Document 410350

LIBERTE DE TRANSIT
A LA LUMIERE DU RAPPORT DE L’ORGANE DE REGLEMENT DES
DIFFERENDS DE L’OMC (Groupe spécial)
(Panama v. Colombie)
par Waldemar Czapski, Expert juridique, IRU
Dîner de l’IRU pour des Missions accréditées auprès de l’OMC
Genève, 29 octobre 2009
1.
OBSERVATION PRELIMINAIRE
L’article V du GATT contient les dispositions les plus importantes dans le
domaine du transit international dont le transit international de véhicules
routiers et de leurs marchandises.
Pour la première fois, depuis l’entrée en vigueur du GATT de 1947, la
violation de la liberté de transit a été, à la demande d’un Membre de l’OMC,
examinée par un Groupe spécial, première instance du règlement des
différends entre les Membres de l’OMC.
En statuant sur un litige entre deux Membres de l’OMC (Panama et
Colombie), le Groupe spécial a émis des avis qui – bien qu’ils concernent en
premier lieu les deux pays en question – ont une portée universelle puisque
l’interprétation de l’article V du GATT, effectuée à cette occasion par le
Groupe, s’adresse à l’ensemble des Membres de l’OMC.
La lecture de l’article V du GATT ne peut plus se faire sans tenir compte de
cette interprétation. Par conséquent, notre présentation de l’article V tient
entièrement compte de l’avis du Groupe spécial.
2.
INTERPRETATION DE L’ARTICLE V DU GATT DE 1994
2.1
« Liberté de transit »
Selon le Groupe spécial, le titre de l’article V précise déjà « la liberté de
transit ». Il « introduit l’obligation, à savoir l’octroi par les Membres de la
"liberté de transit" sur leur territoire ».
Le Groupe spécial souligne que : « Compte tenu du sens ordinaire du mot
"liberté" et du texte de l’article V:2 … l’octroi de la "liberté de transit" … exige
qu’un accès sans restriction soit accordé … au transit international ».
« Un accès sans restriction » exclut le retrait total ou partiel de la liberté de
transit. Par conséquent :
•
l’interdiction du transit
2
•
la restriction quantitative du transit (contingentement du transit) ou
•
l’exigence d’un pays de transit requérant que ses moyens de transport
transportent, par exemple, 50% des marchandises en transit
sont inconciliables avec la notion de liberté de transit puisque contredisant
« un accès sans restriction ».
En énumérant dans la même phrase « Les marchandises (y compris les
bagages) ainsi que les navires et autres moyens de transport », l’article V du
GATT traite sur le même pied les marchandises et les moyens de transport,
ce qui est logique puisqu’il n’y a pas de déplacement de marchandises sans
intervention de moyens de transport.
Le passage en transit peut se faire, au choix des commerçants :
•
directement à travers le pays de transit dans le même moyen de
transport
•
indirectement,
-
avec transbordement des marchandises d’un moyen de
transport à un autre,
ou
-
avec changement de mode de transport (déchargement d’un
navire dans le port et chargement des marchandises sur un
camion ou un wagon ferroviaire)
ou
-
avec entreposage temporaire des marchandises (par exemple,
dans un dépôt spécialisé)
ou
-
avec rupture de charge, c’est-à-dire avec division de l’envoi.
Ces options ne sont soumises qu’à une condition. Le transit doit commencer
et se terminer au-delà des frontières d’un pays de transit. Par contre, leur
choix appartient exclusivement aux commerçants.
En analysant les dispositions de la réglementation colombienne, le Groupe
spécial constate qu’elles empêchent le transit direct en provenance du
Panama et obligent les opérateurs de transport à effectuer, sur territoire
colombien, le transbordement des marchandises d’un mode de transport à
un autre pour les en faire sortir. Cette constatation permet au Groupe spécial
de confirmer que les dispositions colombiennes « sont en contradiction
manifeste avec la définition du "trafic en transit" donnée dans l’article V : 1 du
GATT ».
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2.2
Les voies « les plus commodes » pour le transit international
La phrase selon laquelle « il y aura la liberté de transit pour le trafic en transit
… empruntant les voies les plus commodes pour le transit international » est
riche de conséquences.
D’abord, elle signifie, selon le Groupe spécial, qu’« un Membre n’est pas tenu
de garantir le transport obligatoirement sur une ou toutes les voies de son
territoire, mais seulement sur celles qui sont les plus commodes pour le
transport à travers son territoire ».
Peut-on par conséquent considérer que chaque pays de transit est libre de
décider lesquelles de ses voies sont « les plus commodes pour le transit
international » ?
Le Groupe spécial n’est pas de cet avis. Selon lui, ce n’est pas l’Etat de
transit mais les opérateurs qui en décident.
Ce Groupe justifie cette interprétation de l’article V de la façon suivante :
Parmi ses 11 ports, la Colombie n’a sélectionné, pour les marchandises en
provenance du Panama, que deux ports qui, il faut bien l’admettre, sont
parmi les plus modernes et les plus proches du Panama.
Toutefois, selon le Groupe spécial, la Colombie n’a pas fourni la preuve
qu’une autre voie de transit ne pouvait pas être utilisée, même si, dans le
cadre des importations ordinaires, cette voie pouvait être dépourvue d’utilité.
Par exemple, la marchandise panaméenne est en route pour l’Equateur
lorsque son destinataire équatorien décide de la revendre à un acheteur au
Venezuela. Se pose alors la question du transit entre l’Equateur et le
Venezuela à travers la Colombie. Or, comme celle-ci n’a désigné aucun point
de passage pour les marchandises panaméennes à ses frontières avec
l’Equateur et le Venezuela, le transit devient impossible.
En d’autres termes, les voies de transit, qui peuvent paraître à l’Etat de
transit comme dépourvue d’utilité, ne peuvent pas, sous ce motif, être
fermées au transit international. En effet, ce sont les opérateurs qui décident
quelles voies sont utiles et par conséquent « les plus commodes » pour le
passage en transit de leurs marchandises.
Le Groupe spécial souligne aussi que le pays de transit est tenu « … de
garantir le transport obligatoirement » sur les voies les plus commodes pour
le transit. Il s’ensuit que cette obligation n’est pas respectée si les Etats ne
les adaptent pas au fur et à mesure des besoins du transit international.
En d’autres termes, l’expression "les voies les plus commodes" est comprise
par le Groupe spécial dans le sens dynamique, ce qui signifie qu’elles
doivent être constamment « les plus commodes » et non seulement au
moment de leur mise à la disposition du transit international.
2.3
La non discrimination du transit
L’article V prévoit qu’: « il ne sera fait aucune distinction fondée sur … le lieu
d’origine, les points de départ, d’entrée, de sortie ou de destination ou sur des
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considérations relatives à la propriété des marchandises, des navires,
bateaux ou autres moyens de transport ».
Le Groupe spécial considère que cette disposition « … prescrit de veiller à ce
que les marchandises en provenance de tous les membres bénéficient d’un
niveau d’accès identique et de conditions égales lorsqu’elles sont
acheminées en transit international ».
Pour que ce principe soit respecté, le pays de transit ne peut faire aucune
distinction entre les moyens de transport étrangers et nationaux s’ils entrent
sur son territoire, transitent par ce territoire et le quittent avec les mêmes
marchandises à bord.
Comme en Colombie l’obligation de transborder ne s’applique qu’aux
marchandises en provenance du Panama, le Groupe spécial considère cette
obligation comme discriminatoire.
Cette discrimination est fondée
-
d’abord sur l’origine des marchandises (à savoir, les marchandises
originaires du Panama) et
-
ensuite sur leur itinéraire avant l’arrivée en Colombie (à savoir, les
marchandises originaires d’un pays tiers mais qui ont transité par le
Panama avant leur arrivée en Colombie).
A cette occasion on peut ajouter que toute exigence formulée par le pays de
transit autorisant le trafic à condition qu’une partie des marchandises
transitant son territoire, par exemple 50%, soit acheminée par ses propres
moyens de transport, est également discriminatoire car elle est fondée sur la
propriété et la nationalité des moyens de transport.
2.4
Délais ou restrictions inutiles
L’article V exige que les pays de transit ne soumettent pas les transports « à
des délais ou des restrictions inutiles ».
Le terme français « inutiles » a le même sens que le terme anglais
« unnecessary » et le terme espagnol « inecesarias » dans les 3 versions de
l’article V du GATT.
Pour connaître la signification exacte du terme « non nécessaire », il
convient, selon le Groupe spécial, de se rapporter à l’analyse du mot
« nécessaire » effectuée par l’Organe d’appel de l’OMC dans le cadre d’un
autre différend.
L’Organe d’appel, en examinant en détail la portée de l’expression
« nécessaire » est, entre autres, d’avis qu’une mesure ne peut pas être
considérée comme « nécessaire » si un Membre dispose d’une autre mesure
pouvant être employée et conforme aux dispositions du GATT.
Il convient donc de considérer comme « inutile », « non-nécessaire » une
escorte imposée aux marchandises en transit si, en même temps, le pays de
transit dispose d’une autre mesure protégeant ses intérêts, telle qu’une
garantie accordée, par exemple dans le cadre du régime TIR, lui permettant
de couvrir les droits et taxes de douane lors de leur mise en consommation
illégale sur son territoire.
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2.5
Droits et règlements raisonnables
Selon l’article V, « tous les droits et règlements appliqués … au trafic en
transit » doivent être « raisonnables ».
L’expression « raisonnable » signifie « suffisant, convenable, sans excès » et
est synonyme du mot « rationnel ». Cependant, il ne suffit pas qu’une
mesure soit « raisonnable », c'est-à-dire « rationnelle ». Selon l’article V, elle
doit encore être confrontée « aux conditions du trafic ».
Si un pays de transit, qui a, par exemple, une dizaine de bureaux de douane
ouverts à ses frontières, limite ce nombre à 2 pour regrouper les meilleurs
experts et mieux lutter contre la fraude douanière – comme c’est le cas de la
Colombie - cette mesure raisonnable en elle-même devient disproportionnée
en raison du trafic dense passant par cette dizaine de bureaux et, par
conséquent, elle doit être considérée comme pas raisonnable « eu égard
aux conditions du trafic ».
Le terme « raisonnable » doit aussi être interprété dans le contexte d’autres
paragraphes de l’article V. Ainsi, les mesures fiscales ou réglementaires
prises par un pays de transit, qui limitent la liberté de transit ou portent
atteinte au choix des voies les plus commodes au transit, ne sont pas
raisonnables et par conséquent inconciliables avec l’article V.
2.6
Devoirs des Etats importateurs
Le Groupe spécial remarque que les paragraphes 1 à 5 de l’article V du
GATT s’appliquent aux pays de transit.
Par contre, il considère que son paragraphe 6 s’applique aux pays
importateurs à condition que les marchandises aient transité par d’autres
Etats Membres avant d’arriver définitivement sur le territoire des pays
importateurs.
Le Groupe estime donc que tout traitement accordé par un pays importateur
aux marchandises qui ont été transportées de leur lieu d’origine à leur lieu
de destination dans ce pays sans passer par le territoire d’un Membre doit
être aussi accordé par ce pays aux marchandises qui ont été transportées
de leur lieu d’origine et sont passées par le territoire d’autres Membres en
tant que « trafic en transit » avant d’atteindre leur destination finale sur le
territoire du pays importateur. Ce « traitement » doit, selon le Groupe spécial,
être strictement « non moins favorable ».
Le Groupe spécial note que les marchandises en provenance du Panama
(tant les marchandises panaméennes que celles fabriquées par d’autres
Membres) ne peuvent être dédouanées que dans 2 ports colombiens. Par
contre, ces mêmes marchandises en provenance d’autres pays Membres
peuvent être déclarées dans les onze ports maritimes et aériens colombiens.
Par voie de conséquence, le Groupe spécial arrive à la conclusion que la
Colombie n’accorde pas un "traitement non moins favorable" aux
marchandises des pays tiers en provenance du Panama que celui qu’elle
leur aurait accordé si elles avaient été transportées de leur pays d’origine
jusqu’en Colombie sans passer par le Panama.
6
2.7
Restrictions de la liberté de transit en vertu de l’article XX d) du GATT
Dans le cadre du différend avec le Panama, la Colombie a considéré que les
mesures appliquées aux marchandises en provenance du Panama sont
conformes à l’article V du GATT.
Toutefois, accessoirement, la Colombie a soulevé le fait qu’elle a le droit
d’introduire des restrictions à la liberté de transit en vertu de l’article XX d)
du GATT.
A cette occasion, elle a fait valoir que la mesure relative aux bureaux
d’entrée est une mesure nécessaire pour assurer le respect de ses lois et
règlements douaniers car elle est confrontée à des problèmes graves de
fraude douanière, de trafic de stupéfiants, de blanchiment d’argent et de
sous-facturation particulièrement aigus en ce qui concerne les importations
en provenance du Panama.
Le Groupe spécial admet que la Colombie est confrontée, davantage que
n’importe quel autre Membre de l’OMC, aux problèmes qu’elle mentionne.
Toutefois, afin qu’une mesure puisse être acceptée dans le cadre du GATT, elle
doit avoir pour objet « d’assurer le respect » de lois qui ne sont pas incompatibles
avec les dispositions du GATT et doit être "nécessaire" pour assurer ce respect.
Ces deux exigences doivent être remplies simultanément et le Membre doit le
prouver.
Selon le Groupe spécial, la Colombie n’a pas su démontrer que la mesure
relative aux bureaux d’entrée contribuait à faire appliquer sa législation
douanière. En outre, elle n’a pas su justifier l’affirmation selon laquelle la
mesure relative aux bureaux d’entrée a contribué à réduire la contrebande et
la sous-facturation. Les statistiques de la fraude prouvent le contraire.
En d’autres termes, la mesure contestée par le Panama ne contribue pas « à
assurer le respect » de la réglementation douanière de la Colombie et son
objectif de réduire la fraude douanière n’a pas été atteint.
D’après la deuxième exigence, la mesure introduite par la Colombie a dû
être « nécessaire » pour assurer le respect de la législation douanière.
A cet égard, plusieurs critères devraient être pris en considération.
Toutefois, la Colombie n’a pas su démontrer qu’elle les a remplis. Par
conséquent, le Groupe spécial est arrivé à la conclusion les mesures
colombiennes relatives aux bureaux d’entrée n’étaient pas « nécessaires »
pour assurer le respect de sa législation douanière.
3.
DROITS ET RÔLE DES ETATS DEPENDANT DU TRANSIT
3.1
Observation générale
Il convient de souligner que les dispositions de l’article V du GATT n’ont
besoin d’aucun acte juridique d’application puisqu’elles s’appliquent
directement aux relations entre les pays Membres de l’OMC.
Tout acte unilatéral, tout accord bilatéral ou multilatéral, notamment sur le
transport, qui déroge encore aux dispositions de l’article V et, en particulier,
soumet le transit à des autorisations, à des restrictions quantitatives, au
partage du trafic en transit ou introduit d’autres mesures empêchant le trafic
en transit, constitue une violation évidente de l’article V du GATT de 1994.
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Bien évidemment chaque œuvre humaine est perfectible et les dispositions
de l’article V du GATT peuvent certainement être améliorées. Toutefois, il
résulte de l’avis du Groupe spécial que celles de l’article V actuellement en
vigueur sont déjà suffisantes pour garantir la liberté de transit.
3.2
Droits des Etats dépendant du transit
Les pays dépendant du transit ont donc le droit de réclamer auprès des
pays de transit le respect des libertés prévues par l’article V du GATT si ces
libertés ne sont pas encore accordées.
Si la voie bilatérale se révèle insuffisante, ces pays peuvent faire un recours
à l’OMC et à son Mémorandum d’Accord sur les règles et procédures
régissant le règlement des différends. Le Panama n’a pas vu
d’inconvénients à porter devant l’OMC son différend avec la Colombie. Et il a
gagné.
En effet, seul un Etat, membre de l’OMC peut assurer la protection des
intérêts de son industrie de transport lorsqu’un autre Etat membre ne tient
pas ses engagements résultant de l’article V du GATT.
L’Etat qui décidera d’utiliser les procédures de l’OMC ne doit pas
nécessairement être tout seul dans ses démarches. Son industrie de
transport lui fournira certainement les preuves concrètes de la transgression
des règles du GATT par un autre Membre du GATT. En outre, il peut être
épaulé par d’autres Etats membres placés dans la même situation.
Si un Etat le demande et si les difficultés concernent le transport routier,
l’IRU peut aussi l’épauler activement dans ses démarches en fournissant
une expertise qui pourrait d’ailleurs constituer une pièce séparée faisant
partie du mémoire du Membre présenté à l’OMC.
3.3
Rôle des Etats dépendant du transit
Les pays dépendant du transit ont aussi un rôle important à jouer.
Il est dans leur intérêt de veiller à ce que la clarification ou l’amélioration du
texte de l’article V ne conduise pas à la réduction de la liberté de transit
actuellement en vigueur.
En effet, dans le cadre de la clarification et l’amélioration de l’Article V,
beaucoup de propositions vont dans le bon sens.
Toutefois, des propositions maladroites pourraient limiter les options en
vigueur et même conduire à la situation d’avant l’adoption du GATT 1994.
Voilà quelques exemples :
3.3.1
Premier exemple
L’article V:2 prévoit qu’« il y aura liberté de transit … ». Comme le rappelle le
Groupe spécial de l’OMC, il s’agit d’ « Un accès sans restriction », ce qui
exclut tout contingentement du transit.
Or, il existe un document selon lequel « Les formalités de transit et les
prescriptions en matière de documents pour le transit seront raisonnables, eu
égard aux conditions du trafic » (TN/TF/W/133/Rev.3).
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De quel document pour le transit s’agit-il ? Des autorisations de transit et,
par conséquent, du contingentement du transit ? La question n’est pas sans
pertinence.
La première version de travail, en anglais, du futur document TN/TF/W/133
prévoyait que, dans le cadre des travaux sur le « régime de transit sans
contingent » qui inclura tous les modes de transport, il sera possible
d’appliquer des contingents raisonnables conformes aux obligations
résultant de l’article V à condition que le transfert modal permette de
surmonter la limitation (“…the application of reasonable quotas shall deem to
be consistent with this obligation provided that a modal shift allows to
overcome the limitation ").
Selon l’esprit et la lettre de l’article V du GATT, des contingents (ou quotas)
raisonnables n’existent pas et leur introduction serait contraire à ses
dispositions actuellement en vigueur. En outre, le transfert modal, ne peut
être appliqué qu’avec la violation flagrante des dispositions de l’article V
actuellement en vigueur. En effet, un tel transfert nécessiterait l’utilisation
des restrictions quantitatives pour atteindre l’objectif visé par le transfert
modal.
Même si les rédacteurs, du projet de document de travail, précédant la
publication du document TN/TF/W/133 se sont retirés d’une telle proposition,
notre inquiétude persiste.
C’est la raison pour laquelle, nous aimerions savoir si le terme plus général
« documents pour le transit /transit documentation », actuellement utilisé
dans le document TN/TF/W/133/Rev.3, comprend-il les autorisations de
transit ou pas ?
Vu l’objectif initial, une prudence extrême s’impose aussi longtemps que les
Etats, rédacteurs de ce texte, ne clarifient pas le terme « documents pour le
transit ».
3.3.2
Deuxième exemple
L’article V:2 prévoit aussi que « … Il ne sera fait aucune distinction fondée
sur le pavillon des navires ou bateaux … ou autres moyens de transport ».
Les Etats, rédacteurs du document affiché sur l’écran (TN/TF/W/133/ Rev.2
Corr.1 et Corr. 2) proposent d’ajouter au début de ce texte les mots : « Dans
le traitement du trafic en transit ».
Le nouveau texte se lira alors « Dans le traitement du trafic en transit, il ne
sera fait aucune distinction fondée sur le pavillon des navires ou bateaux … »
Cet ajout, à première vue innocent, contient un danger pour la liberté du
trafic en transit.
On se souvient que dans tous les pays, les législations sur le statut des
étrangers introduisent deux étapes, à savoir « l’admission des étrangers »
et, après leur admission, le « traitement des étrangers ».
L’admission peut être soumise à l’obligation de présentation d’un passeport
et d’un visa. Par contre, le traitement des étrangers peut être identique à
9
celui des nationaux (sauf certains droits notamment politiques comme les
votations et les élections).
En omettant le terme « admission » du trafic en transit, l’ajout proposé par
les rédacteurs du document mentionné signifie que le trafic en transit ne
bénéficiera, après son admission, que de la liberté de transit par les voies
les plus commodes et sera traité sans discrimination.
Par contre, en ce qui concerne l’admission du trafic en transit, ses conditions
pourront être librement précisées par les Membres (par exemple,
l’introduction des quotas stricts d’autorisations d’entrée, partage du trafic
entre les Etats, etc.).
Afin d’éviter les conséquences de cette maladresse, il faudrait :
-
soit compléter la proposition en question de la façon suivante :
« Dans l’admission et le traitement du trafic en transit, il ne sera fait
aucune distinction fondée sur le pavillon des navires ou bateaux … »
3.3.3
soit garder intact le texte actuellement en vigueur.
Troisième exemple
L’article V.3 prévoit que les transports en transit « … seront exonérés des
droits de douane et de tous droits de transit ou de toute autre imposition en
ce qui concerne le transit … ».
Or, il y a une proposition prévoyant que : « Les redevances et impositions
applicables au transit seront raisonnables, eu égard aux conditions de transit
… » (document TN/TF/W/79).
Un autre document prévoit : « Un réexamen périodique, de propre initiative,
de l'adéquation du montant et du nombre des redevances et impositions en
matière de transit." (document TN/TF/W/28).
On oublie que le texte actuellement en vigueur interdit « toute imposition » et
que, par conséquent, il n’existe ni impositions raisonnables ou pas
raisonnables ni besoin de réexaminer périodiquement les dispositions qui
n’ont pas lieu d’être.
Parfois, il y a aussi des erreurs de traduction. C’est le cas, par exemple, du
document déjà mentionné (TN/TF/W/133/Rev.3).
Dans le texte anglais, il y a un terme correct « transportation charges ».
Dans le texte français, il y a une expression « impositions » qui n’est pas
correcte. Si le traducteur jetait un coup d’œil sur le texte de l’article V
actuellement en vigueur, il pourrait s’apercevoir qu’au terme anglais
« transportation charges » correspond le terme français « frais de
transport ».
3.3.4
Quatrième exemple
Il s’agit cette fois des arrangements régionaux, proposés dans plusieurs
documents. Ces arrangements ne peuvent pas conduire à la réduction des
libertés actuellement prévues par l’article V du GATT car ils n’ont de sens
que dans le cas où ils augmenteraient les libertés de transit prévues par cet
article.
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Il s’ensuit, que l’article V du GATT devrait contenir une disposition prévoyant
qu’il introduit des libertés et options minimales et que les Etats membres
s’interdisent de les réduire par voies unilatérale, bilatérale ou multilatérale.
4.
CONCLUSIONS
En conclusion, on peut constater que :
4.1
La lecture future de l’article V du GATT ne peut plus se faire sans tenir
compte de l’interprétation de cet article effectuée par le Groupe spécial dans
sa décision récente concernant le litige entre deux Membres de l’OMC
(Panama v. Colombie).
4.2
Parfois, il est plus sage de garder certaines dispositions de l’article V en
l’état plutôt que de les modifier de façon maladroite.
4.3
Les pays enclavés et les pays géographiquement périphériques, fortement
intéressés par la liberté de transit à travers du territoire de leurs voisins,
devraient coordonner leurs efforts et points de vue dans la phase finale des
négociations sur le nouvel accord sur la facilitation du commerce
international et accorder leur particulière attention aux travaux sur
l’application et la clarification des articles V. VIII. et X. du GATT.
Il va de soi, que l’IRU est toujours disponible afin d’apporter son savoir-faire
à cet égard.
*****