institutions de la
République. Elle est très convoitée par les députés et vient en troisième
position en termes de nombre de textes qui lui sont envoyés pour étude.
6. Fonction représentative
La grande majorité des députés de tous les partis estiment que représenter
les électeurs est l’un de leurs responsabilités primaires. Toutefois, seulement
5% d’entre eux citent la représentation de leur devoir le plus important alors
que les deux tiers des députés croient que leur rôle principal c’est légiférer ou
les politiques publiques (par l’intermédiaire de la législation). La plupart des
députés consacrent d'importantes ressources personnelles (temps et
finances) sur le développement local et le travail de circonscription dans leur
circonscription d'élection, citées par 13% des députés comme leur rôle
principal. Dans la capitale et à Cotonou, ils cherchent du financement pour
1
L’Assemblée intervient pendant le vote, l’exécution et l’audit du budget, mais pas dans la phase
d’élaboration du budget.
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des projets de développement local. Étant données les contraintes qui pèsent
sur leurs rôles de législation et de contrôle, il n'est pas surprenant que près de
la moitié des députés trouve que servir les habitants de leurs circonscriptions
c’est l'aspect le plus satisfaisant de leur travail en tant que député.
Comme dans d'autres parlements africains, le taux de réélection des titulaires
de poste de député est assez faible. En fait, 64% des députés sont à leur
premier mandat. Ce taux élevé de renouvellement limite la mesure dans
laquelle les députés s’intéressent à choisir de s'impliquer à des plans et des
projets à long terme au profit de leurs mandants ou du pays dans son
ensemble. Au lieu de cela, les députés passent beaucoup de temps dans
leurs circonscriptions où ils fournissent des services et de l'assistance à leurs
électeurs (par exemple des frais de scolarité, les frais funéraires). Ils
participent également à la vie sociale des communautés et des villages pour
montrer
leur
proximité
avec
le
peuple.
En dépit des efforts des députés au niveau de la circonscription, la
démographie des députés n'est guère représentative du pays de Bénin en
général. D’une perspective genre, il faut noter qu’il n’y a que 11% des
femmes parmi les députés. La plupart des députés ont aussi entre 45 et 65
ans, tandis que la majorité de la population du Bénin est de moins de 25 ans.
Comme prévu, les députés ont des niveaux d’instruction beaucoup plus
élevés que la population dans son ensemble. Presque tous ont achevé leurs
études secondaires et de nombreux députés ont poursuivi leurs études audelà, un contraste frappant avec le taux d'analphabétisme qui atteint plus de
50% chez les hommes du pays. Professionnellement, un quart des députés
serve dans les professions libérales, un autre quart sont des enseignants ou
des fonctionnaires, et un autre quart travail à des postes supérieurs dans le
secteur privé ou des ONG. Contrairement à la population en général, un seul
député a indiqué que sa profession c’est l’agriculture. D’après les données il
semble que les députés de l'Assemblée nationale du Bénin ne souffrent pas
d'un déficit de compétences qui pourraient les empêcher d'exercer leurs
fonctions. Ils ont la formation et l'expérience pour effectuer leur service au
pays de façon efficace, même si le fossé entre leur vie quotidienne et celle
des habitants de leurs circonscriptions peut limiter leur capacité à remplir leur
mission de représentation.
7. Gestion et administration de l’Assemblée
Les responsables à la tête de l’Administration parlementaire et de ses deux
principales directions sont nommés par le Président de l’Assemblée après
avis motivé du Bureau et consultation de la Conférence des Présidents. Le
Bureau est composé d’un Président (qui est le président de l’Assemblée), de
deux Vice-présidents, de deux Questeurs et de deux Secrétaires
parlementaires. La Conférence des présidents est composée de tous les
membres du Bureaux et des Présidents des commissions permanentes et
des Groupes parlementaires. Les fonctionnaires parlementaires sont en
général recrutés par cooptation et non sur concours.
L’Assemblée
nationale
dispose,
pour
6
son
fonctionnement,
d’une
administration propre à elle dont les membres sont appelés « personnels
parlementaires ». Cette administration parlementaire utilise environ 280
personnes dont 10 assistants des commissions permanentes, entre 120 et
150 professionnels et techniciens, 20 secrétaires, trois bibliothécaires
documentalistes et autres personnels d’appui (chauffeurs, agents d’entretien
et autres). Environ 30 des 280 membres de l’Administration parlementaire
sont au service exclusif du Président de l’Assemblée. L’Assemblée dispose
d’un service de communication dirigé par un professionnel et d’une cellule
informatique chargée de la gestion du parc informatique.
Les conditions de travail du personnel parlementaire ne peuvent être
comparées dans l’absolu à celles des fonctionnaires de l’Etat. Ils bénéficient
en moyenne d’un niveau de revenu plus élevé que ceux de leurs homologues
de la fonction publique. Cependant, en ce qui concerne la garantie de
l’emploie, c’est seulement maintenant que les discussions sont initiées pour
qu’elle soit comparable à celle des fonctionnaires de l’Etat.
L’Assemblée dispose d’un parc informatique d’environ 215 ordinateurs pour le
personnel et de 110 ordinateurs pour les députés (dont un lap top offert à
chaque député en début de législature). Tous les ordinateurs sont connectés
à Internet 24h/24 et les députés ont chacun une clé USB de connexion à
Internet pour l’ordinateur portable. L’Assemblée dispose d’un Site web qui
n’est pas actualisé et d’un service de documentation dont les ouvrages sont
pour la plupart des dons et qui ne sont pas adaptés aux besoins des députés
et pour certains ne sont pas actuels.
En ce qui concerne les députés, leurs salaires de base plus les différentes
primes leur procurent un revenu comparable à celui des ministres du
Gouvernement. Ils bénéficient d’une prime pour leur présence en plénière et
aux travaux en commission ; ils bénéficient également d’une prime de
logement par jour de séance et de transport pour la visite de leurs
circonscriptions électorales. Les députés bénéficient aussi d’un prêt en début
de législature (pour l’acquisition de véhicule) qu’ils remboursent avant la fin
de la législature. Les députés bénéficient enfin d’une assurance maladie,
mais pas encore d’une pension de retraite (même si le processus de son
établissement est très avancé).
Des 83 députés de l’Assemblée, seuls les membres de la Conférence des
présidents ont de bureaux individuels. À l’exception de quelques députés,
aucun des autres n’a de bureaux dans les circonscriptions électorales et les
députés ne bénéficient pas de fonds pour le développement des
circonscriptions. Chaque député reçoit cependant sur son salaire, un montant
fixe pour le financement d’un cabinet d’appui, mais dans la réalité ils ne sont
pas plus de trois à effectivement payer ce genre de service.
8. Réformes et des programmes des partenaires au développement
Depuis le début de l’expérience de démocratisation, l’Assemblée n’a pas
connu un plan de réforme ou de stratégie de développement. Un Comité de
réforme de l’Assemblée a été mis en place en 2002, mais ce dernier n’a pas
pu initier des réformes à l’Assemblée ni déboucher sur l’adoption de plan
stratégique de réforme. Cependant, elle a conclu des Accords avec des
partenaires au développement pour la mise sur pied de structures de
7
renforcement des capacités de l’Assemblée nationale.
L’UNACEB (Unité d’Analyse, de Contrôle et d’Evaluation du Budget général
de l’Etat), est une structure chargée d’appuyer l’Assemblée dans les
domaines d’analyse, de contrôle et d’évaluation du budget général de l’Etat.
Cette unité a été mise en place en 2002 grâce à l’appui financier du PNUD
dans le cadre de la première phase de son Programme dénommé
Programme Global de Renforcement Parlementaires (GPPS en anglais).
L’UNACEB est actuellement totalement intégrée dans l’Administration
parlementaire.
La Cellule d’Analyse des Politiques de développement de l’Assemblée
Nationale (CAPAN) a été mise en place en juillet 2002 en vue du
renforcement des capacités de l’Assemblée nationale. Elle est composée
d’experts de haut niveau (juriste, politologue, économistes, financier, etc.) et
se caractérise par sa polyvalence et son autonomie administrative et
financière. Elle est financée par la Fondation pour le Renforcement des
Capacités en Afrique (ACBF) et bénéficie d’une subvention de l’Assemblée
nationale. La CAPAN est considérée comme une structure de l’Assemblée
nationale qui rend directement compte au Président de l’Assemblée nationale.
La CAPAN appui l’Assemblée de plusieurs manières. En effet, la CAPAN aide
l’Assemblée à travers :
•
Des formations en direction aussi bien des députés que du personnel
parlementaire
• La publication de documents (essentiellement des guides et des manuels)
à l’intention des députés pour les aider à mieux s’acquitter de leurs tâches
constitutionnelles. Il y a eu, par exemple, des guides sur la rédaction des
lois, l’analyse du budget, etc.
• La conduite d’études sur des questions majeures pour la société, par
exemple, l’éducation, l’agriculture, le sport, etc.
• L’apport d’appuis techniques ponctuels, par exemple la rédaction de
discours, de mémos, la préparation de la participation des députés aux
conférences, etc.
La CAPAN peut être saisie par un député, une commission ou par le
Président de l’Assemblée pour solliciter un appui quelconque.
Le PARMAN (Projet d’Appui au Renforcement et à la Modernisation de
l’Assemblée Nationale) qui est logé au sein du PNUD et se poursuit
actuellement n’est rien d’autre que la 2 e phase du GPPS. Contrairement à
l’UNACEB (évoquée ci-dessus), le PARMAN couvre différents domaines tels
que le renforcement de l’Assemblée en matière de législation et de contrôle
de l’action gouvernementale. Il appui également le Parlement dans l’adoption
de lois relatives à l’amélioration du statut de la femme et à la protection
infantile. . Enfin, le PARMAN contribue à l’érection à l’Assemblée d’une radio
parlementaire dont la fréquence est déjà octroyée par la Haute Autorité de
l’Audiovisuel et de la Communication.
8
9. Conclusion et recommandations
À l’issue de la présente étude, il ressort que des réformes sont nécessaires
pour permettre à l’Assemblée nationale du Bénin de convenablement jouer
son rôle. Les réformes en question devraient porter sur plusieurs aspects de
l’organisation et du fonctionnement de l’Assemblée. Parmi les réformes les
plus importantes, il s’agit:
•
De la mise à disposition d’équipes d’experts pour aider les
commissions permanentes ;
•
Du recrutement du personnel parlementaire sur test et d’une meilleure
gestion de leurs carrières ;
•
De l’établissement d’une meilleure relation entre les députés et le
peuple (les populations de façon générale et des organisations de la
société civile en particulier) ; et
•
D’une meilleure organisation du travail aussi en plénière qu’en
commission, de manière à garantir une étude rapide et rigoureuse des
dossiers soumis à l’Assemblée nationale.
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