les politiques d`emploi au risque de la territorialisation

LES POLITIQUES D’EMPLOI AU RISQUE DE LA
TERRITORIALISATION CONCURRENTIELLE
Jean-Raphaël Bartoli & Olivier Mériaux
Jean-Raphael Bartoli (✝) était directeur général du groupe Amnyos
Consultants, cabinet spécialisé en évaluation des politiques publiques, conseil
stratégique et opérationnel aux collectivités locales et accompagnement des
acteurs du développement local.
Olivier Mériaux est chargé de recherche à Sciences-Po Grenoble (UMR
PACTE). Il occupe parallèlement les fonctions de conseiller scientifique au sein
du groupe Amnyos Consultants.
Courriel : [email protected]
Résumé
Les instruments et procédures susceptibles d’asseoir des formes de « gouvernance
négociée » des politiques territoriales d’emploi échouent très fréquemment à contrecarrer
les effets de cloisonnement et de concurrence inter-institutionnelle, qui vont croissant à
mesure que chaque acteur territorial développe ses propres programmes « pour l’emploi »
en réponse à des besoins locaux. Si la territorialisation concurrentielle contribue à revisiter
le référentiel de la politique de l’emploi, elle rend plus aléatoire la déclinaison
opérationnelle des orientations stratégiques et la mise en cohérence des dispositifs
existants, alors même que tous les acteurs en font un objectif prioritaire.
Abstract
In the field of employment policies, the trend towards territorial policy-making has create
side-effects of segmentation and competition, as each actor has develop its own programs
for employment in response to local needs. This competitive territorialization produces
contradictory effect : on one side, it contributes to modernize the statist frame of reference
of employment policies. On the other, it complicates the operational implementation of
strategies and reduces the coherence between existing programs.
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Comme d’autres champs de l’action publique ayant subi depuis plus de
deux décennies les effets du double mouvement de déconcentration et de
décentralisation, la politique de l’emploi offre aujourd’hui un paysage
difficilement lisible. Si la distinction entre la logique de projection propre aux
politiques territorialisalisées et la logique de projet des politiques territoriales
demeure heuristique, elle ne peut rendre compte de la diversité, de la
complexité et du caractère mouvant des configurations observées.
L’hétérogénéïté et la mutabilité des situations locales sont telles que l’on peut se
demander jusqu’à quel point il est encore raisonnable d’afficher l’ambition
d’une lecture globale de la production des politiques, dans ce domaine comme
dans d’autres (sauf à se rabattre sur le pis-aller de la « complexité
territoriale » 13). Il nous semble judicieux dès lors d’en revenir à des
interrogations plus ciblées, et surtout d’essayer de mettre davantage en relation
les aspects liés aux modes de conduite des politiques publiques avec les
évolutions de leur contenu normatif.
Dans cette perspective, on insistera ici sur l’un des aspects qui ressort le
plus fortement de notre expérience en matière d’évaluation et
d’accompagnement des politiques territoriales dans le domaine de l’emploi et de
l’insertion professionnelle. Nous observons en effet que les instruments et
procédures susceptibles d’asseoir des formes de « gouvernance négociée » des
politiques d’emploi échouent très fréquemment à contrecarrer les effets de
cloisonnement et de concurrence inter-institutionnelle, qui vont croissant à
mesure que chaque acteur territorial développe ses propres programmes « pour
l’emploi » en réponse à des besoins locaux. Les outils de coordination ne
peuvent qu’avoir une effectivité limitée, dès lors que ce qui est en jeu, le plus
souvent, est la définition de l’autorité légitime à assurer l’intégration territoriale
des différents segments des politiques d’emploi.
Ces jeux de concurrence territoriale ont des effets ambivalents, voire
paradoxaux : sur le plan de la doctrine, ils contribuent à revisiter le référentiel de
la politique de l’emploi en intégrant un certain nombre d’enjeux largement
ignorés par l’Etat dans ses modes d’action traditionnels ; mais en pratique, ils
rendent plus aléatoire la déclinaison opérationnelle des orientations stratégiques
et la mise en cohérence des dispositifs existants, alors même que tous les acteurs
en font un objectif prioritaire.
1. ACTION PUBLIQUE POUR L’EMPLOI : UN NOUVEAU
RAPPORT AU TERRITOIRE
A s’en tenir à une lecture strictement institutionnelle de la répartition des
compétences entre l’Etat et les collectivités locales, la dimension territoriale des
politiques de l’emploi devrait se limiter aux espaces localisés de mise en œuvre
13
Voir le dossier consacré à ce thème dans la dernière livraison de Pouvoirs Locaux,
n°68/2006.
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des dispositifs relevant de l’Etat et du service public de l’emploi. L’emploi en
effet n’a jamais figuré parmi les domaines de compétence transférés par l’Etat au
fil des différentes phases de la décentralisation.
Mais deux processus concomitants ont progressivement amené, à partir
des années 1980, une profonde transformation du statut du territoire dans ce
domaine de l’action publique.
D’une part, au sein de l’Etat, la « logique de l’offre », qui consistait à
distribuer de manière uniforme un ensemble de mesures indépendamment des
caractéristiques des territoires, à peu à peu cédé la place « à une logique fondée sur
l’expression d’une demande localement construite autour d’une plus grande
concertation et d’une coordination accrue entre les acteurs, qu’ils appartiennent au
service public de l’emploi ou aux collectivités territoriales » (Berthet, Cuntigh Guitton
2002, p. 29 ; voir aussi Berthet 2005). Ce mouvement de renforcement de la
dimension territoriale des politiques de l’Etat s’ancre en grande partie dans les
lignes directrices de la stratégie européenne de l’emploi, qui ont mis l’accent sur
la nécessité d’impliquer les autorités régionales et locales, selon « une approche
totalement décentralisée, conformément au principe de subsidiarité » (Commission
Européenne 2000, 2001). Les incitations et encouragements de la part de l’Union
européenne, de ses fonds structurels et de la Commission, ont ainsi cherché à
conforter le rôle des acteurs locaux dans la mise en œuvre d’approches
stratégiques et intégrées de l’action sur l’emploi (Amnyos consultants, 2001a).
D’autre part, les collectivités territoriales, fortes de la clause générale de
compétence, n’ont pas attendu d’hypothétiques transferts de compétences de
l’Etat en la matière pour développer leurs interventions. Compte tenu des
difficultés d’insertion sur le marché du travail depuis le début des années 1980,
de l’ampleur du chômage et de ses effets sociaux, des risques que font peser les
restructurations de l’appareil productif sur l’équilibre des territoires, l’intérêt
public local en matière d’emploi s’est avéré suffisamment évident pour fonder
un processus de prise en charge de ces enjeux politiques par les collectivités
territoriales. La difficulté réside alors dans le passage d’une « préoccupation
partagée » pour l’emploi à une politique coordonnée, articulant les interventions
d’une pluralité d’acteurs locaux, tout aussi légitimes les uns que les autres à
vouloir apporter une réponse.
2. LES QUATRE SCENES DE LA GOUVERNANCE
TERRITORIALE DES POLITIQUES D’EMPLOI
Initiée dans les deux dernières décennies, la montée en puissance de la
« gouvernance locale » des politiques d’emploi se nourrit du caractère par
excellence « indissociable » des multiples facteurs à l’origine des problèmes
d’emploi : exposition croissante des industries à la concurrence internationale,
déficit de main d’œuvre formée, faiblesse des investissements en recherchedéveloppement, mauvaise qualité des infrastructures, etc. En cette matière tout
particulièrement, l’absence de « congruence entre la définition des compétences
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organisationnelles et institutionnelles et la nature des problèmes auxquels les pouvoirs
publics se trouvent confrontés » (Duran 1999, p. 119) interdit a priori de délimiter
des domaines d’intervention précis.
Dans un environnement politico-administratif aussi stratifié que le
système français, le caractère complexe des problèmes d’emploi offre ainsi une
justification aisée à chacun des acteurs publics pour développer au plan
territorial sa propre batterie de politiques « pour l’emploi ». La tendance n’a fait
que s’accentuer avec « l’acte II de la décentralisation », le développement de
l’intercommunalité et le basculement à gauche des Conseils régionaux en 2004.
La gouvernance locale des politiques de l’emploi se joue essentiellement
aujourd’hui dans les modalités de l’articulation entre quatre niveaux de
pouvoir :
En charge du développement économique et social de leurs territoires, les
Pays et Agglomérations se dotent progressivement d'une politique territoriale,
en affichant leur volonté de mieux articuler développement économique du
territoire et politique d'emploi et de formation. Cette doctrine d'intervention
passe par la mise en place de partenariats locaux, qui ont pour objet d'associer
largement l'ensemble des acteurs socio-économiques du territoire. Cependant, la
construction de cette transversalité bute très fréquemment sur l’antériorité et la
structuration autonome de la politique de la ville et des services en charge du
développement économique. De manière générale, le positionnement des pays
et agglomérations sur le champ de l’emploi demeure hésitant et surtout peu
lisible, aussi bien en interne que pour leurs partenaires. La non-correspondance
des périmètres de pays et d’agglomération avec les zones du service public de
l’emploi est un frein bien connu à la coordination des interventions publiques.
Dotés désormais de la plénitude de compétences dans le champ de la
formation tout au long de la vie, mais disposant également de compétences
accrues dans le domaine du développement économique, les Conseils
Régionaux ont, de ce fait, une légitimité renforcée pour tenter de mettre en
cohérence les politiques de développement économique, d’insertion et de
gestion des ressources humaines. L’engagement des conseils régionaux sur le
terrain des politiques d’emploi, d’abord discret et très ciblé depuis le milieu des
années 1990, s’est fortement accéléré dans les derniers mois. Élus en avril 2004
sur la base de programmes dans lesquels figurait en bonne place la création
« d’Emplois-Tremplins » pour remplacer les « Emplois-Jeunes » supprimés par
le gouvernement, les nouveaux exécutifs régionaux, à l’instar de celui de RhôneAlpes, n’hésitent plus désormais à organiser leur communication autour de
l’emploi, décrété « priorité n°1 de la Région ». Mais le volontarisme du discours
ne peut masquer le fait que cette volonté de promouvoir une politique de
l’emploi « intégrée » au plan régional butte pour l’heure sur un déficit
d’instrumentation et d'expertise (cf. infra). Dotées d’une pléthore de « schémas »
et de « plans », au travers desquels elles peuvent à loisir redessiner l’horizon
stratégique de l’action publique, les régions sont nettement moins bien équipées
pour en décliner les orientations de manière opérationnelle (Bartoli, Mériaux,
2006).
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Les politiques départementales d'insertion ont été fortement impactées
par la décentralisation de l'ensemble de la gestion de l'allocation du RMI14, alors
que prévalait auparavant un système de copilotage État – Départements. La
création du Contrat d'Insertion RMA (CI-RMA), ainsi que l'utilisation d'outils
nouveaux comme les « contrats d'avenir », favorisent le développement d'une
politique départementale d'emploi et d'insertion professionnelle, qui tend à se
déployer de façon autonome, produisant sa théorie d'action et ses outils
spécifiques. La diversité des publics relevant du RMI, l'accroissement du
nombre d'allocataires, favorisent l'apparition d'une politique volontariste des
Départements dans le champ de l'emploi et de la formation, alors que, jusqu'à
présent, l'essentiel de leurs initiatives se cantonnait au volet social de l'insertion.
Pour l’heure, l’articulation avec les programmes de formation des Régions reste
encore largement à construire.
Enfin, ainsi qu’on l’a mentionné, le service public de l’emploi joue sa
propre partition territoriale, sans se départir d’un rapport assez ambigü à
l’autonomie locale. Ses politiques « en surplomb » viennent fréquemment
percuter les initiatives conduites par les autres acteurs territoriaux. Ainsi, avec le
plan de cohésion sociale, et notamment la création des Maisons de l'Emploi,
l'État renoue avec une posture directive dans la façon d'appréhender le
territorial. Certes, les Maisons de l'Emploi tentent d'associer fortement les
acteurs locaux dans la mise en oeuvre, notamment en instaurant le principe du
portage de la Maison de l'Emploi par une collectivité territoriale. Mais la rigidité
des cahiers des charges ne favorise guère une appropriation locale du dispositif
et risque de transformer une intention louable en « partenariat technique de
structures, assez déconnecté des réalités locales et des enjeux territoriaux.
L’investissement croissant, et quelque peu désordonné, des collectivités
territoriales dans l’action publique pour l’emploi, au côté de l’Etat et des
partenaires sociaux (gestionnaires des fonds de la formation professionnelle et
de l’assurance-chômage), tend ainsi à rendre obsolète la logique juridique de
répartition des responsabilités. En-dehors des transferts de compétences
organisés par la loi, c’est davantage désormais une logique fonctionnelle qui
guide les interventions des collectivités. Or par définition, une telle logique n’a
pas de principe de limitation, hormis les contraintes budgétaires des collectivités
(dont on sait par ailleurs combien elles se sont alourdies depuis 2004).
3. LES EFFETS AMBIVALENTS DE LA
TERRITORIALISATION CONCURRENTIELLE
Leitmotiv de la stratégie européenne de l’emploi, « l’approche intégrée »
des politiques de l’emploi déstabilise les équilibres byzantins de la
décentralisation à la française, tout autant d’ailleurs que la distribution des
14
Loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de Revenu Minimum
d'Insertion et créant un Revenu Minimum d'Activité.
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compétences entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux15. Si le local est
désormais une composante pleinement reconnue des politiques d’emploi, des
incertitudes majeures demeurent quant à la désignation de l’autorité légitime à
assurer l’intégration territoriale de leurs différents segments. Ces incertitudes
nourrissent des comportements de concurrence qui ne peuvent être que
partiellement résorbés par les multiples instruments pseudo-contractuels censés
organiser la « décentralisation coopérative » (De Briant 2006). Car ce qui est en
cause, à ce stade, ce n’est pas tant la recherche d’une meilleure coordination
fonctionnelle que la structuration des relations de pouvoir, dans un cadre
juridique qui proscrit la hiérarchie entre collectivités territoriales.
Cette situation de territorialisation concurrentielle produit des effets
ambivalents, dont il importe de repérer à la fois le potentiel d’innovation dans
l’ordre de la conception des politiques d’emploi, et les faiblesses évidentes dans
l’ordre de la mise en œuvre opérationnelle :
Innovation dans la conception des politique d’emploi : en tentant de faire valoir
une approche des problèmes d’emploi susceptible de le positionner comme
« l’échelon le plus pertinent », selon l’expression consacrée, chaque acteur
territorial contribue peu ou prou à faire évoluer le référentiel des politiques
d’emploi. Au travers des Schémas Régionaux de Développement Economique,
on perçoit ainsi nettement aujourd’hui que certaines Régions sont engagées dans
une « course de vitesse » pour disputer aux grandes intercommunalités un rôle
« d’assembleur » d’une action publique articulant stratégies de développement
économique, d’une part, et de développement des ressources humaines, d’autre
part. Ce faisant, ces collectivités remettent en cause une partition entre
l’économique et le social qui a toujours été structurante dans les politiques
étatiques. Autre aspect de cette rénovation du référentiel, la manière dont
certaines collectivités se saisissent du thème de la « sécurisation des parcours
professionnels », en tentant de faire valoir une conception sensiblement
différente de celle qui informe à l’heure actuelle les initiatives de l’Etat ou des
partenaires sociaux. Les politiques locales, parce qu’elles sont plus directement
en prise sur le fonctionnement réel du marché du travail, peuvent ici « faire la
différence ». Alors que la tendance globale est de reporter sur l’individu la
charge du développement de son employabilité, comme élément d’assurance
contre les risques de ruptures qui affectent de manière croissante les trajectoires
professionnelles, le niveau local peut être le lieu où s’inventent de nouvelles
garanties collectives de gestion de la mobilité, subie ou choisie. Encore faut-il
souligner que jusqu’à présent, la dynamique de territorialisation des politiques
de l’emploi s’est plutôt traduite dans les faits par un renforcement du traitement
individuel sur un mode beaucoup plus coercitif que facilitateur des projets
personnalisés (suivi renforcé par l’ANPE, profilage, « activation » de
l’assurance-chômage). Cette tendance, soulignée par Thierry Berthet dans sa
contribution à cet ouvrage, montre que les collectivités locales, qui affichent
15
Cette redéfinition des rôles concerne en particulier le régime d’assurance-chômage,
dans un contexte « d’activation » des dépenses d’indemnisation (Exertier Gramain
Legal Ralle, 2005).
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fréquemment une autre approche, peinent pour l’instant à peser sur la mise en
œuvre effective des politiques.
Faiblesses dans l’ordre de la mise en œuvre opérationnelle : Si elle traduit sans
doute plus fidèlement l’enchevêtrement des facteurs en cause dans l’évolution
de l’emploi, la complexification du référentiel des politiques d’emploi se paye
d’abord d’un alourdissement des processus de production de l’action collective.
Systèmatiquement relevée par les parties-prenantes, la lenteur des phases de
« diagnostic partagé » souligne combien cette étape est cruciale pour espérer
avancer vers la réalisation d’un bien commun territorial. Mais nombreuses sont
les politiques « partenariales » qui finissent par se justifier essentiellement par
leur capacité à maintenir des tours de tables destinés à rassembler l’ensemble
des parties prenantes qui, compte tenu de l’enchevêtrement des compétences et
du caractère multi-niveaux de l’action, ont tendance à être de plus en plus
nombreux et de moins en moins hiérarchisés. A terme, l’action collective est
alors menacée d’inefficacité ou de défaillance, en raison d’une croissance
excessive des coûts de transaction et de coordination (Mériaux Verdier 2006).
Même sans aller à ce type d’extrêmité, la difficulté à articuler les phases
de définition plus ou moins concertée du projet stratégique commun (de type
charte de pays, projet d’agglomération ou SRDE) avec les instruments censés le
décliner de manière opérationnelle (« contrats » de tous ordres) est une
constante : déficit d’expertise, portage politique aléatoire, flou dans la
hiérarchisation des priorités, faiblesse du suivi et de l’évaluation. Autant de
réalités courantes qui doivent inciter à prendre avec prudence les ambitions
affichées par les acteurs des politiques territoriales de l’emploi. Sur des
programmes plus circonscrits visant à l’insertion professionnelle, la situation
encore la plus couramment observée est celle où les prestations de formation
offertes aux demandeurs d’emploi sont moins fonction du potentiel et des
objectifs de la personne que de son statut juridique : or celui-ci détermine un
champ de compétences et un type de prescripteur, dont rien ne dit a-priori qu’il
est susceptible de mettre en place le type d’actions le plus cohérent avec la
logique du parcours d’insertion professionnelle (cf. Amnyos 2001b). De manière
générale, la mise en œuvre d’une politique de l’emploi intégrée et pilotée au
plan territorial pose non seulement la question des outils, méthodes et modes
d’organisation susceptibles de « produire de la transversalité », mais également
des modes de pilotage et de transformation des organisations susceptibles d’y
contribuer. Or tant l’Etat que les collectivités locales peinent encore à adopter
des organisations de type « conduite de projet » qui seraient capables
d’accompagner efficacement des démarches associant actions sur la gestion des
ressources humaines, le développement économique et l’insertion.
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