Dossier complet

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Sommaire du dossier :
Préambule :
p 3
Définitions, sources des données statistiques, sigles utilisés
Introduction du dossier
Première partie :
La législation des minima sociaux :
Introduction
Fiche n°1 :
p
Fiche n°2 :
p
Fiche n°3 :
Fiche n°4 :
Fiche n°5 :
Fiche n°6 :
Fiche n°7 :
Fiche n°8 :
Fiche n°9 :
p
Le minimum vieillesse
Le minimum invalidité
L’allocation aux adultes handicapés
L’allocation de parent isolé
L’allocation d’insertion
L’allocation de solidarité spécifique
L’allocation veuvage
Le supplément de revenu familial
Le revenu minimum d’insertion
Tableau récapitulatif sur la légilsation des minima sociaux
Deuxième partie :
p
p
p
p
p
p
p
p
p
Les bénéficiaires et la population couverte
des minima sociaux entre 1970 et 1995
Introduction
1 . Evolution du nombre de bénéficiaires pour chacun des dispositifs
p
2 . Evolution des bénéficiares et de la population couverte
de l’ensemble des minima sociaux
p
Troisième partie :
Les masses versées au titre des minima sociaux
Introduction
1 . Evolution des dépenses versées au titre des minima sociaux
entre 1970 et 1995
p 72
Conclusion du dossier
p
annexe
p
2
Définitions
«Bénéficiaires» et «Population couverte»
Le bénéficiaire, parfois appelé allocataire, est la personne du ménage à qui est versée la
prestation. Le nombre des bénéficiaires d'un revenu minimum garanti (ou minimum social) est
en conséquence égal au nombre des ménages concernés.
La population couverte par un revenu minimum garanti comprend outre les bénéficiaires
l'ensemble des autres personnes présentes au sein du ménage de ces bénéficiaires. Dans nos
estimations, les personnes présentes dans le ménage et prises en compte seront en principe
limitées aux bénéficiaires et seulement à leurs (éventuels) conjoints et enfants à charge. La
population couverte par tous les minima sociaux est donc égale au nombre des personnes
vivant dans des ménages dont les ressources sont portées au moins à un niveau minimum
grâce à ces différentes dispositifs.
Les données statistiques utilisées
Les analyses de ce dossier sont effectuées au moyen des données statistiques portant sur les
bénéficiaires et sur les dépenses versées depuis 1970. La réalisation de ce dossier a nécessité
de réunir des données éparses, publiées par de nombreux organismes de protection sociale ou
services d'administration publique : CNAF, CNAM, CNAV, DARES, FSV, MSA, SESI,
UNEDIC, etc. (voir la page suivante pour les sigles). Ce dossier s'est aussi basé sur les
informations provenant de diverses études et recherches (voir "Sources bibliographiques").
Ce dossier rassemble dans un même document les principales données statistiques sur les
bénéficiaires, la population couverte et les masses financières relatives aux minima sociaux
depuis 1970. Ces éléments sont réunis et mis à disposition dans une annexe en fin de dossier.
3
Sigles utilisés
AAH
AI
AL
ALF
AMF
ANPE
API
APL
ASS
ASSEDIC
AUD
AV
AVTS
AVTNS
BMAF
CAAH
CAF
CAT
CES
CDC
CNAF
CNAV
COTOREP
DARES
FNS
FSV
MI
MSA
MV
RMI
SESI
SMIC
SURF
SASV
UNEDIC
Allocation aux adultes handicapés
Allocation d'insertion
Allocation de logement
Allocation de logement à caractère familiale
Allocation aux mères de famille
Agence nationale pour l'emploi
Allocation de parent isolé
Aide personnalisée au logement
Allocation de solidarité spécifique
Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce
Allocation unique dégressive
Allocation d'assurance veuvage
Allocation aux vieux travailleurs salariés
Allocation aux vieux travailleurs non salariés
Base mensuelle d'allocations familiales
Complément de l'allocation aux adultes handicapés
Caisse d'allocations familiales
Centre d'aide par le travail
Contrat emploi solidarité
Caisse des dépôts et consignations
Caisse nationale des allocations familiales
Caisse nationale de l'assurance vieillesse (des travailleurs salariés)
Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel
Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques du
Ministère du travail et des affaires sociales
Fonds national de solidarité (voir FSV)
Fonds de solidarité vieillesse (ex FNS)
Minimum invalidité
Mutualité sociale agricole
Minimum vieillesse
Revenu minimum d'insertion
Service des statistiques, des études et des systèmes d'information du Ministère
des affaires sociales
Salaire minimum interprofessionnel de croissance
Supplément de revenu familial
Service de l'allocation spéciale vieillesse
Union nationale pour l'emploi dans l’industrie et le commerce
5
Introduction
Le système de protection sociale français comportent différents dispositifs, généralement
désignés sous le terme de minima sociaux, visant à garantir un revenu minimum aux
personnes disposant de très faibles ressources.
La création de ces minima sociaux s’est faite par étape, au fur et à mesure du développement
de la protection sociale et du développement - ou de la reconnaissance par les pouvoirs
publics - de phénomène de pauvreté. Il s'agissait chaque fois de remédier aux failles des
systèmes pour les personnes ne pouvant prétendre aux prestations d’assurance sociale
existantes (allocations de chômage, pensions de retraite, etc). Cette construction historique ne
s’est pas opérée par la substitution d’un nouveau dispositif à l’ancien et venant couvrir une
population plus nombreuse. Chaque nouveau dispositif est venu s’ajouter aux revenus minima
existants. Du fait d’une construction liée à l'évolution de la protection sociale, ces dispositifs
sont fortement imbriqués à l'ensemble du système.
Les premiers minima mis en place s’adressent aux personnes âgées, invalides ou handicapés.
Que ce soit le minimum vieillesse, le minimum invalidité ou l’allocation aux adultes
handicapés, ces prestations sociales garantissent un revenu minimum à des populations situées
hors du marché classique de l’emploi et se trouvant dans l'incapacité durable de tirer du travail
des ressources suffisantes.
Les minima créés par la suite s’apparentent plutôt à la couverture d’un risque transitoire. Avec
l’allocation de parent isolé et l’allocation veuvage, le risque est lié à une situation familiale
fragilisée. Il s’agit de subvenir, de façon temporaire, aux besoins de familles devant faire face
à une insuffisance de ressources provoquées par des situations de monoparentalité ou de
veuvage.
Dans les années 1980, avec l’allongement de la durée de chômage et le durcissement de
l’accès à l'indemnisation du chômage, sont mis en place des revenus minima en faveur des
chômeurs de longue durée et des primo-demandeurs d’emploi : l'allocation de solidarité
spécifique et l’allocation d’insertion (créées en 1984). Mais ces deux prestations s’adressant
aux personnes sans emploi sont loin de couvrir toutes les personnes touchées par le chômage1.
Face à l’aggravation des situations de précarité et de pauvreté de certaines populations, le
revenu minimum d’insertion sera mis en place en 1988. La création de ce dispositif tranche
avec les précédents dans la mesure où il s’agit d’un revenu garanti non catégoriel, ayant une
visée plus générale.
Dernière étape en date d'un long processus historique, il ne pourrait pour autant s’agir, au
moins dans sa forme actuelle, de l’ultime étape puisque ce dernier « filet de sécurité » laisse
encore de côté une partie de la population : en sont expressément exclus les jeunes de moins
de vingt-cinq ans, les étudiants et les stagiaires non rémunérés2, les détenus, les demandeurs
d’asile, certaines catégories d’étrangers...
1
Rappelons qu’aujourd’hui, toutes prestations de chômage confondues, à peine un peu plus de la moitié des
demandeurs d’emploi perçoivent une prestation.
2
Les bourses, en l'état actuel, ne peuvent s'apparenter à un revenu minimum garanti. Outre leur montant très
faible (1 500 francs par mois pour les bourses les plus élevées), elles ne sont adressées qu'à une minorité des
étudiants ou stagiaires non rémunérés disposant de peu ou pas de ressources, en raison de conditions d'attribution
particulièrement restrictives, notamment celles liées à l'âge, au type d'étude ou à la réussite aux examens.
7
Cette construction par sédimentation aboutit aujourd’hui à un système éclaté entre huit
dispositifs s'adressant à des populations différentes selon des logiques propres, ce qui explique
la multiplicité des organismes concernés.
Parmi les revenus minima garantis, on recense le minimum vieillesse, le minimum invalidité,
l’allocation aux adultes handicapés (AAH), l’allocation de parent isolé (API), l’allocation
d’assurance veuvage, l’allocation d’insertion (AI), l’allocation de solidarité spécifique (ASS)
et le revenu minimum d’insertion (RMI).
Les débats sur la question des revenus minima garantis se focalisent souvent sur le RMI sans
réelle prise en compte des autres dispositifs existants qui sont au mieux seulement évoqués et,
le plus souvent, dans des formules à l'emporte-pièce.
Au risque de décevoir, ce dossier ne prétend pas répondre à toutes les questions que soulèvent
ces revenus minima : insertion sociale et/ou professionnelle, enfermement dans l'assistance,
stigmatisation des populations bénéficiaires, non-recours à ces prestations3, incitation et
désincitation au travail, incidences sur la santé, etc.
Se situant en amont de ces enjeux, l'objet de ce travail a plutôt consisté à réunir en un même
document les éléments d'informations disponibles sur les minima sociaux garantis dont le
fondement premier est de procurer un minimum de ressources. Les données sur les minima
sociaux sont en effet généralement difficiles d'accès de par leur éclatement entre de nombreux
organismes : l’API, l’AAH et le RMI sont gérés par les caisses d’allocations familiales et les
caisses de la mutualité sociale agricole ; l’ASS et l’AI le sont par les ASSEDIC, le minimum
invalidité par les diverses caisses d’assurance maladie. Le minimum vieillesse est un terme
générique regroupant plusieurs prestations, chacune pouvant être versée par au moins une
vingtaine de caisses de retraite.
Cerc-Association s'est efforcé de donner une meilleure lisibilité du fonctionnement et de
rassembler de nombreuses données statistiques relatives à ces minima. Le présent document,
loin d’être exhaustif, est essentiellement axé sur le suivi du nombre de bénéficiaires des
minima depuis 1970 et des masses financières en jeu. Il est complété par un examen de
l’évolution et du niveau des montants garantis par ces dispositifs.
Mettre à disposition des données relatives aux minima sociaux et à leur évolution depuis 25
ans devrait contribuer à enrichir le débat public, tel est le souhait et, l'objet même, de CercAssociation. Ce dossier se situe d'ailleurs dans le prolongement direct des travaux entamés en
1994 sur l'évolution de la protection sociale depuis 1970 et qui avait donné lieu dans La note
n°2 de Cerc-Association à une étude portant sur «Les prestations sociales depuis 25 ans :
croissance et maîtrise» (février 1995). Cette étude de 1995 avait déjà soulevé la question de
l'évolution des revenus minima garantis sans pour autant l'approfondir. Le présent dossier
espère y répondre.
Ce dossier se compose de trois parties.
3
On parle de non-recours à une prestation sociale lorsqu’une personne ne perçoit pas tout ou partie d’une
prestation à laquelle elle a droit. Ce phénomène n’est pas négligeable notamment pour les dispositifs destinés aux
populations les plus défavorisées. Sur ce sujet, voir Recherches et Prévisions n° 43, mars 1996.
8
La première partie présente l'aspect législatif et réglementaire de chacun des minima
sociaux. Si le sujet peut paraître particulièrement ardu, une connaissance préalable des règles
et modalités d'attribution de ces dispositifs nous semble nécessaire à une bonne
compréhension des parties suivantes et des enjeux qui tournent autour des minima sociaux.
Nous avons également pensé qu'il serait utile de mettre à disposition dans un même document
l'ensemble des éléments sur la législation. Cette partie est distincte du reste du dossier. Le
lecteur pourra également se reporter au tableau synthétique résumant la législation des
minimas à la fin de cette première partie.
La deuxième partie porte sur les bénéficiaires des minima sociaux et la population couverte.
L'évolution des effectifs de chacun des dispositifs est retracée depuis 1970, puis complétée par
une présentation des caractéristiques des bénéficiaires. Cette partie dresse une analyse de
l'évolution de l'ensemble des bénéficiaires de minima et de la population couverte de 1970 à
1995.
La troisième partie porte sur l'effort financier consenti au titre des minima sociaux et sur le
niveau des montants garantis aux bénéficiaires. L'évolution des dépenses versées est retracée
depuis 1970, puis mise en perspective avec l'évolution de la richesse produite dans la société
et des dépenses de protection sociale. L'évolution des montants garantis aux bénéficiaires par
les barèmes des dispositifs est également analysée, notamment en la comparant avec
l'évolution des prix et des niveaux de vie.
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Premiere Partie :
La législation des minima sociaux
Fiche 1 :
Fiche 2 :
Fiche 3 :
Fiche 4 :
Fiche 5 :
Fiche 6 :
L’allocation de solidarité spécifique
Fiche 7 :
L’allocation d’asssurance veuvage
Fiche 8 :
Fiche 9 :
Tableau synthétique de la réglementation des différents minima
11
Huit dispositifs garantissant un revenu minimum garanti peuvent être recensés. Ces dispositifs
ont été créés et ont évolué au fur et à mesure du développement du système de protection
sociale, ce qui explique leur forte imbrication à l’ensemble de ce système. Le principe de base
des minima sociaux est de garantir un niveau minimal de ressources. Ils sont versées, de façon
différentielle, jusqu’à un certain plafond ou seuil de ressources.
Si le « minimum vieillesse » trouve son origine dans la loi sur la retraite des vieux du 14 mars
1941 instituant l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), des compléments et des
modifications n’ont cessé depuis d’être intégrés. La configuration actuelle du « minimum
vieillesse » date en fait de la création de l’allocation supplémentaire du Fonds National de
Solidarité (loi du 30 juin 1956).
La forme actuelle du « minimum invalidité » date également de la création de l’allocation
supplémentaire en 1956, même si on peut faire remonter son origine à la création d’un
système d’assurance invalidité en 1930.
Bien que précédée par divers dispositifs destinés aux personnes handicapées, l’allocation aux
adultes handicapés créée par la loi du 30 juin 1975 a véritablement introduit une garantie de
revenu minimum à toutes les personnes handicapées reconnues comme telles et non couvertes
par d’autres mécanismes.
L’allocation de parent isolé a été créée par la loi du 9 juillet 1976 en vue d’apporter une aide
temporaire aux familles monoparentales.
L’allocation d’assurance veuvage, instituée par la loi du 17 juillet 1980, vise à venir en aide
temporairement au conjoint survivant de moins de 55 ans d’un assuré social qui a ou a eu des
enfants à charge.
La loi du 17 juillet 1980 avait aussi créé un revenu minimum familial pour les familles de
trois enfants et plus, appelé « supplément de revenu familial ». En raison de la modicité de
l’aide différentielle et de la non revalorisation du plafond de ressources ce dispositif est vite
tombé en désuétude et a été supprimé en août 1990. Sa création au début des années 1980
constituait néanmoins une étape avant la création d’un revenu garanti non catégoriel, ayant
une visée plus générale.
Avec la montée du chômage sont apparus dès la fin des années 1970 des catégories de
demandeurs d'emploi ayant pas ou trop peu travaillé pour pouvoir bénéficier de
l'indemnisation du chômage. L'allocation forfaitaire, créée en 1979, répondait à ce besoin. Elle
visait en particulier les jeunes primo-demandeurs d'emploi ou des femmes isolées ayant
charge d'enfants. Elle a été remplacée par l'allocation d'insertion en 1984.
Par ailleurs, le durcissement des conditions de l'indemnisation du chômage et surtout la
limitation des durées d'attribution, y compris pour des personnes ayant une activité passée
importante, a abouti à l'emergence au début des années 1980 de chômeurs de longue durée ne
pouvant plus bénéficier d'aucune indemnisation de l'assurance chômage. Une aide de secours
exceptionnelle a été introduite au début des années 1980, remplacée en 1984 par l'allocation
de solidarité spécifique.
Le revenu minimum d’insertion (RMI), créé par la loi du 1er décembre 1988, est ainsi le
dernier dispositif de revenu minimum garanti mis en place, mais le premier qui ne vise ni un
risque ni une catégorie de population particulière.
La connaissance de la réglementation relative à ces différents minima est difficile d’accès et
parfois peu compréhensible. L’objet de cette première partie est d’essayer de présenter
clairement et de façon relativement complète les règles relatives à chacun de ces revenus
minima.
13
Cette première partie se compose de neuf fiches4 successives présentant chacune la législation
d’un dispositif. Du fait de la complexité et de l’hétérogénéité de la réglementation des
différents dispositifs, la présentation des fiches n’est pas nécessairement homogène, mais les
points abordés restent les mêmes : date de création du dispositif, population concernée, durée
de versement, montant du revenu minimum garanti, conditions de ressources exigées, droits
associés, formalités et financement du dispositif. En dernière page de cette partie se trouve un
tableau synthétique de la réglementation des différents dispositifs.
En ce qui concerne les modalités de revalorisation des différents minima sociaux, il n’a pas
été possible de clairement les définir. Vraisemblablement, aucune règle ne semble garantir une
revalorisation régulière des montants et plafonds des minima sociaux tel que cela est fait, par
exemple, pour le SMIC (revalorisation en janvier et juillet de chaque année en fonction de
l’évolution des prix). L’Allocation de parent isolé est la seule prestation dont les modalités de
revalorisation sont connues puisque étant considérée comme une prestation familiale elle suit
la base mensuelle des allocations familiales (BMAF). Celle-ci devrait, depuis 1994, évoluer
comme l’indice des prix. Pour l’ASS et l’AI, les revalorisation de barèmes sont astreintes à la
parution de nouvelles conventions UNEDIC, ce qui ne se fait pas régulièrement. Les autres
minima sociaux sont revalorisés assez régulièrement mais l’on ne sait pas sur quelles bases.
Parfois certains des dispositifs que nous avons retenu ne sont pas considérés au sens strict
comme des minima sociaux pour diverses raisons (plafond de ressources supérieur au montant
maximal de l’allocation, montant de l’allocation indépendant de la configuration familiale...).
Nous avons au contraire choisi de ne pas séparer ou classer les minima sociaux selon un
critère particulier.
Dans cette première partie, nous n’avons pas non plus entrepris une comparaison des
législations des différents dispositifs. Une telle démarche s’inscrirait dans un travail d’une
toute autre ampleur. Ces dispositifs diffèrent en effet sur de multiples points en raison d’une
histoire propre et de finalités différentes.
Le niveau de revenu garanti par ces minima et les conditions d’éligibilité diffèrent fortement
d’un dispositif à l’autre. Pour un même minimum, le montant et les conditions peuvent varier
selon l’activité antérieure de la personne ou d’une personne de sa famille, le statut de cette
activité (salarié, non salarié), l’âge, l’existence d’un handicap, la nationalité, la durée de
résidence, le lieu de résidence (métropole/Dom), la situation conjugale, la présence d’enfants,
d’ascendants ou d’autres personnes, la survenance d’un événement (décès, séparation,
naissance, etc.), des obligations relatives à l’insertion ou à la recherche effective d’un emploi,
etc. L'accès aux différents minima n'est pas conditionné selon des modes de prise en compte
homogène des plafonds de ressources qui varient selon les minima. Enfin, diffèrent également
la façon de prendre en compte les autres ressources (notamment les autres prestations sociales,
les revenus professionnels, les éléments patrimoniaux et d’autres avantages en nature ...), la
durée maximale de perception et/ou les modalités de prolongation, l’existence de droits
associés (exonérations fiscales, couverture sociale, droits à la retraite, mesures de formation
ou d’insertion), les modalités d'attribution par les organismes chargés de verser ces minima.
4
Huit fiches décrivant les dispositifs existant (minimum vieillesse, minimum invalidité, AAH, API, allocation
veuvage, AI, ASS et RMI) plus une fiche sur le dispositif du supplément de revenu familial créé en 1980 et
supprimé en 1990.
14
Un rapport du Commissariat général au Plan, dit « rapport Fragonard » (« Rapport sur les
minima sociaux », 1992), avait déjà entamé un travail de confrontation des dispositifs au
regard des multiples critères possibles mais sans être publié. Il serait opportun d’actualiser et
de compléter ce rapport et ... cette fois de le rendre public.
15
Fiche n °1
Le minimum vieillesse est un terme générique regroupant tout un ensemble de prestations
garantissant un revenu minimum aux personnes âgées. S’il trouve son origine dans la création
de l’allocation aux vieux travailleurs salariés en 1942, sa forme actuelle résulte des
nombreuses modifications et compléments introduits depuis. Il avait été conçu comme
transitoire d’un point de vue des générations concernées. L’amélioration progressive des
retraites a réduit l’ampleur du minimum vieillesse5.
La personne âgée ayant une retraite (de droit direct ou de réversion) faible ou nulle a la
possibilité de bénéficier de prestations sociales lui assurant un minimum de moyens
d'existence. Ce minimum de moyens d'existence est communément appelé "minimum
vieillesse". Dans le cas des personnes âgées, il est constitué de deux étages de prestations dites
non contributives :
- un premier étage est constitué, selon les cas, par un complément de pension
(majoration de l'article L. 814-2) ou un substitut de pension (allocation de base ou allocation
spéciale) à hauteur du montant de l'allocation pour vieux travailleurs salariés (AVTS), soit
17 147 francs (1 429 francs par mois) pour une personne seule et 34 294 francs (2858 francs
par mois) pour un couple (montant annuel au 1er janvier 1997).
- un deuxième étage est constitué de l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité
vieillesse (FSV), ayant remplacé, à partir du 1er janvier 1994, le fonds national de solidarité
(FNS). Cette allocation supplémentaire est d'un montant maximal de 24 050 francs par an
pour une personne seule et de 39 612 francs pour un couple (montant annuel au 1er janvier
1997). Cumulé avec des avantages retraite ou une prestation du « premier étage », l’allocation
supplémentaire garantit en définitive un revenu minimal total de 41 197 francs pour une
personne seule (3 433 francs par mois) et de 73 906 francs (6 159 francs par mois) pour un
ménage (montant annuel au 1er janvier 1997). Dans le cas d'une personne seule, le plafond
annuel de ressources est légèrement supérieur au montant maximal de la prestation, soit
42 193 francs (voir l'illustration dans l'encadré n° 1).
En cas de dépassement du plafond, les prestations en sont réduites d'autant. Elles sont ainsi
versées de façon différentielle (différence entre le montant garanti et les ressources du
bénéficiaire).
1. Le premier étage du minimum vieillesse
Le "1er étage" du minimum vieillesse qui garantit à une personne âgée 1 429 francs par mois
en 1997 (ou 2 858 francs s'il s'agit d'un couple) sera, selon les situations, soit une allocation de
base (AVTS, AVTNS, Secours viager, Allocations aux mères de famille...), soit une allocation
spéciale vieillesse ou bien encore une majoration prévue par l'article L.814-2 du code de la
Sécurité sociale.
1.1 Les allocations de base
5
J.L. Outin (1996), « Minima sociaux, salaires minima et protection sociale : vers un modèle français du
workfare », Revue Française des Affaires Sociales.
17
Sous ce terme sont regroupées plusieurs prestations, et principalement l'allocation aux vieux
travailleurs salariés (AVTS), l'allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS), le
secours viager et l'allocation aux mères de famille.
Les différentes allocations de base sont servies aux personnes assurées à un régime de
vieillesse qui remplissent certaines conditions. Aujourd'hui, ces allocations ne sont plus
attribuées qu'exceptionnellement puisque, depuis 1975, un seul trimestre d'assurance suffit à
ouvrir droit à une pension (éventuellement complétée par la majoration de l'article L. 814-2,
voir infra). Elles continuent cependant à être versées, notamment pour les droits liquidés avant
1975. Elles tombent en désuétude et le nombre de bénéficiaires est très faible.
Toutes ces allocations de base peuvent éventuellement être majorées :
- pour le conjoint à charge s'il n'est pas bénéficiaire d'un avantage de Sécurité sociale.
- si le titulaire a eu au moins trois enfants (majoration de 10%).
Les diverses caisses de retraite versent ces prestations.
1.1.1 L'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS)
Conditions d'obtention :
- avoir 65 ans, ou 60 ans en cas d'inaptitude au travail.
- résider sur le territoire français (l'extension aux DOM est récente).
- justifier de 5 années d'activité salariée après 50 ans ou de 25 années au cours de sa vie
professionnelle. Sont assimilées à des périodes de travail les périodes de chômage
involontaire, les périodes d'incapacité temporaire au titre des accidents du travail, les périodes
de maladie et de maternité, les périodes où la personne a bénéficié d'une pension d'invalidité
ou d'une rente d'accident du travail pour une incapacité permanente au moins égale à 66 %.
- être de nationalité française, réfugiés, apatrides, ressortissants d'Etats membres de l'Union
européenne ou de l'Espace économique européen, ou d'Etats ayant conclu une convention de
réciprocité avec la France. Sont également concernés les étrangers lorsqu’une convention
prévoyant l'égalité de traitement existe6.
- être en séjour régulier (pour les étrangers)
1.1.2. L'allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS)
Elle bénéficie à toute personne non salariée des professions artisanales, industrielles ou
commerciales. Le demandeur est soumis aux mêmes conditions que pour l'AVTS, sauf en ce
qui concerne l'activité non salariée, qui est la dernière activité professionnelle exercée, et qui
doit être d'une durée d'au moins 25 années pour les périodes antérieures à l'obligation de
cotiser (1949), ou de 15 ans depuis 1949 à condition que le droit à la retraite soit postérieur au
31 décembre 1972 et que ces 15 années aient donné lieu à versement de cotisations.
1.1.3. Le secours viager
Il s'agit d'une allocation de réversion à laquelle a droit le conjoint d'un assuré décédé ou
disparu, titulaire de l'AVTS ou de l'AVTNS, ou qui réunissait les conditions au jour de son
décès. Elle est attribuée selon les conditions suivantes :
- être âgé d'au moins 55 ans.
6
Les ressortissants concernés doivent toutefois engager un recours contentieux pour faire valoir leurs droits.
18
- être marié depuis au moins deux ans avant la date du décès ou de la disparition, à moins
qu'un enfant soit issu du mariage.
Cette allocation est cumulable, dans une certaine limite, avec des avantages personnels
d'invalidité ou de vieillesse.
1.1.4. L'allocation aux mères de famille
Il s'agit d'une allocation destinée aux mères de famille, conjointes, veuves, divorcées, séparées
ou abandonnées si elles remplissent les conditions suivantes :
- mêmes conditions d'âge, de résidence et de nationalité que l'AVTS (voir supra).
- ne pas bénéficier d'une pension ou d'une retraite au titre d'une législation de Sécurité sociale.
- avoir élevé au moins 5 enfants (pendant une durée d'au moins 9 ans avant qu'ils aient atteint
l'âge de 16 ans), que ces enfants aient été à la charge de la requérante ou de son conjoint. Ces
enfants doivent être de nationalité française à la date d'ouverture des droits.
1.1.5 Autres allocations de base
Il existe d'autres allocations de base mais elles concernent très peu de personnes :
- l'allocation de veufs ou de veuves : 18 080 bénéficiaires pour le régime général fin 1970 et
159 fin 1995.
- l'allocation de réversion : 940 bénéficiaires pour le régime général fin 1970, et plus aucun
bénéficiaire depuis 1990.
D'autres prestations non contributives et tombant en désuétude, telle l'allocation viagère aux
rapatriés, sont parfois classées au titre des prestations du minimum vieillesse.
Enfin, au titre de l'aide sociale relevant de la compétence de l'Etat, il existe l'allocation simple
à domicile versée à toute personne âgée de plus de 65 ans (ou 60 ans en cas d'inaptitude au
travail) qui ne peut prétendre à aucun avantage vieillesse. D’un montant égal à l’AVTS, elle
concerne en particulier les étrangers non couverts par une convention de réciprocité. Il faut
justifier d'une résidence ininterrompue de 15 ans avant l'âge de 70 ans sur le territoire français
et y résider au moment de sa demande. Une allocation supplémentaire versée au titre de l'aide
sociale peut compléter cette allocation simple d'aide sociale pour garantir le niveau du
minimum vieillesse.
1.2. L'allocation spéciale de vieillesse
L'allocation spéciale est accordée à la personne ne pouvant bénéficier d'aucun avantage
vieillesse d'un régime obligatoire de vieillesse. Elle est versée dans les mêmes conditions
d'âge, de nationalité, de résidence et de régularité de séjour que l'AVTS.
Les cotisations au régime de l'assurance maladie personnelle des bénéficiaires de l'allocation
spéciale sont également prises en charge.
Elle est versée par le Service de l'allocation spéciale vieillesse (SASV, anciennement FSAV)
de la Caisse des dépôts et consignations.
1.3 La majoration L.814-2
19
Un complément de pension est accordé aux personnes assurées à un régime de vieillesse,
percevant des droits à pension trop faibles (inférieurs au niveau de l'AVTS) et ne pouvant pas
par ailleurs prétendre à une allocation de base. Cette majoration porte la pension au niveau de
l'AVTS. Toute personne assurée y a droit dans les mêmes conditions d'âge que l'AVTS. Mais
il n'existe aucune condition de nationalité ou de résidence puisque la majoration vient
compléter les droits de retraite. Elle est servie par les différentes caisses de retraite.
20
2. L'allocation supplémentaire du FSV (le "2ème étage" du minimum vieillesse)
Il s'agit d'une prestation garantissant in fine à toute personne un revenu minimal, le "minimum
vieillesse".
Elle est servie dans les mêmes conditions d'âge, de nationalité, de résidence et de régularité de
séjour que l'AVTS. Depuis 1994, cette allocation supplémentaire est servie soit par la caisse
de retraite de la personne, soit, à défaut, par le SASV de la Caisse des dépôts et consignations
pour une personne bénéficiant de l'allocation spéciale de vieillesse ou de l'aide simple à
domicile.
Les ressources prises en compte pour le "minimum vieillesse" sont les retraites, pensions
d'invalidité, revenus professionnels, revenus des biens mobiliers et immobiliers (évalués
fictivement à 3 % de leur valeur vénale), revenus des biens donnés dans les dix dernières
années (les donations faites à un descendant sont évaluées fictivement à un revenu de 3 % de
la valeur du bien si la donation remonte à moins de 5 ans ou à 1,5 % si la donation remonte à
plus de cinq ans et à moins de dix ans).
Les ressources non prises en compte sont les aides apportées aux intéressés au titre de
l'obligation alimentaire, la valeur du loyer fictif de l'habitation occupée comme résidence
principale, les prestations familiales, les allocations de logement, le RMI, les prestations en
nature découlant de l'assurance maladie, maternité ou de l'aide sociale, la majoration pour
tierce personne, la retraite du combattant et les pensions relatives à des titres honorifiques.
3. Le financement du minimum vieillesse.
L'ensemble des avantages non contributifs, parmi lesquels figurent les prestations du
minimum vieillesse mais également les majorations de pension pour enfants, pour conjoint à
charge, la validation des périodes au titre du service national et du chômage et la charge de la
dette du régime général, est financé par le fonds de solidarité vieillesse (FSV), créé en 1994.
Le FSV est lui-même financé par le produit de la majoration de la CSG (1,3 %) depuis 1994 et
par l'essentiel des droits sur les alcools et les boissons non alcoolisées.
21
encadré n°1
Illustration du fonctionnement du minimum vieillesse
(pour une personne isolée)
CAS 1
CAS 2
CAS 3
CAS 4
CAS 5
42193
24050
17147
0
Allocation spéciale vieillesse
Allocation de base (AVTS, AVTNS, Sec. viager, all. mères de famille)
Majoration art. L.814-2
Allocation supplémentaire ("2ème étage")
Pension de retraite
Cas 1
Si une personne n'est assurée à aucun régime d'assurance vieillesse, elle devra solliciter l'allocation
spéciale du service de l’allocation spéciale vieillesse, égal au montant de l'AVTS, qui lui garantira
17 147 F (au 1er janvier 1997). L’allocation supplémentaire à taux plein (24 050 francs par an) lui
sera versée en complément. Le revenu garanti s'élève à 41 197 francs.
Cas 2
Si la retraite (de droit direct ou de réversion) d'un régime d'assurance vieillesse est inférieure au
montant de l'AVTS et que la personne remplit certaines conditions, une allocation de base (AVTS,
AVTNS, secours viager, allocations aux mères de famille) se substitue à cette retraite. Elle est
complétée par l’allocation supplémentaire à taux plein. Le revenu garanti s'élève à 41 197 francs.
Cas 3
Si la personne dispose d’une retraite (de droit direct ou de réversion) d'un régime d'assurance
vieillesse inférieure au montant de l'AVTS sans remplir les conditions à une allocation de base, elle
devra solliciter une majoration de pension auprès de sa caisse de retraite. Il s'agit de la fameuse
majoration de l'article L. 814-2 du Code de Sécurité sociale pour les personnes ayant très peu cotisé.
Celle-ci sera versée de façon différentielle en complément de sa retraite pour atteindre 17 147 F.
L’allocation supplémentaire à taux plein lui sera versée en complément. Le revenu garanti s'élève à 41
197 francs.
Cas 4
Si la personne dispose d'une retraite (de droit direct ou de réversion) supérieure ou égale au montant
de l'AVTS mais inférieure au plafond du minimum vieillesse, l'allocation supplémentaire du FSV
versée de façon différentielle lui permet d'atteindre ce niveau plafond (42 193 francs).
22
Cas 5
La personne dispose d'une retraite supérieure au plafond du minimum vieillesse.
23
Fiche n°2
Le "minimum invalidité"
Le minimum invalidité est un terme générique. Il désigne le mécanisme garantissant un
revenu minimum à une personne reconnue invalide lorsque le montant de sa pension
d'assurance invalidité est faible.
1. L'assurance invalidité des salariés
Le salarié, dont la capacité de travail ou de gain se trouve réduite des deux tiers au moins, a
droit à une pension d'assurance invalidité. Il doit être âgé de moins de 60 ans (à 60 ans
l'invalide est pris en charge par l'assurance vieillesse), être immatriculé depuis 12 mois au
moins, justifier, soit de 800 heures d'activité salariée ou assimilée (ou être chômeur
indemnisé) au cours de l'année précédant l'interruption de travail ou la constatation de l'état
d'invalidité (dont 200 heures au cours des trois premiers mois), soit d'avoir cotisé sur la base
d'un salaire égal à 2 030 fois le Smic horaire au cours de l'année précédente (dont 1 015 fois le
Smic horaire au cours des six premiers mois). Pour avoir le droit à l’assurance invalidité, il
faut, de plus, que la demande de pension soit effectuée dans un certain délai (un an en
général).
Le montant de la pension d'invalidité diffère selon les situations :
- Si la personne est capable d'avoir une activité rémunérée, la pension d'invalidité est fixée à
30 % du montant du salaire des 10 meilleures années, ou à défaut des années d'assurance dont
elle peut justifier (dans la limite de 30% du plafond de Sécurité sociale, soit 49 392 francs
annuels en 1997).
- Si la personne est incapable d'exercer une quelconque activité professionnelle, la pension
d'invalidité est fixée à 50 % du montant du salaire de référence défini plus haut (dans le
respect de 50% du plafond de Sécurité sociale, soit 82 020 francs annuels en 1997). Si la
personne est de plus contrainte d'avoir recours aux services d'une tierce personne pour les
actes de la vie courante, une majoration de 40 % est accordée (avec, en fait, un montant
minimum fixé à 67 159 francs annuels au 1er janvier 1997).
Si le conjoint survivant d'un bénéficiaire d'une pension d'invalidité est lui-même invalide, il a
droit, au décès de son conjoint et sous certains conditions, à une pension d'invalidité de veuf
ou de veuve, égale en principe à 54 % auparavant versée à son conjoint, et qui peut se cumuler
dans une certaine limite avec des avantages personnels de vieillesse, d'invalidité ou d'accident
du travail.
La pension d'invalidité est donc modulée en fonction des salaires passés et suit une logique
contributive.
Les régimes de non salariés disposent également d'un système d'assurance invalidité.
2. « Le premier étage » du minimum invalidité
La pension d'invalidité ne peut en aucun cas être inférieure à l'allocation aux vieux travailleurs
salariés (AVTS), soit 17 147 francs annuels en 1997. Lorsque le montant calculé est inférieur
24
à l'AVTS, la pension est portée à ce niveau minimal, et ceci, quelles que soient les autres
ressources perçues par ailleurs. Les caisses d’assurance maladie garantissent, de fait, une
pension d’invalidité de 17 147 francs. Par analogie avec le minimum vieillesse, on peut parler
de "1er étage" du minimum invalidité.
3. « Le second étage » du minimum invalidité
Enfin, si la pension d’invalidité ne garantit pas un revenu de 42 193 francs, elle sera
complétée par l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité invalidité. Cette allocation
supplémentaire est versée dans les mêmes conditions, notamment de ressources, que
l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse (mises à part la condition d'âge et
la condition d'incapacité). La pension d’invalidité ainsi que l’allocation supplémentaire sont
versées par les différentes caisses d’assurance maladie.
4. Le Financement du dispositif
L'allocation supplémentaire est financée par le fonds de solidarité invalidité de l'Etat. Avant
1994, l'allocation supplémentaire au titre de l'invalidité relevait du fonds national de solidarité
(FNS).
25
Fiche n°3
L’allocation aux adultes handicapés (AAH)
1. Création du dispositif
En 1949, la loi « Cordornier » institua une Allocation aux Aveugles et Grands Infirmes. Cette
allocation fut rebaptisée Allocation aux Handicapés Adultes par la loi Dienesch de juillet
1971. La loi du 30 juin 1975 modifie le dispositif existant en créant l’allocation aux adultes
handicapés (AAH). L’introduction de l’AAH constitue un réel revenu minimum garanti pour
les personnes handicapées.
2. Les conditions d’éligibilité
L'allocation aux adultes handicapés garantit un revenu minimum aux personnes souffrant d'un
handicap. Réservée aux plus démunis, elle est fonction des ressources. Les conditions
d’ouverture de cette prestation sont les suivantes :
- le taux d’incapacité permanente de la personne doit être au moins égal à 80 %, ou à 50 % si
la personne ne peut exercer une activité compte tenu de son handicap. Ce taux est apprécié par
la Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP).
La personne doit
- être âgée de 20 ans au moins ou de plus de 16 ans si elle n'est plus à charge de ses parents
(au sens de la législation des prestations familiales).
- résider en France7. Cette condition est levée si la personne est hospitalisée à l’étranger et
qu’elle bénéficie d’un accord de prise en charge d’un organisme français de Sécurité Sociale.
- être de nationalité française, ou réfugié statutaire, ou apatride, ou ressortissant d'un Etat
membre de l'Union Européenne ou de l'Espace Économique Européen, ou encore d'un pays lié
avec la France par une convention de réciprocité. Est également concerné l'étranger d'un pays
pouvant faire prévaloir une convention prévoyant l'égalité de traitement en la matière avec les
nationaux8.
La personne ne doit pas avoir de ressources supérieures à un certain plafond (voir ci-dessous)
l’AAH étant versée sous condition de ressources.
L'AAH est dans tous les cas subsidiaire à une pension de vieillesse ou d'invalidité ou à
l'allocation supplémentaire (minimum vieillesse ou minimum invalidité) ; ainsi, ces avantages
doivent être demandés prioritairement.
7
Une personne qui quitte le territoire pendant plus de trois mois consécutifs ne peut être considérée comme
résidente.
8
- Dans ce dernier cas, les ressortissants de pays étrangers doivent pourtant nécessairement engager un recours
contentieux pour faire valoir leurs droits. Les engagements internationationaux concernés ne visent pas l'égalité
de traitement en général mais dans un champ limité (certaines dispositions de protection sociale par exemple) et à
certaines catégories de personnes (par exemple, salariés, anciens salariés ou ayants droit d'un salarié ou d'un
ancien salarié).
26
3. Le montant du revenu minimum garanti
Le montant maximal de l'AAH est égal au douzième du montant annuel du minimum
vieillesse. L'AAH complète les ressources jusqu'à un certain niveau minimum, soit 3 433 F en
janvier 1997.
Le montant versé au titre de l'AAH peut être réduit dans certaines situations :
- En cas d'hospitalisation de plus de 60 jours, le montant de l'AAH est réduit de 20 % si la
personne vit en couple et de 35 % si elle vit seule. Toutefois, aucune réduction n'est faite
lorsque l'allocataire a au moins un enfant ou un ascendant à sa charge. Si la personne est
astreinte au versement du forfait hospitalier, elle conserve au moins 17 % de son allocation
après paiement du forfait.
- En cas d'hébergement dans une maison d'accueil spécialisée pendant plus de 45 jours,
seulement 12 % du montant mensuel maximum de l'allocation sont versés. Mais aucune
réduction n'est effectuée si la personne handicapée a une personne (enfants ou ascendants) à
charge ou si, vivant en couple et sans enfant, le conjoint est invalide et ne travaille pas pour un
motif reconnu valable par la COTOREP. En cas de réduction de l'AAH d'une personne
hébergée dans une maison d'accueil, il est tenu compte dans le calcul du forfait hospitalier
acquitté (si tel est le cas).
- En cas d'incarcération depuis plus de 45 jours, 12 % du montant mensuel maximum de
l'AAH sont versés.
4. Les conditions de ressources et modalités de calcul
Le calcul du montant de l'AAH va différer selon que la personne perçoit ou non une pension
de vieillesse ou d'invalidité, ou une rente d'accident du travail.
4.1 Si la personne bénéficie d'un avantage vieillesse, invalidité ou d'accident du travail
:
La personne peut éventuellement avoir droit à un versement différentiel de l'AAH lorsqu'elle
perçoit un avantage vieillesse, invalidité ou accident du travail est inférieur au montant
maximal de l'AAH. Dans ce cas, deux calculs distincts sont effectués et c'est le montant
calculé le plus faible (éventuellement nul) qui correspond au versement de l'AAH.
a) premier montant calculé
Il s'agit de la différence entre le montant maximal de l'AAH et le montant de l'avantage
vieillesse ou invalidité ou de la rente d'accident du travail versé au moment de l'évaluation au
droit à l'AAH.
b) deuxième montant calculé
Le montant calculé sera égal à la différence entre le plafond de ressources de l'AAH (qui varie
selon que le handicapé vit seul ou en couple, et selon le nombre d'enfants, cf ci-dessous) et le
montant des ressources déclarées au titre de l'année civile précédente (sans toutefois pouvoir
être supérieur au montant maximal de l'AAH).
27
Les ressources prises en compte9 sont les pensions de vieillesse ou d'invalidité, les rentes
d'accident du travail ainsi que tous les autres revenus imposables de la personne et de son
éventuel conjoint ou concubin, diminué des abattements fiscaux (notamment les 10 et 20 %
ainsi que l'abattement en faveur des personnes âgées ou invalides10) et des déductions admises
en matière de prestations. Sont également prises en compte les prestations et les ressources
provenant de l'étranger.
Ne sont pas prises en compte dans les ressources, les prestations familiales, la retraite
d’ancien combattant, les aides au logement (AL ou APL), les pensions rattachées à des titres
honorifiques et les rentes viagères constituées en faveur de la personne handicapée. Les rentes
viagères (dit contrat épargne handicap) constituées par la personne handicapée elle-même sont
prises en compte pour leur montant excédant une somme fixée à 12 000 francs annuels
(depuis le 1er juillet 1990).
Plafond annuel de ressources en vigueur au 1er janvier 1997 :
- personne seule
40 834 F
- couple
81 668 F
- par enfant à charge
20 417 F
Le plafond annuel de ressources correspond à celui fixé, au 1er juillet de l’année de référence,
pour l’octroi de l’allocation supplémentaire (minimum vieillesse) pour les personnes seules11.
Ce plafond est comparé aux ressources, autres que l’AAH, perçues sur l’année N-1.
En cas de dépassement du plafond de ressources, l’AAH en est réduite d’autant. Dans ce cas,
on dit que le bénéficiaire reçoit une AAH à taux réduit.
4.2 Si la personne ne bénéficie pas d'un d'un avantage vieillesse, invalidité
ou d'accident du travail
Dans ce cas, le montant de l'AAH est obtenu selon le deuxième calcul (cf. ci-dessus), c'est-àdire égal à la différence entre le plafond de ressources et les ressources du bénéficiaire, et au
plus égal au montant maximal de l'AAH.
4.3 Autres cas particuliers
Les bénéficiaires de l’AAH peuvent travailler en milieu ordinaire ou protégé : atelier protégé,
travail à domicile ou centre d’aide par le travail (CAT). En cas d'activité dans un CAT, un
calcul spécifique d'AAH est effectué. Dans ce cas, les bénéficiaires d'AAH une "garantie de
ressources" qui se compose d’un salaire direct versé par le CAT (entre 5 et 20 % du SMIC) et
d’un complément versé par l’Etat fixé à 50 % du SMIC (lorsque le salaire direct dépasse 20 %
du SMIC, le complément versé par l'Etat est réduit).
9
Les ressources prises en compte sont celles de l’année civile (N-1) précédant l’exercice de paiement (de juillet
N à juin N+1).
10
Cet abattement pour personnes âgées ou invalides était fixé à 9 700 F pour les déclarations de revenus 1995.
11
Le plafond en vigueur jusqu’en juin 1997 correspond donc au plafond du FNS qui était en vigueur en juillet
1995. En juillet 1997, le plafond pris en compte sera le plafond du FNS qui était en vigueur en juillet 1996, soit
41 692 F ; il sera valable jusqu’en juin 1998.
allocataire isolé
: plafond AAH = 100 % du plafond allocation supplément. personne isolée.
allocataire isolé + un enfant
couple sans enfant
couple avec 1 enfant
en plus par personne à charge
: plafond AAH = +50 % du plafond.
28
Le cumul entre l'AAH et la garantie de ressources versée au travailleur handicapé en centre
d'aide par le travail (CAT) est limité à un pourcentage du SMIC mensuel net12, et varie selon
le salaire de l'intéressé et en fonction de sa situation familiale :
salaire direct <= 15 % SMIC brut
salaire direct > 15 % SMIC brut
AAH + garantie de ressources < 100 % SMIC net
AAH + garantie de ressources < 110 % SMIC net
Lorsque le total de l’AAH et de la garantie de ressources excède le taux du SMIC
correspondant, l’AAH est réduite en conséquence.
Lorsque l’allocataire vit en couple, les pourcentages sont doublés. Lorsqu’il a une personne à
charge, le pourcentage est majoré de 50 %.
Cette règle de cumul entre l'AAH et la garantie de ressources en CAT tend à réduire les
ressources des bénéficiaires comparativement à ceux exerçant une activité à revenu identique
en milieu normal ou en atelier protégé ou sous la forme de travail à domicile. Lors de cette
réforme en 1990, l'Etat s'était engagé en contrepartie à créer des places supplémentaires en
CAT et en ateliers protégés13.
5. La durée de versement
L’AAH est versée tout le temps que les conditions d’éligibilité et de ressources sont remplies.
6. Autres droits liés à l’allocation
6.1 Les prestations en nature de l’assurance maladie-maternité
Le bénéfice de l’AAH ouvre droit aux prestations en nature de l’assurance maladie-maternité
du régime général. Les cotisations sont prises en charge par l’organisme payeur (CAF, MSA,
URSSM14). La personne qui assume la charge d’une personne handicapée peut bénéficier,
sous certaines conditions15, d’une affiliation d’assurance vieillesse si elle n’est pas déjà
affiliée à un autre titre.
6.2 Le complément d'AAH
En février 1993, il a été mis en place une Allocation forfaitaire en faveur de l’autonomie de
vie des personnes handicapées (AFH). Celle-ci a été remplacée en juillet 199416 par le
Complément d’AAH (CAAH), créé afin de faciliter au bénéficiaire de l'AAH l'adaptation à
une vie autonome à domicile.
Les conditions d’ouverture de ce complément sont les suivantes :
- avoir un taux d'incapacité au moins égal à 80 % ;
12
Le SMIC net est ici déterminé par : SMIC Brut - 17,4 % de cotisations (taux forfaitaire).
Protocole d'accord avec les associations représentatives des personnes handicapées du 8 novembre 1989.
14
Union Régionale des Sociétés de Secours Minières.
15
Les conditions sont en particulier des conditions de ressources.
16
Le CAAH a été mis en place en juillet 1994 mais il a été créé par la loi du 18 janvier 1994.
13
29
- percevoir l'AAH à taux plein ou en complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou
d'une rente d'accident du travail (l'AAH à taux réduit en raison d'autres ressources n'ouvre pas
droit au CAAH) ;
- avoir droit à une aide au logement (même si celle-ci n'est pas versée car inférieure à 100
francs par mois) ;
- disposer d'un logement indépendant pour y vivre seul ou en couple (avec des enfants ou
d'autres personnes). Il ne faut pas résider en hébergement institutionnel ou être accueilli par
des particuliers à titre onéreux.
Les couples peuvent bénéficier chacun à titre personnel de cette mesure s'ils remplissent
individuellement certaines conditions.
Le montant du complément d’AAH est égal à 16 % du montant de l'AAH au taux plein, soit,
au 1er janvier 1997, 549 francs.
7. Formalités de demande de l’allocation
Le dossier de demande d’AAH doit être déposé à la Commission Technique d’Orientation et
de Reclassement Professionnel (COTOREP) qui vérifie qu'il n'y manque aucune pièce
justificative nécessaire à son avis médical et au calcul du droit par la Caisse d'allocations
familiales (certificats médicaux, fiche individuelle ou familiale d'état civil, déclaration de
ressources...). La COTOREP décide ensuite du taux d'invalidité ou du constat de
l'impossibilité de travailler et de la durée d'attribution de l’AAH qui est d'un an au moins et de
cinq ans au plus, mais qui peut aussi excéder cinq ans sans dépasser dix ans si le handicap
n'est pas susceptible d'une évolution favorable. La COTOREP ne statue que sur le volet
médical. La vérification des droits administratifs est effectué par les CAF ou les Caisses de
Mutualité sociale agricole qui versent l'allocation.
8. Financement du dispositif
Le financement de l’AAH, à l’origine sur le fonds national des prestations familiales, est
depuis 1984 remboursé l'année suivante par l’Etat.
30
Fiche n°4
L’Allocation de parent isolé (API)
Instaurée par la loi du 9 juillet 1976, l'Allocation de parent isolé (API) consiste à apporter une
aide temporaire à toute personne isolée résidant en France et assumant seule la charge d’un ou
plusieurs enfants.
L’Allocation de Parent Isolé concerne les personnes veuves, divorcées, séparées, abandonnées
ou célibataires (situation de fait) qui assument seules la charge effective et permanente d’un
ou plusieurs enfants résidant en France et considérés à charge au sens des prestations
familiales17. Les femmes seules en état de grossesse ayant effectué la déclaration de grossesse
et les examens prénataux prévus par la loi peuvent également en bénéficier.
Lorsqu’un allocataire isolé vit dans sa famille (chez ses parents, ou chez ses frères et/ou
soeurs), la condition de charge effective et permanente de l’enfant ne cesse pas d’être remplie
; il peut donc percevoir l’API.
L’API est une allocation différentielle : le montant de la prestation est égal à la différence
entre le montant du revenu familial garanti et la moyenne des ressources du trimestre
précédent. L’allocation est en effet calculée pour des périodes successives de trois mois sur la
base des ressources effectivement perçues au cours des trois mois précédents.
Le montant de l’API correspond à la différence entre un plafond fixé à 150 % de la Base
Mensuelle d’Allocation Familiale (BMAF) majoré de 50 % de la BMAF par enfant à charge,
et le montant des ressources de l’intéressé.
Revenu familial garanti correspondant au 1er janvier 199718 :
. femme enceinte sans enfant à charge
. parent avec un enfant à charge
. parent avec deux enfants à charge
....
. par enfant supplémentaire
3 163 F
4 217 F
5 271 F
1 054 F
17
Un enfant est considéré à charge au sens des prestations familiales s’il a moins de 16 ans ; s’il est âgé de 16 ou
17 ans, il ne doit pas exercer une activité rémunérée qui rapporte plus de 55 % du SMIC brut. Pour les enfants
âgés de 18 ou 19 ans, ils doivent, en plus de la condition liée à la rémunération, être étudiant, apprenti ou suivre
un stage de formation professionnelle pour être considérés à charge au sens des prestations familiales.
18
La Base Mensuelle d’Allocation Familiale est de 2 108,49 F au 1er janvier 1997.
31
Les ressources prises en compte dans le calcul de l’API sont l'intégralité des revenus de
l’allocataire perçus au cours des trois mois précédents, qu'ils soient imposables (salaires,
revenus non salariés, revenus de biens immobiliers, indemnités, pensions, retraites, rentes...)
ou non (allocation veuvage, pensions alimentaires perçues et certaines prestations familiales).
Aucun abattement n'est effectué sur les revenus imposables.
Les prestations non prises en compte sont l’allocation d’éducation spéciale, l’allocation de
rentrée scolaire, le revenu minimum d’insertion, l’aide à la famille pour l’emploi d’une
assistance maternelle agréée et l’allocation de garde d’enfant à domicile.
Jusqu’à présent, l’aide personnalisée au logement (APL) n’était pas prise en compte dans
l’assiette des ressources de l’API alors que l’allocation de logement à caractère familial (ALF)
l’était intégralement. Depuis avril 1997, toute allocation logement, quelle qu’elle soit, est
partiellement prise en compte dans les ressources pour le calcul de l’API sous la forme d’une
somme forfaitaire (type forfait logement instauré pour le RMI).
A noter que seules les ressources de la personne bénéficiaire de l’API sont prises en compte.
Les éventuelles ressources perçues par ses enfants n’entrent pas en compte dans le calcul de la
prestation.
L'allocation est due dès le mois de la demande. La durée du versement est variable selon la
date de la demande et l'âge du ou des enfants :
- la demande d’API est formulée dans les 6 mois suivant le fait générateur19 : la prestation est
versée durant un an. Lorsque l’allocataire a un enfant de moins de 3 ans, le versement de
l’API est prolongé jusqu’au mois précédant le 3ème anniversaire du dernier enfant à charge et
augmenté du nombre de mois écoulés entre le fait générateur et la demande.
- la demande d’API est formulée après le 6ème mois suivant le fait générateur et avant le
19ème : il y aura paiement de l’API jusqu’au 18ème mois calculé à partir du 1er jour du mois
du fait générateur et prolongé jusqu’au mois précédant le 3ème anniversaire du dernier enfant
à charge.
- la demande d’API est formulée après le 18ème mois suivant le fait générateur : dans ce
dernier cas, il y aura droit à l’API uniquement dans le cas de la présence d’enfant de moins de
3 ans et ce paiement durera jusqu’au mois précédant le 3ème anniversaire du dernier enfant à
charge.
Il y aura interruption de versement si la personne se marie ou vit maritalement ou bien si elle
ne remplit plus les conditions de ressources (par exemple, en raison d’une reprise d’activité).
19
Le fait générateur est de deux ordres : il peut correspondre à la prise en charge d’un enfant par une personne
isolée. Il peut s’agir d’une naissance (le fait générateur correspond dans ce cas à la date de déclaration de
grossesse), d’un retour au foyer d’un enfant précédemment placé, ou à la charge de l’autre parent ... Le second
fait générateur est l’événement créant l’isolement d’une personne ayant un ou plusieurs enfants à charge, suite au
décès du conjoint, au divorce, à la séparation de droit, à la détention du conjoint depuis au moins un mois ...
32
La perception de cette allocation ouvre droit aux prestations en nature de l’assurance maladiematernité, si l’intéressé n’en bénéficie pas à un autre titre. La cotisation correspondante est
prise en charge par l’organisme payeur.
Pour percevoir l’API, l’allocataire doit faire une demande auprès de son organisme payeur, en
fonction de son régime de sécurité sociale (Caisses d’allocations familiales, caisses de la
Mutualité sociale agricole, caisses des régimes spéciaux ou du régime minier).
L’allocataire doit fournir une déclaration trimestrielle à la Caisse pour le recalcul trimestriel
de ses droits : cette déclaration renseigne sur les ressources trimestrielles de l’allocataire ainsi
que sur son éventuel changement de situation familiale.
L’API est une prestation familiale, son financement se fait donc sur le Fonds national de
prestations familiales qui est géré par la CNAF.
33
Fiche n°5
L'allocation d'insertion
L'allocation d'insertion (AI) a été créée en 1984 en remplacement de l'allocation forfaitaire
(voir encadré n° 2).
encadré n° 2
L'allocation forfaitaire d'octobre 1979 à avril 1984
D'octobre 1979 à novembre 1982, l'allocation forfaitaire visait
- les jeunes primo-demandeurs d'emploi de moins de 26 ans.
Le montant de l'allocation variait selon les situations. Les titulaires d'un contrat d'apprentissage, d'un
contrat emploi-formation, d'un diplôme de l'enseignement technologique, d'un contrat FPA ou les
jeunes ayant effectué un stage pratique en entreprise percevaient l'allocation au taux le plus élevé. Les
jeunes gens après leur service national la percevaient à un taux moindre. Enfin, les jeunes soutiens de
famille ou titulaires d'un autre diplôme ou ayant achevé un cycle complet de l'enseignement
technologique ou un stage agréé ou conventionné de pré-formation ou de formation professionnelle
percevaient l'allocation au taux le plus faible.
- certains détenus libérés pouvaient percevoir une allocation, également au taux le plus faible.
- les femmes seules chefs de famille ayant obtenu un diplôme ou suivi une formation ou un
stage pratique pouvaient percevoir l'allocation au taux le plus élevé.
A partir de novembre 1982, les taux de l'allocation forfaitaire et les catégories de personnes éligibles
ont été modifiés. Le montant de l'allocation variait pour les jeunes en fonction de leur âge et selon
qu'ils étaient primo-demandeurs d'emploi ou qu'ils avaient déjà une pratique professionnelle d'au
moins six mois. Une allocation au taux maximum était versée aux femmes seules chefs de famille.
L'allocation d'insertion, comme l'allocation forfaitaire qu'elle a remplacée, était initialement
destinée à certains demandeurs d'emploi ne pouvant prétendre à l'indemnisation du chômage
car ne justifiant pas d'une activité passée suffisante. Le bénéfice de l'allocation a toutefois été
supprimé en janvier 1992 pour les jeunes demandeurs d'emploi de 16 à 25 ans et pour les
mères isolées demandeurs d'emploi depuis moins de 5 ans, qui ensemble constituaient près de
80 % des allocataires (voir encadré n°3).
Depuis 1992, l'allocation d'insertion est destinée uniquement à certaines catégories très
particulières :
- les détenus libérés à l'issue d'une période minimale de détention de 2 mois, et à l'exclusion,
depuis janvier 1994, des détenus libérés après l'exécution d'une peine consécutive à certains
délits (proxénétisme, enlèvement de mineur, détournement d'avion, trafic de stupéfiants,
condamnation à deux peines de réclusion criminelle).
- les catégories de travailleurs en instance de reclassement se trouvant, du fait de circonstances
indépendantes de leur volonté, dans une situation les excluant de l'allocation d'assurance.
34
- les salariés victimes d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle dont le contrat
de travail est suspendu après consolidation et qui sont dans l'attente d'un stage de réadaptation,
de rééducation ou de formation.
- les rapatriés.
- les apatrides et étrangers titulaires de la carte de réfugiés résidant régulièrement en France,
ainsi que les demandeurs d'asile, c'est-à-dire les étrangers ayant réussi à demander l'asile et
dans l'attente d'une réponse de l'OFPRA ou de la commission de recours des réfugiés, à
l'exclusion de ceux qui séjournent dans un centre d'hébergement.
- les expatriés non couverts par le régime d'assurance chômage justifiant de 182 jours de
travail salarié au cours des 12 derniers mois précédant la fin de leur contrat de travail.
En plus des conditions citées ci-dessus, pour pouvoir bénéficier de l’AI, la personne doit être
inscrite comme demandeur d'emploi. Cette inscription doit intervenir dans les douze mois à
compter du rapatriement, de la demande d'asile, de la délivrance du titre d'apatride ou de
réfugié, ou de la fin du contrat de travail ou de la déclaration de consolidation. La condition
d'inscription obligatoire comme demandeur d'emploi est aujourd'hui ambiguë pour les
demandeurs d'asile qui constituent la majorité des bénéficiaires : en effet, ils n'ont quasiment
jamais l'autorisation de travailler car "la situation de l'emploi leur est opposée" depuis une
circulaire du 26 septembre 1991 (ce qui signifie qu'ils n'ont pas le droit de travailler)20. Par
ailleurs, un demandeur d'asile de plus de 65 ans, qui ne peut donc s'inscrire à l'ANPE en
raison de son âge, se voit en conséquence dénier tout droit à l'allocation d'insertion.
encadré n° 3
L'allocation d'insertion aux jeunes et aux femmes isolées avant 1992.
Les jeunes de moins de 26 ans primo-demandeurs d'emploi ou ayant travaillé moins de 3 mois
pouvaient prétendre à une allocation d'insertion au taux le plus faible, à partir d'un délai de carence
d'une durée variant selon les situations (de 1 à 6 mois). Les jeunes devaient justifier :
- d'un diplôme ou d'un certificat de fin de stage qualifiant ou, pour les plus de 18 ans, de
l'achèvement d'un cycle complet de l'enseignement (délai de carence de 6 mois).
- de l'achèvement des obligations du service national depuis moins de 6 mois ou de la qualité
de
soutien de famille (délai de carence de 1 mois).
- de 3 mois de travail salarié dans les 12 mois précédents (délai de carence de 3 mois).
Les femmes seules, ayant au moins un enfant à charge (veuves, divorcées, séparées judiciairement,
célibataires) et sans emploi depuis moins de 5 ans, pouvaient prétendre à une allocation d'insertion au
taux le plus élevé.
Le montant de l'allocation d'insertion est de 43,70 francs par jour depuis janvier 1986, soit
1 311 francs par mois (sur la base de 30 jours).
20
Voir, par exemple, Comède (Comité médical pour les exilés), « L’exclusion par circulaire - La suppression du
droit au travail pour les demandeurs d'asile », Plein Droit n° 32, juillet 1996.
35
L’allocation d’insertion est versée lorsque les ressources mensuelles de l'individu ou du
couple sont inférieures à un plafond égal à 90 fois le montant journalier (3 933 francs par
mois) pour une personne seule et de 180 fois le même montant pour un couple (7 866 francs
par mois). Lorque les ressources, allocation d'insertion incluse, dépassent le plafond,
l'allocation en est réduite d'autant.
Certains revenus ne sont pas pris en compte : prestations familiales, prestations de logement,
allocation d'assurance ou de solidarité, rémunérations de stages ou revenus d'activité perçus
pendant la période de référence (12 mois) lorsqu'il est justifié que leur perception est
interrompue. Si le bénéficiaire peut prétendre à un revenu de substitution, un abattement de
30 % est appliqué à la moyenne des ressources auxquelles ce revenu se substitue.
L'AI est attribuée pour une période maximale d'un an, par périodes de six mois (ce droit peut
être fractionné). Le droit à cette prestation ne peut être ouvert qu'une seule fois au titre de
chacune des situations visées. Les deux membres d'un couple peuvent chacun à titre personnel
percevoir l'allocation.
Aucun
L’allocation d’insertion est versée par les ASSEDIC.
Elle est financée par une subvention de l'Etat et par la contribution de solidarité des
fonctionnaires. Elle est gérée par l'UNEDIC pour le compte de l'Etat.
36
Fiche n°6
L’Allocation de Solidarité Spécifique (ASS)
L’Allocation de Solidarité Spécifique a été créée en 1984, en remplacement de l’aide de
secours exceptionnel.
Cette prestation s’adresse à certains chômeurs de longue durée ayant épuisé leurs
droits
à l’assurance chômage. L’ASS est une allocation individuelle de chômage accordée aux
demandeurs d’emploi qui justifient par conséquent d’actes de recherche d’emploi et acceptent
les emplois et stages qui leur sont proposés. Une dispense peut être accordée aux chômeurs de
plus de 55 ans.
En plus de ces conditions d’actes de recherche d’emploi, les bénéficiaires de l’ASS doivent
répondre à certaines conditions de situation et d’activité antérieures. Peuvent bénéficier de
cette prestation les chômeurs (inscrits à l’ANPE) ayant épuisé leurs droits à l’assurance
chômage et les bénéficiaires de l’Allocation unique dégressive (AUD) âgés de plus de 50 ans
dont l’AUD est inférieure à l’ASS ; dans ce dernier cas, le versement de l’AUD est
interrompu.
Les conditions d’activité salariée antérieure impliquent que les personnes bénéficiant de
l’ASS doivent avoir exercé un activité salariée ou assimilée durant 5 ans au cours des 10
années précédant la rupture du contrat de travail. Les périodes assimilées à l’activité salariée
sont les suivantes : période de chômage indemnisé (mais depuis le 1er janvier 1997, les
périodes de chômage indemnisé ne sont plus considérées comme des périodes assimilées pour
les nouvelles ouvertures de droit), période de maladie, période de service national, période de
formation, interruption d’activité pour élever les enfants (un an de bonification par enfant à
charge ou enfant élevé pendant au moins 9 ans avant son seizième anniversaire, dans la limite
de 3 ans).
En plus de ces catégories de chômeurs de longue durée répondant aux conditions d’activité
salariée, peuvent également bénéficier de l’ASS différentes catégories telles que les artistesauteurs et artistes du spectacle non salariés ayant retiré de l’exercice de leur profession des
revenus réguliers pendant au moins 3 ans ; telles que les marins pêcheurs sous certaines
conditions d’activité (au moins 91 jours d’embarquement au cours des 12 derniers mois) et
telles que les ouvriers dockers occasionnels (130 vacations au cours des 12 mois précédents).
Le montant de l’ASS est de 74,01 francs par jour, soit 2 220 francs par mois (30 jours).
Lorsque les ressources majorées de l’ASS dépassent le plafond, le montant versé de
l’allocation en est réduit d’autant.
37
L’Allocation de solidarité spécifique est une allocation versée sous conditions de ressources ;
il s’agit d’une allocation différentielle qui complète les revenus des bénéficiaires jusqu’à un
certain plafond. Il faut justifier, à la date de la demande, de ressources mensuelles inférieures
à 70 fois le montant journalier de l’allocation pour une personne seule, soit 5 181 francs par
mois (30 jours), et 110 fois le montant journalier pour un couple soit 8 141 francs21.
Pour le calcul de l’ASS, toutes les ressources sont prises en compte : les ressources de
l’intéressé ainsi que celles, le cas échéant, de son conjoint telles qu’elles doivent être déclarées
à l’administration fiscale. Les éventuels revenus de substitution sont pris en compte à hauteur
de 70 % du niveau des revenus auxquels ils se substituent. Les prestations familiales et les
allocations de logement ne sont pas prises en compte. La majoration d’ASS non plus.
Pour encourager la réinsertion professionnelle des bénéficiaires de l’ASS, il existe des
mesures d'«intéressement ». Lorsque le bénéficiaire a retrouvé une activité rémunérée, il peut
continuer à percevoir la prestation à taux réduit et seule une partie du salaire est prise en
compte. Ces règles s’appliquent tant que la durée d'activité n’excède pas 750 heures
travaillées22 depuis le début du versement de l’ASS ; dès que les 750 heures travaillées sont
dépassées, le versement de l’ASS est interrompu. Certaines catégories de chômeurs peuvent
dépasser ce seuil : les chômeurs de longue durée inscrits à l’ANPE depuis plus de 3 ans, les
demandeurs d’emploi de 50 ans au moins qui ont été inscrits depuis plus de 12 mois à l’ANPE
au cours des 18 derniers mois précédant le jour où ils ont repris une activité réduite, les
bénéficiaires du RMI inscrits à l’ANPE depuis au moins 16 mois.
L’ASS est accordée pour 6 mois, avec renouvellement possible de 6 mois en 6 mois dans la
mesure où les conditions d’attribution continuent à être satisfaites.
Il peut y avoir perte de droit à l’allocation dans les situations suivantes : ressources mensuelles
supérieures au plafond , reprise d’une activité professionnelle au-delà du maximum prévu
(750 heures depuis le début du versement de l’ASS), passage à la retraite, entrée en formation
ou bien lorsque le bénéficiaire est radié des listes des demandeurs d’emploi à l’ANPE ; il y a
également perte de droit en cas de maladie et de perception à ce titre d’indemnités
journalières.
Pour les bénéficiaires de l'ASS âgés de plus de 55 ans justifiant de 20 ans d’activité salariée
ainsi que ceux âgés d’au moins 57 ans et 6 mois justifiant de 10 ans d’activité salariée, une
majoration de l’ASS leur est versée : son montant est de 32,29 francs par jour, soit 968,7
21
De mai 1990 à décembre 1996, les plafonds étaient fixés à 70 et 140 fois le montant journalier de la prestation
respectivement pour les personnes seules et les couples. Ces plafonds ont donc évolué en fonction de ce montant
journalier, revalorisé la dernière fois en juillet 1994. Pour les couples, le plafond a même été fortement baissé en
1997 : il est passé de 140 à 110 fois le montant journalier, soit de 10 361 F en 1996 à 8 141 F en 1997.
22
750 heures représentent près de 5 mois de travail à temps complet (4 semaines par mois à 39 heures par
semaine).
38
francs par mois. Cette majoration s’ajoute au montant de l’ASS précédemment calculé (mais
contrairement à cette dernière, elle n’est pas prise en compte dans le calcul de l’assiette des
ressources). Le montant maximum de l’allocation pour ces bénéficiaires sera donc 106,30
francs par jour, soit 3 189 francs par mois.
L’allocation de solidarité spécifique est versée par les ASSEDIC.
Elle est financée par subvention de l’Etat et par la contribution de solidarité des
fonctionnaires. Elle est gérée par l’UNEDIC pour le compte de l’Etat.
39
Fiche n°7
L'allocation d’assurance veuvage
L'allocation d'assurance veuvage est une prestation créée en 1981 pour permettre "de faciliter,
par l'apport d'un supplément de ressources, la réinsertion professionnelle de la veuve qui ne
peut, en raison de son âge, prétendre à un avantage de réversion" (exposé des motifs de la loi
du 17 juillet 1980, cité par CERC, 1986).
L’allocation veuvage est attribuée aux veufs et aux veuves vivants seuls et ayant élevé au
moins un enfant. Le conjoint décédé devait être affilié au régime général, à celui des salariés
agricoles ou encore, depuis 1991, à celui des non salariés agricoles au cours des trois mois
précédant son décès, sans qu'aucune condition de durée d'assurance ne soit requise, voire, pour
certaines catégories, sans qu'aucune cotisation n'ait même été versée (chômeur indemnisé,
bénéficiaire d'une prestation de sécurité sociale, d'invalidité, de l'AAH, etc.).
Le conjoint survivant devait être marié avec le conjoint décédé (et non concubin), quelle que
soit la durée du mariage. Il doit ne pas être remarié, ni vivre maritalement, avoir moins de 55
ans (âge à partir duquel une pension de réversion peut être versée) et avoir un enfant à charge
ou avoir élevé un enfant pendant 9 ans avant son seizième anniversaire.
Le conjoint survivant doit résider en France ou dans les DOM, mais cette condition de
résidence sur le territoire français ne peut être opposée au conjoint survivant ressortissant d'un
Etat ayant conclu avec la France un accord de Sécurité sociale comprenant les prestations de
vieillesse et de survivant.
Le montant maximal au 1er janvier 1997 est de 3 073 francs par mois la première année,
2 019 francs la deuxième année et 1 537 francs la troisième année (et les années suivantes en
cas de maintien jusqu'à 55 ans).
Le conjoint survivant ne doit pas disposer de ressources personnelles au cours des trois mois
civils précédant le décès, ou la demande, supérieures à 3,75 fois le taux mensuel maximum de
l'allocation applicable la première année (soit 11 524 francs au 1er janvier 1997). En cas de
dépassement de ce montant, l'allocation en est réduite d'autant.
Les ressources prises en compte sont l'ensemble des avantages vieillesse et invalidité, les
revenus professionnels et les revenus des biens mobiliers et immobiliers. Ne sont pas pris en
compte le logement principal occupé à titre gratuit ou comme propriétaire, les prestations
familiales, les prestations de logement et les prestations en nature de l'aide sociale, de
l'assurance maladie ou de l'assurance maternité.
Les droits à l'assurance veuvage sont examinés en premier, avant les droits à l'API et à l'AAH.
40
L'allocation veuvage est versée mensuellement de façon dégressive, pendant trois ans à
compter du décès, ou, depuis 1987, jusqu'à l'âge de 55 ans si le conjoint survivant a atteint 50
ans à la date du décès (soit au maximum durant 5 ans). Le versement se fait sur la base du
mois au cours duquel s'est produit le décès si la demande est effectuée dans un délai d'un an.
Dans le cas contraire, le montant de l'allocation est celui de l'année de référence, compte tenu
de la date du décès.
Aucun
Les prestations sont versées par les caisses vieillesse du régime général et celles du régime des
salariés agricoles.
Le fonds national d'assurance veuvage, géré par la CNAV, est alimenté par des cotisations
sociales des salariés (au taux de 0,1%). Elle est financée par un fonds géré par la Mutualité
sociale agricole (MSA), à partir de cotisations à la charge des chefs d'exploitation.
41
Fiche n°8
Le supplément de revenu familial (SURF)
Les pouvoirs publics avaient, à plusieurs reprises, pris l’engagement d’instituer un revenu
minimum pour les familles de trois enfants et plus. La création du supplément de revenu
familial par la loi du 17 juillet 1980 n’est pas allée jusqu’au terme de cette logique ; en effet
l’attribution de la prestation est subordonnée à l’existence d’un minimum de ressources au
sein du foyer.
Le revenu minimum familial a très rapidement vu sa portée, déjà limitée lors de sa mise en
place, fortement amoindrie, notamment en raison du gel du seuil de ressources exigées. Elle a
été définitivement supprimée en août 199023.
Le SURF s’adresse aux familles ayant au moins trois enfants à charge et disposant de
ressources annuelles, y compris les prestations familiales, inférieures à 38 650 francs majoré
de 6 000 francs par enfant à charge (plafond inchangé depuis 1981).
3. Le montant du revenu minimum garanti et conditions de ressources
Pour les salariés et les bénéficiaires de l’AAH, d’une rente d’accident du travail, d’une
pension d’invalidité ou d’assurance veuvage :
Lorsque les ressources sont comprises entre un minimum (1 345 fois le SMIC horaire en
vigueur, soit 16 342 francs entre janvier et juillet 1981) et un maximum (38 650 francs majoré
de 6 000 francs par enfant à charge), le montant de la prestation est égal à la différence entre
les ressources (y.c les prestations familiales) et le plafond. Cette prestation ainsi calculée se
nomme le supplément différentiel.
Pour les travailleurs indépendants, agricoles ... :
Le SURF versé est forfaitaire ; il s’élève à 210 F par mois. Mais pour les cas où le SURF
forfaitaire serait égal au calcul du SURF différentiel, il a été mis en place un supplément
forfaitaire différentiel ; cela concerne donc les bénéficiaires ayant des ressources comprises
entre 36 130 F et 38 650 F. Dans ce cas, le supplément forfaitaire différentiel mensuel est égal
au douzième de la différence entre les ressources et le plafond, ce qui donne un montant
systématiquement inférieur à 210 F.
Du fait de la non revalorisation du plafond, l’allocation sous forme du supplément différentiel
n’a réellement été versée qu’en 198124. Dès 1982, il n’a été versé que des suppléments
forfaitaires (210 F) et des suppléments forfaitaires différentiels (< 210 F).
23
24
Loi du 6 juillet 1990.
En 1981, seulement 5 % des allocataires du SURF le percevaient sous sa forme de supplément différentiel.
42
Fiche n°9
Le revenu minimum d’insertion (RMI)
Le développement au cours des années 1980 de la pauvreté a conduit les pouvoirs publics à
mettre en place un dispositif d’application générale devant permettre le versement d’un revenu
minimum aux plus démunis ainsi que leur insertion (ou réinsertion) dans la vie sociale et
professionnelle. Le Revenu minimum d’insertion a été mis en place en décembre 198825.
Le revenu minimum d’insertion associe le versement d’une prestation spécifique à des
mesures d’insertion sociale ainsi qu’à un accès à des droits sociaux.
Le RMI garantit un revenu minimum aux personnes n'ayant aucune ressource ou des
ressources considérées comme insuffisantes. Mais toute personne sans ressources ne peut
systématiquement prétendre au RMI, il faut répondre à certaines conditions :
- Pour prétendre au RMI, il faut être âgé d’au moins 25 ans à la date du dépôt de la demande.
La condition d’âge est supprimée pour les personnes qui assurent la charge d’un ou plusieurs
enfants nés ou à naître.
- Le RMI n’est pas subordonné à une condition de nationalité, mais pour les étrangers, il faut
être en situation régulière et être en possession d’un des titres de séjour demandés pour
pouvoir en bénéficier.
- Le RMI est également subordonné à des conditions de ressources (voir ci-dessous les
montants des plafonds). Il s’agit d’une allocation différentielle ; son montant complète les
ressources de l’allocataire, pour lui permettre d’atteindre un certain seuil de ressources.
- Le RMI a un caractère subsidiaire (il est dû pour autant que le demandeur a épuisé les autres
moyens à sa disposition pour subvenir à ses besoins).
Sont exclus du champ d’application du RMI en tant qu’allocataire (et non en tant que
personne à charge ou conjoint) les élèves, les étudiants ou les stagiaires non rémunérés, quel
que soit leur âge.
Le montant du RMI dépend des ressources dont dispose l’allocataire ainsi que du nombre de
personnes qui sont à sa charge. Pour que ces personnes à charge soient prises en compte dans
le calcul du montant du RMI, elles doivent résider au foyer de l’allocataire ; et s'il n’y a pas de
condition de nationalité, les étrangers doivent être en situation régulière et en possession des
titres de séjour appropriés pour être considérés comme personne à charge.
Les personnes à charge peuvent être le conjoint ou le concubin, les enfants s’ils sont âgés de
moins de 25 ans et s’ils sont à la charge réelle et continue de l’allocataire. Il peut également
s’agir d’autres personnes n'ayant aucun lien de filiation avec l’allocataire : ces personnes
doivent être âgées de moins de 25 ans et être à la charge réelle et continue de l’allocataire.
Les personnes à la charge de l’allocataire ouvrent droit à majoration du montant du RMI. Ne
seront pas considérées à charge les personnes qui perçoivent des ressources égales ou
supérieures à la majoration de RMI à laquelle elles ouvrent droit.
25
loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988, modifiée par la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992.
43
Le RMI est une allocation différentielle mensuelle ; la personne bénéficiant du RMI perçoit
une allocation égale à la différence entre le montant mensuel du RMI et le montant de ses
ressources prises en compte ; celles-ci doivent être déclarées trimestriellement. Le montant
mensuel du RMI varie selon le nombre de personnes à la charge de l’allocataire :
Montant mensuel du RMI en vigueur au 1er janvier 1997 :
. personne seule
. 1ére personne supplémentaire (50 %)
. personne supplémentaire au-delà de la première (30 %)
. personne supplémentaire à partir de la troisième, hors conjoint ou concubin (40 %)
2 402,99 F
1 201,49 F
720,89 F
961,19 F
On aboutit ainsi à un montant mensuel :
. personne seule
. couple sans personne à charge ou personne seule avec une personne à charge
. couple avec une personne à charge ou personne seule avec deux personnes à charge
. couple avec deux personnes à charge
. personne isolée avec trois personnes à charge
. couple avec trois personnes à charge
2 402,99 F
3 604,48 F
4 325,37 F
5 046,26 F
5 286,56 F
6 007,45 F
A noter que ces montants sont valables en métropole mais pas dans les DOM où le barème du
RMI est égal à 80 % de celui de la métropole.
Le montant versé au titre du RMI peut être réduit dans certaines situations :
- En cas d'hospitalisation : si un allocataire du RMI n’a ni conjoint ni personne à charge et
qu’il est hospitalisé dans un établissement de soins, le montant de l’allocation est réduit de 50
% à compter du 60e jour. Aucune réduction n’est pratiquée lorsque le bénéficiaire a un
conjoint ou une charge de famille.
- En cas de détention : l’allocation versée à une personne isolée détenue dans un établissement
relevant de l’administration pénitentiaire est suspendue à l’issue d’une période de 60 jours de
détention. Si le bénéficiaire est chargé de famille, les droits sont réexaminés au terme du
même délai afin que le foyer puisse éventuellement continuer à percevoir l’allocation, la
personne détenue n’étant plus comptée comme membre du foyer.
En principe, la totalité des ressources, du trimestre précédent, des différentes personnes
présentes et à charge au sens du RMI est prise en compte : revenus d’activité, de formation, de
stage, de biens mobiliers ou immobiliers, prestations familiales, indemnités journalières de la
sécurité sociale, rentes, pensions, retraites, allocations chômage, bourses de l’enseignement
supérieur, pensions alimentaires effectivement perçues ... Les allocations logement sont prises
en compte à hauteur d’un certain forfait (voir ci-dessous).
Sont exclues certaines prestations sociales26 qui ont pour but de faire face à un besoin
spécifique : allocation de rentrée scolaire, allocation d’éducation spéciale, prime de
26
La liste exhaustive est fixée par l’article 8 modifié du décret n°88-1111 du 12 décembre 1988.
45
déménagement, allocation compensatrice, prestations en nature dues au titre de l’assurance
maladie, maternité, invalidité ou de l’assurance accident du travail ou au titre de l’aide
médicale, allocation de garde d’enfant à domicile....
En ce qui concerne les charges de logement :
- pour les bénéficiaires propriétaires de leur logement ou logés gratuitement, le montant du
RMI est diminué du forfait logement : 12 % du RMI pour une personne seule (288 francs au
1er janvier 1997), 16 % du RMI pour deux personnes (577 francs) ; pour les foyers de trois
personnes et plus, le forfait logement correspond à 16,5 % du montant de RMI fixé pour trois
personnes (714 francs).
- le montant du RMI est également diminué du forfait logement pour les bénéficiaires
percevant une allocation de logement.
Afin d’inciter à la reprise d’une activité professionnelle ou à une formation rémunérée, les
revenus procurés par celles-ci sont exclus, dans certaines limites, des ressources du foyer pour
le calcul de l’allocation de RMI (mesure dite d’intéressement). L’abattement s’applique
lorsqu’il y a début ou reprise d’activité après la date d’ouverture du droit au RMI, que cette
activité ou ce stage se situe ou non dans le cadre du contrat d’insertion. La mesure
d’intéressement s’applique pour une durée limitée à 750 heures27, décomptées à partir du 1er
jour d’activité. A signaler qu’il n’y a pas de durée limitée pour l’application de la mesure
d’intéressement dans le cas d’un contrat emploi solidarité (CES). L’abattement de ressources
s’applique pour l’ensemble des revenus perçus dans le cadre du CES, indépendamment de sa
durée. Il en est de même pour les personnes qui étaient chômeurs de longue durée28 lors de
leur ouverture de droit au RMI ; ces derniers bénéficient de la mesure d’abattement sur leurs
ressources liées à une activité, qu’il s’agisse d’un CES ou non et indépendamment de la durée
de l’activité.
L’abattement est fixé à :
- 28 % du montant du RMI de base, sur les revenus tirés d’un CES, pour chaque membre de la
famille ayant conclu ce type de contrat ;
- 50 % des rémunérations perçues globalement par les membres du foyer, pour toutes les
autres activités.
L’allocation de RMI est attribuée par la préfet pour une durée de 3 à 12 mois, renouvelables
dans les mêmes conditions. Le montant de l’allocation est réexaminé tous les trois mois pour
tenir compte des variations de ressources de l’allocataire et des personnes à charge.
Le droit à l’allocation de RMI et son renouvellement sont également subordonnés à
l’engagement du bénéficiaire de participer aux mesures d’insertion sociale et professionnelle
qui pourront lui être proposées. Dès lors que ce contrat est correctement exécuté selon l’avis
de la commission locale d’insertion, le préfet proroge le RMI par périodes de trois mois à un
an.
27
750 heures représentent près de 5 mois de travail à temps complet (4 semaines par mois à 39 heures par
semaine).
28
Par chômeur de longue durée, on entend toute personne qui était au chômage depuis déjà 12 mois dans les 18
mois précédents l’ouverture des droits au RMI.
46
Le droit au RMI donne accès à différents droits sociaux :
- à défaut d’une autre protection sociale, les allocataires du RMI et leurs ayants droit sont
obligatoirement affiliés à l’assurance personnelle pour la couverture des risques maladie et
maternité. Les cotisations sont prises en charge totalement par l’aide sociale.
- les allocataires du RMI bénéficient de plein droit de l’aide médicale pour la couverture du
ticket modérateur et du forfait hospitalier.
- ils bénéficient d’une protection contre les accidents du travail qui peuvent survenir à
l’occasion d’une activité d’insertion prévue au contrat d’insertion.
- à condition de ne pas bénéficier d’une autre aide au logement, ils ont droit à l’allocation de
logement sociale dans les conditions de droit commun.
7. Les mesures d’insertion sociale et professionnelle
Le bénéficiaire du RMI doit s’engager à participer aux mesures d’insertion sociale et
professionnelle qui pourront lui être proposées. L’engagement se concrétise par la conclusion
d’un contrat d’insertion :
- le contrat d’insertion détermine, compte tenu de la situation du bénéficiaire, le projet
d’insertion (stage de réadaptation, formation professionnelle...) ;
- il est conclu entre le bénéficiaire et la commission locale d’insertion composée de
représentants de l’Etat, des collectivités territoriales et des organismes et associations à
vocation sociale.
En plus de la commission locale d’insertion, ont été mis en place des conseils départementaux
d’insertion qui constituent une instance de concertation ; ils doivent déterminer les besoins,
les actions à entreprendre et les moyens supplémentaires à mettre en oeuvre. Le conseil
départemental d’insertion doit également coordonner les différentes actions de formation ou
d’insertion en cours ou prévues. Le financement des actions d’insertion doit être assuré par le
département.
La demande de RMI doit être déposée auprès d’un des trois services suivants :
- centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS) ;
- service départemental d’action sociale ;
- association ou organisme à but non lucratif agréé à cet effet par le préfet.
Le demandeur de RMI ne peut bénéficier du RMI qu’après avoir fait valoir l’intégralité de ses
droits aux prestations légales, réglementaires ou conventionnelles (chômage, vieillesse,
allocations familiales ...).
L’allocation est versée mensuellement par les caisses d’allocations familiales ou la caisse de
mutualité sociale agricole.
47
Le financement du RMI incombe à l’Etat et aux collectivités territoriales.
48
Les minima sociaux : bref récapitulatif de la législation
Le tableau suivant présente sommairement les minima sociaux, en se bornant aux principes généraux de chaque dispositif.
Date de
création
Population visée et principales conditions
Montant maximal par mois (1)
(1er janvier 1997)
Minimum
vieillesse
1956
(1941)
Destiné à compléter jusqu'à un certain 3 433 F pour une personne seule
seuil les ressources des personnes âgées de 6 158 F pour un couple
plus de 65 ans (ou 60 ans en cas
d'invalidité) dont les avantages vieillesses
sont faibles ou nuls.
Minimum
invalidité
1956
(1930)
Garantit un niveau minimum de Montants
ressources aux personnes âgées de moins vieillesse
de 60 ans dont la capacité de travail ou de
gain se trouve réduite des deux tiers au
moins.
analogues
au
Durée de
versement
Pas de limite de
durée (tant que
les conditions
sont réunies)
minimum Pas de limite de
durée (tant que
les conditions
sont réunies)
Organismes
Caisses de
retraire (au moins
une vingtaine de
régimes) et le
service de
l'allocation
spéciale vieillesse
Caisses
d'assurance
maladie/invalidit
é (une dizaine de
régimes)
Allocation aux
adultes
handicapés
1975
Garantit un revenu minimum aux 3 433 F
personnes souffrant d'un handicap.
Un complément destiné à faciliter Complément : 549 F
l'adaptation à une vie autonome à
domicile est versé aux bénéficiaires
habitant un logement autonome.
Pas de limite de
durée (mais
contrôle
périodique du
taux de handicap)
Caisses
d'allocations
familiales, caisses
de la Mutualité
sociale agricole,
caisses du régime
minier
Allocation de
parent isolé
1976
Vise à apporter une aide temporaire à 3 163 F pour une femme enceinte
toute personne isolée assumant seule la + 1 054 F par enfant à charge
charge d'un ou plusieurs enfants.
Un an maximum
ou jusqu'au
troisième
anniversaire du
dernier enfant
Caisses
d'allocations
familiales, caisses
de la Mutualité
sociale agricole,
caisses du régime
minier.
Allocation
d'assurance
veuvage
1980
Aide temporaire ayant pour vocation de 3 073 F la premiere année
permettre au veuf ou à la veuve une 2 019 F la seconde année
réinsertion professionnelle après le décès 1 537 F la troisième année
du conjoint, parce qu'il/elle ne peut
(et les suivantes)
prétendre à un avantage de réversion en
raison de son âge (moins de 55 ans).
Trois ans
maximum en
général (cinq ans
dans des cas
particuliers)
Caisses du
régime général et
des régimes
agricoles.
Allocation de
solidarité
spécifique
1984
Destinée aux chômeurs (inscrits à
l'ANPE) ayant épuisé leurs droits à
l'assurance chômage, sous condition d'une
certaine
durée
d'activité
salariée
antérieure. Complétée par une majoration
pour les chômeurs de plus de 55 ans sous
certaines conditions supplémentaires
d'activité antérieure.
Renouvellement
possible tous les
six mois.
Assedic
(associations
pour l'emploi
dans l'industrie et
le commerce)
2 220 F
(74,01 F par jour)
Majoration éventuelle : 969 F
(32,29 F par jour).
Allocation
d'insertion
1984
Destinée à certains demandeurs d'emploi
qui ne remplissent pas les conditions pour 1 311 F
percevoir l'AUD. Supprimée en 1992 pour (43,70 F par jour)
les jeunes de 16 à 25 ans et pour les mères
isolées, elle concerne désormais des
catégories restreintes : certains détenus
libérés, rapatriés, réfugiés et demandeurs
d'asile (sous conditions).
Un an maximum
Renouvellement
au bout de six
mois.
Assedic
(associations
pour l'emploi
dans l'industrie et
le commerce)
Revenu
minimum
d'insertion
1988
Destinée à toute personne dont les
ressources n'atteignent pas un certain
montant. Limitée aux personnes de plus
de 25 ans (sauf en cas de charge
d'enfants).
Pas de limite de
durée (contrôle et
renouvellement
périodiques)
Caisses du
régime général et
des régimes
agricoles.
2 403 F pour une personne seule
majoré de :
1 201,5 F pour la première personne à
charge (conjoint ou enfant)
721 F pour la deuxième personne à
charge
961 F pour chaque personne
49
supplémentaire à partir de la troisième,
sans compter l'éventuel conjoint.
(1) Les montants indiqués correspondent au montant maximal de telle ou telle aide, qui correspond également au niveau garanti de ressources, et non au
montant effectivement versé car les minima sont des aides différentielles qui viennent compléter les revenus des bénéficiaires jusqu'à un seuil déterminé.
50
Deuxième Partie :
1.
Les bénéficiaires et la population couverte
par les minima sociaux entre 1970 et 1995
Evolution du nombre de bénéficiaires pour chacun des dispositifs
. Le minimum vieillesse
. Le minimum invalidité
. L’allocation aux adultes handicapés
. L’allocation de parent isolé
. L’allocation d’insertion
. L’allocation de solidarité spécifique
. L’allocation d’asssurance veuvage
. Le supplément de revenu familial
. Le revenu minimum d’insertion
2.
Evolution des bénéficiaires et de la population couverte de l’ensemble
des minima sociaux
. L’évolution des effectifs de bénéficiaires de minima sociaux
. L’évolution de la répartition des bénéficiaires entre minima
. Quelques caractèristiques des bénéficiaires de minima sociaux
. La population couverte par les minima sociaux
. La répartition des bénéficiaires et de la population couverte entre
minima sociaux en 1995
. L’importance des bénéficiaires de minima sociaux dans la
population totale sur la période 1970-1995
52
Cette deuxième partie porte sur les bénéficiaires (*) des minima sociaux et la population
couverte (**), principalement dans une perspective rétrospective depuis 1970.
Pour chacun des huit minima, l'évolution des effectifs des bénéficiaires est retracée de 1970 à
fin 1995, suivie par une présentation des caractéristiques de ces bénéficiaires.
Sont également présentées l'évolution de l'ensemble des bénéficiaires de minima de 1970 à
1995 et leurs caractérisques fin 1995. Cette analyse est complétée par l'évolution propre de la
population couverte par ces minima. Enfin, les évolutions des ménages bénéficiaires et de la
population couverte, rapportées respectivement à l'évolution de l'ensemble des ménages et de
la population totale, permettent d'apprécier dans quelle mesure la place prise par les revenus
minima garantis dans la société française s'est modifiée au cours des 25 dernières années.
(*) Le bénéficiaire, parfois appelé allocataire, est la personne du ménage à qui est versée la
prestation. Le nombre des bénéficiaires d'un revenu minimum garanti (ou minimum social) est
en conséquence égal au nombre des ménages concernés.
(**) La population couverte* par un revenu minimum garanti comprend outre les
bénéficiaires l'ensemble des autres personnes présentes au sein du ménage de ces
bénéficiaires. Dans nos estimations, les personnes présentes dans le ménage et prises en
compte seront en principe limitées aux seuls (éventuels) conjoints et enfants à charge. La
population couverte par tous les minima sociaux est donc égale au nombre des personnes
vivant dans des ménages dont les ressources sont portées au moins à un niveau minimum
grâce à ces différentes dispositifs.
54
1.
Evolution du nombre de bénéficiaires pour chacun des dispositifs
Comme nous l’avons précisé dans la partie législation, le minimum vieillesse se structure en
deux « étages » : le premier étage se compose d’un complément ou d’un substitut de pension
et il garantit un niveau de revenu annuel de 17 147 F pour une personne isolée et 34 294 F
pour un couple (01.01.97). Le second étage est constitué de l’allocation supplémentaire du
fonds de solidarité vieillesse. En globalité, le revenu minimal annuel garanti par ce dispositif
est de 41.197 F pour un personne seule et de 73.906 F pour un couple (01.01.97).
A la fin de l’année 1995, près de 1.000.000 de personnes bénéficient du minimum vieillesse29.
Parmi elles, environ 300.000 personnes sont bénéficiaires d’une prestation du « premier
étage » et de l’allocation supplémentaire (« second étage »)30 et 700.000 personnes perçoivent
uniquement l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse.
Le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse a fortement diminué depuis 1960. D'un peu
moins de 2,5 millions fin 1960, le nombre de bénéficiaires est passé à 2,2 millions à la fin de
1970 à un peu moins d’1 million à la fin de 199531. A partir de 1970, la baisse continue des
bénéficiaires a été interrompue une première fois en 1975, sans doute du fait des réformes de
l’assurance vieillesse, et une seconde fois en 1982 en raison de la forte revalorisation (+25 %)
du montant maximal du minimum vieillesse.
29
Ce nombre est celui des bénéficiaires de l'allocation supplémentaire ("2ème étage"). Les données présentées
sont celles publiées par le SESI. Les caractéristiques des bénéficiaires sont issues d’une enquête annuelle du
SESI auprès des 12 régimes les plus importants, qui représentent environ 92 % du total des bénéficiaires, et 99 %
des bénéficiaires de métropole. Les données fournies par le fonds de solidarité vieillesse diffèrent parfois très
sensiblement de celles fournies par le SESI. Un troisième chiffre est même parfois publié pour ce qui est du
nombre de bénéficiaires au 31 décembre dans les brochures statistiques des caisses de retraite.
30
En 1995, les bénéficiaires du « premier étage » du minimum vieillesse représentent donc environ 30 % de
l’ensemble des bénéficaires du minimum vieillesse alors que les dépenses associées à ce « premier étage »
représentent environ 20 % des dépenses globales du minimum vieillesse (ou 25 % des dépenses au titre de
l'allocation supplémentaire versée au titre de la vieillesse).
31
Avant 1970 la baisse n'a pas été continue. De la fin 1959 à la fin 1963, les effectifs ont diminué, puis ont
faiblement cru jusque fin 1966, avant d'entamer une baisse ininterrompue (source : SESI). A ce sujet voir D.
Prangère et N. Roth (1996), « Le minimum vieillesse a quarante ans », Solidarité santé n° 3, SESI.
56
Graphique n°1 - Bénéficiaires de l'allocation supplémentaire versée
au titre de la vieillesse (minimum vieillesse) au 31 décembre
2.250.000
2.000.000
1.750.000
1.500.000
1.250.000
1.000.000
750.000
500.000
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
En 1994, pour environ 55 000 nouveaux bénéficiaires, on comptait environ 75 000 "sorties"
du dispositif. Plus de 9 bénéficiaires sur 10 une année l’étaient donc déjà l’année précédente.
Les couples représentent un peu plus de 30 % des bénéficiaires. En comptant les conjoints, le
minimum vieillesse concerne donc au moins 1,3 million de personnes à la fin de 199532. Sur
les dernières années, la part des couples diminue très lentement, en raison du vieillissement de
la population bénéficiaire (la part des personnes vivant en couple diminue à mesure que l’âge
s’élève). Mais cette part des personnes en couple diffère selon les régimes. Elle se situe entre
32 et 35 % pour les régimes général et agricoles, à moins de 25 % pour les autres régimes
(cultes, service social de l’allocation vieillesse, non salariés non agricoles, etc).
Parmi les bénéficiaires, 69 % sont des femmes mais si l'on tient compte des conjoints, les
femmes représentent 66 % de la population couverte.
Fin 1995, l'âge moyen des bénéficiaires est de 78,6 ans (79,9 pour les femmes et 75,6 pour les
hommes). Parmi les bénéficiaires, 8 % ont moins de 65 ans, 31 % ont entre 65 et 74 ans, 32 %
entre 75 et 84 ans et 28 % ont plus de 85 ans.
Le montant annuel moyen de l'allocation supplémentaire est de l’ordre 14 900 francs (fin
1995). Dans le cas de personnes isolées, le montant moyen est de 15 500 francs. Environ 21 %
des bénéficiaires isolés touchent l'allocation supplémentaire à taux plein (soit 23 259 francs à
la fin de 1995).
32
Il n’est pas possible de connaître le nombre des autres personnes présentes au sein de ménages bénéficiaires de
l’allocation supplémentaire versée au titre de la vieillesse. Etant donné l’âge des bénéficiaires (plus de 60 ans),
on peut raisonnablement penser que le nombre d’enfants présents est très faible, a fortiori, celui des parents.
57
encadré n°4
Environ 30 % des bénéficiaires du minimum vieillesse
perçoivent une prestation au titre du « premier étage »
Les données concernant le « premier étage » du minimum vieillesse sont très peu connues. D’une
part, ce « premier étage » est constitué d’un certain nombre de prestations alternatives : diverses
allocations de base (allocation aux vieux travailleurs salariés ou AVTS, allocation aux vieux
travailleurs non salariés ou AVTNS, secours viager, allocation aux mères de famille, etc.), la
majoration de pension prévue par l’article L.814-2 du code de Sécurité sociale et l’allocation
spéciale vieillesse. D’autre part, un très grand nombre d’organismes sont chargés de verser ces
prestations : à notre connaissance, au moins 24 caisses de retraite auxquelles il faut ajouter le
service de l’allocation spéciale vieillesse de la Caisse des dépôts et consignations.
Depuis 1994, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) prend en charge l’ensemble des prestations
versées au titre du minimum vieillesse. Il semblerait que le rapport annuel du FSV constitue la
seule source regroupant de manière suffisamment exhaustive des données sur le nombre de
bénéficiaires et les dépenses versées au titre d’une prestation du « premier étage » du minimum
vieillesse.
Effectifs au 31 décembre
1995
Structure
Evolution
fin 1995/fin 1993
(%)
- AVTS
- AVTNS
- Secours viagers
- Allocation mère de famille
5 900
17 800
2 200
7 200
2%
6%
1%
2%
- 22 %
- 61 %
- 17 %
- 18 %
Allocations de base
33 200
11 %
- 49 %
Majoration L. 814-2
189 600
64 %
+ 14 %
Allocation spéciale
vieillesse
76 000
25 %
-8%
Total « premier étage » du
minimum vieillesse
298 800
100 %
-5%
Allocation supplémentaire 979 600 *
- 11 % *
(« deuxième étage »
* les chiffres issus des publications du SESI sont sensiblement différents : 988 800 bénéficiaires de
l’allocation supplémentaire au titre de la vieillesse à la fin 1995, et diminution de 7 % entre fin 1993 et fin
1995.
Source : Fonds de solidarité vieillesse - rapport d'activité pour l'année 1995.
En 1995, les bénéficiaires d’une allocation de base ne représentent plus que 11 % des bénéficiaires
du « premier étage » du minimum vieillesse. Les bénéficiaires de l'AVTS proprement dite
représentent seulement 2 % de l'ensemble des bénéficiaires percevant une prestation au titre du
"premier étage". Ces allocations de base ne sont plus attribuées qu’exceptionnellement puisque,
depuis 1975, un seul trimestre d’assurance suffit à ouvrir droit à une pension de vieillesse,
éventuellement complétée par une majoration au titre de l’article L. 814-2 du code de la Sécurité
sociale. A la fin de 1995, le nombre des bénéficiaires de cette majoration représentent près de 64
% des bénéficiaires du « premier étage » du minimum vieillesse, un nombre en forte hausse ces
58
dernières années. Enfin, les personnes qui ne peuvent faire valoir aucun trimestre d’assurance et
qui perçoivent l’allocation vieillesse représentent un quart des bénéficiaires du premier étage.
Il est difficile d’apprécier l’évolution des bénéficiaires du « premier étage » faute de données
exhaustives antérieures à 1994. Du fait des évolutions législatives et des carrières professionnelles
des personnes arrivant à la retraite, il est certain que le nombre de bénéficiaires a fortement baissé
sur la période. De plus, la structure des bénéficiaires du « premier étage » entre les différentes
prestations s’est certainement modifiée. A défaut de données exhaustives, nous avons rassemblé
les données disponibles des caisses de retraite du régime général et des régimes agricoles et du
Service de l’allocation spéciale vieillesse (SASV) de la Caisse des dépôts et consignations. Fin
1995, ces organismes concernaient 82 % des bénéficiaires d’une prestation du « premier étage »,
soit 29 % des bénéficiaires d’une allocation de base (AVTS, AVTNS, etc.), 84 % des bénéficiaires
d’une majoration L. 814-2 et la totalité des bénéficiaires d’une allocation spéciale vieillesse33.
Bénéficiaires d'une prestation du "premier étage" du minimum
vieillesse au 31 décembre (certains régimes seulement)
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
Allocations de base versées par la CNAV et la MSA
Allocations spéciales versées par le SASV
Majoration L814-2 versées par la CNAV et la MSA
Total bénéficiaires d'une prestation du "premier étage" versée par la CNAV, la MSA ou le SSAV
Total bénéficiaires du "1er étage" (données FSV)
Le nombre de bénéficiaires d’une allocation de base (AVTS, AVTNS, Secours viager, allocation
aux mères de famille) servie par le régime général ou les régimes agricoles a fortement diminué
depuis 1970, passant de 460 000 à moins de 10 000 à la fin de 1995. Depuis 1980, le nombre de
bénéficiaires de l’allocation spéciale vieillesse servie par le service de l’allocation spéciale
vieillesse (SASV) a baissé régulièrement de 130 000 bénéficiaires à environ 75 000 à la fin de
1995. Le nombre de bénéficiaires d’une majoration au titre de l’article L. 814-2 des régimes
général et agricoles est resté relativement stable de 1977 à 1990, entre 110 000 et 120 000
bénéficiaires, puis a augmenté rapidement depuis 1990 pour atteindre 160 000 à la fin de 1995. On
peut s’interroger sur cette évolution récente qui semblerait témoigner d’un accroissement du
33
L’évolution de la part des bénéficiaires des régimes général et agricoles et du SASV n’est pas connue pour
des périodes antérieures à 1994.
59
nombre des retraites nouvellement liquidées à un très faible niveau. Rapportée au nombre total des
retraites liquidées, cette évolution demeure néanmoins marginale.
60
A notre connaissance, les données concernant les bénéficiaires de cette prestation sont
inexistantes ou très lacunaires : nous ne connaissons pas le nombre de personnes percevant
une pension d’assurance invalidité portée au niveau minimal égal à l’AVTS (le « premier
étage ») ni les dépenses correspondantes. Il en est de même pour les données sociodémographiques relatives aux bénéficiaires du minimum invalidité (âge, sexe, configuration
familiale). Les flux concernant l’allocation supplémentaire ne sont pas non plus connus34.
Les seules données disponibles concernent le nombre de bénéficiaires de l’allocation
supplémentaire versée au titre de l’invalidité (le « deuxième étage » du minimum invalidité)
par les diverses caisses d'assurance maladie. Il a augmenté de 1970 à 1985, passant de 85 000
à 139 000 fin 1985, pour ensuite diminuer35. On comptait 105 000 ménages bénéficiaires en
décembre 1995.
Graphique n° 2 - Bénéficiaires de l'allocation supplémentaire au titre de
l'invalidité (minimum invalidité) au 31 décembre
150.000
125.000
100.000
75.000
50.000
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
Parmi ces bénéficiaires, 85 % appartiennent au régime général, 7 % au régime des non salariés
agricoles, 6 % au régime des salariés agricoles et 2 % aux autres régimes (non salariés,
spéciaux). Les bénéficiaires du minimum invalidité représentent un peu plus d’un cinquième
des bénéficiaires d’une pension versée au titre de l’assurance invalidité.
De par les conditions d'attribution, les bénéficiaires du minimum invalidité n'ont pas plus de
60 ans.
34
Les nouvelles attributions de pensions d’invalidité dans l’année représentaient à la fin des années 1980 de 10 à
12 % du total des pensions d’invalidité dans le régime général (source CNAM). Ce pourcentage est-il du même
ordre pour les seules pensions d'invalidité portées au niveau du minimum au moyen de l'allocation
supplémentaire ?
35
Le nombre des bénéficiaires était resté relativement stable de 1959 à 1966, autour de 70 000, pour croître
ensuite jusqu'à 85 000 environ au début des années 1970 (source : SESI).
61
L’allocation aux handicapés adultes a été versée à partir de 1972 ; elle est remplacée en 1975
par l’allocation aux adultes handicapés. La montée en charge de l’AAH s’est faite entre 1976
et 1983. Sur cette période, le nombre de bénéficiaires de cette prestation a progressé au rythme
annuel moyen de 22 %. Entre 1983 et 1986, le nombre de bénéficiaires s’est stabilisé autour
de 475 000. Depuis 1986, la progression de l’AAH a repris au taux annuel moyen de près de 3
% pour atteindre 616 000 bénéficiaires fin 1995.
Au début des années 1990, le flux des entrants dans le dispositif au cours de l’année a été
estimé à environ 8 % et le flux des sortants de l’ordre de 5 %36.
Graphique n° 3 - Bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés
au 31 décembre (allocation aux handicapés adultes avant 1976)
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
La population des bénéficiaires de l’AAH se compose en large majorité de personnes isolées,
70 % des allocataires ; 16 % sont des couples sans enfant et 14 % ont au moins un enfant à
charge. A partir de ces données, on peut estimer à 1,6 le nombre moyen de personnes
présentes dans un ménage recevant l’allocation aux adultes handicapés, soit au total une
population couverte de l’ordre de 985 000 personnes en 1995.
Parmi les bénéficiaires de cette prestation, il y a autant d’hommes que de femmes, et la moitié
d’entre eux sont âgés de moins de 40 ans37.
Parmi les personnes percevant l’AAH en décembre 1995, environ 60 % la perçoivent au taux
plein, c’est-à-dire à son montant maximum (soit 3 322 F au 31/12/95) et 40 % la perçoivent à
taux réduit. Plusieurs motifs expliquent un versement de l’AAH à taux réduit :
l’hospitalisation de l’allocataire ou son hébergement en maison d’accueil spécialisée (5 %), la
perception d’un avantage vieillesse ou d’invalidité (10 %) ou la possession d’autres revenus
(25 %).
Parmi les bénéficiaires de l’AAH, 18 % reçoivent le complément d’AAH versé aux personnes
vivant dans un logement indépendant.
36
Y. Yakubovich « Les aides financières versées par les CAF aux handicapés », Recherches et Prévisions n°39,
1995.
37
Ces données sont issues des données des CAF, c’est-à-dire 93 % des allocataires de l’AAH.
62
L’Allocation de parent isolé est versée depuis 1976 aux parents isolés assumant seuls la
charge d’un ou plusieurs enfants. Entre 1976 et 1988, le nombre de bénéficiaires de cette
prestation a progressé de façon assez régulière : le taux annuel moyen a été de l’ordre de 14 %
entre 1978 et 1988. Depuis 1988, la progression du nombre de bénéficiaires est de l’ordre de
1,5 % par an. On note même un fléchissement en fin de période. En décembre 1995, près de
164.000 personnes perçoivent l’API.
Graphique n° 4 - Bénéficiaires de l'allocation de parent isolé au 31 décembre
175.000
150.000
125.000
100.000
75.000
50.000
25.000
0
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
La durée de perception de l’API est limitée par la législation38. La durée moyenne de
perception de l’API a été estimée par différentes enquêtes à environ 16 mois39. On peut en
déduire que le taux de renouvellement annuel des bénéficiaires est de l’ordre de 75 %.
Différents travaux ont effectivement montré qu’une part importante des bénéficiaires sortent
du dispositif avant la fin théorique de leurs droits à l’API du fait d’une reprise de vie en
couple ou d’une insertion dans l’emploi40.
Les allocataires de l’API sont presque exclusivement des femmes élevant seules leurs enfants
(98,5 % des bénéficiaires). En 1995, la moitié des allocataires ont un enfant, 25 % ont deux
enfants et 18 % ont trois enfants et plus. Cette population se compose également de futures
mères isolées (7 %). En 1995, la taille moyenne des familles bénéficiaires est de 2,6
personnes, soit une population couverte d’environ 430 000.
38
L’API est versée pour une durée limitée de 12 mois au maximum, ou jusqu’à ce que le dernier enfant ait atteint
l’âge de trois ans. En 1995, 78 % des bénéficiaires ont un enfant à naître ou au moins un enfant n’ayant pas
atteint l’âge de 3 ans.
39
B. Fragonard, « L’allocation de parent isolé », Dossier CAF, n° 3/1987.
40
S.Chaupain et O.Guillot (1995), « Les durées individuelles de perception de l’API : premiers résultats non
paramétriques à partir du fichier longitudinal des bénéficiaires de Meurthe-et-Moselle », Les Cahiers de
Recherche de l’ADEPS n° 11, Université de Nancy.
Chaupain S. (1996), « L’influence de la cause de limite sur la durée effective de perception de l’allocation de
parent isolé (API) », Economie et Prévision n°122.
64
L’ Allocation Veuvage
Depuis sa création en 1981, l’allocation veuvage concerne un nombre stable et relativement
restreint de personnes. Fin 1995, le nombre de bénéficiaires s’élevait à environ 16 700. 91 %
sont bénéficiaires du régime général, 5 % du régime des salariés agricoles et 4 % du régime
des non salariés agricoles (l’allocation a été étendue à ces derniers en 1991).
Graphique n° 5 - Bénéficiaires de l'allocation veuvage au 31 décembre
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
Le nombre de nouvelles attributions de l’allocation dans l’année n’a guère varié au cours du
temps. Le taux de renouvellement des bénéficiaires dans l’année, que l’on peut estimer par le
nombre de nouvelles attributions au cours de l’année sur le nombre total des bénéficiaires,
varie donc peu d’une année sur l’autre. Du fait de la durée limitée de la prestation, il se situe à
un niveau assez élevé, entre 50 et 60 % (52% en 1995)41.
Près de 98 % de l'ensemble des allocataires au 31 décembre 1995 sont des femmes. L'âge
moyen des allocataires est de 45,3 ans et de 44,5 ans au moment de l'attribution. Environ 10 %
ont moins de 35 ans et 35 % entre 50 ans et 55 ans (âge maximal).
La répartition des bénéficiaires selon les années de service n’a pas non plus connu de
variations notables. Au 31 décembre 1995, 32 % étaient dans leur 1ère année de service, 36 %
dans leur 2ème année, 28 % dans leur 3ème année, 3 % dans leur 4ème année et 1 % dans leur
5ème année. Le montant moyen est d’environ 1 750 francs, mais il varie selon l’année de
service. Près de 7 bénéficiaires sur 10 perçoivent cette prestation à taux plein.
Tableau n°1 - Montants moyens de la prestation perçue en 1995
année de
service
Montant
moyen
1ère année
2ème année
3ème année
4ème année
5ème année
2 283
1 612
1 327
1 341
1 325
barème au 01/01
(taux plein)
2 962
1 946
1 482
1 482
1 482
barème au 01/07
(taux plein)
2 977
1 956
1 489
1 489
1 489
% de bénéficiaires
percevant une
allocation
à taux plein
58,6
65,4
77,2
76,2
75,2
41
Ces données, ainsi que les suivantes, sont obtenues sur les bénéficiaires du seul régime général en métropole,
soit 88 % des bénéficiaires à la fin de 1995 (source : CNAV).
65
ensemble
1 753
Source : CNAV (métropole)
67,0
L’allocation d’insertion (AI) a été précédée par l’allocation forfaitaire créée en octobre 1979.
Le nombre de bénéficiaires de l’allocation forfaitaire a augmenté jusqu’à une première
réforme durcissant les conditions d’attribution en novembre 1982. L’allocation d’insertion l’a
remplacée en avril 1984. Le nombre de bénéficiaires a culminé à environ 214 000 à la fin de
1984 et n’a cessé de diminuer ensuite.
Graphique n° 6 - Bénéficiaires de l'allocation d'insertion au 31 décembre
(allocation forfaitaire avant 1984)
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
La suppression en 1992 de l’AI aux femmes isolées et aux jeunes, qui ensemble représentaient
plus des trois-quarts des bénéficiaires, a eu pour conséquence une très forte baisse du nombre
de bénéficiaires de 110 000 fin 1991 à 29 000 fin 1992. Cette suppression a été décidée sans
que soit prévu par ailleurs un autre dispositif de garantie de revenu, notamment pour les
jeunes demandeurs d’emploi de moins de 25 ans. Aujourd’hui, seules des catégories
particulières sont concernées par cette prestation (détenus libérés, rapatriés, demandeurs
d’asile, etc.). La diminution régulière du nombre de bénéficiaires depuis 1992, de 29 000 fin
1992 à 17 000 fin 1995 est probablement imputable à la baisse continue du nombre de
personnes parvenant à demander l’asile en France.42
L'AI ne pouvant être perçue pour une durée supérieure à un an, le « stock » de bénéficiaires est
renouvelé chaque année.
A la fin de 1995, 76 % des bénéficiaires étaient des hommes, contre 40 à 45 % avant la
réforme de 1992. Cette population est relativement jeune. A notre connaissance, les autres
caractéristiques socio-démographiques des bénéficiaires n’ont pas été rendues publiques (âge,
statut conjugal, nombre d’enfants, montant moyen de la prestation, etc.). Cette prestation qui
n’a pas été revalorisée depuis janvier 1986 et qui s’élève à 43,70 francs par jour, soit un peu
plus de 1 300 francs par mois, pèse très peu dans les budgets sociaux et n’attire guère
l’attention. Cet absence de toute revalorisation et de tout intérêt réel porté à ce dispositif ne
42
Les personnes ayant pu déposer une demande d’asile sont de moins en moins nombreuses : 61 400 en 1989, 54
800 en 1990, 47 400 en 1991, 28 900 en 1992, 26 500 en 1993, 26 000 en 1994, 20 400 en 1995 et 17 400 en
1996. Moins de 10 % de ces demandeurs d’asile sont ensuite reconnus comme réfugiés, un pourcentage
également en forte baisse (source : Office français de protection des réfugiés et apatrides, OFPRA).
66
s'expliquerait-elle pas également par la faible considération portée aux populations
bénéficiaires ?
L'allocation de solidarité spécifique
Le nombre de bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) n'a cessé de croître
depuis sa création, il est passé de 90 000 en 1984 à 480 000 en fin d’année 1995, et cela
malgré la faiblesse ou l’absence de revalorisation des plafonds de ressources. Cette
progression n'a toutefois pas été régulière. Les flux d'entrées et de sorties ont varié pour partie
du fait de la conjoncture économique et de l'évolution du chômage de longue durée, mais les
mesures politiques et administratives ont également joué un rôle majeur, tant sur les flux de
sorties de l’ASS que sur les flux d’entrées.
Graphique n° 7 - Bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique
au 31 décembre (allocation de secours exceptionnelle avant 1984)
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
La stabilisation du nombre de bénéficiaires en 1992 ne vient pas d'une diminution des entrées
dans le dispositif mais d'une très forte hausse des sorties (+ 35 %)43, due en grande partie aux
décisions de gestion administrative de l'ANPE. L'opération exceptionnelle "900 000 chômeurs
de longue durée", menée en 1992, s'était en effet soldée par une très forte augmentation des
radiations administratives (+ 150 %)44. Depuis 1992, les radiations administratives sont
restées à un niveau nettement supérieur à celui enregistré auparavant. En dépit d'une mauvaise
conjoncture, le nombre des sorties de l'ASS, relativement stable de 1988 à 1991, a doublé
pour atteindre environ 170 000 en 1995. Cette hausse semblerait davantage s'expliquer par les
mesures administratives de radiations que par les reprises d'emploi puisque ces dernières, qui
dépassaient 40 % des sorties de l'ASS jusqu'en 1990, ont atteint par la suite 20 à 25 %.
Le doublement des sorties du dispositif n'a toutefois pas compensé l'évolution des flux
d'entrée qui ont également quasiment doublé entre 1992 et 1994 (193 000 en 1995), en raison
principalement de la réforme de l'assurance chômage et de la conjoncture. La création de
l'allocation unique dégressive en 1993 a raccourci les durées d'indemnisation du chômage et a
accru mécaniquement le nombre de chômeurs arrivant en fin de droit, et en conséquence le
43
Ces informations et les suivantes sont issues de S. Amira (1996), "Les bénéficiaires de l'allocation de solidarité
spécifique", Premières synthèses, DARES, Ministère du travail et des affaires sociales.
44
Cerc-association (1997), "Chiffrer le chômage - Des enjeux de société", Les dossiers de Cerc-assocation n°1.
67
nombre d'entrées dans le dispositif. Les effets de cette réforme sur les flux d'entrées, qui se
sont conjugués avec une augmentation du chômage de longue durée, ont surtout porté sur les
années 1993 et 1994. Ils devraient s'atténuer les années suivantes.
Les nouvelles mesures restrictives entrées en vigueur en 1997 concernant l'allocation de
solidarité spécifique (non prise en compte des périodes d'indemnisation du chômage,
abaissement du plafond de ressources pour les couples) auront pour effet direct de limiter
fortement le nombre de nouvelles entrées dans le dispositif. Une partie des personnes n’ayant
plus accès au bénéfice de l’ASS du fait de la non prise en compte de périodes d’indemnisation
du chômage se reportera sur le RMI.
Graphique n° 8 - Entrées et sorties des bénéficiaires de l'allocation de solidarité
spécifique dans l'année et radiations administratives des chômeurs par l'ANPE
200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1990
1991
1992
Radiations administratives de l'ANPE
1993
Sorties de l'ASS
1994
1995
Entrées dans l'ASS
En 1995, les entrées dans le dispositif concernaient 41 % des bénéficiaires et les sorties 37 %.
D’après une enquête effectuée en mars 1996 auprès d’un millier de bénéficiaires de l’ASS, les
hommes représentent 51 % des bénéficiaires. Ils sont relativement âgés puisque 55 % ont 45
ans et plus et seulement 15 % ont moins de 35 ans, en raison de la durée d'activité nécessaire
pour accéder à l'ASS (5 ans dans les 10 années précédant la rupture du contrat de travail). Le
durcissement des conditions d’admission à l’assurance chômage a toutefois probablement
provoqué un sensible rajeunissement des bénéficiaires de l’ASS depuis 1992.
Parmi les bénéficiaires, 56 % vivent en couple (34 % avec au moins un enfant), 44 % vivent
sans conjoint (9 % avec enfant, 8 % avec d'autres personnes à charge et 27 % sont des
personnes seules). Au total, on peut estimer la population couverte par l’ASS à environ 1,2
million.
L’allocation de solidarité spécifique peut être versée à taux plein ou taux réduit. De plus, elle
peut être complétée d’une majoration, indépendamment du taux à laquelle elle est versée, pour
les personnes âgées de plus de 55 ans justifiant d’une certaine durée d’activité antérieure.
68
Le montant moyen de l'ASS est de 2 265 francs par mois en 1996. L’allocation de solidarité
spécifique est versée à 85 % des allocataires à taux plein, 72 % sans majoration (2 250 francs
par mois) et 13 % avec majoration (3 190 francs par mois). Parmi les 15 % d’allocataires
percevant l’ASS à taux réduit, 8 % reçoivent une allocation sans majoration et 7 % avec
majoration.
Le montant de l'ASS représente en moyenne 77 % des revenus du ménage pour une personne
sans conjoint et 34 % des revenus pour une personne avec un conjoint. Il y a environ 7 % des
bénéficiaires de l'ASS qui voient leurs ressources également complétées par un versement
différentiel de RMI. Il s'agit de personnes avec enfants, surtout de familles monoparentales.
Le Supplément de revenu familial a été créé en 1980, il sera supprimé en 1990. L’année de sa
mise en place le SURF sera versé à environ 112 000 familles. Sur les années qui suivront, ce
dispositif aura une portée amoindrie au cours du temps. A la fin de la dernière année de
versement (1989), on comptabilisait près de 46 000 bénéficiaires de ce supplément de revenu.
La baisse régulière du nombre de personnes recevant ce revenu s’explique pas la non
revalorisation des plafonds.
Graphique n° 9 - Bénéficiaires du Supplément de revenu familial
au 31 décembre
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
Le SURF a eu une portée limitée en terme de nombre de bénéficiaires mais également en
terme de montant versé. Le SURF, à l’origine se déclinait soit en supplément différentiel soit
en supplément forfaite (voir la partie Législation). En 1980, environ 5 % des bénéficiaires
69
percevaient le SURF sous sa forme différentielle. Les années suivantes, du fait de la non
revalorisation du plafond, le SURF n’était versé que sous sa forme forfaitaire, soit un montant
mensuel maximum de 210 F.
70
Le Revenu minimum d’insertion a été créé par la loi du 1er décembre 1988. Dès la première
année, le nombre de bénéficiaires est de 400 000 ; il continuera sa progression les années
suivantes pour atteindre, fin 1995, 946 000 personnes. Le nombre de bénéficiaires a crû au
taux annuel moyen de l’ordre de 17 % sur la période 1989-1994. En 1995, l’augmentation du
nombre de personnes percevant le RMI est moindre que les années précédentes puisqu’elle est
de 4 %.
Graphique n ° 10 - Bénéficiaires du revenu minimum d'insertion
au 31 décembre
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Parmi les allocataires présents au 31 décembre 1995, près de 247 000 allocataires ont
bénéficié d’une ouverture de droit en cours d’année 1995 et environ 210 000 personnes sont
sorties du dispositif. Ces données ne prennent pas en compte les personnes qui sont entrées
dans le dispositif en 1995 et qui en sont sorties la même année. A partir de ces informations,
on peut estimer un taux de renouvellement annuel de l’ordre de 20 % à 30 %, sachant que 7
bénéficiaires sur 10 fin 1995 perçoivent le RMI depuis au moins un an (voir encadré n°5).
Les bénéficiaires du RMI sont plutôt jeunes45 : 30 % ont moins de 30 ans, 32 % ont entre 30 et
39 ans, 22 % ont entre 40 et 49 ans et 16 % d’entre eux ont plus de 50 ans. L’âge moyen est de
38 ans en 1995. La prépondérance des jeunes dans le dispositif montre bien que cette
population n’est pas couverte par d’autres dispositifs. Ayant peu ou pas travaillé, cette
population perçoit peu ou pas d’indemnité chômage et ne peut ouvrir droit à l’ASS du fait
d’une durée d’activité passée trop faible. La répartition par âge est la même depuis 1989.
Cependant, même si la part des jeunes est restée stable, il faut noter qu’ils sont plus nombreux
parmi les entrants, mais ils sortent également plus rapidement du dispositif46.
45
Et cela malgré la condition d’âge imposée dans le dispositif : pour ouvrir droit au RMI, il faut être âgé de plus
de 25 ans. Lorsqu’il y a une charge de famille, cette condition d’âge n’est pas prise en compte.
46
Aldeghi I. (1996), « Les nouveaux arrivants au revenu minimum d’insertion : profils, parcours antérieurs,
rapports à l’emploi et à la famille », rapport réalisé par le Crédoc.
71
Le RMI est majoritairement versé à des personnes seules (58 % en 1995) mais également à
des familles monoparentales (22 %) et à des couples avec ou sans enfant (respectivement 16
% et 4 %). La taille moyenne des foyers bénéficiant du RMI est de près de 2 personnes47, soit
environ 1 900 000 personnes couvertes par le dispositif en décembre 1995.
Parmi les personnes seules (ayant ou non une charge d’enfants) bénéficiant du RMI, la moitié
sont des femmes.
Les sommes versées au titre de cette prestation représentent 20,8 milliards de francs en 1995.
Sur cette même année, le montant moyen du RMI est de 1 890 F par mois48 ; ce RMI est
complété en moyenne par 1 170 F de prestations familiales et d’aides au logement et par 450 F
d’autres ressources. Ces montants varient en fonction des tailles de famille.
Tableau n°2 - Revenu des personnes percevant le RMI au 31/12/95
Répartition des Montant moyen
bénéficiaires
du RMI
. couples sans enfant
. couples avec un enfant
. couples avec 2 enfants
. couples avec 3 enfants et plus
. personnes seules
. personnes seules avec un enfant
. personnes seules avec 2 enfants
. personnes seules avec 3 enfants
et plus
ensemble
4%
5%
5%
5%
59 %
13 %
6%
3%
2 010
2 100
2 170
2 080
1 810
1 970
1 930
1 600
100 %
1 890
montant moyen des
ressources totales,
RMI inclus (1)
3 790
4 610
5 490
7 450
2 460
4 080
4 970
6 390
3 510
en francs
Part du RMI
dans les
ressources
53 %
45 %
39 %
28 %
74 %
48 %
39 %
25 %
54 %
source : les bénéficiaires du RMI au 31/12/95, CNAF.
champs : les bénéficiaires de métropole - CAF, soit 87 % des bénéficiaires.
(1) : Il s’agit des ressources prises en compte dans le calcul du RMI : revenu d’activité, prestations familiales, allocation
logement...
Parmi les bénéficiaires du RMI, près de 38 % d’entre eux n’ont aucun autre revenu que les
prestations versées par les Caisses d’allocations familiales (RMI, prestations familiales et
allocation logement) et 13 % n’ont aucun autre revenu que le RMI.
Le dispositif du RMI prévoit un mécanisme d’intéressement pour les personnes qui reprennent
une activité professionnelle, consistant à ne prendre qu’une partie des revenus d’activité pour
le calcul de la prestation. Parmi les bénéficiaires du RMI, environ 14 % bénéficient de cette
mesure en décembre 1995.
47
Sont prises en compte les personnes ouvrant droit au RMI. S’il y a des enfants au sein du foyer âgés de plus de
25 ans, ils ne seront pas pris ne compte puisqu’ils n’ouvrent plus droit à prestation.
48
Ces données sur les revenus et le montant moyen du RMI ont été calculées sur la population des bénéficiaires
du RMI résidant en métropole et dépendant du régime général, soit 87 % des allocataires.
72
encadré n°5
La méconnaissance des durées de perception du RMI...
constat généralisable aux autres minima sociaux
Il est difficile de connaître la durée moyenne de séjour des allocataires dans le dispositif du
RMI pour diverses raisons : les personnes qui perçoivent le RMI pour une période inférieure à
un an, c’est-à-dire qui entrent et sortent du dispositif la même année, ne sont pas
nécessairement bien saisies par le dispositif statistique actuel. De plus, il n’est pas toujours
possible de bien suivre un bénéficiaire qui continuerait de recevoir un revenu minimum mais
en changeant de caisse ou bien s’il quitte le dispositif pour quelques mois seulement ....
En ce qui concerne le Revenu minimum d’insertion, les seules données à notre disposition
sont les dates d’ouverture de droit des allocataires présents en décembre 1995 (voir tableau cidessous). Ce type d’information ne permet pas de calculer la durée moyenne des allocataires
dans le dispositif : utiliser ces dates d’ouverture de droit conduirait à fortement surestimer la
durée de séjour réelle des bénéficiaires dans le dispositif puisque ne sont pas comptabilisées
les durées dans le dispositif inférieures à un an. De plus, ces dates d’ouverture de droit
peuvent correspondre à une ouverture de droit suite à un changement de CAF ...
Dates d’ouverture de droit des allocataires percevant le RMI au 31/12/95
antérieure à janvier 1990
droit ouvert en 1990
14 %
6%
7%
9%
14 %
21 %
29 %
champs : CAF, métropole + DOM
Avoir des informations précises sur les entrées et les sorties des bénéficiaires dans un
dispositif implique un suivi dans le temps des individus ; il faut, en fait, disposer de données
de panel relativement précises dans lequel l’individu est précisément identifié et cela même
lorsqu’il sort du dispositif et y rentre de nouveau quelques temps après. Disposer pour les
différents minima sociaux de données individuelles avec un suivi dans le temps serait en effet
très riche en terme d’informations sur le devenir des bénéficiaires, leur durée dans le dispositif
et les conditions de sorties. Ces informations sont essentielles pour la bonne connaissance des
populations concernées mais aussi pour l’évaluation des dispositifs existants afin de pouvoir
les adpater si nécessaire. D’autant plus que cette évaluation du dispositif est prafois prônée par
la loi, comme c’est le cas pour le revenu minimum d’insertion.
Même si quelques enquêtes ponctuelles fournissent parfois ce type d’informations cela est
insuffisant. Cette méconnaissance des durées de séjour dans les dispositifs et des conditions
de sortie semble quelque peu dommageable : comment apprécier un dispositif si l’on ne
dispose pas d’un minimum d’informations concernant le suivi des bénéficiaires ?
73
74
2.
Evolution des bénéficiaires et de la population couverte de l’ensemble
des minima sociaux
L'évolution de l'effectif des bénéficiaires de minima sociaux
Le nombre de bénéficiaires de l’ensemble des revenus minima garantis est passé de 2,3
millions à la fin de 1970 à 3,3 millions à la fin de 1995, soit une progression de 43 %49.
Jusqu’à la fin des années 1970, le nombre total des bénéficiaires reste relativement stable. A
l’origine, les minima sociaux se composaient du minimum vieillesse (MV) et du minimum
invalidité (MI) auxquels se sont ajoutées l’allocation aux adultes handicapés (AAH), puis
l’allocation de parent isolé (API) au cours des années 1970. La stabilité du nombre total de
bénéficiaires recouvre des évolutions contrastées selon les minima. La baisse continue des
bénéficiaires du minimum vieillesse a été compensée durant les années 1970 par une
augmentation des trois autres minima existants.
Graphique n° 11 - Bénéficiaires des revenus minima garantis*
( au 31 décembre)
3.500.000
RMI
3.000.000
2.500.000
ASS + AI
2.000.000
API +AV
1.500.000
AAH
1.000.000
Min. vieillesse
+ invalidité
500.000
1970
1975
1980
1985
1990
1995
* minimum vieillesse, minimum invalidité, allocation aux adultes handicapés, allocation de parent isolé,
allocation veuvage, allocation d'insertion, allocation de solidarité spécifique, revenu minimum d'insertion (y.c.
éventuels double comptes, voir encadré n° 6).
Entre 1979 et 1984, le nombre total des bénéficiaires augmente de 2,5 % par an en moyenne
pour atteindre 2,65 millions de bénéficiaires en fin d’année 1984. Cette croissance est liée en
partie à la mise en place de revenus minima s’adressant aux chômeurs ne pouvant pas
(allocation forfaitaire, puis allocation d’insertion) ou plus (allocation de solidarité spécifique)
49
En fait, le nombre de bénéficiaires a diminué régulièrement de 2,6 millions à la fin de l’année 1959 à 2,2
millions à la fin de 1972, puis a augmenté ensuite. Entre la fin de 1959 et la fin de 1970, le nombre de
bénéficiaires du minimum vieillesse est passé de 2,55 millions à 2,21 millions et le nombre de bénéficiaires du
minimum invalidité a augmenté de 68 000 à 85 000.
75
bénéficier d’une indemnisation de l’assurance chômage (300 000 bénéficiaires fin 1984). Sur
cette période, l’augmentation rapide du nombre de personnes percevant l’API ou l’AAH s’est
prolongée. Et, la baisse de bénéficiaires du minimum vieillesse a connu un infléchissement en
1982 en raison de la forte revalorisation du plafond de 25 % cette année.
Entre 1984 et 1988, le nombre des bénéficiaires est resté stable. A partir de 1984, les effectifs
des bénéficiaires de l’AI ont diminué fortement et l'effectif du minimum vieillesse a poursuivi
sa diminution régulière. Sur la période, ces baisses ont été entièrement compensées par la forte
augmentation du nombre de personnes percevant l’ASS et, dans une moindre mesure, de
celles percevant l’API ou l’AAH.
La création du revenu minimum d’insertion apparaît comme une rupture forte. Dès la
première année, plus de 400 000 personnes perçoivent le RMI ce qui porte au-delà des 3
millions le nombre total des personnes recevant un revenu minimum garanti. L’irruption du
RMI ne semble pas avoir eu d’incidence sur les autres minima, dans la mesure où l’évolution
de ces derniers n’a pas connu d’infléchissement notable. Loin de se substituer aux dispositifs
existants, le RMI semble avoir rempli son objectif de garantir un revenu minimum à une
population qui n’était pas jusqu’alors prise en charge par les autres dispositifs.
De 1989 à 1992, le nombre total de bénéficiaires reste au même niveau, malgré la montée en
charge du RMI (+ 270 000) et la poursuite de la hausse des effectifs de l’AAH et de l’ASS. En
parallèle, les effectifs du minimum vieillesse ont poursuivi leur baisse et les effectifs de l’AI
ont fortement chuté du fait de mesures restrictives.
De 3 millions en 1992, les bénéficiaires de minima passent à 3,3 millions fin 1995 en raison
de la progression soutenue du nombre des personnes percevant le RMI, l’ASS et à un degré
moindre l’AAH. Ces évolutions sont à mettre en relation avec la dégradation de la conjoncture
économique et la hausse du nombre des chômeurs de longue durée, mais également avec la
réforme de l’indemnisation du chômage en 1993. Cette réforme a raccourci la durée
d’indemnisation et entraîné une forte croissance des chômeurs en fin de droits ce qui a abouti
à un recours accru à ces revenus minima50. L’impact de cette réforme sur les flux d’entrée
dans ces dispositifs s’est quelque peu estompé à partir de 1995. Le durcissement des
conditions d’attribution de l’ASS en 1997 pourrait être de nature à limiter la progression du
nombre de bénéficiaires de minima sociaux.
La répartition des bénéficiaires entre minima
la répartition des bénéficiaires entre les différents dispositifs de minima sociaux a fortement
évolué entre 1970 et 1995.
50
Il s’agissait notamment de la conclusion sur les causes de la croissance du nombre d’allocataires du RMI et de
l’ASS établie dans un rapport d’enquêt de l’Inspection générale des Finances et de l’Inspection générale des
Affaires sociales de février 1995. Voir à ce sujet Guy Clary, « Face à la croissance et à la mutation du RMI »,
Droit social n° 9-10, septembre-octobre 1995.
76
Au début des années 1970, seuls les minima vieillesse et invalidité existaient. En
conséquence, la population des minima sociaux était composée à 95 % des bénéficiaires du
minimum vieillesse et à 5 % de bénéficiaires du minimum invalidité. Dans les années qui ont
suivi, il y a eu l’introduction de l’AAH et de l’API et en 1980, la mise en place de l’allocation
forfaitaire. En 1980, parmi les bénéficiaires de minima sociaux, près de 3 sur 4 percevaient
le minimum vieillesse, environ 15 % étaient concernés par l’AAH et le reste des bénéficiaires
se répartissaient entre l’allocation forfaitaire (avant l’allocation d’insertion), l’API et le
minimum invalidité.
Graphique n° 12 - Répartition des bénéficiaires entre minima sociaux
(minimum vieillesse, minimum invalidité, API+assurance veuvage, AAH, AI+ASS, RMI)
100%
RMI
80%
AI + ASS
60%
AAH
40%
API + AV
M.Invalidité
20%
M.Vieillesse
0%
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Jusqu’en 1988, le minimum vieillesse occupe une place prépondérante parmi les dispositifs de
minima sociaux puisqu’il concerne la majorité des bénéficiaires d’un dispositif de revenu
minimum garanti. C’est en 1989, avec l’introduction du RMI, que la part du minimum
vieillesse dans le nombre de bénéficiaires de minima sociaux passe en-dessous des 50 %.
Au cours des années 1980, l’introduction de nouveaux revenus minima garantis a modifié la
répartition des bénéficiaires entre minima. Les nouveaux dispositifs n’ont pas capté les
bénéficiaires des dispositifs existants. De nouvelles catégories de population ont pu bénéficier
des nouveaux dispositifs, amoindrissant ainsi le poids relatifs des anciens dispositifs dans
l’ensemble des revenus minima existants. Ainsi, en 1990, les bénéficiaires du revenu
minimum vieillesse ne représentent plus que 40 % des personnes percevant un revenu
77
minimum. L’AAH est versée à 18 % des bénéficiaires de minima sociaux ; le RMI concerne
la même proportion de personnes. L’AI et l’ASS sont versées à environ 15 % de la population
concernée. Entre 1990 et 1995, seules les parts du RMI et du minimum vieillesse se sont
modifiées mais de façon inverse : la part des bénéficiaires du minimum vieillesse a baissé
alors que celle du RMI a progressé. Sur la même période, les autres dispositifs ont conservées
une part relativement stable des bénéficiaires de minima sociaux.
A la fin de l’année 1995, les minima sociaux sont au nombre de huit, mais quatre dispositifs
concentrent plus de 90 % des bénéficiaires de minima : il s’agit du minimum vieillesse (30
%), du RMI (28 %), de l’AAH (18 %) et de l’ASS (14 %).
Quelques caractéristiques des bénéficiaires de minima sociaux
Les ménages bénéficiaires sont davantage composés que par le passé composé de personnes
jeunes en âge, si ce n’est en capacité, de travailler. En 1995, les moins de 60 ans représentent
les deux-tiers des bénéficiaires contre à peine 4 % en 1970. S’ils sont présents dans toutes les
tranches d'âge, ils sont davantage concentrés sur les classes d'âge jeunes (voir graphique). Près
d'un quart ont entre 25 et 35 ans et près d'un cinquième ont entre 35 et 45 ans.51 Seuls les
bénéficiaires de moins de 25 ans sont peu concernés du fait de la réglementation (5 % du
total).
Graphique n° 13 - Répartition des bénéficiaires de revenus minima garantis
en fonction de l'âge (fin 1995)
25%
20%
15%
10%
5%
0%
< 25
25-35
35-45
45-55
55-65
65-75
75-85
> 85
En 1995, près de 6 bénéficiaire d’un revenu minimum garanti sur 10 sont des femmes52.
En terme de configuration familiale, les ménages bénéficiaires sont un plus souvent des
personnes vivant seules, environ 57 % des bénéficiaires. Les couples sans enfant représentent
17 % des bénéficiaires et les couples avec des enfants à charge représentent 26 %. Parmi eux,
parents isolés et couples avec enfants se répartissent à parts égales (13 %)53. Si la part des
51
Ces pourcentages sont calculés sur 96 % des bénéficiaires, à l'exclusion des bénéficiaires du minimum
invalidité dont on sait seulement qu'ils ont moins de 60 ans (104 000 bénéficiaires fin 1995) et les bénéficiaires
de l'allocation d'insertion dont on sait qu'ils sont plutôt jeunes (17 100 bénéficiaires fin 1995).
52
pour tous les minima à l'exception du minimum invalidité, soit sur 97 % des bénéficiaires.
53
Ces calculs sont effectués sur 96 % des bénéficiaires, à l'exception du minimum invalidité et de l'allocation
d'insertion pour lesquels on ne connaît pas la répartition en fonction de la configuration familiale.
78
ménages bénéficiaires composés d'une seule personne est importante, elle l'est moins que par
le passé. On note en particulier que la part des ménages avec enfants a progressé, les minima
les plus récemment mis en place concernant davantage des familles.
encadré n° 6
Les cas de cumul de plusieurs revenus minima garantis sont peu fréquents
L'addition du nombre des bénéficiaires de revenus minima garantis est de 3,33 millions de
ménages bénéficiaires à la fin 1995. La question est de savoir dans quelle mesure ce chiffre
serait surestimé en raison de l’existence de ménages percevant deux minima et, en
conséquence, comptés deux fois dans le total.
Pour tenter de répondre à cette question, il importe donc de comprendre comment des
ménages pourraient être éligibles à plusieurs minima et d’évaluer leur importance dans le total
des bénéficiaires.
Etre bénéficiaire de deux revenus minima garantis est certes possible mais ne peut qu’être peu
fréquent ; d’abord, un tel cas de figure exige de remplir toutes les conditions d’attribution de
deux minima à la fois ; ensuite, les montants et plafonds de ressources des deux minima
peuvent empêcher de fait le cumul ; enfin, certains cumuls sont expressément exclus pour
l’attribution de certains minima.
Des cumuls peuvent intervenir notamment dans des cas de figure où certains minima, en
raison de régles d’attribution relativement plus individualisées (notamment en ce qui concerne
l'allocation de solidarité spécifique et l'allocation d’insertion), peuvent être perçus par deux
membres distincts du ménage, en raison des différences de plafonds de ressources dans
certaines configurations familiales particulières ou encore en raison de la prise en compte
différente de certaines ressources ou avantages selon les minima. Dans la plupart de ces cas, le
cumul de deux dispositifs ne peut intervenir que par un versement différentiel réduit d’au
moins un des deux minima.
Un examen exhaustif des cas possibles de cumul entre les huit revenus minima garantis
reviendrait à considérer au moins 64 cas de figures en considérant les huit minima deux à
deux (8 fois 8, y compris en envisageant les cas de cumul de la même prestation au sein du
même ménage).
Nous avons tenté d’apprécier l’ampleur des doubles comptes dans le recensement du total de
bénéficiaires des minima. Au total, les doubles comptes pourraient se monter à environ
50 000 et restent très probablement inférieurs à 100 000.
Le cumul du minimum vieillesse avec d’autres minima ne pourrait être qu'extrêmement rare
du fait notamment de la condition d’âge de ce minimum (au moins 65 ans ou 60 ans en cas
d’invalidité) et du niveau de revenu déjà garanti par ce minimum, tant pour une personne
isolée que pour un couple.
Il en va de même pour le minimum invalidité qui concerne environ 104 000 personnes fin
1995. Le minimum invalidité, comme le minimum vieillesse, peut toutefois dans certains cas
très limités être cumulé avec un versement de l'allocation aux adultes handicapés à taux
réduit. D'une part, en raison du plafond de ressources supérieur de l'AAH pour des ménages
79
composés de plusieurs personnes. D'autre part, du fait que certaines ressources sont prises en
compte pour l'attribution du minimum invalidité ou du minimum vieillesse, mais pas pour
l'AAH (par exemple, les donations, les revenus des biens immobiliers évalués fictivement à
un pourcentage de leur valeur...). Les cas de cumul se trouvent parmi les bénéficiaires de
l'AAH percevant un avantage vieillesse ou invalidité qui représentent 10 % des bénéficiaires
de l'AAH, soit environ 60 000 personnes.
Si des cas de cumul tant de l’allocation veuvage (AV) que de l’allocation d’insertion (AI)
avec d’autres minima sont possibles, les effectifs concernés sont négligeables, d’abord en
raison même du nombre réduit des bénéficiaires de ces deux minima, respectivement 16 700
et 17 100 fin 1995.
Le cumul entre l’allocation veuvage et l’allocation de parent isolé est théoriquement
envisageable dans le cas d’un veuvage récent et pour un montant différentiel d’API forcément
réduit, généralement pendant 12 mois au maximum (durée maximale de versement de l’API
suite à un veuvage, sauf cas très particuliers). Les cas possibles de cumul seraient donc
essentiellement à chercher parmi les quelque 5 000 bénéficiaires de l’AV dans leur première
année de veuvage et parmi les quelque 2 500 bénéficiaires de l'API du fait d'un veuvage. Dans
une enquête effectuée en 1983 sur les veuves de moins de soixante ans, aucun cas n’avait été
relevé (CERC, 1986, 1989). Les cas de cumul de l’AV et du RMI doivent également être très
rares. Les cas potentiellement concernés seraient à chercher parmi les veufs ou veuves
bénéficiaires de l’AV dans leur 2ème et 3ème années de service (un peu plus de 10 000
bénéficiaires à la fin de 1995).
L’esssentiel des 17 100 bénéficiaires de l’allocation d’insertion (AI) à la fin de 1995 sont des
demandeurs d’asile expressément exclus du bénéfice d’autres minima. Les rares possibilités
de cumul, forcément temporaires, concernent sans doute des couples de demandeurs d'asile
(percevant deux AI) et peut-être quelques détenus libérés percevant l’AI et un autre revenu
minimum garanti.
Les cas de cumul de l’allocation de parent isolé avec d’autres minima sont rares de par les
règles d’attribution.
Bien que l’API soit en principe plus « généreuse » que le revenu minimum d’insertion (RMI),
le cumul est toutefois possible dans certains cas particuliers lorsque le niveau de revenu
garanti par le RMI se trouve supérieur à celui garanti par l’API. Ces cas proviennent
essentiellement du fait de règles différentes quant aux personnes considérées à charge
(contrairement à l’API, les personnes de 20 à 25 ans présentes au sein du ménage peuvent être
à charge dans le cas du RMI) ou quant aux modalités de prise en compte de certaines
prestations sociales (aides au logement, allocation pour jeune enfant) dans le calcul des
ressources dont dispose le ménage. A la fin de l’année 1995, 4 000 bénéficiaires du RMI
percevaient également l'API54.
Les cas de cumul de l’API et de l’AAH sont extrêmement rares en raison des conditions
d’attribution, des montants garantis et des plafonds de ressources. Fin 1995, moins de 400
personnes du régime général bénéficiaient de l'API et de l'AAH55.
54
Cette estimation a été calculée à partir des données du régime général (métropole + Dom), soit 98 % des
bénéficiaires du RMI et 98 % de des bénéficiaires de l’API. source : Renouard S. et Mathieu F. (1996),
"Bénéficiaires de prestations légales au 31 décembre - Caisses d'Allocations Familiales de Métropole et des
Départements d'Outre-Mer", CNAF
55
Cette estimation a été calculée à partir des données du régime général (métropole + DOM), soit 93 % des
bénéficiaires d’AAH en 1995. source : Renouard S. et Mathieu F. (1996), op. cit.
80
Les cas de cumul de l’API et de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) doivent être rares
du fait des règles d’attribution des deux prestations. Ils seraient à trouver parmi les parents
isolés percevant l’ASS, sachant que 9 % des bénéficiaires d'ASS sont des parents isolés (un
peu moins de 45 000).
Le cumul de l’allocation aux adultes handicapés et du RMI concerne environ 1 700
personnes fin 199556.
A priori, l’AAH ne devrait pas pouvoir se cumuler avec l’ASS, la première prestation étant
conditionnée par un taux d’invalidité de 80 % ou de 50 % si la personne ne peut exercer une
activité du fait de son handicap, la seconde prestation exigeant en revanche d’être demandeur
d’emploi.
Selon une enquête effectuée en mars 1996 par le ministère de Travail, 7 % des bénéficiaires
de l’allocation de solidarité spécifique percevraient également de façon différentielle le
revenu minimum d’insertion. Cela représenterait environ 33 000 personnes fin d’année1995.
Il s’agit de personnes avec enfants, surtout de familles monoparentales.
Ajouté aux cas de cumul de l'API, le RMI et l'AAH entre eux, on peut donc dénombrer
environ 40 000 cas de cumul. Nous ne disposons d'aucun chiffre concernant les autres cas
possibles de cumul entre plusieurs minima, mais il semble qu'ils concernent des effectifs
extrêmement restreints de bénéficiaires de revenus minima.
En tenant compte de ces doubles comptes, le nombre de ménages percevant un revenu
minimum garanti serait de l'ordre de 3,2 à 3,3 milllions (la somme des bénéficiaires de chacun
des minima au 31 décembre 1995 s'élevant à 3,33 millions).
La population couverte par les minima sociaux
La population couverte par les minima sociaux a doublé depuis 25 ans, passant de 3 millions
de personnes à la fin de 1970 à près de 6 millions à la fin de 1995. Le nombre des personnes
couvertes a connu sensiblement les mêmes inflexions que le nombre des bénéficiaires au
cours des vingt-cinq dernières années, et pour les mêmes raisons (voir supra).
56
Idem note précédente.
81
Graphique n° 14 - Bénéficiaires de revenus minima garantis* et population couverte** au
31 dé
b
6.000.000
5.000.000
Population couverte
4.000.000
Bénéficiaires
3.000.000
2.000.000
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
* Minimum vieillesse, minimum invalidité, allocation aux adultes handicapés, allocation de parent isolé,
allocation veuvage, allocation d'insertion, allocation de solidarité spécifique, revenu minimum d'insertion (y.c.
éventuels doubles comptes, voir encadré n° 6).
** Toutes les personnes des ménages bénéficiaires ne sont pas toujours incluses. Pour l'AI et le MI, il s'agit du
nombre de bénéficiaires. Pour l'AAH, l'API et le RMI, il s'agit des seules personnes du ménage prises en compte
par les régles d'attribution de l'allocation concernée. Pour le MV, seuls les conjoints sont pris en compte (voir
encadré n° 7).
La progression du nombre de personnes couvertes a toutefois été très supérieure à celle du
nombre de bénéficiaires (+ 98 et + 43 % respectivement de fin 1970 à fin 1995). Le nombre
moyen de personnes par ménage bénéficiaire a augmenté régulièrement de 1,3 fin 1970 à 1,8
fin 1995 en raison de l’augmentation continue de la part des ménages plus nombreux parmi
les bénéficiaires de minima sociaux.
Depuis 1970, l’effectif du minimum vieillesse (en moyenne 1,3 personne par ménage) n’a
cessé de baisser alors que les bénéficiaires d’autres minima sociaux, constitués plus
fréquemment de ménages nombreux, ont augmenté : à partir du milieu des années 1970, la
part du nombre de ménages bénéficiaires de l’AAH (1,6 personne par ménage) et de l’API
(2,6 personnes par ménage en moyenne) augmente dans le total des bénéficiaires de minima.
Dans les années 1980, à la croissance du nombre de bénéficiaires de l’AAH et de l’API s’est
ajoutée celle des bénéficiaires de l’allocation veuvage (au moins 2 personnes par ménage) et
surtout de l’allocation de solidarité spécifique (au moins 2,5 personnes par ménage). Depuis
1988, l’augmentation du nombre moyen de personnes par ménage bénéficiaire d’un minimum
social est surtout imputable à la part croissante du nombre de bénéficiaires de l’ASS et des
bénéficiaires du RMI (près de 2 personnes par ménage en moyenne).
encadré n° 7
6 millions de personnes vivent dans un ménage percevant un minimum social
Une estimation basse de la population couverte à la fin de 1995
82
Allocation aux adultes handicapés (AAH), allocation de parent isolé (API), revenu
minimum d’insertion (RMI)
Le nombre de personnes couvertes est une information connue au travers des statistiques des
organismes gestionnaires. Les bénéficiaires sont ventilés selon leur configuration familiale
(isolé ou en couple, nombre d’enfants). Quand ces informations étaient disponibles pour le
seul régime général, correspondant pour l’AAH, l’API et le RMI à plus de 9 bénéficiaires sur
10, la population couverte a été extrapolée à tous les bénéficiaires sur la base des informations
du régime général. Ces résultats sous-estiment quelque peu la population couverte réelle, car
seules les personnes à charge au sens de la législation de la prestation sont connues. Ainsi, si
l’un des enfants est trop âgé pour être à charge au sens de la législation (de l'API, du RMI ou
de l’AAH), il ne sera pas comptabilisé dans les statistiques même s’il fait partie du ménage et
reste effectivement à la charge du bénéficiaire du minimum social. Il en va de même pour
d’autres personnes à charge qui pourraient être présentes dans le ménage (par exemple un
ascendant) sans être connues et/ou comptabilisées dans les statistiques établies par les
organismes versant les prestations.
Allocation d’insertion, minimum invalidité
En l’absence d’informations sur le nombre de personnes dans les ménages percevant
l’allocation d’insertion et le minimum invalidité, le nombre de bénéficiaires a été repris tel
quel. Dans le cas de l’allocation d’insertion, la sous-estimation n’est peut-être pas trop grande
aujourd'hui car l’essentiel des bénéficiaires sont des demandeurs d’asile, en majorité des
personnes seules. Cette sous-estimation n’a de toute façon pas une incidence majeure sur le
total des personnes couvertes puisque le nombre de bénéficiaires de l’allocation d’insertion est
lui même très réduit (17 100 à la fin de 1995). Il n’en est peut-être pas de même pour des
périodes précédant la réforme de 1992 quand le nombre de bénéficiaires était beaucoup plus
important (plus de 200 000 en 1984 et 1985) et quand des mères isolées étaient éligibles.
Prendre le nombre de bénéficiaires du minimum invalidité pour évaluer la population couverte
entraîne probablement une sous-estimation notable. D’une part, les bénéficiaires ont un âge
(moins de 60 ans) où la probabilité d’être en couple et/ou d’avoir des enfants est importante.
D’autre part, le nombre de bénéficiaires n’a jamais été négligeable depuis 1970 (entre 85 000
et 139 000, 104 000 à la fin de 1995).
Allocation veuvage
Le nombre d’enfants présents dans les ménages bénéficiant de l’allocation veuvage n’est pas
connu. La prestation est attribuée, en raison de ses conditions d’éligibilité, à des veuves (98
%) qui étaient mariées au moment du décès du conjoint, qui sont relativement jeunes (moins
de 55 ans) et qui ont ou ont eu au moins un enfant à charge. A partir de ces informations, nous
avons tenté d’estimer, forcément approximativement, le nombre moyen d’enfants encore
présents dans le ménage.
Connaissant d’abord la répartition par âge de ces veuves (toutes ont moins de 55 ans), nous
avons utilisé les données de recensement concernant le nombre moyen d’enfants qu’ont (eu)
les femmes mariées (qui ont eu effectivement au moins un enfant) et, en évaluant
grossièrement en fonction de la répartition par âge de ces femmes une proportion des enfants
qui sont encore à charge, nous avons estimé approximativement entre 1 et 1,5 enfant, le
nombre moyen d’enfants présents au sein d’un ménage bénéficiaire de l’allocation veuvage.
Cette approximation est cohérente avec les données de l’enquête CERC de 1984 sur le
veuvage avant 60 ans (CERC, 1989) : en se basant sur le nombre d’enfants à charge en
fonction de l’âge de la veuve (donné par l’enquête) et en prenant la structure par âge des
83
bénéficiaires de l’allocation veuvage à la fin de 1995, le nombre moyen d’enfant à charge
ainsi calculé serait de 1,1.
L’hypothèse retenue est celle de deux personnes en moyenne par ménage bénéficiaire (le ou la
veuve et un seul enfant en moyenne). Cette hypothèse pourrait donc sous-estimer légèrement
le nombre total de personnes couvertes, ce qui serait sans grande incidence sur le total des
personnes couvertes par un minimum social, en raison du nombre peu élevé de bénéficiaires
de l'allocation veuvage (16 700 à la fin de 1995).
Minimum vieillesse
Le nombre de personnes couvertes a été calculé en ajoutant au nombre total de bénéficiaires,
le nombre de bénéficiaires vivant en couple57. Ce calcul donne, sans doute, un nombre de
personnes couvertes proche de la réalité. En effet, les autres personnes à charge (enfants,
ascendants, etc.) pouvant vivre dans ces ménages doivent être très peu nombreuses,
notamment en raison de la condition d’âge du minimum vieillesse (au moins 65 ans ou 60 ans
en cas d’invalidité).
Le nombre de personnes couvertes a été estimé en se basant sur les données issues d’une
enquête effectuée en mars 1996.58
57
La part des bénéficiaires du minimum vieillesse vivant seul ou en couple est connue au moyen de l’enquête
annuelle du SESI auprès des 12 principaux régimes (92 % du total des bénéficiaires et 99 % des bénéficiaires de
métropole). Pour les années antérieures à 1990, ces informations ne sont disponibles qu’auprès des principales
caisses (CNAV, MSA) et le total de personnes couvertes (bénéficiaires + conjoints) est alors estimé par
extrapolation à l’ensemble des régimes sur la base du nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse.
58
Amira S., Favre D. (1996), « Les bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique », Premières synthèses
n°96-10, 42-2, DARES, Ministère du travail et des affaires sociales.
84
La Structure des bénéficiaires et de la population couverte
entre les minima sociaux en 1995
En terme de population couverte, la répartition entre minima différe de celle constatée sur les
bénéficiaires. Cette différence est liée au fait que les ménages percevant le RMI, l’ASS et
l’API sont composés d’un nombre de personnes plus élevé que les ménages bénéficiaires du
minimum vieillesse. En conséquence, le RMI concerne près de 32 % de la population couverte
par un revenu minimum garanti, alors que le minimum vieillesse est versé à 22 % de cette
population. L’ASS a un poids également plus important en terme de population couverte :
cette allocation est versée à 20 % des personnes vivant dans un ménages percevant un
minimum social.
Tableau n° 3 - Réparitition des bénéficiaires et de la population couverte
entre les huit minima sociaux, en 1995
Minimum vieillesse
Minimum invalidité
Allocation adulte handicapé
Allocation parent isolé
Allocation d’insertion
Allocation veuvage
Revenu minimum d’insertion
Ensemble des 8 minima
Bénéficiaires
effectif
au 31/12/95
en %
988.800
30 %
104.700
3%
615.600
18 %
163.600
5%
481.000
14 %
17.100
1%
16.700
1%
946.000
28 %
3.333.500
100,0 %
Population couverte
effectif
au 31/12/95
en %
1.289.400
22 %
104.700
2%
984.900
17 %
431.500
7%
1.202.400
20 %
17.100
0%
33.500
1%
1.876.400
32 %
5.939.900
100,0 %
note : La population couverte pour le minimum invalidité et pour l’allocation d’insertion n’a pu être estimée ; en
conséquence, nous avons pris le nombre de bénéficiaires ce qui tend à sous-estimer la population couverte.
Importance des bénéficiaires de minima sociaux
dans la population totale
Comme nous l’avons vu, les compléments de ressources garantis par les différents minima
sociaux sont accordés dans la très grande majorité des cas sur la base de critères de ressources
qui prennent en compte l’ensemble des revenus du ménage. Le rapport entre le nombre
d’allocataires de minima sociaux et le nombre de ménages fournit ainsi une première
indication de l’étendue de la protection minimale assurée à travers l’ensemble de ces
dispositifs.
Fin 1995, environ 15 % des ménages - soit un ménage sur sept - ont ainsi été destinataires de
l’un des compléments octroyés par le biais des différents minima sociaux. Au début des
années 1970, cette proportion était de 14 %. Elle a légérement diminué dans la première
moitié des années soixante-dix puis elle est restée proche de 12,5 % jusqu’à la fin des années
85
80. Après 1988, la proportion des ménages bénéficiaires de minima sociaux s’est accrue assez
fortement, cette progression étant principalement liée à l’instauration du RMI.
Graphique n° 15 - Evolution du nombre de bénéficiaires de minima sociaux
et de la population couverte
en %
16,0
14,0
Allocataires de minima sociaux en
% du nombre de ménages
12,0
10,0
8,0
6,0
Population couverte
en % de la population totale
4,0
2,0
0,0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
La population couverte par les différents minima sociaux - c’est-à-dire le nombre de
personnes vivant dans des ménages dont les ressources sont portées à un niveau minimum
grâce à ces différents dispositifs - représente une proportion plus faible de la population totale,
de l’ordre d’un peu plus de 10 % en 1995. Le décalage entre les deux chiffres traduit le fait
que la taille des ménages destinataires des minima sociaux est en général moins importante
que la taille moyenne des ménages vivant en France. Cependant, cet écart s’est très fortement
réduit au cours des vingt-cinq dernières années59. En conséquence, la proportion de personnes
couvertes par les minima sociaux dans la population totale a connu une progression très
sensible depuis 1970. Après avoir légèrement diminué entre 1970 et 1975, elle a augmenté de
façon régulière jusqu’à la fin des années 1980, le rythme de croissance s’accélérant nettement
après 1988. Au total, entre 1970 et 1995, la part des personnes vivant dans des ménages
destinataires de minima sociaux est passée de 6 % à plus de 10 % de la population totale.
L’augmentation du pourcentage de ménages bénéficiaires de minima sociaux et, plus encore,
celle de la proportion de la population couverte par ces minima, traduit tout à la fois le
développement des besoins de protection sociale suscités par la crise et l’apparition
progressive de dispositifs visant à y répondre.
59
Le nombre moyen de personnes par ménage bénéficiaire est passé de 1,3 à 1,8 entre 1970 et 1995, tandis que
sur la même période, la taille moyenne de l’ensemble des ménages est passée de 3,1 à 2,6.
86
Troisième Partie :
Les Masses versées au titre des
minima sociaux
. Les dépenses et leur répartition entre les minima sociaux en 1995
. L’évolution des dépenses entre 1970 et 1995
. L’effort consenti par la collectivité
. L’évolution du pouvoir d’achat des minima sociaux
. Le niveau de vie des revenus minima garantis comparativement à celui
de l’ensemble des ménages
88
89
Dans la partie précédente, nous avons vu que la répartition des allocataires de minima sociaux
avait fortement changé au cours des 25 dernières années. Ces transformations ont aussi eu des
conséquences sur l’évolution des dépenses consacrées à l’ensemble des minima sociaux. Cette
dernière partie présente d’abord des éléments d’analyse de ces changements en essayant de les
mettre en perspective par rapport aux évolutions macroéconomiques qu’a connues notre pays
sur la même période, ceci afin de prendre une mesure de l’effort que consacre la collectivité à
la mise en oeuvre de ces garanties de revenu. Nous analyserons ensuite les raisons qui
permettent d’expliquer la dynamique des dépenses consacrées aux minima sociaux. Outre
l’évolution des effectifs de bénéficiaires, les changements qui ont affecté les barèmes de
revenu minimum garanti constituent, à cet égard, un facteur déterminant. Enfin, nous
proposerons pour conclure cette partie des estimations du niveau relatif des minima sociaux
en comparaison du revenu moyen des ménages. Même si ces estimations restent relativement
imprécises, elles fournissent d’utiles compléments permettant de mieux apprécier l’étendue de
la protection minimale accordée aujourd’hui aux personnes les plus démunies.
90
Les dépenses et leur répartition entre les minima sociaux en 1995
Les dépenses consacrées aux différentes garanties de revenu minimum ont représenté, en
1995, environ 80 milliards de francs. Comme le montre le tableau ci-dessous, la répartition
des masses versées au titre de ces divers minima sociaux n’est pas tout à fait proportionnelle
à celle des bénéficiaires. Les principaux décalages concernent l’AAH et le minimum
vieillesse. L’allocation aux adultes handicapés concerne 18 % des bénéficiaires de minima
sociaux, mais ce dispositif concentre un quart des masses versées. Inversement, le minimum
vieillesse représente environ 23 % des masses versées en 1995 alors qu’il est versé à près de
30 % des bénéficiaires.
Tableau n°4 - Répartition des bénéficiaires et des masses versées
entre les huit minima sociaux, en 1995
Minimum vieillesse
Minimum invalidité
Allocation adulte handicapé
Allocation parent isolé
Allocation d’insertion
Allocation veuvage
Revenu minimum d’insertion
Ensemble des 8 minima
Bénéficiaires
effectif
au 31/12/95
en %
988.800
30 %
104.700
3%
615.600
18 %
163.600
5%
481.000
14 %
17.100
1%
16.700
1%
946.000
28 %
3.333.500
100 %
Masses versées en 95
millions de francs
18.590(1)
1.540(2)
20.580
4.800
13.010
290
440
20.830
80.080
en %
23 %
2%
26 %
6%
16 %
n.s
1%
26 %
100,0%
(1) : D’après les données du FSV, les masses versées au titre du minimum vieillesse pour le 1er étage sont de 3 690 millions
de francs et de 14 900 millions de francs pour le second étage. Pour les années antérieures à 1995, nous ne disposons que des
masses concernant les versements du 2nd (voir annexe).
(2) : Les masses versées au titre du minimum invalidité sont connues, en 1995, pour le second étage uniquement.
Le décalage structurel que l’on constate entre la répartition des dépenses et la répartition des
bénéficiaires montre que les montants moyens versés dans le cadre des différents dispositifs
différent quelque peu. On peut déjà en faire le constat à travers la législation des différents
dispositifs : le montant maximal de certains minima est moins « généreux » que d’autres, les
ressources prises en compte dans le calcul de la prestation sont plus ou moins exhaustives ...
Mais les différences de barèmes ne suffisent pas à expliquer les différences de montants
moyens versés : comme la plupart des minima sociaux sont versés de façon différentielle, les
montants moyens des prestations sont également fonction des ressources propres des
bénéficiaires. Par ailleurs, le montant du revenu garanti peut varier selon la taille des ménages
bénéficiaires, taille qui joue également sur le plafond de ressources considéré. Ainsi les
montants moyens versés au titre des différents minima sociaux seront fonction des barèmes
propres à chaque dispositif mais également des caractéristiques des bénéficiaires (ressources
propres, situation familiale, taux d’invalidité ...).
Les informations concernant les montants moyens effectivement versés au titre des différents
minima se sont pas toujours disponibles. On dispose généralement des masses versées sur
l’année au titre des différents minima alors que le nombre de bénéficiaires est saisi en fin
92
d’année, ce qui ne permet qu’une estimation approximative du montant moyen des prestations
versées.
Quelques informations permettent néanmoins d’apprécier les différences de montant moyen
versé : en décembre 1995, le montant moyen mensuel versé au titre du RMI est de l’ordre de
1 890 F. D’après une enquête de la DARES60, le montant moyen de l’ASS versée en 1996 est
d’environ 2 260 F (éventuelle majoration comprise). Près de 60 % des bénéficiaires de l’AAH
perçoivent l’allocation à taux plein en décembre 1995, soit 3 322 F par mois. Pour les
bénéficiaires la percevant à taux réduit, le montant moyen de l’allocation n’est pas connu. Il
faut également noter que parmi les personnes percevant l’AAH, 18 % reçoivent également le
complément d’AAH, soit 532 F. L’assurance veuvage est versée en 1995 pour un montant
moyen de 1 750 F. Les bénéficiaires du minimum vieillesse perçoivent un montant moyen
d’allocation supplémentaire de 1 240 F par mois en 1995. Pour les personnes isolées, ce
montant est de 1 290 F et 21 % reçoivent l’allocation supplémentaire à taux plein Sur les
autres minima sociaux, nous n’avons pas d’informations sur les sommes effectivement
versées.
L’évolution des dépenses entre 1970 et 1995
Les dépenses versées au titre des minima sociaux sont passées de 13,5 milliards de francs en
1970 à environ 76,5 milliards de francs en 1995 (francs constants 1995)61. Cette progression
est loin d’avoir été régulière tout au long de la période, le ralentissement ayant été très
sensible à partir de 1983. Entre 1970 et 1982, les dépenses augmentent de 13 % par an en
francs constants :
- de 1970 à 1975, alors que le nombre de bénéficiaires diminue légèrement, le taux de
croissance annuel des dépenses est de 13 % du fait des fortes revalorisations du minimum
vieillesse (et invalidité) ;
- entre 1975 et 1981, les dépenses augmentent à un taux annuel de 11 %. Cette
progression s'explique en partie par les nouvelles revalorisations du minimum vieillesse - à un
rythme cependant beaucoup plus faible qu’auparavant - mais également par l’augmentation
des ménages bénéficiaires, notamment avec la progression rapide des bénéficiaires de l’AAH,
de l’allocation forfaitaire (future allocation d’insertion) et de l’API.
60
Amira S., Favre D. (1996), "Les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique", Premières synthèses 9610 n° 42-2, DARES, Ministère du travail et des affaires sociales.
61
Ne sont pas prises en compte ici les sommes versées au titre du « premier étage » des minima invalidité et
vieillesse qui ne sont pas connues pour les années antérieures à 1994. C’est ce qui explique le décalage avec le
chiffre de 80 milliards avancé précédemment. Si le fait de ne pas prendre en compte les dépenses du « premier
étage » n’a pas trop d’incidence pour apprécier l’évolution du total des dépenses au cours des dernières années,
cela pourrait être différent pour les années 1970. En effet, en 1995, les dépenses au titre du minimum vieillesse
ou du minimum invalidité représentent environ 25 % des dépenses de minima sociaux (20 milliards de francs), 23
% pour le seul minimum vieillesse. Sachant que le « premier étage » représente environ 20 % des dépenses du
minimum vieillesse en 1995, on peut supposer que ce « premier étage » devait représenter une part importante
des dépenses de minima sociaux quand les minima vieillesse et invalidité représentaient la totalité (jusqu’à
l’année 1975) ou une forte proportion (ensuite) de ces dépenses. Ainsi, la progression des dépenses de minima
entre 1970 et 1995 serait sans doute moins forte si on pouvait inclure les dépenses au titre du "premier étage".
93
- l'année 1982 constitue une année charnière : les dépenses totales augmentent de 26
%, essentiellement en raison de la forte revalorisation de 25 % des minima vieillesse,
invalidité et de l’AAH.
Graphique n° 16 - Dépenses au titre des revenus minima garantis*
(en milliards de francs constants de 1995)
80
70
RMI
60
50
ASS + AI
API +AV
40
30
AAH
20
Min. vieillesse
+ invalidité
10
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
* sauf dépenses réalisées au titre du "premier étage" des minima vieillesse et invalidité(non connues pour les
périodes antérieures à 1994).
Entre 1982 et 1988, les dépenses restent quasiment stables (+ 0,6 % par an) du fait de
l’absence de revalorisation des barèmes et de la quasi-stabilité du total des bénéficiaires (voir
précédemment).
La mise en place du RMI provoque une augmentation sensible des dépenses en 1989 et 1990
(respectivement 10,4 % et 4,5 %). Mais entre 1990 à 1993, les dépenses se stabilisent à
nouveau. La baisse des dépenses des minima vieillesse et invalidité (- 6 % par an) et la quasidisparition des dépenses d’allocation d’insertion du fait de la réforme de 1992 (baisse de 85 %
du total des dépenses entre 1990 et 1993) s’équilibrent avec les augmentations des dépenses
au titre du RMI (+ 14 % par an), de l’AAH (+ 2 % par an), et dans une moindre mesure de
l’ASS (+ 2 % par an), sont compensées par la poursuite de
Les dépenses augmentent ensuite en 1994 et 1995 (respectivement + 6 et + 4 % environ) en
raison de l’augmentation des dépenses d’AAH (+ 5 % par an), de RMI (+18 et +8 %) et
d’ASS (+12 et +9 %). Pour le RMI et l’ASS, l’augmentation des dépenses correspond à celle
des bénéficiaires de ces minima ; elle est à mettre en relation avec les effets de la réforme de
l’indemnisation du chômage en 1993 et de la dégradation de la conjoncture économique.
94
95
L’effort consenti par la collectivité
Il est intéressant de rapprocher les évolutions précédentes de celles d’indicateurs
macroéconomiques afin de prendre une mesure de l’effort consenti par la collectivité en
faveur des bénéficiaires de minima sociaux. Le rapport entre les masses financières consacrées
aux minima sociaux et le PIB (produit intérieur brut) - qui donne une mesure de la richesse
nationale - fournit une première indication très globale de cet effort. Ce ratio était d’environ
1 % en 1995, soit un niveau équivalent à celui observé en 1982. Cette stabilité tranche
nettement avec la progression enregistrée entre 1970 et 1982, période durant laquelle la part
des dépenses engagées pour les minima sociaux dans le PIB avait triplé, passant de 0,3 % en
1970 à 1 % en 1982.
en %
Graphique n° 17 - Evolution des masses financières consacrées
aux minima sociaux
6,0
Dépenses " minima", en % des dépenses de protection
sociale (hors dépenses de santé en nature)
5,0
4,0
Dépenses " minima", en % des
dépenses de protection sociale
3,0
2,0
Dépenses " minima", en % du PIB
1,0
0,0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Les tendances sont très similaires si l’on rapporte ces dépenses non plus au PIB mais à
l’ensemble des dépenses de protection sociale. La part des dépenses consacrées aux minima
sociaux dans les dépenses de protection sociale est même légèrement plus faible en 1995
qu’en 198262 (respectivement 4,0 % et 4,2 %). Là encore, la stabilité observée à partir de 1983
contraste nettement avec la croissance de la période 1970-1982.
L’année 1983 marque donc une rupture très nette. Après avoir atteint un maximum en 1982,
l’effort financier consenti par la collectivité en faveur des allocataires de minima sociaux n’a
guère augmenté au cours des années suivantes. Le parallélisme des deux ratios (en
62
Cette baisse serait encore plus forte si l’on prenait en compte les dépenses afférentes au « premier étage » du
minimum vieillesse, dont la part dans le total des dépenses consacrées aux minima sociaux a régulièrement
diminué (cf. note supra). D’après nos estimations, les dépenses totales engagées pour les minima sociaux
représenteraient ainsi 4,2 % des dépenses de protection sociale en 1995 contre 4,7 % en 1982.
96
pourcentage du PIB ou des dépenses de protection sociale) traduit le fait que, après 1982, la
part des dépenses de protection sociale dans le PIB n’a, elle non plus, guère changé63. En
d’autres termes, la maîtrise des dépenses sociales mise en oeuvre par les gouvernements
successifs après 1982 n’a pas épargné les allocataires de minima sociaux.
Deux phénomènes principaux se conjuguent pour expliquer cette stabilité de l’effort financier
en faveur des minima sociaux alors même que le nombre d’allocataires et de personnes
couvertes a continué à augmenter, en valeur absolue comme en valeur relative, après 1982. Le
premier tient aux décisions concernant les barèmes, lesquels ont, dans le meilleur des cas,
péniblement suivi la hausse des prix depuis 1983. Un second phénomène provient du fait que
le seuil de ressources garanti par le RMI ainsi que par d’autres minima créés au cours des
années 1980 (allocation d’insertion, allocation de solidarité spécifique) est sensiblement
inférieur à celui procuré par les autres minima sociaux dans des situations familiales
comparables. Dans le cas du RMI, cet écart est de 30 % pour une personne seule et dépasse
40 % pour un couple. L’augmentation de la part des Rmistes dans les allocataires de minima
sociaux a donc freiné la hausse des dépenses correspondantes.
L’évolution du pouvoir d’achat des minima sociaux
Comme de nombreux barèmes sociaux, le montant des garanties minimales de ressources
dépend directement des décisions prises chaque année par les pouvoirs publics en ce qui
concerne la fixation de leur montant. Les graphiques suivants décrivent l’évolution du pouvoir
d’achat des minima sociaux servis pour une personne seule depuis vingt-cinq ans.
Les minima qui concernent des personnes situées hors du marché classique de l’emploi et qui
se trouvent, du fait de leur âge ou de leur état de santé, dans l’incapacité durable de tirer du
travail des ressources suffisantes (minimum vieillesse, minimum invalidité, allocation aux
adultes handicapés) ont connu des revalorisations importantes au cours des années 1970 ainsi
qu’en 1982. Il est vrai que leur montant était très faible il y a vingt-cinq ans : en 1970, le
montant mensuel du minimum vieillesse pour une personne seule était d’environ 1250 FF
(francs 1995). Depuis 1983, leur pouvoir d’achat a, au mieux, stagné.
63
Cf. « Les prestations sociales depuis 25 ans : croissance et maîtrise », La Note de CERC-Association, n° 2.
97
FF 1995
par mois
Graphique n° 18 - Pouvoir d'achat des minima sociaux
(en francs 1995 par mois, pour une personne seule)
3.500
3.000
2.500
Minimum vieillesse
2.000
1.500
Allocation
aux adultes handicapés
Allocation d'insertion
1.000
500
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Graphique n ° 19 - Pouvoir d'achat des minima sociaux
(en Francs 1995, pour une personne seule)
FF 1995
par mois
3.500
Allocation de parent isolé
(femme enceinte)
3.000
Allocation veuvage (1ère année)
2.500
Allocation veuvage (2ème année)
2.000
1.500
Allocation veuvage (3ème année)
1.000
500
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
98
Pour les minima qui s’adressent à des personnes isolées ayant des enfants à charge (API,
Allocation veuvage), le pouvoir d’achat a simplement été maintenu depuis leur création. C’est
également le cas du RMI dont le montant a à peine suivi la hausse des prix depuis 1988.
Enfin, les minima concernant plus spécifiquement les demandeurs d’emploi (AI, ASS) ont
connu des baisses importantes de pouvoir d’achat : le pouvoir d’achat de l’allocation de
solidarité spécifique servie au taux simple a ainsi baissé de 10 % entre 1986 et 1995 tandis
que celui de l’allocation d’insertion a chuté de plus de 20 % sur la même période.
Ainsi, tous les minima sociaux ont connu une dégradation, légère ou plus prononcée, de leur
pouvoir d’achat après 1982 ou 1983. Alors que les revalorisations des années 1970 avaient
permis des hausse importantes de pouvoir d’achat pour les minima sociaux de l’époque
(minimum vieillesse, minimum invalidité, AAH), cela n’a plus été le cas depuis une douzaine
d’années. L’examen des minima sociaux concernant des personnes ou des couples (avec ou
sans enfant) ferait ressortir un constat tout à fait analogue dans la mesure où les montants de
ces barèmes sont alignés sur ceux ces personnes seules en fonction de coefficients fixes64.
Il est intéressant de rapprocher ces tendances de celles, très voisines, qu’a connu le SMIC sur
la même période. En pouvoir d’achat, le montant du SMIC net était identique en 1983 et 1990.
En fait, la quasi-totalité des gains de pouvoir d’achat du SMIC brut ont été absorbés depuis le
milieu des années 1980 par la hausse des cotisations sociales salariales. La légère progression
du pouvoir d’achat du SMIC net enregistrée au début des années 1990 n’a pas suffi à enrayer
la baisse - quasi-continue depuis 1984 - de la valeur relative du SMIC par rapport au salaire
moyen. Alors que le SMIC représentait près de 52 % du salaire moyen en 1984, ce
pourcentage est tombé à moins de 47 % en 1995, soit un niveau analogue à celui de 1975.
De la même façon, la valeur relative des différents minima sociaux a également diminué après
1982. La référence au salaire moyen n’est cependant pas pertinente pour apprécier les
évolutions relatives des seuils de ressources garantis par les minima sociaux. Ces derniers, en
effet, contribuent à porter les ressources globales des ménages concernés à un niveau
minimum. C’est donc plutôt par rapport aux revenus des ménages que la comparaison prend
véritablement un sens.
64
Les seuls changements intervenus dans ce domaine concernent le minimum vieillesse et le RMI. Pour le
minimum vieillesse, le montant pour un couple était le double de celui d’une personne isolée jusqu’à l’année
1981 et a été légèrement diminué à partir de 1982. Pour le RMI, le coefficient de majoration pour les personnes à
charge à partir de la troisième (sans compter l’éventuel conjoint ou concubin) a été porté de 30 % à 40 % à
compter du 1er avril 1990.
99
Graphique n° 20 - SMIC brut et net (en FF 1995 par mois)
7.000
SMIC brut
6.000
5.000
4.000
SMIC net
3.000
2.000
1.000
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Le niveau de vie des revenus minima garantis comparativement à celui
de l’ensemble des ménages
Les revenus des ménages peuvent être saisis à travers différents indicateurs. Un premier
indicateur de revenu moyen est constitué par le revenu moyen par ménage, tel qu’il peut être
retracé à travers les données de la comptabilité nationale. Cet indicateur ne fournit pas, à
proprement parler, une mesure du niveau de vie des ménages qui soit directement comparable
aux seuils de ressources garantis aux ménages bénéficiaires de minima sociaux. La taille
moyenne de l’ensemble des ménages est en effet supérieure à celle des ménages qui
perçoivent des minima sociaux. Pour établir des comparaisons pertinentes, il convient de tenir
compte de ces différences en raisonnant, par exemple, sur un revenu moyen par personne. Les
économistes vont même généralement un peu plus loin en calculant un revenu par unité de
consommation (ou par équivalent adulte), ceci afin de tenir compte des économies d’échelle
qu’autorise la vie en commun. Le nombre de personnes d’un ménage est ainsi converti à l’aide
d’une échelle d’équivalence en un nombre d’unités de consommation afin de calculer un
revenu disponible moyen par unité de consommation. Ce revenu par unité de consommation
est un indicateur de niveau de vie qui permet de comparer le niveau de vie de ménages de
taille différente. Il permet aussi de mesurer l’évolution du niveau de vie des ménages au cours
du temps, même si la taille moyenne de ces ménages varie, comme cela a été le cas en France
depuis 25 ans.
Cet indicateur n’évolue pas nécessairement au même rythme que d’autres variables
fréquemment utilisées dans l’analyse des revenus. Comme le montre le graphique suivant,
alors que la masse totale des revenus perçus par les ménages a été multipliée par 1,8 environ
entre 1970 et 1995, le revenu moyen par ménage n’a augmenté, sur la même période, que de
30 %. Cependant, dans la mesure où la taille des ménages a diminué régulièrement, le niveau
100
de vie moyen a progressé un peu plus vite que le revenu moyen par ménage (environ 50 %
depuis 25 ans). Cette progression du niveau de vie moyen n’a pas été régulière tout au long de
cette période : assez rapide entre 1970 et 1978 (+ 3,2 % par an), elle a été quasi-nulle entre
1978 et 1987 (+ 0,2 % par an), avant de reprendre à un rythme modéré entre 1987 et 1995
(+ 1,7 % par an).
En indices
(1970=100)
Graphique n° 21 - Revenu total, revenu moyen et niveau de vie des ménages en France
(Evolution 1970-1995, en pouvoir d'achat)
190
180
170
Revenu disponible total des ménages
160
Niveau de vie moyen
150
140
130
120
Revenu disponible moyen des ménages
110
100
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Ainsi, alors que le pouvoir d’achat des minima sociaux - et donc le niveau de vie garanti aux
ménages concernés - a stagné après 1982, le niveau de vie moyen de l’ensemble des ménages
a continué à augmenter d’environ 15 %. Le décrochage a été particulièrement net à partir de
1987, date à laquelle le niveau de vie moyen des ménages a repris sa progression alors que la
plupart des minima sociaux ont connu une stagnation ou une dégradation de leur pouvoir
d’achat, les baisses de pouvoir d’achat étant particulièrement sensibles pour l’allocation
d’insertion (- 18 %) et pour l’allocation de solidarité spécifique (- 6 %).
La dégradation relative des montants garantis par les minima sociaux ne prend bien
évidemment pas le même sens selon que ces derniers sont plus ou moins éloignés du niveau
de vie moyen de l’ensemble des ménages. Pour apprécier cet écart, on peut rapprocher les
montants des minima sociaux de différents indicateurs de niveau de vie moyen. Le niveau de
ces indicateurs dépend de façon cruciale de l’échelle d’équivalence retenue, c’est-à-dire du
poids relatif accordé aux différents membres du ménage pour le calcul des unités de
consommation et, donc, du revenu par unité de consommation. Pour effectuer cette
comparaison, il est logique de retenir a priori la même échelle d’équivalence que celle utilisée
implicitement pour le calcul des minima sociaux. Mais celle-ci varie en fonction des minima
considérés. Par exemple, alors que le montant du minimum vieillesse perçu par un couple est
1,8 fois supérieur à celui reçu par une personne seule, ce ratio est de 1,5 seulement pour le
RMI. En fait l’échelle d’équivalence retenue pour le calcul du minimum vieillesse se
rapproche de l’échelle dite d’Oxford, qui accorde un poids relativement plus important aux
101
différents membres du ménage, tandis que l’échelle d’équivalence retenue pour le RMI est
plus proche de celle estimée, en moyenne, dans des travaux récents de l’INSEE65. Il importe
de souligner, à cet égard, que le calcul d’une échelle d’équivalence ne traduit pas une réalité
objective mais fait toujours intervenir des considérations de nature normative. En particulier,
les résultats obtenus en moyenne pour l’ensemble des ménages sous-estiment la valeur des
coefficients à retenir pour les ménages les plus pauvres.
Dans nos calculs, nous avons retenu ces deux échelles d’équivalence - l’échelle d’Oxford et
celle du RMI - à partir desquelles ont été estimées une limite haute et une limite basse du
niveau de vie moyen de l’ensemble des ménages. Les résultats de ce calcul sont présentés dans
le graphique suivant. Si les évolutions des deux indicateurs de niveau de vie sont très
similaires, les niveaux de revenu par équivalent adulte sont assez différents : ce revenu était
de 11 500 FF par mois en 1995 avec l’échelle RMI et de 9 900 FF par mois avec l’échelle
d’Oxford, soit un écart d’environ 15 %.
Graphique n° 22 - Revenu et niveau de vie moyen des ménages en France
FF 1995
par mois
20.000
Revenu moyen par ménage
18.000
16.000
14.000
Revenu moyen par équivalent adulte
(échelle RMI)
12.000
10.000
8.000
6.000
1970
Revenu moyen par équivalent adulte
(échelle d'Oxford)
1975
1980
1985
1990
1995
Cependant, même ainsi corrigé, ce revenu n’est pas directement comparable au montant des
minima sociaux perçus par les personnes concernées. Ces derniers bénéficient en effet de
l’assurance maladie. Par ailleurs, une partie de leurs frais de logement est prise en charge par
le biais des allocations logement qui leur sont destinées, lesquelles s’ajoutent généralement au
montant du revenu minimum garanti proprement dit. Pour comparer le montant des minima
sociaux au revenu moyen des ménages, nous avons donc déduit de ce dernier les prestations
sociales de santé perçues par les ménages ainsi que leurs dépenses de logement (voir annexe).
Cet indicateur donne ainsi le montant des ressources dont les ménages disposent « pour
vivre », une fois prises en charge leurs dépenses de santé (ou tout au moins une partie) et après
65
Hourriez J.M. et Olier L. (1997), "Estimation d’une échelle d’équivalence. Méthodes objectives et
subjectives", Document de travail n° 9706, INSEE, Direction des statistiques démographiques et sociales.
102
qu’ils ont supporté leurs frais de logement66. La comparaison ainsi effectuée fournit une
évaluation « par excès » du niveau des minima sociaux, dans la mesure où les allocations
logement perçues par les bénéficiaires de minima sociaux couvrent une partie, mais non la
totalité, de leurs frais de logement67.
Le tableau suivant montre des différences assez sensibles - de l’ordre de 30 % - entre le niveau
des différents indicateurs susceptibles d’être retenus.
Tableau n° 5 - Différents indicateurs de revenu moyen des ménages en 1995
(en francs par mois par équivalent adulte)
Revenu disponible
Revenu disponible
Revenu disponible
hors prestations de
(pour mémoire)
hors prestations de
santé après coûts de
santé
logement
Echelle RMI
11 500
10 800 (×
9 200 (∆)
×)
Echelle dite d’Oxford
9 900
9 300 (!)
7 900 ("
")
Pour être tout à fait complet, il faut ajouter que certains bénéficiaires de minima sociaux
peuvent aussi percevoir, le cas échéant, des allocations familiales qui s’ajoutent au revenu
minimum garanti. Ce cas de figure ne concerne pas les personnes qui perçoivent le RMI ou
l’API68, mais peut se rencontrer pour les autres bénéficiaires de minima sociaux (cf. première
partie). En fait, cette situation ne concerne qu’un faible nombre d’allocataires. Au total, on
peut ainsi estimer qu’entre 100 000 et 120 000 allocataires de minima sociaux - soit entre 3 %
et 4 % seulement du nombre total des allocataires - peuvent percevoir, en supplément du
revenu garanti, des allocations familiales. La comparaison du revenu minimum garanti par
chaque prestation avec le revenu moyen des ménages tel que nous l’avons calculé fournit donc
des résultats valables pour plus de 95 % de la population étudiée. Le graphique ci-dessous
présente les résultats de cette comparaison et indique, pour chaque prestation, le ratio entre le
montant de revenu garanti et les différents indicateurs de revenu moyen des ménages qui sont
signalés en caractères gras dans le tableau ci-dessus.
Le niveau des minima sociaux varie dans des proportions importantes selon les prestations
considérées. Pour le minimum vieillesse, le minimum invalidité, l’allocation adulte handicapé
et l’allocation de parent isolé, le revenu minimum garanti représente environ 30 % à 40 % du
revenu moyen des ménages. Lors de la première année de perception, l’allocation de veuvage
garantit un niveau de revenu assez voisin.
66
Cette mesure du revenu après déduction des coûts de logement est fréquemment utilisée au Royaume-Uni dans
les études sur la pauvreté. Cf. A. B. Atkinson (1996), « Distribution des revenus en Europe », Revue française
des affaires sociales, n° 1, janvier-mars, page 64.
67
A titre indicatif, pour les bénéficiaires du RMI qui percevaient une allocation logement en 1994, le montant
moyen de cette allocation était de 700 FF. Selon la situation familiale, ce montant variait de 370 FF (homme
seul) à 1 400 FF (couple avec quatre enfants). Un certain nombre d’allocataires du RMI, environ 15 %, ne
perçoivent aucune allocation logement.
68
Pour l’API et le RMI, les allocations familiales sont intégrées dans les assiettes ressources servant à la
détermination du montant des revenus minima (voir partie législation).
103
Graphique n° 23
Niveau relatif de divers minima sociaux pour une personne seule
en % du revenu moyen (année 1995)
En %
50
40
30
20
10
0
Minimum
vieillesse
AAH
API
femme
enceinte
Allocation
veuvage
1ère
année
RMI
ASS
Allocation
veuvage
2ème
année
Allocation
veuvage
3ème
année
AI
Lecture : Le revenu garanti à une personne seule par le minimum vieillesse se situe entre 30 et 40 % du revenu
disponible moyen. Ce ratio varie selon les hypothèses retenues pour le calcul du revenu disponible moyen (voir
tableau n° 5).
Le décalage est assez important avec l’allocation de solidarité spécifique et le RMI, dont le
montant garanti représente 20 % à 30 % du revenu moyen des ménages, soit un niveau
légèrement supérieur à celui de l’allocation veuvage perçue au cours de la deuxième année.
Enfin, pour l’allocation d’insertion, la garantie de ressources représente de l’ordre de 15 % du
revenu moyen des ménages.
Minima sociaux et seuils de pauvreté
Il n’existe pas de critère objectif permettant d’affirmer, au vu des résultats précédents, que le
niveau des minima sociaux serait trop élevé ou, au contraire, trop faible. Dans ce domaine,
tout dépend en fait du jugement que chacun porte sur le niveau souhaitable de ces minima. Il
est possible néanmoins de disposer de quelques points de repère en se référant aux principales
définitions retenues pour déterminer des seuils de pauvreté. Du point de vue économique mais celui-ci ne constitue, rappelons-le, qu’une des facettes de ce problème - la pauvreté est le
plus souvent définie par rapport à un seuil minimal de ressources : sont considérées comme
pauvres les personnes dont le niveau de ressources est inférieur à un seuil minimum (ou seuil
de pauvreté). La définition de tels seuils peut reposer sur différents critères.
Un premier critère consiste à définir un panier de biens et services censé représenter l’étendue
des besoins « essentiels » des individus. Une fois fixé la composition de ce panier de biens, le
seuil de pauvreté évolue uniquement en fonction des variations du niveau des prix des biens
104
en question. Ces seuils, qui sont par exemple utilisés dans les mesures officielles de la
pauvreté aux Etats-Unis, sont généralement qualifiés de seuils de pauvreté absolue.
Un second critère consiste à définir le seuil de pauvreté par référence au niveau de vie
« normal » prévalant, à une époque donnée, dans une société donnée. Cette approche par les
seuils de pauvreté relative est celle qui est la plus fréquemment retenue dans les travaux de
recherche sur cette question69. C’est, par exemple, l’approche retenue par la Communauté
européenne dans ses études sur cette question : les personnes pauvres y sont ainsi définies
comme celles dont le niveau de vie est inférieur à la moitié du niveau de vie moyen de
l’ensemble des ménages. D’autres normes, comme celle utilisée par l’INSEE dans ses
publications, retiennent aussi un critère de pauvreté relative, mais par rapport à une norme de
référence différente et plus restrictive (la moitié du revenu médian70).
Enfin, il est possible aussi de définir la population des personnes en situation de pauvreté par
rapport à des critères de nature purement administrative. Seront alors considérées comme
pauvres les personnes qui perçoivent des compléments de ressources portant leur revenu à un
seuil minimal. Le nombre des allocataires de minima sociaux fournirait, dans cette optique,
une mesure de l’étendue de la pauvreté. Cette dernière définition est très rarement employée
parce qu’elle présente des limites évidentes. Cette façon de voir conduirait en effet à des
situations perverses où le nombre de pauvres augmenterait lorsque le niveau des ressources
garanties aux pauvres augmente. Réciproquement, il suffirait que les pouvoirs publics
abaissent le niveau des seuils minima de ressources garanties pour que le nombre de pauvres
diminue... En fait, une telle définition donne essentiellement une traduction concrète de ce qui
est faisable, à un moment donné, compte tenu d’un certain rapport de forces politique.
Sans nous livrer ici à une discussion détaillée de cette question des seuils de pauvreté, il
importe de souligner deux points. D’abord, contrairement à ce que l’on pourrait penser, la
définition de seuils de pauvreté absolue n’est guère plus objective que celle de seuils de
pauvreté relative. Dans toute définition d’un seuil de pauvreté intervient un jugement normatif
sur ce que constitue un niveau de vie minimum acceptable par la population d’une société
donnée71 (cf. encadré n°8).
Ensuite, la mesure concrète de ces seuils peut varier dans des proportions importantes selon la
méthodologie retenue. Dans les calculs précédents, nous avons raisonné sur des revenus
moyens estimés à partir des données de la comptabilité nationale. Cette approche nous paraît
préférable, notamment pour une comparaison avec le niveau légal des minima sociaux, à celle
qui retiendrait des mesures de revenu issues des enquêtes auprès des ménages, dans la mesure
69
Cette approche par les seuils de pauvreté relative est parfois présentée comme une autre façon de poser la
question plus générale des inégalités. Ce serait effectivement le cas si les pauvres étaient définis, par exemple,
comme les 10 % de personnes ayant les plus bas niveaux de vie. Dans cette optique, la pauvreté ne pourrait, tout
simplement, jamais être éliminée. Cependant, la définition en termes de seuils monétaires relatifs ne conduit pas
nécessairement à une vue aussi rigide. Si les pauvres sont définis comme les personnes dont le niveau de vie est,
par exemple, inférieur de moitié à la moyenne, il est possible que personne ne soit pauvre.
70
Compte tenu des caractéristiques régulièrement observables des distributions des revenus, et notamment de la
concentration des revenus dans le haut de la distribution, le revenu médian est dans tous les pays inférieur au
revenu moyen, cet écart étant de l’ordre de 15 % en France. Définir le seuil de pauvreté comme la moitié du
revenu médian conduit donc à un seuil inférieur à la moitié du revenu moyen.
71
Certaines approches reconnaissent explicitement ce caractère normatif et définissent des « seuils de pauvreté
subjectifs ». La méthode généralement employée consiste à se fonder sur les réponses à des enquêtes pour
évaluer le niveau de ces seuils.
105
où, comme le souligne l’INSEE, ces enquêtes sous-estiment assez fortement, d’environ 20 %
à 25 % - les niveaux de revenu des ménages72.
Si l’on se réfère à la définition des seuils de pauvreté relative proposée par la Communauté
européenne - soit la moitié du revenu moyen des ménages - les résultats précédents montrent
que la totalité des minima sociaux garantissent un revenu minimum inférieur à ce seuil. Le
décalage est particulièrement important pour le RMI qui représenterait ainsi entre 40 % et
60 % de ce seuil de pauvreté. En retenant la définition utilisée par l’INSEE - soit la moitié du
revenu médian, le niveau de revenu minimum garanti serait compris entre 80 % et 100% de ce
seuil pour le minimum vieillesse, l’allocation aux adultes handicapés et l’API. Pour les autres
minima sociaux, le revenu minimum garanti représenterait entre la moitié et les deux tiers de
ce seuil. Ces repères, qui sont présentés ici à titre indicatif, tendent à montrer que le niveau
des minima sociaux se situerait, au mieux, à la limite des seuils de pauvreté usuellement
retenus.
72
Accardo J. et Fall M. (1996), "La mesure des revenus dans les enquêtes ménages et fiabilité des indicateurs
d’inégalités dérivés", Document de travail n° 9602, INSEE, Direction des statistiques démographiques et
sociales. Voir également INSEE (1996), "Revenus et patrimoine des ménages, édition 1996", Synthèse n°5.
106
encadré n°8
Pauvreté absolue et pauvreté relative : problèmes conceptuels
Les premières études sur la pauvreté ont été menées
à la fin du siècle dernier au RoyaumeUni, dans la ville de York, par B. S. Rowntree73. Leur fondement reposait essentiellement sur
la définition d’une ligne de pauvreté évaluée en fonction des dépenses minimales nécessaires
pour l’alimentation, le logement et les autres dépenses « nécessaires » (notamment
l’habillement). La description de la méthode par laquelle Rowntree parvient à construire cette
ligne de pauvreté éclaire bien la difficulté qu’il y a à raisonner en termes de pauvreté
« absolue ». Pour la définition des besoins alimentaires, l’auteur s’appuie par exemple sur
différentes études menées par des nutritionnistes. Cependant, les estimations qu’il retient en
définitive sont justifiées principalement par des considérations d’ordre normatif. Les normes
de nutrition adoptées se réfèrent ainsi aux habitudes de consommation des travailleurs
américains (et non britanniques) parce que celles-ci sont jugées plus « désirables »,
notamment
parce que ces normes plus élevées semblent aller de pair avec une productivité
accrue74. De la même façon, lorsqu’il s’agit d’estimer le montant des dépenses nécessaires
d’habillement, la seule solution à laquelle l’auteur peut recourir consiste ... à interroger les
travailleurs sur ce qu’ils considèrent comme le niveau minimal de dépenses nécessaires pour
paraître suffisamment
« digne » et ne pas compromettre leurs chances de trouver un emploi
« convenable »75.
Ainsi, même lorsque l’on se limite à des fonctions - ou des besoins - qui sont généralement
considérés comme élémentaires, la définition concrète des biens et services nécessaires à la
satisfaction de ces besoins commande de faire référence aux normes et aux habitudes de vie
de la société considérée. Cette nécessité apparaît encore de façon plus évidente pour d’autres
besoins, comme le logement, l’éducation, la santé, etc. Par exemple, les biens nécessaires pour
qu’un enfant puisse suivre correctement son programme scolaire ne sont pas les mêmes
aujourd’hui qu’il y a vingt ou trente ans, le développement de la micro-informatique illustrant
de façon significative cette évolution. De façon plus générale, l’évolution des structures de
consommation se traduit par le fait que la satisfaction d’un même besoin ne nécessite pas les
mêmes biens ou services - et donc pas le même volume de ressources, notamment financières
- selon l’époque ou la société que l’on considère : les attentes et les obligations qui pèsent sur
les membres de la collectivité évoluent dans le temps et l’espace.
Cela ne signifie pas pour autant que la pauvreté ne puisse pas être définie comme une notion
absolue. Mais la pauvreté absolue ne se situe pas dans l’ordre des ressources matérielles. Elle
concerne la capacité qu’ont les personnes de parvenir à la satisfaction d’un certain nombre de
besoins, la réalisation concrète de cet objectif prenant, dans l’ordre
des biens et services, une
dimension relative, historiquement et socialement déterminée76. En d’autres termes, le
caractère absolu des besoins n’est pas équivalent à leur fixité dans le temps.
Pour définir des seuils de pauvreté monétaire, c’est donc en termes relatifs qu’il convient de
raisonner. Le caractère relatif des seuils de pauvreté implique ainsi que leur définition ne peut
pas reposer sur des critères qui seraient de nature scientifique (ou sur une « expertise » de
quelque nature que ce soit). Ces critères sont essentiellement de nature sociale ou sociopolitique et devraient, par conséquent, faire l’objet d’un débat informé prenant en compte
l’ensemble des dimensions de ce problème.
73
B. Seebhom Rowntree, Poverty A Study of Town Life, MacMillan, 426p., London, 1903.
« My own belief is that the American standard is a much more desirable one. ... While it is not absolutely
proven, it seems in the highest degree probable that the higher standard of living, the better nutrition, the larger
product of labour, and the higher wagees go together ». Atwaters, cité par Rowntree, op. cit. page 94.
75
La question qui était posée était la suivante : « What in your opinion is the very lowest sum upon which a man
can keep himself in clothing for a year ? The clothing should be adequate to keep the man in health, and should
not be shabby as to injure his chances of obtaining respectable employment. Apart from theses two conditions,
the clothing to be the most economic obtainable ». Rowntree, op. cit., page 108. Souligné par nous.
76
Cette thèse a été développée de façon particulièrement éclairante par A. Sen (« Poor, relatively speaking »,
Oxford Economic Papers, 35, pp. 153-169, 1983).
74
107
110
ANNEXE
111
112
SOURCES BIBLIOGRAPHIQUES
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"Carnets statistiques" de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.
"Annuaire statistique" de la Mutualité sociale agricole.
"Prestations familiales - statistiques CAF et tous régimes" de la Caisse nationale des
allocations familiales.
115
"Documents statistiques" du Service des statistiques, des études et des systèmes d'information
(SESI) du Ministère du travail et des affaires sociales.
"Bulletin mensuel" de l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce.
Sur la législation
Code de la Sécurité sociale, Code du travail, Code de la famille et de l'aide sociale, Dalloz.
Dupeyroux J.J. (1993), "Droit de la sécurité sociale", Précis Dalloz, 12ème édition.
Groupe d'information et de soutien des immigrés (1997), "Le guide de la protection sociale
des étrangers en France", guide Gisti, Syros.
Lamy social
Liaisons sociales (revue), fiches de législation sociale.
Liaisons sociales, barème social périodique.
116
Bénéficiaires, population couverte et masse versées au titre des 8 minima sociaux
(AAH, API, RMI, minimum vieillesse, minimum invalidité, assurance veuvage,
Allocation de solidartié spécifique et allocation d'insertion)
Nombre de bénéficiaires
Population couverte
Masses versées au titre
de minima sociaux
par les minima sociaux
des minima sociaux (1)
(en millions de F constants de 1995)
(au 31/12/N)
(au 31/12/N)
1970
2 295 400
3 002 600
13 440
1971
2 226 700
2 911 900
14 687
1972
2 179 000
2 848 500
16 284
1973
2 206 700
2 899 300
20 212
1974
2 203 300
2 902 000
21 362
1975
2 221 300
2 928 000
24 764
1976
2 242 900
2 970 500
26 026
1977
2 308 800
3 111 800
30 018
1978
2 321 200
3 156 800
34 761
1979
2 331 100
3 203 700
36 327
1980
2 408 200
3 302 300
39 705
1981
2 500 200
3 448 100
44 624
1982
2 567 500
3 549 600
56 748
1983
2 591 600
3 657 100
57 315
1984
2 644 600
3 784 800
57 097
1985
2 657 200
3 888 900
57 854
1986
2 671 700
4 005 500
59 764
1987
2 649 700
4 046 100
59 485
1988
2 627 800
4 072 900
59 208
1989
2 984 200
4 874 900
65 398
1990
3 014 700
5 047 100
68 371
1991
3 041 200
5 174 800
69 178
1992
2 990 400
5 182 500
68 542
1993
3 137 400
5 463 300
69 368
1994
3 310 900
5 908 100
73 562
1995
3 333 500
5 939 900
76 381
champs : Métropole + DOM / tous régimes
(1) : les masses versées au titre des minima sociaux concernent les masses versées sur l'année ; ils regroupent les masses
versées pour l'API, l'AAH, le RMI, le SRUF, l'assurance veuvage, l'ASS, l'AI, le 2nd étage du minimum vieillesse
et le 2nd étage du minimum invalidité. Ne sont pas incluses les sommes versées au titre du minimum vieillesse
et invalidité du 1er étage
117
118
Bénéficiaires de minima sociaux de 1970 à 1995
Allocation
de Parent
Isolé
Allocation
Adulte
Handicapé (1)
Revenu
Minimum
d'Insertion
1970
1971
1972
1973
51 900
1974
79 900
1975
88 600
1976
5 000
117 100
1977
27 000
203 200
1978
40 500
250 600
1979
54 500
311 700
1980
65 200
371 300
1981
74 800
424 100
1982
78 800
447 900
1983
97 900
471 300
1984
115 700
478 500
1985
124 700
477 300
1986
132 800
481 400
1987
137 800
492 000
1988
146 700
511 100
1989
149 500
524 500
1990
151 000
538 700
1991
152 000
552 900
1992
155 500
568 800
1993
161 300
582 900
1994
168 600
598 400
1995
163 600
615 600
407 100
510 100
582 400
671 200
792 900
908 300
946 000
Supplément
de revenu
familial
112 300
88 500
71 900
57 000
49 200
48 500
43 300
36 500
46 200
minimum
vieillesse
2 210 000
2 141 000
2 092 300
2 066 900
2 033 600
2 041 900
2 025 400
1 981 800
1 927 600
1 854 800
1 753 800
1 706 600
1 700 100
1 653 800
1 604 800
1 539 500
1 482 200
1 421 000
1 367 200
1 297 800
1 212 900
1 161 200
1 098 600
1 061 700
1 040 900
988 800
minimum
invalidité
85 400
85 700
86 700
87 900
89 800
90 800
95 400
96 800
102 500
110 100
111 000
112 900
114 900
120 800
124 700
139 200
138 400
136 900
132 400
133 300
133 000
122 600
113 500
110 500
109 300
104 700
assurance
veuvage
(nombre de bénéficiaires en fin d'année)
Allocation
Allocation
de Solidarité
Insertion (3)
Spécifique (2)
5 100
10 800
15 500
15 900
15 900
15 900
16 500
17 200
16 900
16 500
16 100
16 300
16 400
16 900
16 700
11 800
18 700
52 000
91 300
157 200
226 500
274 200
300 500
311 900
330 200
344 500
337 100
390 400
449 000
481 000
106 900
164 900
196 300
180 300
213 700
203 400
194 500
171 300
152 700
143 200
122 300
109 500
29 400
21 300
19 500
17 100
(1) : Allocation Adulte Handicapé + Allocation aux Handicapés Adultes
(2) : Allocation de Solidarité Spécifique + Allocation de Secours Exceptionnel
(3) : Allocation d'Insertion + Allocation Forfaitaire
119
120
Population couverte par les minima sociaux de 1970 à 1995
Allocation
de Parent
Isolé
Allocation
Adulte
Handicapé (1)
Revenu
Minimum
d'Insertion
1970
1971
1972
1973
83 100
1974
127 900
1975
141 800
1976
14 200
187 400
1977
74 000
325 100
1978
108 900
401 000
1979
146 600
498 700
1980
175 300
594 000
1981
199 300
678 500
1982
209 100
716 600
1983
257 800
754 100
1984
302 600
765 600
1985
325 600
763 700
1986
347 800
770 200
1987
356 600
787 200
1988
379 700
817 700
1989
391 400
839 200
1990
398 300
861 900
1991
402 800
884 700
1992
413 700
910 100
1993
427 800
932 700
1994
445 500
957 400
1995
431 500
984 900
841 400
1 072 200
1 238 400
1 401 300
1 574 500
1 861 700
1 876 400
Supplément
de revenu
familial
615 400
449 400
374 200
294 000
251 000
248 600
220 900
183 400
240 300
minimum
vieillesse
2 917 200
2 826 200
2 761 800
2 728 300
2 684 300
2 695 400
2 673 500
2 615 900
2 544 400
2 448 300
2 315 100
2 252 800
2 244 100
2 183 000
2 118 300
2 032 100
1 956 600
1 875 700
1 804 700
1 713 000
1 601 100
1 523 400
1 439 100
1 387 600
1 358 400
1 289 400
minimum
invalidité
85 400
85 700
86 700
87 900
89 800
90 800
95 400
96 800
102 500
110 100
111 000
112 900
114 900
120 800
124 700
139 200
138 400
136 900
132 400
133 300
133 000
122 600
113 500
110 500
109 300
104 700
assurance
veuvage
10 200
21 700
31 000
31 800
31 900
31 800
33 000
34 400
33 700
32 900
32 100
32 600
32 900
33 700
33 500
(population couverte en fin d'année)
Allocation
Allocation
de Solidarité
Insertion (3)
Spécifique (2)
29 500
46 900
130 100
228 100
393 000
566 200
685 400
751 300
779 700
825 400
861 300
842 800
976 000
1 122 600
1 202 400
106 900
164 900
196 300
180 300
213 700
203 400
194 500
171 300
152 700
143 200
122 300
109 500
29 400
21 300
19 500
17 100
121
Masses, en Francs constants de 1995, versées aux titres des minima sociaux
Allocation
de Parent
Allocation
Adulte
Revenu
Minimum
Isolé
Handicapé (1)
d'Insertion
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
31
1977
622
1978
1 379
1979
1 802
1980
2 246
1981
2 729
1982
2 797
1983
3 207
1984
3 718
1985
3 922
1986
4 260
1987
4 369
1988
4 501
1989
4 551
1990
4 580
1991
4 530
1992
4 552
1993
4 733
1994
4 854
1995
4 804
215
413
478
1 570
5 290
7 498
9 034
10 828
12 404
15 634
16 219
15 929
15 597
16 241
16 535
16 941
17 079
17 506
17 811
18 232
18 688
19 553
20 575
7 016
11 187
12 746
14 240
16 397
19 341
20 828
(masses versées sur l'année, en millions de francs de 1995)
Supplément
minimum
assurance
Allocation
de revenu
vieillesse +
veuvage
de Solidarité
invalidité
familial
(2e étage)(2)
Spécifique (3)
13 440
14 687
16 284
19 997
20 949
24 286
24 425
24 106
25 883
25 492
23 840
726
25 403
110
188
348
32 958
313
350
210
32 801
413
756
164
30 205
452
1 866
120
28 874
452
3 764
109
27 351
448
6 288
95
25 529
457
7 995
78
24 383
469
8 860
82
23 413
457
9 394
57
21 678
448
9 929
0
20 468
429
10 215
0
19 159
435
10 402
0
18 044
440
10 605
0
17 161
446
11 921
0
16 435
438
13 012
Allocation
Insertion
(4)
2 791
3 790
4 696
3 918
4 927
5 245
5 177
4 599
4 054
3 488
3 043
2 978
1 524
461
287
288
(2) : les masses versées au titre du minimum vieillesse et du minimum invalidité ne sont connues que pour le second étage, ce qui tend à sous-estimer les masses réellement versées.
123

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Transcription

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