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Fiche à jour au 14 novembre 2011
Matière : Contentieux administratif
Auteur : Valérie Martel
I. LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS TEXTUELS
DE REPARTITION DE COMPETENCE
3 A. L’ABSENCE DE FONDEMENT CONSTITUTIONNEL EXPRES DE JUGE
ADMINISTRATIF
3 B. UNE RECONNAISSANCE CONSTITUTIONNELLE DU JUGE JUDICIAIRE
3 Article 66 de la Constitution
II. LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS
JURISPRUDENTIELS DE LA REPARTITION DES
COMPETENCES
A. LE PRINCIPE FONDAMENTAL RECONNU PAR LES LOIS DE LA
REPUBLIQUE : LE PRINCIPE DE SEPARATION DES AUTORITES
ADMINISTRATIVES ET JUDICIAIRES.
3 4 4 Extrait de DC n° 80-119 CC, 22 juillet 1980, Loi portant validation d'actes
administratifs
4 Extrait de DC n°86-224 CC, 23 janvier 1987, loi transférant à la juridiction
judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence
5 B. LES DEROGATIONS AU PRINCIPE
Date de création du document : année universitaire 2010/2011
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Extrait de DC n°89-261 CC 28 juillet 1989 Loi relative aux conditions de
séjour et d'entrée des étrangers en France
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08/01/12 - 21:49Principes_juridiques_de_repartition_des_competences.docx
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François Mauriac aimait à dire qu’il aimait tellement l’Allemagne qu’il
lui en fallait deux. Le sentiment à l’égard de la justice en France semble
être le même. Pour pallier l’absence de dispositions textuelles, le juge
constitutionnel a reconnu des principes de répartition des compétences
qui permettent d’établir un « noyau dur » de la compétence du juge
administratif. Ils s’articulent autour du principe fondamental reconnu par
les lois de la République (PFRLR) qu’est le principe de séparation des
autorités administratives et judiciaires.
I. Les fondements constitutionnels textuels de
répartition de compétence
A. L’absence de fondement constitutionnel exprès de
juge administratif
La Constitution du 24 octobre 1958 mentionne à trois reprises la
juridiction administrative : dans l’aliéna 2 de l’article 37 relatif à la
procédure de délégalisation, l’article 38 relatif à l’avis du Conseil d’Etat
sur les projets d’ordonnance et l’article 39 relatif à l’avis du Conseil
d’Etat sur les projets de loi. Elle ne précise pas les contours de la
compétence du juge administratif.
A l’inverse dans l’article 66, la Constitution reconnaît un domaine de
compétence au juge judiciaire comme gardien de la liberté individuelle.
B. Une reconnaissance constitutionnelle du juge
judiciaire
Article 66 de la Constitution
« Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire,
gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce
principe dans les conditions prévues par la loi. »
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II. Les fondements constitutionnels
jurisprudentiels de la répartition des
compétences
A. Le principe fondamental reconnu par les lois de la
République : le principe de séparation des autorités
administratives et judiciaires.
Le Conseil constitutionnel a établi des règles de répartition des
compétences entre les juges administratifs et judiciaires.
Il a d’abord reconnu l’indépendance de la juridiction administrative :
Extrait de DC n° 80-119 CC, 22 juillet 1980, Loi
portant validation d'actes administratifs
« … Considérant que, selon les auteurs des deux saisines, les
dispositions de la loi soumise à l'examen du Conseil
constitutionnel comporteraient une intervention du législateur
dans le fonctionnement de la justice et seraient contraires au
principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs ; qu'en effet,
cette loi serait de nature à entraîner le rejet de recours
actuellement pendants devant la juridiction administrative.
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la
Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des
principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en
ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction
administrative, que l'indépendance des juridictions est garantie
ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles
ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement ; qu'ainsi,
il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer
les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions
et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de
leur compétence.
Mais considérant que ces principes de valeur constitutionnelle ne
s'opposent pas à ce que, dans l'exercice de sa compétence et au
besoin, sauf en matière pénale, par la voie de dispositions
rétroactives, le législateur modifie les règles que le juge a mission
d'appliquer ; qu'ainsi le fait que la loi soumise à l'examen du
Conseil constitutionnel intervient dans une matière ayant donné
lieu à des recours actuellement pendants n'est pas de nature à faire
regarder cette loi comme non conforme à la Constitution ; … »
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Ce n’est qu’ensuite que le Conseil constitutionnel a reconnu comme
étant un PFRLR la compétence et de ce fait l’existence de la juridiction
administrative :
Extrait de DC n°86-224 CC, 23 janvier 1987, loi
transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des
décisions du Conseil de la concurrence
« … Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi
des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont
posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités
administratives et judiciaires n'ont pas en elles-mêmes valeur
constitutionnelle ; que, néanmoins, conformément à la conception
française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des
"principes fondamentaux reconnus par les lois de la République"
celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature
à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence
de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des
décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance
publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs
agents, les collectivités territoriales de la République ou les
organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe,
lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation
spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses
diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de
compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction
judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne
administration de la justice, d'unifier les règles de compétence
juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement
intéressé; … »
B. Les dérogations au principe
Il est remarquable que la compétence du juge administratif n’a une
valeur constitutionnelle que pour ce qui est du noyau dure de la
compétence du juge administratif c’est-à-dire de « l'annulation ou la
réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de
puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs
agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes
publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ». La séparation entre
les deux ordres n’a pour le reste pas valeur constitutionnelle et donnée
lieu à de nombreuses décisions (Cf. : fiche en Droit administratif) !
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De plus le législateur peut y compris au sein de ce noyau dure décider
« dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les
règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel
principalement intéressé ».
Différentes illustrations peuvent être données notamment en matière de
contentieux de la reconduite à la frontière :
Extrait de DC n°89-261 CC 28 juillet 1989 Loi
relative aux conditions de séjour et d'entrée des
étrangers en France
« …En ce qui concerne l'article 10 :
17. Considérant que l'article 10 insère dans le texte de
l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 un article 22 bis
ainsi rédigé : "- L'arrêté de reconduite peut être contesté par
l'étranger qui en fait l'objet devant le président du tribunal de
grande instance ou son délégué, qui est saisi sans forme dans les
vingt-quatre heures suivant la notification de l'arrêté préfectoral
de reconduite et statue selon les formes applicables au référé dans
un délai de quarante-huit heures. Les dispositions de l'article 35
bis peuvent être appliquées dès l'intervention de l'arrêté
préfectoral de reconduite à la frontière.- La mesure d'éloignement
ne peut être exécutée avant l'expiration du délai de vingt-quatre
heures suivant la notification de la mesure ou, si le président du
tribunal de grande instance est saisi, avant qu'il n'ait statué.L'audience devant le président du tribunal de grande instance est
publique. L'étranger peut demander à avoir communication de son
dossier et à bénéficier du concours d'un interprète.- Il est statué
après comparution de l'intéressé assisté de son conseil s'il en a un.
Ce conseil peut, à la demande de l'étranger, être désigné d'office.Si la décision préfectorale de reconduite est annulée, il est
immédiatement mis fin aux mesures de surveillance prévues à
l'article 35 bis et l'étranger est muni, s'il y a lieu, d'une
autorisation provisoire de séjour jusqu'à ce que le préfet ait à
nouveau statué sur son cas.- L'ordonnance du président du
tribunal de grande instance est susceptible d'appel devant le
premier président de la cour d'appel ou son délégué. Le recours
doit être exercé dans un délai d'un mois suivant la date de
l'ordonnance. Le droit d'appel appartient au ministère public, à
l'étranger et au représentant de l'Etat dans le département. Ce
recours n'est pas suspensif" ;
18. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs de deux
des saisines soutiennent que la procédure de recours contre
l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière instituée par
l'article 10 de la loi viole la séparation des pouvoirs entre la
juridiction administrative et la juridiction judiciaire qui est un
principe fondamental reconnu par les lois de la République ; que
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les sénateurs auteurs de la deuxième saisine font valoir également
que l'article 10 est contraire au principe d'égalité devant la loi ;
19. Considérant que, conformément à la conception française de la
séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes
fondamentaux reconnus par les lois de la République" celui selon
lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité
judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la
juridiction administrative l'annulation ou la réformation des
décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance
publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs
agents, les collectivités territoriales de la République ou les
organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
20. Considérant cependant que, dans la mise en oeuvre de ce
principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une
réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations
contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles
habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la
juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt
d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de
compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel
principalement intéressé ;
21. Considérant que les décisions prises par l'autorité
administrative sur le fondement de l'ordonnance n° 45-2658 du
2 novembre 1945 modifiée, constituent l'exercice de prérogatives
de puissance publique ; qu'il en va ainsi notamment des mesures
de refus d'entrée sur le territoire national visées à l'article 5 de
l'ordonnance, des décisions relatives à l'octroi d'une carte de
séjour mentionnées à l'article 6 de l'ordonnance, des décisions
concernant la délivrance de la carte de résident dans les cas visés
respectivement par les articles 14 et 15 de l'ordonnance, de
l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière d'un étranger se
trouvant en situation irrégulière pris en application de l'article 22
de l'ordonnance, de l'expulsion d'un étranger dans les hypothèses
définies aux articles 23 à 26 de l'ordonnance, ou de son
assignation à résidence en vertu de l'article 28 de l'ordonnance ;
22. Considérant que, s'agissant de l'usage par une autorité
exerçant le pouvoir exécutif ou par un de ses agents de
prérogatives de puissance publique, les recours tendant à
l'annulation des décisions administratives relatives à l'entrée et au
séjour en France des étrangers relèvent de la compétence de la
juridiction administrative ;
23. Considérant que le législateur a, dans le cas particulier de
l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière, entendu déroger,
par l'article 10 de la loi déférée, aux règles habituelles de
répartition des compétences entre les ordres de juridiction en se
fondant sur la compétence reconnue à l'autorité judiciaire en
matière de liberté individuelle et notamment de peines privatives
de liberté ainsi qu'en ce qui concerne les questions relatives à
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l'état des personnes ; qu'il a estimé également qu'un transfert de
compétence au tribunal de grande instance statuant en la forme du
référé répondait à un souci de bonne administration de la justice ;
24. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution
l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle ; que
l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 satisfait à
cette exigence en soumettant au contrôle de l'autorité judiciaire
toute prolongation au-delà de vingt-quatre heures du maintien
dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire
d'un étranger qui, soit n'est pas en mesure de déférer
immédiatement à la décision lui refusant l'autorisation d'entrer sur
le territoire français soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion ou
devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement
le territoire français ;
25. Considérant toutefois, que la compétence ainsi reconnue à
l'autorité judiciaire pour contrôler une mesure de surveillance qui
met en cause la liberté individuelle, s'exerce indépendamment du
contrôle de la légalité des décisions administratives de refus
d'accès au territoire national, de reconduite à la frontière ou
d'expulsion ; qu'au demeurant, une mesure de rétention de
l'étranger qui est dans l'impossibilité de déférer immédiatement à
une décision d'éloignement ne peut intervenir que "s'il y a
nécessité absolue" ; que dès lors, la prolongation par l'autorité
judiciaire de cette mesure de surveillance ne saurait revêtir un
caractère systématique et s'appliquer, tant s'en faut, à tous les cas
où il y a intervention d'une décision administrative d'éloignement
d'un étranger du territoire national ;
26. Considérant que si l'entrée et le séjour irréguliers en France
d'un étranger constituent, dans les cas visés aux articles 19 et 27
de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, une infraction
pénale relevant de la seule compétence du juge judiciaire, cette
compétence spécifique ne saurait justifier qu'il soit fait échec à la
compétence générale du juge administratif dans le domaine de
l'annulation des actes de la puissance publique ;
27. Considérant sans doute qu'en vertu du troisième alinéa de
l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, dans sa
rédaction résultant de l'article 13-VI de la loi déférée, certaines
catégories d'étrangers ne peuvent faire l'objet d'une mesure de
reconduite à la frontière en raison de considérations liées à leur
gré ou à leur situation familiale ; qu'en outre, une mesure
d'éloignement n'est légalement justifiée que si l'intéressé est de
nationalité étrangère ou n'a pas de nationalité ;
28. Considérant cependant que les litiges liés à ces situations ne
sont pas d'une nature ou d'une fréquence telle qu'ils puissent
entraîner une dérogation aux règles normales de compétence ;
qu'au surplus, en vertu de dispositions identiques à celles du
troisième alinéa de l'article 22 de l'ordonnance, est prohibée
l'expulsion des mêmes catégories d'étrangers, hors le cas de la
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procédure exceptionnelle régie par l'article 26 de l'ordonnance ;
que le contrôle de la légalité de semblables mesures ressortit à la
compétence du juge administratif ;
29. Considérant par ailleurs, que la bonne administration de la
justice commande que l'exercice d'une voie de recours appropriée
assure la garantie effective des droits des intéressés ; que toutefois
cette exigence, qui peut être satisfaite aussi bien par la juridiction
judiciaire que par la juridiction administrative, ne saurait à elle
seule autoriser qu'il soit porté atteinte à un principe de valeur
constitutionnelle ;
30. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 10
de la loi déférée, qui méconnaît un principe fondamental reconnu
par les lois de la République réaffirmé par le Préambule de la
Constitution de 1946 et auquel se réfère le Préambule de la
Constitution de 1958, doit être déclaré contraire à la
Constitution;… »
F La dualité de juridiction est source de contestation du fait de sa
complexité. Aujourd’hui elle s’explique par l’autonomie, la spécialité, du
droit administratif et le statut de la juridiction administrative qui créé un
lien étroit entre le juge administratif et l’administration.
Il n’est toutefois pas exclu que la CrEDH mette en cause le bien fondé du
dualisme juridictionnel dans le cadre de son interprétation de l’article 6
de la Convention européenne des droits de l’homme. Les premiers pas en
ce sens découle de la décision CrEDH, 21 février 1997, Mme Guillemin
c/ France. La Cour retient en effet que la longueur anormale de la
procédure d’expropriation tient notamment au fait que son contentieux
relève de la compétence successive des deux ordres de juridictions.
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