analyse des articles du PLF

Transcription

PLF 2017 : dispositions relatives aux finances des grandes villes,
grandes communautés et métropoles
ANALYSE DES ARTICLES
La présente note a été rédigée le 21 décembre, à l’issue de l’adoption de la loi de finances par
les députés en lecture définitive, mais avant sa promulgation (examen préalable du Conseil
constitutionnel)1.
Article 21 : Institution d’un acompte pour le paiement de la majoration TASCOM
L’article 46 de la LFR pour 2014 a prévu une majoration, entièrement affectée au budget de
l’Etat, égale à 50% du montant de la TASCOM pour les établissements dont la surface de vente
excède 2 500 m2. L’article 8 du PLF 2017 prévoit que les entreprises devront verser, l’année de
réalisation du chiffre d’affaire, un acompte égal à 50% de la somme due ; le gain budgétaire pour
l’Etat est estimé à 100 M€.
Commission des finances de l’Assemblée Nationale – séance du 12 octobre
•
Adoption de l’amendement I-CF412 qui élargi le principe du versement de l’acompte de 50% à la
composante de la TASCOM dont le produit est affecté au bloc communal (« Si la mesure est bonne pour
l’État, elle doit l’être aussi pour les collectivités, d’autant que c’est une mesure de trésorerie, au moment où
on leur demande de contribuer au redressement des finances publiques »).
Examen en séance Assemblée Nationale – séance du 21 octobre
•
Adoption de l’amendement I-298 rect. (avec avis de sagesse du gouvernement) qui confirme le
vote de la commission. Un pic, non récurrent, de recettes TASCOM va donc bénéficier aux
budgets 2017 des collectivités. Selon les chiffres exprimés, il s’élèverait à environ 200 M€,
2
émanant de 4200 établissements (ceux dont la surface de vente excède 2 500 m ).
Nouvelle lecture - séance Assemblée Nationale – séance du 15 décembre
Adoption sans modification
Article 33 : Montant de la DGF et baisse des allocations compensatrices
L’enveloppe de DGF 2017 et le millésime 2017 de CRFP (alinéas 1 et 2)
L’inscription législative de l’engagement présidentiel de réduction de moitié de la baisse des
dotations est opérée au travers de l’alinéa 2 de l’article 33, lequel fixe le montant d’enveloppe de
la DGF pour 2017 à 30,86 milliards d’euros.
 Sur les budgets des villes, la CRFP 2017 (égale à 1,035 milliards d’euros) devrait donc être,
toutes choses égales par ailleurs, égale à 0,94% des recettes de fonctionnement (contre 1,87%
en 2016) et pour les budgets des communautés et métropoles égale à 1,24% (contre 2,48% en
2016).
La diminution de CRFP pour le bloc communal modifie les quotes-parts de baisse de dotations
respectivement supportées par les différentes catégories de collectivités, soit, bloc communal :
39,1% en 2017 (contre 55,5% en 2016) ; départements : 43,3% (contre 32,6%) ; régions : 17,1%
(contre 11,9%).
 Une « réforme silencieuse » de la DGF s’est opérée en 4 ans : plus du quart de la principale
dotation aux collectivités aura disparu sur la période (la DGF s’élevait encore à 41,5 milliards
d’euros en 2013) ; et ce, à périmètre fondamentalement inchangé et sans aucun transfert
concomitant de fiscalité de l’Etat aux collectivités.
1
Les articles intéressant les grandes villes, grandes communautés et métropoles votés, puis supprimés, figurent en fin de note
(annexe).
FRANCE URBAINE – 21 décembre 2016
2
L’ajustement de l’enveloppe de DGF : le financement de la moitié de l’augmentation de la
DSU/DSR et un coup de pouce pour la DGF des communautés d’agglomération
Comme les 2 années précédentes, la DSU est augmentée de 180 millions d’euros et la DSR de
117 M€ (ultérieurement rehaussée à 180 M par amendement cf. article 138). Le financement de
cette croissance demeure inchangé, à savoir pour moitié par minoration des variables
d’ajustement des allocations compensatrice (alinéa 3 à 47) et pour moitié au sein de la DGF (cf.
article 59).
Par ailleurs, afin d’éviter qu’en 2017 les transformations attendues de régimes juridiques de
nombreux EPCI n’entraînent une baisse de la valeur de point de la DGF des communautés
d’agglomération, l’enveloppe de DGF des CA est exceptionnellement abondée de 70M€ (le
nominal de DGF des CA passe de 45 à 48 €/hab.)2.
Ces 148,5 M€ (moitié de l’augmentation de la DSU/DSR) et 70 M€ (DGF CA)3 viennent accroître
l’enveloppe de DGF4 mais, du fait du mécanisme de l’enveloppe normée, sont récupérés5 pour le
budget de l’Etat au moyen d’un prélèvement sur les allocations compensatrices.
 Lors du CFL du 27 septembre, plusieurs voix se sont élevées contre le coup de pouce apporté
à la DGF des CA en arguant du fait que des CC virtuellement intéressées par un changement de
statut ne pouvaient l’envisager à cause d’une taille démographique insuffisante. Pour autant, ce
coup de pouce apporte une réponse concrète à l’une des demandes des parlementaires
formulées au titre des « points à réformer dès le projet de loi de finances pour 2017 »6.
Variables d’ajustement : élargissement du périmètre des allocations compensatrices et
augmentation du taux de minoration (alinéas 3 à 47)
Du point de vue du budget de l’Etat, le besoin de financement par prélèvement sur les variables
d’ajustement de l’enveloppe normée s’élève à 787 millions d’euros pour 2017, soit bien plus que
ce que l’impact de l’augmentation de la DSU/DSR et de la DGF des CA laisserait augurer.
L’essentiel (542 M€, soit 69%) de cet écart provient de l’incidence de l’article 75 de la loi de
finances dit « demie part des veuves »7.
Alors qu’en 2016 l’incidence des exonérations TH et TFPB correspondantes a été traité par un
mécanisme de dégrèvement, pour 2017, l’article 75 prévoit un mécanisme d’exonération et le
PLF 2017 intègre la compensation dans l’enveloppe normée, ce qui impacte mécaniquement les
variables d’ajustement à hauteur de 542 M€8.
Il en résulte que les d’allocations compensatrices jusqu'à maintenant utilisées comme variables
d’ajustement se révèlent insuffisantes et leur élargissement est proposé. Ou plus exactement,
2
En 2016 la valeur de point de la DGF des CA a fortement baissé du fait, principalement, d’un effet de bord de la mise en place
de la MGP (à cause de la transformation en EPT de plusieurs CA très faiblement intégrées) –pour le détail de cette
problématique : cf. pages 45-47 du Rapport d’information AN n°3953 sur la DGF du bloc communal présenté par Mmes
Christine Pires Beaune et Véronique Louwagie-
3
Toutefois, le Gouvernement a finalement accepté de financer par de « l’argent frais » ces 70 M€ : cf. article 138.
4
Pour retracer exactement l’évolution 2016/2017 de l’enveloppe de DGF, il faut également tenir compte de 20 M€
correspondant à la moitié de l’augmentation des mécanismes de péréquation de la DGF des départements, ainsi que du
rebasage induit par la DGF négative (collectivités dont l’acquittement à la CRFP est effectué sur les douzièmes par insuffisance
de DGF : cf. article 59), de l’attribution de DGF à Mayotte, de la fin du prélèvement opéré au titre des missions de préfigurations
MGP et MAMP et de l’impact de la recentralisation des compétences sanitaires dans 6 départements.
5
La formule consacrée est : « ils augmentent le gage global à financer sur les variables d’ajustement ».
6
Cf. rapport d’information AN n°3953 susmentionné
7
Le dispositif de l’article 75 visait d’une par d’une part à maintenir les droit acquis des personnes exonérées en 2013 en vertu
de l’article 28 de la LFR 2014 et d’autre part à lisser les effets de seuil à l’entrée dans l’imposition à la TH et à la TFPB. Les
« mouvements de yoyo » induit par l’article 28 de la LFI 2015 puis par l’article 75 de la LFI 2016 et l’incidence sur les lignes
d’allocations compensatrices pour les collectivités sont très précisément documentés pages 29 à 54 du Rapport d’information
AN n°3973 sur l’application des mesures fiscales présenté par Mme Valérie Rabault.
8
A noter qu’un autre effet de bord a été que (selon les termes de la DGFIP) : « comme les montants effectifs des dégrèvements
de 2015 ont été connus trop tardivement, ils n’ont pas pu être intégrés dans le programme informatique servant à un calcul des
bases prévisionnelles de 2016 s’agissant de la taxe d’habitation (…) les bases prévisionnelles de taxe d’habitation notifiées
pourraient donc être surestimées par rapport aux base définitives ». Annoncé comme devant être, en moyenne nationale, de
l’ordre de 2%, l’écart se révèle être égal à 2,4%. Mais au delà de la moyenne, il s’avère que pour plusieurs dizaines de
communes l’écart dépasse 10% !
3
pour reprendre les termes de Christian Eckert : « « cet élargissement est assumé : il s’agit
d’éviter d’aller au delà du recul de -21,5% sur les allocations compensatrices ».
Plus précisément, le taux de minoration pour 2017 est annoncé à -21,5% (initialement : avant
modification apportée par les députés qui le verra porter à -39%, cf. infra), soit environ le double
du taux de minoration initialement prévue pour 2016 (-11,4% inscrit dans le texte initial de PLF
2016 et -15% effectif).
Quant au périmètre des allocations compensatrices considérées comme variables d’ajustement,
les choses sont en quelques sortes simplifiées puisque c’est désormais la quasi-intégralité des
compensations qui vont subir une minoration, les seules exceptions demeurant désormais 9 :
les compensations d’exonération TH au titre des « personnes de conditions
modestes » (1171 M€) ;
la DCRTP du bloc communal (1190 M€) ;
-
l’abattement de 30% de foncier bâti dans les QPV, figé au taux de compensation de 40% (69
M€) ;
-
les compensations récentes de l’ex-impôt sur les spectacles (20M€) et la compensation VT
(81,5 M€)
-
diverses compensations d’exonérations spécifiques soit à la Corse soit à l’outre-mer
(190M€)
 Plus que jamais les collectivités paraissent légitimes pour revendiquer que les décisions
d’exonérations soient, soit traitées en dégrèvements10, soit que leur mise en œuvre soit
facultative sur décision de la collectivité.
Quelques données méritent d’être rappelées pour éclairer cette problématique :
-
(1) « Le taux de couverture des compensations d’exonérations de taxe foncière sur les
propriétés bâties s’élève, pour 2015, à 10% pour les communes de Saint-Denis et du
Havre »11.
-
(2) ci-dessous (source : rapport Rabault susmentionné)12
2 nouvelles variables d’ajustement : FDPTP et DCRTP des départements et des régions
Dans le texte initial, le FDPTP est réduit de 94 millions d’euros (de 423 à 329 M€), soit -22%, tout
comme les allocations compensatrices (initialement : avant modification apportée par les députés
qui verra porter la ponction à -169 M€ à l’issue de la première lecture, puis revenir finalement à 34 M€, soit -8%, à l’issue de la nouvelle lecture, cf. infra),
 L’intégration du FDPTP comme variable d’ajustement a donné lieu au CFL du 27 septembre à
9
Cf. page 82 du « jaune » (annexe au PLF 2017 : Transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales »).
10
Dans le rapport annuel 2016 de la Cour des comptes sur les finances locales (qui sera rendu public le 12 octobre), les
magistrats relèvent : « l’administration n’a pas été en mesure de préciser à la Cour les critères de choix de l’exonération plutôt
que du dégrèvement au regard des objectifs de politique publique qui sont poursuivis » !
11
12
Rapport Cour des comptes susmentionné.
On peut également consulter les tableaux des pages 355 à 358 du tome II du rapport d’examen de la première partie du PLF
2017 (n°4061), lesquels retracent les diminutions de compensation sur la période 2007-2017.
4
un débat entre ceux qui l’assumaient au motif que les partis pris de répartition de certains
départements n’étaient pas vertueux et ceux qui considéraient qu’il s’agit là d’un reniement de la
parole de l’Etat d’autant plus dommageable que le bénéfice du FDPTP avait été initialement
présenté comme une contrepartie de l’implantation d’établissements générateurs de nuisances.
Bien que n’impactant pas directement les budgets des membres de France urbaine,
l’élargissement à la DCTRP de l’assiette des variables d’ajustement mérite d’être noté, ainsi que
son argumentaire relevé : « ces dotations s’éloignent progressivement des dynamiques
territoriales, leur exclusion du champ des variables soumises à minoration ne se justifie plus » …
•
Adoption des amendements I-CF164 et 434 (identiques) qui suppriment l’élargissement des variables
d’ajustement à la DCRTP des départements et des régions (enjeu : 320 M€ pour les départements et 120 M€
pour les régions). 2 principaux arguments mis en avant : la dimension contre-péréquatrice (par exemple le
département des Hauts-de-Seine n’aurait pas subi de minoration) et la remise en question de l’étanchéité du
jeu des minorations entre catégories de collectivités.
•
Adoption de l’amendement I-CF 417 qui conduit à ne pas faire peser sur les variables d’ajustement la hausse
de 70 M€ de la DGF des communautés d’agglomération.
•
Adoption de l’amendement gouvernemental I-832 qui :

diminue à hauteur de 200 M€ la minoration de DCRTP (et de compensation TH départementale )
des départements (lesquelles seront ramenées de 320 à 120 M€, rien n’étant modifié pour les
régions) en reportant l’effort exigé sur le bloc communal (via un accroissement du taux de
minoration s’appliquant à leurs compensations et au FDPTP, le taux de minoration passant de 21,5% à -39%. Ainsi, le gouvernement a entendu les critiques de la commission mais il a choisi
d’y répondre aux dépens du bloc communal, en opérant une ponction supplémentaire sur leurs
ressources ; et ce, en arguant qu’« il est à noter que le gage à financer sur les variables
d’ajustement s’explique en grande partie par la progression de dotations et compensation
d’exonération de fiscalité dont bénéficie les communes et les EPCI » ;

exclu de l’enveloppe normée la hausse de 70 M€ de la DGF des communautés d’agglomération
(en d’autres termes, ces 70 M€ seront pris en charge sur le budget de l’Etat, à l’image des 113 M€
injectés l’an passé pour financer la DGF de la MGP et de la MAMP), répondant ainsi
favorablement à la commission qui avait voté amendement CF-417 ;

abonde de 63 M€ l’augmentation de DSR (financée « classiquement », c’est-à-dire pour moitié
par minoration des allocations compensatrices et pour moitié par diminution de la dotation
forfaitaire et de la CPS), reprenant ainsi à son compte un amendement défendu par Christine
Pires-Beaune. Dès lors, le taux d’augmentation de la DSR sera de 14,4% contre 9,4% pour la
DSU ; l’argument mis en avant, selon lequel l’enveloppe globale de DSR est moindre, est
spécieux puisque ni les assiettes (populations concernées), ni l’architecture (plus de 95% des
communes toucheront de la DSR contre 66% des villes de la DSU) ne sont comparables.
•
•
13
13
 Les choses pourraient ne pas en rester là étant donné que l’amendement gouvernemental,
outre sa dimension « jeu de bonneteau » (transferts de 200 M€ de charges des départements
vers le bloc communal) multiplie, ainsi que les députés l’ont relevé, les contres-péréquations. En
effet, si le texte initial de l’article 33 excluait de minoration certains départements parmi les plus
« riches », la nouvelle rédaction conduit à ce que l’impact du quasi-doublement du taux de
minoration des allocations compensatrices va d’autant plus pénaliser les communes et EPCI qui
concentrent les logements sociaux et/ou dans lesquelles les revenus des habitants sont bas. Ce
que à quoi le ministre a répondu qu’il pourrait (à l’occasion du retour du PLF à l’Assemblée en
seconde lecture) proposer une modulation du taux de minoration (attention, si le gouvernement
confirme son intention d’exclure de l’aggravement de minoration certaines collectivités sans
modifier le contour de l’enveloppe normée, le taux de minoration pourrait être encore abaissé au
de-delà de -39% pour d’autres collectivités).
Vote de l’amendement I-605 (avec avis de sagesse du gouvernement) qui impose au
gouvernement un nouveau rapport annuel à remettre au Parlement et au CFL avant le 30
septembre de chaque année pour détailler le coût pour les collectivités des mesures
d’exonérations et d’abattements (« ce rapport s’attache à montrer, pour chaque, dispositif fiscal, le
157 M€ de moindre minoration DCRTP départementale et 47 M€ de moindre minoration part départementale de
compensation TH.
5
coût net supporté par les collectivités après versement des compensations de l’Etat et en précise
le détail »).
 Il est difficile de considérer que la production d’un nouveau rapport (bien qu’utile étant donné le
manque de transparence qui caractérise cette problématique) puisse constituer l’unique réponse du
gouvernement pour mettre un terme aux actuels effets contre-péréquateurs de l’insuffisante
compensation des abattements dans les QPV.
•
Adoption de l’amendement gouvernemental 648 qui diminue à hauteur de 160 M€ le total des
gages synonymes de besoin de financement sur les variables d’ajustement. L’effort demandé aux
régions est diminué de 100 M€. L’effort demandé au bloc communal de 60 M€ et s’élèvera par
conséquent à 140 M€. Cet « allègement d’effort » est ciblé sur la baisse du FDPTP. Ainsi, le
FDPTP 2017 s’élèvera en définitive à 389 M€ (contre 423 M€ jusqu’alors), soit une baisse de -8%.
Quant au coefficient de minoration des compensations fiscales, c’est bien -39% qui devrait
s’appliquer.
 Le bilan de la mobilisation concertée des associations d’élus peut se résumer ainsi (comparaison
entre article 33 initial (alors article 14) et article 33 définitif) : allègement de l’effort de 200 M€ pour les
départements, de 100 M€ pour les régions, accroissement de 140 M€ pour le bloc communal.
Par ailleurs si le législateur a en définitive (légèrement) réduit le caractère contrepéréquateur du
financement des gages pour les départements et pour les régions (répartition non arithmétique de la
minoration), ce n’est pas le cas pour le bloc communal : le coefficient de minoration de -39% pèse
d’autant plus que les collectivités sont denses en logements sociaux et ont des habitants dont les
revenus sont faibles.
Article 35 : Tableau des prélèvements opérés sur les recettes de l’Etat au profit des
collectivités14
Focus sur les lignes compensations VT et FCTVA
A noter que la ligne « compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil
d’assujettissement des entreprises au versement transport » est fixée à 81,5 millions, soit 3 M€
de plus qu’en 2016.
 Le rapport d’inspection devant proposer une méthode de calcul de cette compensation issue
de l’article 15 de la loi de finances pour 2016 n’ayant toujours pas été rendu, il n’y a pas
d’explication proposée à l’évolution 2016/2017 de la compensation. A noter que le gouvernement
a explicitement précisé que cette compensation ne serait pas sujette à minoration, tout au moins
pour 2017.
Quant à la ligne FCTVA, elle est en baisse sensible à -9% (de 6 047 M€ en LFI 2016 à 5 524 M€
pour 2017). Cette baisse est cependant inférieure à celle de l’investissement public local du fait
de l’impact de la hausse de taux (LFI 2015) et de l’élargissement des dépenses éligibles (LFI
2016).
 Le FCTVA est, contrairement à ce que le tableau «transferts financiers de l’Etat aux
collectivités» communiqué au CFL laissait supposer, hors enveloppe normé. Aussi sa baisse n’a
pas d’incidence sur le montant des allocations compensatrices (incidence qui au demeurant eu
été positive …).
A ce stade, on peut observer que l’économie réelle pour le budget de l’Etat de la baisse des
dotations dépasse la seule DCTRP. En effet, elle s’est accompagnée d’un fort recul de
l’investissement public local qui a eu pour conséquence mécanique un recul du FCTVA :
budgétairement – 523 M€ pour 2017 et, en exécution, sous réalisation à hauteur de – 296 M€ en
2015 et vraisemblablement le même ordre de grandeur en 2016).
Article 36 : Plafonnement de fiscalité affectée à des établissement publics et
prélèvements sur trésorerie
14
Pour mémoire, les prélèvements sur recettes (PSR) représentent près de 93% des concours financiers aux collectivités.
6
 Sans exhaustivité, on peut par exemple relever un prélèvement de 50 millions d’euros sur la
Caisse de garantie du logement locatif social (CG2LS) …
… Ou encore noter que « conformément au budget triennal, les agences de l’eau contribueront
en 2017 à l’effort de redressement des comptes publics via un prélèvement de 175 M€ sur leur
fond de roulement.
… Et encore que le budget du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est
diminué d’1 M€.
•
Annulation du prélèvement CG2LS ; annulation de la diminution de ressources d’Action Logement ;
annulation de la diminution du budget du Conservatoire du littoral ; limitation de la baisse du plafond de la
taxe additionnelle à la CVAE des CCI à 40M€ au lieu de 65 M€.
•
En définitive, le bilan des « annulations de diminutions de ressources » est positif (au sens de la
comparaison entre le texte voté par les députés vs texte proposé par le gouvernement) pour :
l’Agence France Développement (amdt. I-834), le Conservatoire du littoral (amdt. I-310), le centre
national pour le développement du sport (I-232 et I-491), le Comité interprofessionnel de
développement économique de l’habillement (I-312), Voie navigable de France (I-146).
•
•
15
Adoption d’amendements favorables (notamment ) aux ressources de l’APCR (578), des CCI
(579) , du FNAL (534), de l’AFD (584), du fonds national des aides à la pierre (440), à l’UESL
(583).
Article 51 : Augmentation de la DPV
Examen en séance Assemblée Nationale – séance du 14 novembre
•
Adoption de l’amendement gouvernemental II-570 qui, notamment, augmente la DPV de 50 M€
(sans impact sur l’enveloppe normée).
 La DPV est ainsi augmenté de 100 à 150 M€ (dont 88 M en CP au lieu de 78 M€ dans le texte
initial) pour faire suite à l’engagement du gouvernement exprimé lors du Forum national des conseils
citoyens 27 octobre. Cf. par ailleurs, infra article 60, Ia révision des modalités d’attribution de la
dotation.
Article 67 : changement de statut de l’exonération de CFE des kiosquiers
Examen en séance Assemblée Nationale – séance du 14 novembre –
•
Adoption de l’amendement II-1030 du gouvernement qui transforme l’exonération facultative de
CFE (et de CVAE) pour les diffuseurs de presse (article 1464 L du CGI) en une exonération
obligatoire (compensée).
 Nonobstant le pertinence à voir plus de kiosquiers bénéficier de ces exonérations ; la
transformation d’une exonération facultative (soumise à la volonté de l’exécutif local) en une
exonération obligatoire (dont on peut préjuger du taux de compensation à moyen terme) va dans le
sens contraire des principes souhaités par les associations d’élus.
•
•
Adoption de l’amendement rédactionnel du gouvernement 612.
Article 83 : suppression des petites taxes
Commission des finances – séance du 10 novembre
•
Vote de l’amendement II-CF218 qui demande la transmission aux parlementaires du rapport IGF 2014 sur la
suppression des petites taxes.
 France urbaine avait demandé, sans succès, que ce rapport soit rendu public (seul avait pû être exfiltré un
tableau listant les petites taxes considérées comme celles dont le rendement était inférieur à 100 M€). Pour
15
Ne sont repris ici que les amendements relatifs aux organismes ayant un lien direct ou indirect avec l’action des collectivités
(hors organismes de filières professionnelles par exemple).
7
autant, la vigilance soit être renforcée sur ce sujet sachant que les auteurs de l’amendement n’ont pas vraiment
montré que l’autonomie fiscale des collectivités, ni même la sanctuarisation de impôts locaux, étaient leur souci
premier …
•
Vote de l’amendement II-756 qui confirme ce qui a été voté en commission.
Article 90 : taxe sur les casinos
•
Vote de l’amendement II-770 qui adapte l’article L2333-55 du CGCT relatif au prélèvement sur le
produit brut des jeux au fait que certaines communes ont transféré à l’intercommunalité la
délégation de service public des casinos.
Articles 92 et 93 : modifications techniques de la mécanique financière régissant les
relations financières entre collectivités de la MGP
•
Vote des amendements II-CF413 et II-CF242 qui vise à clarifier et préciser les flux entre MGP et EPT en
matière, notamment de CPS, ainsi qu’à apporter de la souplesse dans l’évolution du fonds de compensation
des charges territoriales.
 A noter une argumentation originale de Gilles Carrez, auteur des amendements : « Il s’agit de régler quelques
problèmes techniques dans les relations internes entre la métropole du Grand Paris, les établissements publics
territoriaux situés dans son périmètre et les 130 communes qui en sont membres. Je ne m’étendrai pas, car c’est
très compliqué, mais je peux vous garantir que cet amendement n’affecte nullement les autres collectivités ».
•
16
Confirmation des votes de la commission . L’amendement II-772 apporte divers ajustements
techniques au financement des EPT (reversement de la CFE, la dotation d’équilibre, la
compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, le fonds de
compensation des charges territoriales) et l’amendement II-773 assoupli les conditions de révision
de droit commun de la contribution communale au FCCT afin de faciliter le financement de
l’exercice de leurs compétences par les EPT.
Article 94 : conditionnalité de la mise en œuvre d’exonérations fiscales dans les
communes où le taux de logement social est supérieur à 50%
•
Vote de l’amendement II-CF194 qui ouvre la possibilité aux collectivités ayant plus de 25% de logement
sociaux de délibérer contre l’instauration d’exonérations de TFPB ou la mise en place d’un abattement de
30% en faveur des bailleurs sociaux dans les QPV.
•
Vote de l’amendement II-772 qui confirme le vote de la commission.
 Amendement voté malgré l’avis négatif du gouvernement qui estime qu’il existe une ambiguïté
rédactionnelle quant au fait que l’amendement porte uniquement sur le « flux » (nouveaux
programmes de logements) ou également sur le stock (remise en question d’exonérations ou
abattements que les bailleurs sociaux ont intégré dans les plans de financement de programmes
lancés).
A noter que n’ont pas été votés les amendements ouvrant plus largement la possibilité de conditionner
la mise en oeuvre de l’exonération, soit en abaissant le seuil des 25%, soit en la proposant dès lors
qu’existe un contrat de ville.
16
Pour plus de précisions on peut se référer aux pages 278 à 283 du rapport de la commission : http://www.assembleenationale.fr/14/rapports/r4314-tI.asp
8
•
Adoption de l’amendement gouvernemental 653 sous amendé 666. Le champ du dispositif
initialement voté est très largement réduit puisque ne portant plus que sur les villes dont le taux de
logement social est supérieur à 50% (estimées à « entre 55 et 73 »). Par ailleurs, il est précisé
dans l’exposé des motifs : « la possibilité (de s’opposer aux allègements fiscaux) est réservée aux
exonérations de TFPB qui se traduisent pas une perte de ressources pour les collectivités ; les
exonérations en faveur des constructions neuves qui ne se traduisent que par un manque à
gagner resteront applicables de plein droit ».
 Le lobbying déployé par l’USH selon lequel « (la rédaction initiale) engendrerait un surcoût
d’environ 10% pour la production de logements sociaux » a donc été entendue. Reste que l’objectif
premier visé par les collectivités d’obtenir une meilleure compensation n’est pas atteint et que le
progrès en faveur de la conditionnalité des allègements fiscaux à des délibérations locales est limité à
quelques dizaines de villes.
Article 95 : non mise en œuvre des exonérations de TFPB pour les nouveaux
logements remplaçant des logements en ayant auparavant bénéficiés
•
Vote de l’amendement II-CF201 qui vise à ce que ne soient pas appliquées les exonérations de TFPB de
longue durée aux constructions neuves issues d’une opération de démolition-construction d’un quartier
dégradé (opérations ANRU), lorsque les immeubles démolis ont eux-mêmes bénéficiés de ces exonérations.
•
Vote de l’amendement II-763 qui confirme, mais également du sous-amendement
gouvernemental II-1188 qui restreint le bénéfice de la disposition aux communes disposant d’au
moins 50% de logements sociaux.
•
Adoption de l’amendement gouvernemental 654 qui précise notamment la référence au NPNRU.
Article 96 : taxe d’habitation sur les logements vacants et logements HLM
•
Vote de l’amendement II-959 qui exclu de façon automatique les logements HLM du champ
d’application de la taxe d’habitation sur les logements vacants (et non sur la base d’une demande
explicite des bailleurs).
Article 97 : modulation de la majoration de TH sur les résidences secondaires
•
Vote de l’amendement II-831 visant à offrir la possibilité aux communes, dès lors qu’elles sont
situées en zones tendues, de choisir le taux de la surtaxe pour résidences secondaires entre 5 et
60% (au lieu d’un taux unique de 20%). Pour 2017, les collectivités concernées pourront délibérer
exceptionnellement jusqu’au 28 février 2017.
 Cet amendement avait été priorisé par la commission finances de France urbaine.
Article 98 : exonération facultative de CFE au bénéfice du spectacle vivant
•
9
Vote de l’amendement II-875 qui précise l’article 1464 A du CGI relatif à l’exonération facultative
de CFE au bénéfice du spectacle vivant. Dorénavant, il sera possible de cibler le champ de
l’exonération sur les seules salles de moins de 1500 places.
•
•
Adoption de l’amendement rédactionnel 277
Article 99 : revalorisation des valeurs locatives
•
Vote de l’amendement II-CF495 qui fixe à zéro (!) la revalorisation des valeurs locatives pour 2017.
 La ligne de fracture entre députés défendant des amendements de revalorisation et députés votant la non
revalorisation est instructive : les premiers sont à la tête d’exécutifs locaux et mettent en avant les dépenses
exogènes imposées aux collectivités tandis que les seconds se réfèrent à la nécessité de corriger le fait que, sur
plusieurs années le cumul des revalorisations forfaitaires annuelles a été supérieur à celui de l’inflation, et ce, en
dehors de toute référence au cadre contraint de l’annualité budgétaire !
•
Vote du sous amendement II-1189 (à l’amendement II-767) fixant à 0,4% la revalorisation des
valeurs locatives pour 2017 et indexant celle-ci pour les années à venir sur l’inflation constatée.
 Le débat a opposé les partisans d’une revalorisation des bases à hauteur de 0,8 %, sur le rythme
de l’inflation prévisionnelle aux défenseurs d’une revalorisation nulle arguant de l’impact pour les
contribuables locaux, notamment en matière de TH. A l’issue d’un vif débat, c’est finalement une
solution de repli qui a été adoptée avec la valeur de 0,4% correspondant à l’inflation constatée en
glissement annuel (sur le modèle de l’amendement défendu sans succès par Christine Pirès Beaune
en commission).
 A noter par ailleurs que l’amendement pérennise, à compter de 2018, la référence à l’inflation
constatée (la valeur de revalorisation ne serait donc plus débattue chaque année).
•
Adoption de l’amendement 597 qui précise que le taux d’inflation annuelle constaté sera calculé à
partir des valeurs de novembre.
Article 100 : clarification concernant le bénéfice de la taxe d’aménagement au sein de
la MGP
•
Vote de l’amendement II-CF149 qui précise que ce sont les communes qui, au sein de la MGP, sont
destinataire de la taxe d’aménagement.
•
Vote de l’amendement II-774 qui confirme ce qui a été voté en commission.
•
Article 102 : TASCOM et fusion d’EPCI
•
Vote de l’amendement II-912 qui vise à ce qu’en cas de fusion de communauté ce ne soit plus
automatiquement le coefficient multiplicateur le plus faible qui s’applique mais que puisse être mis
en place un mécanisme de lisage des écarts de coefficient.
•
Adoption de l’amendement 599 (identique au 340) qui détaille la convergence de la modulation.
Article 138 : Répartition de la DGF pour 2017
Calcul de la CRFP
10
Commission élargie– séance du 9 novembre
•
Adoption de l’amendement II-CL39 (amendements identiques II-CL47 et II-CF479) qui élargi le périmètre des
RRF pris en considération pour le calcul de la CRFP aux budgets annexes « autres que leurs services
publics à caractère industriel ou commercial).
 Afin d’éviter tout biais quant à l’impact que les choix d’organisation en matière de SPL pourraient avoir sur la
CRFP, les associations d’élus avaient demandé, sans succès, que la CRFP fasse l’objet d’une dépense
obligatoire plutôt que d’un prélèvement dont le vecteur est la DGF. L’année dernière le même amendement avait
été voté, dans un premier temps, avant d’être, dans une second temps, supprimé au motif de difficultés, pour
l’administration, d’identification des seuls budgets annexes relatifs aux services publics administratifs parmi
l’ensemble des budgets annexes. Dans l’hypothèse où la modification induite par l’amendement serait finalement
confirmée, elle impactera, en moyenne, plus les EPCI que les communes (notamment ceux qui ont un budget
annexe OM financé par la TEOM), alors même que le taux de prélèvement sur RRF est déjà plus élevé pour les
EPCI (respectivement 2,48% et 1,87%, en 2016). On peut par ailleurs faire observer que demeurera toujours un
biais du fait de la non intégration des syndicats intercommunaux, lesquels sont susceptibles de porter des
dépenses (et donc des recettes) pour des SPL qui sont ailleurs retracés dans des budgets annexes.
Abrogation de l’article 150 (alinéa 1)
L’exposé des motifs apporte respectivement sur le fond et sur la forme les arguments suivants :
- « une réforme d’architecture de la DGF d’une telle ampleur nécessite un paysage
institutionnel stabilisé » ;
- « cette abrogation est nécessaire à la cohérence et l’intelligibilité des dispositions aujourd’hui
codifiées au CGCT, sans qu’elle soit pour autant le signe d’un abandon de l’objectif de
réformer la DGF, une fois le paysage institutionnel des nouvelles intercommunalités
stabilisé ».
 Dans le débat entre tenants du « maintien-report » de l’article 150 (schématiquement les
parlementaires membres du groupe de travail sur la réforme de la DGF) et tenants de sa
suppression (schématiquement les associations d’élus et les élus locaux membres du CFL),
l’avis du Conseil d’Etat (il est difficilement envisageable de « reporter un report ») a été
déterminant.
•
Adoption de l’amendement II-CL49 qui précise que la publication (sur www.dotations-dgcl.interieur.gouv.fr)
des données nécessaires au calcul de la DGF doit être exhaustif.
 La DGCL a cessé de transmettre le « fichier DGF » au motif du développement du site dédié. Pour autant, les
informations demeurent, à l’heure actuelle, très lacunaires (et on peut penser que le partage de ces données
grâce à l’Observatoire de la gestion et des finances publiques ne sera pas immédiat).
•
Adoption des amendements identiques II-578 et II-601, reprenant le II-CL49
 Voté nonobstant l’avis défavorable du gouvernement argumentant, d’une part, sur le fait que
certaines données émanent d’autres ministères (elles n’en demeurent pas moins publique !) et,
d’autre part, sur la perspective ouverte par l’Observatoire.
Communes nouvelles (alinéas 3 à 6)
Un court délais supplémentaire est octroyé pour bénéficier des « avantages financiers »
(différents selon la taille) prévus par la loi du 16 mars 2015. A savoir : la date limite des
délibérations relatives à la constitution d’une commune nouvelle sont repoussées du 30 juin au
30 octobre, sachant que la date limite pour la création juridique est dorénavant le 1er janvier
2017.
 Ce court délais supplémentaire avait été annoncé par le Gouvernement.
•
Adoption de l’amendement II-CF475 qui supprime la nécessité de délibérations communales avant le 30
octobre pour pouvoir bénéficier des avantages financiers propres aux communes nouvelles (reconduction
des dotations forfaitaires et DSR sur 2017-2019 et, si population inférieure à 10 000 habitants, bonification
er
de dotation forfaitaire de 5% pendant 3 ans). La date limite (création) du 1 janvier 2017 demeure
inchangée.
11
•
Adoption des amendements identiques II-572 et II-598, reprenant le II-CL49
•
Adoption de l’amendement gouvernemental II-735 « technique » (calcul des dotations en cas de
fusion de communes).
Traitement des « DGF négatives » (alinéas 11 à 13)
Il s’avère qu’en l’état actuel de la rédaction de l’article L. 2334-7-3, les communes dont la CRFP
se traduit par un prélèvement sur douzièmes17 ne subissent pas l’effet cumulatif des contributions
successives, à la différence des communes pour qui la baisse des dotation passe par une
diminution de DGF, dont l’effet se cumule d’année en année. La modification rédactionnelle
introduite à l’alinéa 13 permet de corriger ce travers.
 Il est heureux qu’un correctif soit proposé pour supprimer la première inégalité induite par les
DGF négatives. Mais demeure le second problème, qui est que les communes qui n’ont plus de
dotation forfaitaire échappent au financement de l’augmentation de DSU/DSR, dont la quote-part
est reportée sur d’autres communes pourtant moins riches. Les parlementaires18 avaient
souhaité corriger ce paradoxe de contre-péréquation en proposant un système complexe mettant
en œuvre les flux de FNGIR et d’attributions de compensation. Malheureusement, il est apparu
que des raisons techniques (FNGIR insuffisant dans quelques cas) et juridiques (le FNGIR est un
prélèvement sur recettes et non une dotation) n’ont pas permis de retenir ce schéma.
 La correction du prélèvement « cumulatif » sur douzième concernant les EPCI n’est pas
nécessaire puisque l’erreur rédactionnelle initiale n’avait pas été faite dans l’article du CGCT
relatif à la DGF intercommunale.
Augmentation de la DSU/DSR et modification du plafond de prélèvement sur la dotation
forfaitaire (alinéa 7 et 17)
L’augmentation des enveloppes de DSU et de DSR est identique en 2017 à celles votées en
2016 (et en 2015), à savoir respectivement + 180 M€ et + 117 M€. De même, les principes de
financement de cette croissance, à savoir pour moitié par minoration des variables d’ajustement
des allocations compensatrice (cf. article 33) et pour moitié au sein de la DGF sont reconduits.
S’agissant plus précisément de la quote-part obtenue par écrêtement de la dotation forfaitaire,
celle-ci est actuellement plafonnée à 3%. Mais du fait d’un nombre de plus en plus élevé de
communes subissant une ponction maximale (en 2016, 59% des communes ont été ponctionnée
au niveau plafond de 3%, et pour 2017, 82% auraient pu être concernées), le seuil maximal de
prélèvement est réévalué à 4% du montant de la dotation de garantie (dès lors 52% des
communes devraient être concernées).
 Les niveaux importants d’augmentation de la DSU/DSR, et corrélativement son « coût élevé »
au titre de la baisse des compensations et de la ponction sur la dotation forfaitaire, étaient
justifiés en 2015 et 2016 par la nécessité d’éviter aux communes les plus pauvres de subir de
plein fouet l’impact de la CRFP. Aussi, celle-ci étant diminuée de moitié, on aurait pu penser que
l’augmentation serait moindre en 2017. Il n’en est rien et l’on peut penser que le gouvernement a
souhaité en cela tout à la fois faciliter la mise en œuvre de la réforme de la DSU et contribuer à
rassurer face aux incertitudes concernant le FPIC.
 France urbaine avait, dès le mois de juin, exprimé auprès du cabinet du ministre son
inquiétude quant à l’hypothèse de « déplafonnement » promue par certains : un tel scénario étant
susceptible, dans certains cas, de conduire à annihiler le bénéfice de la diminution de moitié de
la CRFP. A ce titre le relèvement du seuil de 3% à 4% paraît plutôt raisonnable, même si un
nombre important de grandes villes vont à ce titre subir une baisse supplémentaire de DGF …
17
La « DGF négative » concerne en 2016 168 communes et 174 EPCI, et en concernera sensiblement plus en 2017
(estimation pour les communes : + 129).
18
Le schéma est documenté pages 19 à 30 du rapport Pires Beaune / Louwagie susmentionné.
•
12
Adoption de l’amendement II-CF486 qui substitue au seuil maximal de prélèvement de 4% de la dotation
forfaitaire un seuil maximal égal à 1% des RRF.
 L’amendement propose un plafond de ponction établi sur une autre assiette (RRF vs dotation forfaitaire) et à
un niveau de "quasi-déplafonnement" (1% de RRF, soit plus que la CRFP 2017). S'agissant du changement de
l'assiette, il redistribue les cartes "gagnants / perdants" puisque les ratios dotations forfaitaires / habitant et RRF /
habitant ne sont pas corrélés. Avec un plafond de 1% des RRF, le "potentiel de ponction" (pour que tout le monde
soit plafonné) est, au niveau national, de 770 M€ (alors qu’avec 4% de forfaitaire on peut aller jusqu’à 220M€
environ). Aussi, d’une part l’amendement substitue à une assiette large de communes ponctionnées à 4%, une
assiette qui l’est potentiellement moins avec des villes pour lesquelles l’addition pourrait être du même ordre de
grandeur que la CRFP 2017 (0,94% de RRF). D’autre part l’amendement opère un « appel d’air » pour une future
croissance de la DSU/DSR (tout en sachant que 50% du financement de l’augmentation de la croissance de
DSU/DSR se traduit pas une minoration encore plus importante des allocations compensatrices).
•
Adoption de l’amendement II-CF477 qui fait passer l’augmentation d’enveloppe de la DSR de 117 à 180 M€
(en cohérence avec les termes de l’article 33 voté en première partie).
 Le taux d’augmentation de la DSR sera de 14,4% contre 9,4% pour la DSU ; l’argument mis en avant, selon
lequel l’enveloppe globale de DSR est moindre, est spécieux puisque ni les assiettes (populations concernées),
ni l’architecture (plus de 95% des communes toucheront de la DSR contre 66% des villes de la DSU) ne sont
comparables.
Adoption de l’amendement II-573 identique aux II-CF486.
Adoption du sous-amendement II-911 qui stipule que le réhaussement du plafond de ponction ne
peut créer une situation de DGF négative.
•
 Voté sur la base de l’argument selon lequel « une telle mesure permettra de faire mieux contribuer
les communes actuellement plafonnées par rapport à la dotation forfaitaire » et nonobstant
l’interrogation du gouvernement sur l’absence de simulations « officielles » (les simulations
mentionnées par Christine Pires Beaune émanent du cabinet RCF).
Quant au sous-amendement il conduit à « sous plafonner le réhaussement de plafonnement » … au
bénéfice des communes les plus « riches ».
Selon des simulations « officieuses » réalisées sur les 62 villes de plus de 80 000 habitants et
circonscrites à 2017, 40 sont bénéficiaires de la référence à 1% des RRF et 9 perdantes (13 non
concernées). L’enjeu total porte sur 18 M€ et le « bénéfice global » n’est que 4% dans la mesure où
les perdants, moins nombreux, sont de « gros perdants » soit du fait de leur « richesse » (70% pour
Paris), soit du fait d’une décorrélation très forte entre RRF et DF (villes industrielles telles que
Dunkerque ou Saint-Denis).
A noter qu’à l’issue d’un large débat sur ce sujet, la commission finances de France urbaine avait
considéré que « l’association ne pouvait plaider que pour des amendements qui rassemblent ses
adhérents ».
•
Adoption de l’amendement gouvernemental II-521 identique aux II-CF477 (augmentation de 83
M€ de la DSU, soit de 117 à 180 M€, venant accroître le taux de minoration des allocations
compensatrices et la ponction sur la dotation forfaitaire).
Réforme de la DSU (alinéa 18 à 35 )
La proportion de communes éligibles parmi celles de plus de 10 000 habitants est ramenée à
deux tiers au lieu de trois quarts actuellement (sur la bases chiffres 2016, on passerait de 751 à
668 villes éligibles). La garantie de sortie sera de 90% en 2017, 75% en 2018 et 50% en 2019.
Dorénavant les villes éligibles bénéficieront des montants dégagés au fur et à mesure de
l’extinction des garanties de sortie en sus des augmentations annuelles (180 M€ en 2017).
Alors qu’actuellement la quasi-totalité de la croissance annuelle de l’enveloppe profitait aux
seules villes dites DSU-cible (rang 1 à 250), la hausse sera désormais répartie sur toutes les
villes, en tenant compte d’un écart de 0,5 à 4 selon le rang de classement (il est mis un terme à
l’effet de seuil mais le principe d’un écart très conséquent est confirmé).
13
La composition de l’indice DSU mis en œuvre pour identifier les communes éligibles et répartit la
DSU est modifiée : la quote-part des revenus dans l’indice passe de 10 à 25%, celle du potentiel
financier de 45 à 30% (celles des APL et des logements sociaux demeurant inchangées).
Concomitamment est introduit une nouvelle disposition stipulant l’inéligibilité des communes dont
le potentiel financier par habitat est supérieur à 2,5 fois le potentiel financier moyen (cette
dernière mesure vise à éviter un effet de bord de la nouvelle pondération qui sans cela aurait
permis à quelques villes de type «implantation de centrale énergétique » de devenir bénéficiaire).
 Cette réforme est conforme aux conclusions des travaux du CFL19 à deux exceptions près :
-
la DNP est maintenue, et non « versée » dans la DSU/DSR (le gouvernement a retenu la
position des parlementaires souhaitant que le sort de la DNP soit traité dans le cadre d’une
réforme globale de la DGF et non dans celui de la réforme de la DSU) ;
-
l’écart de 1 à 8 qui est proposé (entre les villes des rangs 1 à 668) est 2 fois supérieur à
l’écart actuel (entre les villes des rangs 1 à 250) et, surtout, 4 fois supérieur a celui que le
CFL préconisait (1 à 2, entre les villes des rangs 1 à 668) en arguant du fait que la
capitalisation de la croissance depuis 2009 sur les seules villes de premier rang conduisait à
des écarts qu’il convenait de ne pas accentuer20.
•
Adoption de l’amendement gouvernemental II-528 qui permet d’obtenir une mensualisation du
versement de la DSU.
 Cet amendement est une réponse appréciable du gouvernement à la critique selon laquelle les
versements tardifs de dotations de péréquation (en fait c’est plus la DPV que la DSU qui pose
problème) étaient particulièrement préjudiciables aux villes les plus fragiles.
Augmentation de la DACOM (alinéas 14 et 15)
L’enveloppe de la DACOM (composante de la DGF des communes d’outre-mer) augmente de
211 à 230 millions d’euros.
 Cette augmentation découle majoritairement de l’impact sur la DACOM de la croissance de la
péréquation verticale nationale21 et, dans une moindre mesure (à hauteur de 3 M€) est obtenue
en faisant passer de 33 à 35% le coefficient de majoration de la population (pour mémoire, le
montant de cette dotation est calculé par application mis en répartition au plan national du
rapport majoré de 33% -2016- et 35% -dès 2017- entre la population d’outre-mer et la population
nationale totale). Aussi le coup de pouce découlant de l’augmentation du coefficient de
majoration démographique n’apporte qu’une réponse très partielle au décalage persistant entre
les mécanismes de péréquation verticale respectif des communes métropolitaines
(DNP/DSU/DSR) et des communes d’outre-mer (DACOM méritant une « remise à niveau »
substantielle).
Abrogation du « coefficient de mutualisation » (alinéa 49)
Introduit par la loi Notre, le coefficient de mutualisation devait trouver sa place au coté du CIF
pour la détermination de la DGF intercommunale. Cet alinéa acte de l’abandon de cette idée et
du fait que le décret d’application prévu par la loi Notre n’ai jamais été pris.
DGF des communautés d’agglomération (alinéas 54 et 62)
Inscription du coup de pouce de 70 M€ à l’enveloppe DGF CA  cf. analyse à l’article 14 ;
relèvement de 120 à 130% du plafond maximal d’augmentation n / n-1.
19
ll eu été souhaitable que la DGCL établisse de nouvelles simulations dans la mesure où celles qui avaient été communiquées
début juillet au président du CFL étaient basées sur les hypothèses du CFL (versement de la DNP et bornes de 1 à 2) et non
pas sur celles de l’article 138 :
20
Par exemple, en 2016, Sarcelles (rang 5) a une DSU par habitant plus de 8 fois supérieure à celle d’Echirolles (rang 28)
(respectivement 450 €/hab. et 53 €/hab.).
21
5,3% de l’augmentation de la DSU/DSR/DNP est affectée à l’outre-mer (DACOM).
•
14
Adoption de l’amendement II-CF 487 qui relève à 150% le plafond maximal d’évolution pour l’année 2017
(dans le cas où l’EPCI a reçu pour la première fois une DGF en tant que CA en 2016 ou en 2017).
•
Adoption de l’amendement II-577 identique au II-CF 487
•
Adoption de l’amendement 288 qui substitue « 180% » à « 150% ».
 Disposition ciblée en faveur de 3 CA créées en 2016.
Conséquence de la disparition de la notion de DSU cible sur l’aide à la réforme des rythmes
scolaires (alinéa 63)
Il est dorénavant fait mention «des 250 premières communes de plus de 10 000 habitants
classées en fonction de l’indice … » afin d’éviter des effets de bord de la réforme de la DSU.
Article 139 : calcul du potentiel fiscal des communes membres de la MGP
•
Adoption de l’amendement II-622 qui propose de calculer le potentiel fiscal des communes
membres de la MGP par référence aux EPT.
•
Adoption de l’amendement 501 qui organise, après simulations, au niveau des EPT la
territorialisation des ressources retenues pour le calcul du PF.
Article 141 : Millésime 2017 du fonds de soutien à l’investissement public local (FSIL)
et DPV
Le FSIL est porté de 1 à 1,2 milliards d’euros. Comme en 2016, pour 2017 le FSIL permet, d’une
part, d’abonder la DETR et, d’autre part de nourrir une « dotation de soutien à l’investissement
local ».
La moitié du FSIL est fléché vers les territoires ruraux (384 M€ afin de porter la DETR à 1 milliard
d’euros –contre 800 M€ en 2016 et 2015 et 600 M€ en 2014-) et 216 M€ pour alimenter les
nouveaux « contrats de ruralité ».
L’autre moitié (600 M€, contre 500 M€ en 2016) sera consacrée aux « grandes priorités
nationales d’investissement » dont la liste est précisée à l’alinéa 822 :
- rénovation thermique, transition énergétique et développement des énergies renouvelables
- mise aux normes et sécurisation des équipements publics
- développement d’infrastructures en faveur de la mobilité ou de construction de logement
- développement du numérique et de la téléphonie mobile
- réalisation d’hébergements et d’équipements publics rendus nécessaires par l’accroissement du
nombre d’habitants
Au sein de ces 600 M€, il est explicitement prévu que 150 M€ soient « destinés aux projets à
inscrire dans les contrats conclu entre l’Etat et les métropoles en vue de favoriser le
développement de ces dernières ».
 1,2 milliards d’euros correspond aux autorisations d’engagement sachant que les crédits de
paiement s’élèveront à 169 M€ en 2017.
 L’alinéa 8 précise explicitement que les communes membres des métropoles, nonobstant le
bénéfice du Pacte Etat / métropoles pourront recevoir des subventions au titre des grandes
priorités nationales.
22
Elle est très proche de celle de 2016 (la rénovation thermique, la transition énergétique, le développement des énergies
renouvelables, le développement d’infrastructures en faveur de la mobilité la mobilité ou de construction de logements, les
mises aux normes des équipements publics et la construction d’équipements publics rendus nécessaires par l’accueil des
populations nouvelles) : figurent en plus le développement du numérique et de la téléphonie mobile, ainsi que la sécurisation
des équipements publics.
15
A noter par ailleurs l’alinéa 11, relatif aux contrats de ruralité, qui prévoit que 10% de ceux-ci
pourront être inscrit en section de fonctionnement « afin de financer des dépenses relatives à des
études préalables ».
 L’alinéa 15 réhausse les seuils d’accès à la DETR : pourront en bénéficier (en métropole) les
EPCI de moins de 75 000 habitants (contre 50 000 actuellement) ou dont la commune la plus
peuplée ne dépasse pas 20 000 habitants (contre 15 000 actuellement). L’augmentation des
seuils est, en toute logique, justifiée par la nouvelle carte intercommunale. Pour autant la réponse
n’est pas satisfaisante : dorénavant de plus en plus d’espaces ruraux seront inclus dans des
grandes communautés ou métropoles toutes à la fois rurales et urbaines. Il conviendrait par
conséquent que ce soit la localisation des projets et non la taille démographique de l’EPCI où
celui-ci est situé qui guide l’éligibilité à la DETR.
•
Adoption de l’amendement II-CF 482 qui précise que la DSIL est cumulable avec d’autres subventions.
 Cet amendement résulte du constat de pratiques préfectorales différentes selon les régions en 2016.
•
Adoption de l’amendement II-603 identique au II-CF 482.
 Adoption nonobstant l’avis négatif du Gouvernement.
•
-
Adoption de l’amendement gouvernemental 607 qui, conformément aux discussions entre France
urbaine et le gouvernement, assoupli les modalités d’attribution de la part réservataire de la DSIL :
l’octroi sera ouvert aux maîtres d’ouvrage cités par les contrats signé entre la métropole et l’Etat ;
il sera possible d’affecter une part limitée (plafonné en moyenne à 15%) au fonctionnement (à
l’image du dispositif prévu pour les contrats de ruralité).
 Cet amendement vient confirmer les engagements ministériels exprimés par courrier au président
de France urbaine.
Modification des critères de répartition de la DPV23
•
-
Adoption de l’amendement gouvernemental II-527 qui apporte 4 modifications dans la répartition
de la DPV (qui profitera ainsi à 180 villes et non plus 120 (l’enveloppe étant augmentée par
ailleurs de 50 M€, cf. supra article 51) :
prise en compte de la population résident en QPV et non plus dans les ZUS
proportion de population minimale (résident dans les QPV) ramenée de 20 à 19%
assouplissement au bénéfice de villes d’outre-mer
éligibilité « automatique » des villes figurant dans l’arrêté du 29 avril 2015 et visées en priorités
par le programme ANRU2
 La modification était prévue par la loi Lamy et devait être fondée sur la remise d’un rapport du
gouvernement qui n’a jamais été rédigé.
•
Adoption de l’amendement gouvernemental 657 qui précise que pour l’outre-mer « la quote-part
est déterminée sur la base du montant total de la dotation et en rapport avec sa seule fraction
principale ». Cet amendement instaure par ailleurs un mécanisme de « garantie de sortie » pour
les villes qui perdrait leur éligibilité à la DPV mais qui pourrait continuer à présenter des projets
pouvant l’objet d’une subvention au titre de la DPV jusqu’au terme de leur contrat de ville (2020).
Et adoption du sous amendement 662 (malgré l’avis négatif du gouvernement) qui précise que la
notification de la dotation doit intervenir avant le 31 mars de l’année.
 Adoption du sous amendement Pupponi (malgré l’avis défavorable de la rapporteur et du
gouvernement) qui, en établissant un lien, avec le rang DSU conduit à exclure de la DPV, notamment,
Marseille ou Strasbourg !
23
Disposition introduite en première lecture à l’article 138 mais ensuite réintroduite et amendé à l’article 141.
16
Article 143 : FPIC
Relèvement du plafonnement des prélèvement cumulés
•
Adoption de l’amendement II-708 qui relève de 13 à 14% le plafond de ressources (prises en
compte pour la calcul du PFIA) maximum susceptibles d’être ponctionnées au titre du cumul FPIC
et FSRIF
 Adoption au motif qu’il « s’agit d’un élément de péréquation supplémentaire » et nonobstant le débat confus
sur le nombre de villes concernées par cette ponction supplémentaire.
•
Adoption de l’amendement 404 qui rétablie la référence à 13% …
 … nonobstant l’argument pour le moins étrange de l’auteur de l’auteur de l’amendement voté en
première lecture selon lequel la hausse du plafond serait intrinsèquement supportable … parce que
ne concernant qu’un petit nombre de villes (!).
Maintien du FPIC à 1 milliard d’euro
La rédaction retenue consiste à reporter d’un an, en 2018, la « dernière marche » de progression
du FPIC à 2 % des ressources fiscales communales et intercommunales, soit environ 1,2
milliards d’euros.
 Il est cocasse de voir que si devant le CFL, le ministre justifiait l’absence de transmission de
simulations quant à l’impact de la nouvelle carte intercommunale en ces termes « je n’ai pas
souhaité que soient données des simulations étant donné le manque de stabilité de la future
carte intercommunale», l’exposé des motifs ne s’embarrasse pas d’incertitudes : « (la
stabilisation à 1 Md€ est proposée) afin de tenir compte de la mise en place des nouveaux SDCI
qui devraient se traduire (très précisément !) par une réduction de 2065 à 1245 EPCI au 1er
janvier 2017 ».
Alors que la préoccupation dominante était principalement vécue par les collectivités prélevées
(comment faire face à des augmentations de prélèvements qui se sont avérées dans certains cas
ces dernières années être extrêmement importants), pour 2017, les collectivités bénéficiaires qui
sont tout autant préoccupées. Le cas le plus simple étant celui d’une ville pauvre dont l’EPCI
d’appartenance perd son statut de bénéficiaire d’un fait d’un élargissement ou d’une fusion.
Certes, une garantie de sortie dégressive existe24 mais face à ce cas de figure, sauf à remettre
profondément en question l’architecture du FPIC, la seule issue durable pour la dite commune
est d’espérer une solidarité locale pour se substituer à une solidarité nationale disparue.
Pour les territoires urbains les plus bénéficiaires, ce qui est le plus souvent à craindre est une
diminution du bénéfice non pas tant par évolution de ses caractéristiques propres mais du fait
d’une modification des valeurs moyennes de référence. Pour les territoires contributeurs, la
réduction de leur nombre (notamment du fait d’un PFIA moyen dont la valeur va baisser avec les
élargissements SDCI) va, accroître, toutes choses égales par ailleurs, le montant de contribution.
Face à ces perspectives et aux incertitudes qui demeurent25, une première voie pourrait consister
à chercher à modifier les curseurs ; mais outre les difficultés d’ajustements en l’absence de
simulations, les réponses techniquement satisfaisantes ne sont nécessairement toujours
politiquement souhaitables (ainsi pour neutraliser l’augmentation de contribution, on pourrait
abaisser le seuil de déclanchement de celle-ci, mais ce serait aller à l’encontre de l’analyse du
CFL qui, à l’inverse, s’émeut du fait que des communes « plus pauvres que la moyenne » se
voient prélevées !). C’est pourquoi un amendement de « tunnelisation » des évolutions du FPIC
gagnerait certainement à être envisagé pour amortir les évolutions interannuelles, tant à la baisse
qu’à la hausse.
24
Elle est de 90% du montant 2015 en 2016, puis 75% en 2017, puis 50% en 2018). Curieusement la rédaction actuelle (2016)
du CGCT fait que la garantie pour les sortants en 2017 ne sera que de 50% en 2018 …
25
Contrairement aux engagements qui avaient été pris devant le CFL, aucune simulation n’a été rendue disponible …
17
 Quant à la sempiternelle question de l’assouplissement des règles de majorité nécessaires
pour procéder à des répartitions dérogatoires, source traditionnelle de nombreux amendements,
il est probable que le statu quo demeure dans la mesure où selon les termes du ministre devant
le CFL du 27 septembre : « le Conseil d’Etat a réitéré sa position selon laquelle l’obligation de
protection des communes minoritaires ne le permettait pas ».
 Aucun article ne porte sur le FSRIF : il est reconduit à 290 millions d’euros. A noter que
s’agissant des règles de répartition, le ministre a indiqué devant le CFL du 27 septembre « que le
gouvernement ne serait pas, le cas échéant, fermé à des propositions de modification de règles
de répartition si celles-ci s’avéraient consensuelles ».
Examen en séance Assemblée Nationale – séance du 14 novembre •
-
-
Adoption de l’amendement gouvernemental II-711 ayant pour objet « d’adapter le mécanisme du
FPIC à l’évolution de la nouvelle carte intercommunale ». Concrètement, deux dispositions sont
introduites :
les communes ayant un potentiel financier par habitant deux fois supérieur au PFI moyen des
communes de leur territoire ne pourront prétendre au bénéfice du FPIC résultant de la répartition
interne (les montants non attribués sont répartis au bénéfice des autres communes de l’ensemble
intercommunal).
26
afin de rendre opérationnelle, y compris en cas de modification de périmètre , la garantie de
sortie (égale à 90%, puis 75% en 2018 et 50% en 2019) pour les communes perdant le
bénéfice du FPIC (ou ne le retrouvant pas après avoir bénéficié d’une garantie en 2016).
 Cet amendement est présenté comme une réponse alternative aux amendements de « gel » et de
« tunnel » proposés par France urbaine. On observera qu’il n’apporte aucune réponse à la
préoccupation exprimée pour les territoires qui vont subir une augmentation potentiellement
27
importante de prélèvement du fait de l’évolution technique de la valeur moyenne de PFIA .
Nouvelle lecture - séance Assemblée Nationale – séance du 16 décembre –
•
Vote de l’amendement 252 (et 429 identique) proposé par France urbaine et visant à limiter à 10%
la variation individuelle de FPIC en 2017 par rapport à 2016.
 Voté malgré les avis négatifs de la rapporteuse et du gouvernement, et reflétant ainsi l’écoute des
parlementaires à l’égard des associations d’élus unanimes pour demander un mécanisme
d’amortissement, cet amendement a malheureusement été effacé par la procédure de « seconde
délibération » qui permet d’annuler la décision des parlementaires !
Article 144 : FSRIF
•
Adoption de l’amendement II-658 d’augmentation de 20 M€ du FSRIF, à 310 M€.
 A relever l’exposé des motifs selon lequel la disposition est motivée par la « baisse des
compensations des exonérations et abattements mis en place par l’Etat ». Ainsi, face au
désengagement de la solidarité nationale, il serait pertinent d’accroître les ponctions !
•
Adoption de l’amendement 477 qui confirme l’exclusion de contribution au FSRIF les villes
anciennement DSU cible nonobstant la réforme de la DSU.
 A noter un vif débat (complètement décorrélé des groupes politiques) quant à la pertinence
d’augmenter le FSRIF. Vote serré en séance suite à l’adoption en commission d’un amendement
d’annulation de l’article 61 bis.
26
Une quote-part communale de l’attribution perçue par l’ensemble intercommunal au périmètre 2016 est calculée en fonction
de l’insuffisance du potentiel financier (critères de répartition de droit commun). Ces quotes-parts communales sont agrégées
au niveau de l’ensemble intercommunal selon le périmètre de l’année de répartition. Pour calculer la garantie, le taux
correspondant à l’année de répartition est appliqué à ce montant agrégé.
27
L’élargissement de nombre d’EPCI va accroître leur population mais également leurs ressources prise en compte dans
l’assiette du PFIA, et ce notamment du fait de la courbe de progression qu’exprime le coefficient logarithmique. En
conséquence de quoi, on va assister à une réduction des écarts relatifs de PFIA synonyme de diminution de la quote-part de
territoires intercommunaux qui seront contributeurs en 2017 et, donc un accroissement du montant de celle-ci pour ceux qui le
demeureront.
18
Article 148 : attribution de compensation
•
-
Adoption de l’amendement gouvernemental II-524 qui vise à assouplir les modalités de
détermination et de révision des AC. Plus précisément, 3 points :
afin de prévenir les blocages, est instauré un délai maximum de 9 mois pour approuvé les
conclusions de la CLECT et une procédure d’évaluation par la préfet à défaut d’aboutissement
des travaux de la CLECT.
par dérogation et uniquement lors de la première année de modification du périmètre, une
révision des AC peut être décidée librement, par délibérations concordantes à la majorité qualifiée
et sous réserve que l’ajustement ne dépasse +/- 15% du montant initial de l’AC.
La durée de la révision dérogatoire est portée de une à deux années suivant la fusion afin de
permettre à l’EPCI de conduire une révision libre dès la première année si la commune manifeste
son accord, ou de conduire une révision à la majorité des deux-tiers du conseil communautaire
« dans la limite de 30% du montant de l’AC initiale représentant au plus 5% des RRF de la
commune concernée ».
 Les dispositions de cet amendement sont distinctes de celles visés par l’amendement « AC
d’investissement » proposé par France urbaine, lequel est introduit au PLFR.
 Est introduit (alinéa 13) la disposition selon laquelle « Tous les 5 ans, le président de l’EPCI
présente un rapport sur l’évolution du montant des AC au regard des dépenses liées à l’exercice des
compétences par l’EPCI … ». Dans un contexte de raréfaction des moyens, on peut s’interroger sur
la nécessité d’en consacrer à la production d’un nième rapport …
•
19
ANNEXE :
ARTICLES INTERESSANT LES GRANDES
COMMUNAUTES ET METROPOLES VOTES, PUIS SUPPRIMES
VILLES,
GRANDES
Après article 50 : taxe de séjour
28
Commission des finances – séance du 10 novembre Amendement retiré en séance le 18 novembre
•
Vote des amendements II-CF395 et II-CF238 (identiques) qui précise les plateformes de réservation
électronique collectent la taxe de séjour au tarif (de base) des meublés, y compris pour la taxe de séjour
additionnelle (départementale).
Après article 50 : durcissement de la qualification de bâtiment de stockage en
immeuble industriel
Commission des finances – séance du 10 novembre Amendement retiré en séance le 18 novembre
réintroduit en PLFR (AN 6 décembre) : cf. note PLFR article 23 septies
•
29
mais
Vote de l’amendement II-CF397 qui modifie le CGI afin que puisse être fiscalement qualifié de locaux
industriels les seuls bâtiments « affecté à une activité de fabrication ou de transformation mécanique de
produits ou matières » (alors que la définition actuelle repose sur l’existence, ou non, d’outillage).
 Face à un même constat (le manque de précision juridique conduisant à ce que la qualification en bâtiment
industriel ne soit pas homogène sur l’ensemble du territoire national), l’amendement (de Courson) va dans le
sens inverse de celui que France urbaine recherche, à savoir que ne demeurent pas qualifiés de bâtiments de
stockage des établissements tels que, par exemples, les data centers.
Après article 50 : répartition de la CVAE au niveau des groupes
30
Commission des finances – séance du 10 novembre Amendement rejeté en séance le 18 novembre
réintroduit en PLFR (AN 6 décembre) : cf. note PLFR article 23 octies
•
mais
Vote de l’amendement II-CF413 qui vise à « neutraliser l’impact des réorganisations juridiques des
entreprises » en cherchant à répartir plus de CVAE au bénéfice des collectivités accueillant des
établissement « productifs » et moins pour les collectivités accueillant des établissement « administratifs » ;
et ce en précisant que, dorénavant, ce ne serait plus chaque filiale de groupe qui acquitte sa propre CVAE.
 Les auteurs se l’amendement ont relayé l’hypothèse selon laquelle il y aurait, du fait des règles actuelles de
territorialisation de la CVAE, un « effet siège » indument favorable à certaines grandes villes (outre Paris, ont été
mis en avant Bordeaux et Lyon, mais pas à toute, l’auteur de l’amendement citant notamment Le Havre, Rouen,
Nantes et Dunkerque). Chaque année cet amendement est défendu et chaque année le gouvernement (la
DGFIP) argumente pour ne pas changer les règles en s’appuyant sur le rapport IGA/IGF (« les règles
conventionnelles de répartition de la CAVE des entreprises »). Toutes choses égales par ailleurs, la
généralisation de la DSN devrait contribuer à limiter les erreurs de territorialisation de l’administration.
Après article 61 : EPCI et ANRU2
•
Vote de l’amendement II-CE79 qui élargi aux territoires concernés par une opération ANRU2 le dispositif
existant pour les territoires en QPV selon lequel « en l’absence de pacte financier et fiscal, les collectivités
ayant signées un contrat de ville doivent instaurer une DSC ».
Article 62 : CVAE de la métropole de Lyon
•
Adoption de l’amendement gouvernemental II-714 qui précise que la fraction de CVAE affectée à
la Métropole de Lyon est bien de 48,5%.
28
Amendement retiré au motif que le PLFR comprenait un article sur la taxe de séjour (article 27) et qu’il convenait de débattre
des dispositions relatives à cet impôt lors de son examen.
29
L’argument du Gouvernement selon lequel il ne fallait pas graver dans la loi les règles de qualification mais permettre à la
doctrine administrative d’évoluer au gré des technologies a emporté le report de l’amendement. Pour son auteur, la rapporteure
générale du budget, le rapport est effectué en échange de la démonstration à venir par la DGFIP qu’il la mise en œuvre de la
doctrine est homogène sur le territoire national.
30
Avis négatif du gouvernement : le Ministre a souligné l’incapacité de l’administration fiscale à appliquer un tel amendement,
les systèmes d’information méconnaissant la notion de groupe. De plus, il souligne les risques d’effets de transfert « brutaux »
entre les territoires ; enfin les simulations ne sont (toujours) pas complètes et explicites.
•
20
Adoption de l’amendement 532 qui, malgré l’avis négatif du gouvernement, annule l’amendement
voté en première lecture ; en conséquence de quoi la Métropole de Lyon n’est pas, s’agissant de
la CVAE, reconnue au titre des compétences héritées du département du Rhône !

analyse des articles du PLF

Transcription

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