Haushaltssicherung und freiwillige Aufgabe Kultur am Beispiel NRW

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Haushaltssicherung und freiwillige Aufgabe Kultur am Beispiel NRW
ahlreiche Kommunen befinden sich in
erheblichen finanziellen Schwierigkeiten. Diese Feststellung ist nicht neu,
weil die Städte und Gemeinden sich bereits
seit mehr als 15 Jahren dem Problem ausgesetzt sehen, ihre Aufgaben zu finanzieren.
Aber ist sie real und bedrohlich. Dafür gibt es
bekanntlich viele Gründe. Zum einen befindet sich die Bundesrepublik Deutschland –
durchaus im Zuge der Globalisierung – in
gewissen wirtschaftlichen Turbulenzen, die
die Steuereinnahmen eher rückläufig ausfallen lassen. Hinzu kommen gesetzliche Regelungen von Bund und Ländern, die den Kommunen zusätzliche Aufgaben übertragen haben, deren Wahrnehmung ohne zusätzliche
finanzielle Belastung nicht möglich ist. Der
Deutschen Städtetag, aber auch Kulturverbände wie der Deutsche Bühnenverein, haben deshalb stets von Bund und Ländern
gefordert, die Kommunen aus dem Steueraufkommen mit den finanziellen Mittel auszustatten, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Genutzt hat dies offenkundig
wenig. Immer wieder taten sich in kommunalen Haushalten neue Löcher auf, die auch die
Kultur, die in Deutschland ja zu einem großen Teil kommunal finanziert wird, in Mitleidenschaft zogen. So mussten die öffent-
lich getragenen Theater und Orchester in den
letzten 15 Jahren fast 7.000 Arbeitsplätze
von früher 45.000 Arbeitsplätzen abbauen.
In vielen Theatern und Orchestern gelten
Haustarifverträge, mit denen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zum Erhalt ihrer
Arbeitsplätze auf ihnen garantierte Lohnbestandteile verzichten.
Angesichts dieser prekären Lage war es
erfreulich, dass im Jahre 2008 eine gewisse
Konsolidierung eintrat, die zwar die oben für
den Theater- und Orchesterbereich geschilderte Entwicklung nicht rückgängig machen
konnte, aber doch dazu führte, dass auch in
vielen Kulturbetrieben eine gewisse finanzielle Entspannung zu spüren war. So entschieden sich die Kommunen im Rahmen der mit
der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di zu
führenden Tarifverhandlungen für den öffentlichen Dienst in den Jahren 2008 und
2009 zu nicht unerheblichen Tariferhöhungen, die in vielen Theater- und Orchesterbetrieben auch weitgehend kommunal finanziert wurden. Wer jedoch die Hoffnung hatte,
eine solche Entwicklung werde sich fortsetzen, sah sich schnell einer Enttäuschung ausgesetzt. Der Grund liegt in der aufflammenden allgemeinen Wirtschaftskrise, die weltweit, und damit auch in der Bundesrepublik
Deutschland, ihren Tribut
fordert. Etliche KommuDie Kulturausgaben der Öffentlichen Hände geraten mehr
nen drohen, ins Trudeln
und mehr unter Druck. Nicht nur die nicht institutionalisierten
zu geraten, wie das BeiBereiche der OFF- und Soziokultur sind in vielen Städten und
spiel Nordrhein-WestfaGemeinden gefährdet, sondern auch die großen Einrichtunlen zeigt. Dort befinden
gen, insbesondere die kostenintensiven Theater. Auch sie
sich mehrere Kommunen
gehören zur »freiwilligen« Aufgabe Kultur und können in
bereits in der Haushaltssifinanziell schwierigen Zeiten geschlossen werden. Viele Kulcherung, teilweise ohne
turpolitiker fordern deshalb einen Schutzschirm für die Kultur
dass deren Haushaltssicheoder sogar eine gesetzliche Absicherung, um den Kulturberungskonzept durch die
reich strukturell zu festigen. Der Status der Freiwilligkeit wird
Aufsicht des Landes gehinterfragt und überprüft. Auch die Kulturpolitische Gesellnehmigt worden wäre.
schaft beteiligt sich an diesen Überlegungen – gemeinsam
Und es sind genau diese
mit Mitgliedern des KMK-Kulturausschusses und dem DeutKommunen, in denen es
schen Städtetag. Die Beiträge von Rolf Bolwin und Christian
in den letzten Monaten
Esch sind in diesem Zusammenhang zu sehen.
wieder heftige DiskussioRed.
nen über die Kulturein-
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richtungen gegeben hat. Zu nennen sind etwa
Hagen, Essen, Mönchengladbach und Oberhausen.
Die Rechtslage: Haushaltssicherung
Will man genau verstehen, worum es eigentlich geht, muss man sich noch einmal kurz die
maßgebenden Vorschriften vor Augen führen. Um in NRW zu bleiben, soll dies am
Beispiel der dortigen gesetzlichen Regelungen geschehen. Ausgangspunkt ist § 75 Gemeindeordnung (GO) NRW. Dort heißt es in
Absatz 1: »Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und so zu führen, dass
die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert
ist.« Ergänzt wird dies durch Absatz 2, in dem
festgelegt wird, dass der Haushalt in jedem Jahr
ausgeglichen zu sein hat. Das aber ist bekanntlich
in heutigen Zeiten nicht so einfach.
Greift die Kommune aus diesem Grund in
einer Größenordnung auf die allgemeine
Rücklage zurück, die die in § 76 Abs. 1 Nr. 1
GO NRW genannten Werte übersteigt, so hat
diese Kommune ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Dieses Haushaltssicherungskonzept dient gemäß § 76 Abs. 2 GO
NRW »dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu
erreichen.« Die Crux eines solchen Haushaltssicherungskonzeptes ist nun, dass es der
Genehmigung der Aufsichtsbehörde, also
letztlich der Landesregierung bedarf. In § 76
Abs. 2 GO NRW wird daher ausdrücklich
vermerkt, dass die Genehmigung nur möglich ist, »wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass spätestens im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und
Finanzplanung der Haushaltsausgleich nach
§ 75 Abs. 2 wieder erreicht wird.« Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung umfasst in der Regel den Zeitraum des nächsten
Haushaltsjahres und drei folgender Haushaltsjahre. Weiter heißt es in der zitierten
Regelung der Gemeindeordnung: »Die Genehmigung kann unter Bedingungen und mit
Auflagen erteilt werden.«
Kulturpolitische Mitteilungen • Nr. 126 • III/2009
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Was passiert nun, wenn – aus welchen Gründen auch immer – die Genehmigung nicht
erteilt wird? Dann gilt – so muss man aus § 80
Abs. 5 Satz 5 GO NRW entnehmen – die
Vorschrift über die vorläufige Haushaltsführung, in NRW § 82 und hier vor allem Absatz
1 Nr. 1 GO. Diese Vorschrift schränkt unter
anderem die Ausgabenpolitik der Kommune
erheblich ein. Festgelegt wird, dass die Kommune nur solche Aufwendungen entstehen
lassen und Auszahlungen leisten darf, »zu
deren Leistung die Kommune rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung
notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind.«
Und mit diesem Satz ist der streitige Tatbestand so gut wie benannt, nämlich die Verpflichtung zur Leistung, die bestehen muss,
um eine Ausgabe tätigen zu können.
nalaufsicht werden solche Standpunkte oft
mit einer derartigen Selbstverständlichkeit
vertreten, dass es aus Sicht der Kultur nunmehr
dringend geboten ist, sich rechtlich mit diesen
Standpunkten auseinanderzusetzen. Das gilt
umso mehr, als es bekannterweise städtische
Kämmerer gibt, denen die dargestellte Auffassung der Kommunalaufsicht durchaus willkommen ist. Insgesamt verkennt eine solche
Sichtweise jedoch eine Reihe von Einwänden,
die wie nachfolgend zu erheben sind.
In keiner Weise lässt sich aus den geschilderten Vorschriften ableiten, dass im Rahmen
der Haushaltssicherung zunächst bei den freiwilligen Aufgaben gespart werden muss. Denn
die Haushaltssicherung verlangt nichts anderes, als dass in absehbarer Zeit ein ausgeglichener Haushalt wiederherzustellen ist. Es
bleibt gerade der Kommune überlassen, wie
das zu geschehen hat. Wenn es einer Kommune gelingt, den ausgeglichenen Haushalt durch
Einsparungen bei den Pflichtaufgaben zu erreichen, so ist dies selbstverständlich zulässig
und unbedenklich. Keinesfalls könnte
beispielsweise in einer solchen Situation die
Kommunalaufsicht die Auflage machen, den
ausgeglichenen Haushalt auf andere Weise,
freiwilligen Aufgaben betroffen sind. Auch
auf die Selbstverwaltung der Kommunen wird
dabei Bezug genommen. In den genannten
Ausführungen heißt es unter I. zu § 5 GmHVO
NRW ausdrücklich: »Die Ausgestaltung des
Haushaltssicherungskonzeptes obliegt jeder
Gemeinde eigenverantwortlich.«
Auch bei den Pflichtaufgaben kann
gespart werden
Die Grenzen des Möglichen sind jedoch erreicht, wenn in einer Kommune tatsächlich die
Einsparungen dazu führen würden, dass eine
Pflichtaufgabe nicht mehr oder nicht mehr ordnungsgemäß erfüllt würde. Daran, dass die
Erfüllung der Pflichtaufgaben sichergestellt
werden muss, kann kein Zweifel bestehen.
Keinesfalls sieht aber irgendeine gesetzliche
Vorschrift vor, in welcher Weise diese ErfülFreiwillige und pflichtige Aufgaben
lung zu erfolgen hat. Wenn also etwa im BeAn dieser Stelle kommt die Unterscheidung
reich der Pflichtaufgaben überzähliges Persozwischen freiwilligen Aufgaben und Pflichtnal abgebaut wird, wenn bei den Pflichtaufgaaufgaben der Kommunen ins Spiel. § 3 Abs. 1
ben Rationalisierungseffekte durch ZusammenGO NRW – anknüpfend an § 76 Abs. 3 Lanlegung von Verwaltungsteilen erreicht werden
desverfassung NRW – sieht ausdrücklich vor:
oder wenn durch Neubewertungen von Plan»Den Gemeinden können nur durch Gesetz
stellen im Rahmen der Pflichtaufgaben EinspaPflichtaufgaben auferlegt werden.« Daraus
rungen erzielt werden können, so sind dies
wird dann selbstverständlich abgeselbstverständlich Wege, die zu geleitet, dass Pflichtaufgaben immer
hen sind, bevor eine Kommune vereiner gesetzlichen Grundlage bedürpflichtet werden kann, die Erfüllung
Wenn es einer Kommune gelingt, den ausgeglifen. Dem mag man ja noch folgen
ihrer freiwilligen Aufgaben erheblich
chenen Haushalt durch Einsparungen bei den
können. Keineswegs lässt sich aber
einzuschränken oder gar einzustelaus dieser Feststellung ableiten, dass
len. Alles andere wäre ja wohl auch
Pflichtaufgaben zu erreichen, so ist dies selbsteine Kommune, die sich in der vorpraxisfern. Denn es kann doch kein
läufigen Haushaltsführung befindet,
Zweifel daran bestehen, dass die Komverständlich zulässig und unbedenklich.
ihre Ausgaben nur noch für die bemune nicht nur die Aufgabe hat, ihre
stehenden Pflichtaufgaben tätigen
Pflichtaufgaben zu erfüllen, sondern
darf. Das würde zudem bedeuten, dass sämtli- also insbesondere durch das Zurückfahren von selbstverständlich auch die notwendige Dache freiwilligen Aufgaben sofort einzustellen freiwilligen Aufgaben zu erreichen. Dem stün- seinsvorsorge in einer Stadt – etwa durch das
wären, eine Erwartung, die sich keinesfalls de das Recht der kommunalen Selbstverwal- Bereithalten von Freizeiteinrichtungen – zu
aus der oben beschriebenen Vorschrift des § tung entgegen. In diesem Zusammenhang sind betreiben. Dass dies im Übrigen auch im Inte82 Abs. 1 GO NRW herleiten lässt. Denn auch die Handreichungen des Innenministeri- resse der Bürger einer jeden Stadt ist, mag hier
würde so verfahren, hieße das beispielsweise, ums des Landes Nordrhein-Westfalen zum nur am Rande eine Rolle spielen. Denn wer
dass Städte wie Hagen, Essen, Oberhausen Neuen Kommunalen Finanzmanagement in- zahlt schon seine Steuern alleine dafür, dass der
oder Mönchengladbach sofort ihre Kulturfi- teressant. Dort setzt man sich ausführlich mit Staat seine Pflichtaufgaben erfüllt? Selbstvernanzierung einzustellen hätten. Wie dem Haushaltssicherungskonzept auseinander. ständlich erwartet der Bürger, dass ihm in seihinlänglich bekannt, ist ihnen die Unterhal- In den Bemerkungen zu § 5 Gemeindehaus- ner Kommune beispielsweise durch Theater,
tung ihrer Kultureinrichtungen nämlich nicht haltsverordnung (GmHVO) NRW heißt es Orchester, Schwimmbäder oder andere Freiper Gesetz auferlegt worden. Dies ist bezogen unter II.1.2.2 ausdrücklich: »Auch bei den zeiteinrichtungen Möglichkeiten geboten werauf die Kultur in keinem Bundesland mit Aus- pflichtigen Aufgaben sind daher die Möglich- den, sein Leben zu gestalten. Und zu erinnern
nahme des Landes Sachsen geschehen, das im keiten einer Reduzierung der Aufwendungen ist daran, dass im Rahmen der vorläufigen
Kulturraumgesetz die Kultur zur Pflichtauf- durch eine Überprüfung der Art, des Umfangs Haushaltsführung, wie oben bereits erwähnt
und der Ermessensausübung auszuschöpfen. wurde, die gesetzliche Vorschrift des § 82 Abs.
gabe der Kommunen erklärt hat.
Und doch werden aus den hier für das Land Gesetzliche Verpflichtungen sind mit dem 1 Nr. 1 GO NRW gerade nicht von den PflichtNRW dargestellten Vorschriften Konsequen- Ziel zu überprüfen, sie auf kostengünstigste aufgaben spricht, sondern von den bestehenden
zen im Rahmen der Haushaltssicherung abge- Weise zu erledigen, ggf. auch in Zusammen- rechtlichen Verpflichtungen einer Kommune.
leitet. Zu den Konsequenzen gehört die Aufla- schlüssen mit anderen Gemeinden. Weil auch Und das ist doch der entscheidende Punkt, vor
ge, zunächst bei den freiwilligen und nicht bei pflichtige Aufgaben der Gemeinde zum Ge- allem wenn man bedenkt, dass eine Kommune
den Pflichtaufgaben zu sparen. Dies geht genstand der Haushaltssanierung zu machen auch eine ganze Reihe von Selbstverpflichtunzuweilen einher mit der Forderung, sich bei sind, können freiwillige Leistungen der Ge- gen im Rahmen der Erfüllung der freiwilligen
den freiwilligen Aufgaben aus bestehenden meinde bei der Prüfung von Sanierungspoten- Aufgaben eingegangen ist.
Verpflichtungen soweit und so schnell wie zial nicht außer Betracht bleiben.« Das macht
Solche Selbstverpflichtungen können aus
möglich zu lösen, um zu einem ausgegliche- deutlich, dass im Rahmen eines Haushaltssi- unterschiedlichen Zusammenhängen abgeleinen Haushalt zu gelangen. Von der Kommu- cherungskonzeptes keinesfalls als erstes die tet werden. Dies können Verträge unterschied-
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lichster Art mit Dritten ebenso sein wie Ver- gert wird, es handele sich bei Kultur um eine pekt des Vertrauenstatbestandes, den eine
träge mit Mitarbeitern oder Tarifverträge. Wer freiwillige Aufgabe. Hier wird deutlich, auf Kommune durch die jahrzehntelange Fördesich die genannte Vorschrift des § 82 Abs. 1 welch abwegiges Terrain sich man mit diesem rung einer Kultureinrichtung sowohl gegenüber den Bürgern als auch gegenüber den in der
Nr. 1 GO NRW genau ansieht, wird nicht Argument begeben hat.
Einzugehen ist im vorliegenden Zusam- Kultureinrichtung Beschäftigten geschaffen
feststellen, dass im Rahmen der Haushaltssicherung von der Kommune erwartet werden menhang noch auf die Tatsache, dass – wie hat. Von diesem kann sich die Kommune nicht
kann, bestehende Verpflichtungen aufzulö- oben erwähnt – § 76 GO NRW Abs. 2 Satz 4 so ohne weiteres lösen. Dies gilt erst recht,
sen, sobald dies im Bereich der freiwilligen erlaubt, die Genehmigung des Haushaltssi- wenn sich die Mitarbeiter eines solchen BeAufgaben möglich ist. Eine entsprechende cherungskonzepts durch die Kommunalauf- triebes auch noch auf die durch Artikel 5 Abs.
Vorgehensweise wäre auch kaum vertretbar. sicht unter Bedingungen und mit Auflagen zu 3 Satz 1 Grundgesetz garantierte KunstfreiDenn das könnte ja wiederum bedeuten, dass erteilen. Hier gibt es im Übrigen eine Parallele heit, die ein absolutes Grundrecht ist, berufen
eine Kommune sämtliche befristeten Arbeits- zu § 75 Abs. 5 GO NRW. Diese betrifft den können. Solche Überlegungen waren
beispielsweise maßgebend,
verträge mit dem künstlerials eine Kommunalaufsicht
schen Personal eines städtides Landes Nordrhein-Westschen Theaters beenden
falen an einem Standort vermüsste und damit ihr Theasucht hat, die Neubestellung
ter endgültig zu schließen
eines Generalmusikdirektors
hätte. Alle anderen Kosten
zu untersagen.
infolge von Verträgen, die
Wenngleich die Untersunicht so ohne weiteres zu
chung hier nur auf der Basis
beenden wären, würden dann
der nordrhein-westfälischen
weiter anfallen, ohne dass
Rechtslage vorgenommen
eine entsprechende Gegenwurde, so ist dennoch davon
leistung dafür erbracht werauszugehen, dass die sich
den könnte. Hinzu käme,
aus ihr ergebenden grunddass eine Wiedereröffnung
sätzlichen Überlegungen
des Theaters nach einigen
auch auf andere BundeslänJahren mit so erheblichen
der übertragen werden könwirtschaftlichen Schwierignen. Die Quintessenz aus
keiten verbunden wäre, die
alledem ist daher: Ist der
das ganze Unterfangen als
Auch in Zeiten finanzieller Engpässe möglich: das neueröffnete Kunstquartier
Haushalt einer Kommune
vollständig sinnlos erscheiin Hagen mit dem Emil Schumacher Museum und dem Osthaus Museum.
nicht ausgeglichen, hat die
nen lassen würden. Ein solFoto: Werner Hannappel
Kommune ein Haushaltssiches betriebswirtschaftlich
desorientiertes und keinesfalls am Wohl der Fall, dass in der Ergebnisrechnung ein höherer cherungskonzept zu erstellen. Ob sie im RahGemeinschaft ausgerichtetes Verhalten kann Fehlbetrag ausgewiesen wird, als im ursprüng- men eines solchen Konzeptes ihre Versuche,
aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift, wie lich ausgeglichenen Ergebnisplan. In diesem den ausgeglichenen Haushalt wiederherzuimmer sie formuliert ist, nicht gerechtfertigt Fall kann nämlich die Kommunalaufsicht An- stellen, durch Einsparungen bei den Pflichtwerden, erst recht nicht von einer Gebietskör- ordnungen treffen bzw. Anordnungen selbst aufgaben oder durch Einsparungen bei den
durchführen, um eine geordnete Haushalts- freiwilligen Aufgaben erreicht, bleibt der
perschaft des öffentlichen Rechts.
wirtschaft wieder herzustellen. Auch die Be- Kommune im Rahmen der Selbstverwaltung
stellung eines Beauftragten, der in der Kom- überlassen, solange sie ihre Pflichtaufgaben
Vertragliche Bindungen und Vertraumune eine Organstellung hat, ist möglich. erfüllt. Diese Existenz von Pflichtaufgaben
ensschutz
An dieser Stelle muss noch einmal kurz auf Beide genannten gesetzlichen Tatbestände bedeutet auch nicht, dass sich die Kommune
das Thema Tarifverträge eingegangen wer- werfen die Frage auf, ob die Kommunalauf- aus Verpflichtungen, die sie im Bereich der
den. Diese Tarifverträge gehören ja wie gesagt sicht Anordnungen treffen kann bzw. die Haus- freiwilligen Aufgaben eingegangen ist, lösen
zu den seitens der Kommunen eingegangenen haltssicherung von Bedingungen und Aufla- muss, um einen ausgeglichenen Haushalt zu
Verpflichtungen. Bekanntlich wirken sich die gen abhängig machen kann, die den oben erreichen. Selbstverwaltung bedeutet in dieTarifverträge des öffentlichen Dienstes auch genannten Überlegungen wesentlich entge- sem Zusammenhang schlicht die freie Entauf die öffentlich getragenen Kultureinrich- genstehen. Dies erscheint schon deshalb sehr scheidung der Kommune über die Art und
tungen, insbesondere die städtischen Theater zweifelhaft, weil natürlich auch die Kommu- Weise der Verteilung der Mittel. Und wenn
und Orchester dahingehend aus, dass sie von nalaufsicht an die rechtlichen Überlegungen, oben gesagt wurde, dass die Kommunalaufdiesen Betrieben zu erfüllen sind. Darüber die in einem direkten Zusammenhang mit der sicht die Genehmigung eines Haushaltssichehinaus besteht die Verpflichtung, die Lohner- kommunalen Selbstverwaltung stehen, gebun- rungskonzeptes von Auflagen und Bedingunhöhungen des öffentlichen Dienstes auch auf den ist. Insbesondere dort, wo die Erfüllung gen abhängig machen oder Weisungen erteidie künstlerischen Mitarbeiter der Theater und der Pflichtaufgaben ernsthaft beeinträchtigt len kann, so hat diese selbstverständlich nicht
Orchester durch die im Deutschen Bühnen- ist, kann auch bei freiwilligen Aufgaben ge- nur das Recht der Selbstverwaltung der Komverein abgeschlossenen Tarifverträge zu über- spart werden, sofern nicht bestehende Ver- munen, sondern außerdem – wie alles staatlitragen. Angesichts dessen ist es nicht nachzu- pflichtungen dem entgegenstehen oder – ches Handeln – den Grundsatz der Verhältnisvollziehen, wenn den städtischen Kulturbe- beispielsweise bezogen auf Kultureinrichtun- mäßigkeit zu berücksichtigen. Keinesfalls kann
trieben die Übernahme der Kosten, die durch gen – die Arbeit und den Bestand dieser Ein- die Kommunalaufsicht ihrerseits die Prioritädie von den Kommunen selbst verantworteten richtungen gefährden. Im vorliegenden Zu- ten beim Einsparen bestimmen, solange die
Tarifabschlüsse entstehen, aus dem kommu- sammenhang sind zwei weitere Aspekte zu Pflichtaufgaben erfüllt werden.
Rolf Bolwin
nalen Haushalt mit der Behauptung verwei- berücksichtigen. Dazu gehört einmal der As-
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