contentieux urbanisme 1

CONTENTIEUX DE L’URBANISME : LE PERMIS DE CONSTRUIRE
INTRODUCTION
Au niveau de la compétence au sujet du contentieux du permis de construire, trois
compétences existent.
Tout d’abord, la compétence judiciaire :
Conformément aux principes généraux de la jurisprudence, les tribunaux judiciaires
ont la faculté de tenir compte des clauses claires des actes administratifs qu’ils
doivent sanctionner.
Le permis est délivré sous réserve du droit des tiers, notamment sous réserve d’une
existence d’une servitude et en conséquence, les tribunaux judiciaires peuvent
sanctionner et ordonner une démolition même sans pour autant apprécier la validité
du permis de construire.
Compétence des tribunaux répressifs :
Les tribunaux répressifs ont une compétence élargie (L 111-5 du Nouveau Code
Pénal).
Compétence des tribunaux administratifs :
Le juge administratif est le juge naturel en cas de contentieux du permis de
construire mais le juge administratif ne règle pas des questions relevant de l’autorité
judiciaire notamment en cas de question de propriété peu claire.
I – RECOURS ADMINISTRATIFS
A/ Principes généraux en matière administrative :
Il y a deux types de recours, tout d’abord le recours gracieux et ensuite le recours
juridictionnel.
En ce qui concerne le recours gracieux, tout intéressé peut s’adresser à l’autorité
compétente pour la délivrance du permis de construire et demander de revenir sur la
décision.
Le fait de demander un deuxième permis de construire ayant le même objet qu’une
première demande rejetée s’analyse, à défaut de changement de circonstance
commune, comme en recours gracieux.
La requête doit conclure clairement à l’annulation de l’acte critiqué.
1
La lettre adressée par le conseil juridique du requérant sollicitant une annulation du
permis de construire constitue eu égard à ce terme à un recours gracieux recevable
bien que ledit conseil justifie d’un mandat en bonne et due forme.
Cependant, elle ne constitue pas un recours gracieux une lettre répondant aux
diverses objections et sollicitant un nouveau permis ou une lettre répondant à une
demande de renseignements suivie d’une lettre d’information ou une lettre de
demande copie, une lettre de demande de rendez-vous.
B/ La forme du recours :
C’est un courrier avec accusé de réception.
L’article R 600-1 prévoit que tout recours doit être notifié à l’auteur de la décision et
au bénéficiaire de celle-ci.
Il est prévu que l’affichage sur le terrain du permis de construire ou de la déclaration
préalable doit mentionner cette obligation à peine d’irrecevabilité.
A défaut de cette mention sur l’affichage, les recevabilités précitées ne peuvent être
opposées au requérant sans que le délai de recours contentieux prévu par l’article R
600-2 soit altéré pour autant.
Il convient de rappeler que doivent être notifiés tous recours tendant à la remise en
cause de l’autorisation de construire.
Le ministère de l’équipement du 22 avril 1994 a proposé par circulaire les vices de
recours auxquels s’applique cet article.
En principe ce recours administratif n’a pas d’effet suspensif sauf si le recours a été
régulièrement notifié et présenté dans le délai du recours contentieux, le recours
administratif gracieux ou hiérarchique proroge le délai de recours contentieux.
Il convient de rappeler que le délai de notification peut être régularisé dans le délai
de quinze jours.
Dans ce cas, c’est la date à laquelle a été formulé le recours administratif initial qui
constitue le point de délai de prorogation.
Si une décision expresse de l’administration intervient dans le délai de deux mois à
compter de la notification du recours administratif, le délai de recours contentieux
court à l’égard du tiers à dater de la notification de ladite décision même si elle ne
comporte pas les mentions de voies de recours.
S’il y a silence de l’administration, cela équivaut à un rejet implicite intervenu dans le
délai de deux mois.
Le délai pour attaquer ce rejet implicite court à compter de la date d’expiration du
délai de silence valant rejet.
2
Les actes qui font l’objet de recours sous les notifications sont prévus à l’article R
600-1 du Code de l’Urbanisme, ce sont les certificats d’urbanisme, la non opposition
à déclaration préalable, le permis de construire d’aménager ou de démolir.
En cas de transfert de permis de construire, la notification doit se faire à la personne
désignée par l’acte attaqué.
Cependant, un arrêt de la Cour d’Appel de BORDEAUX indique également que la
notification doit se faire au niveau des bénéficiaires du permis de construire.
Egalement la notification s’impose en cas du refus de l’administration de constater à
la demande d’un tiers la péremption du permis de construire.
Par contre la notification ne s’impose pas en cas de refus d’autorisation.
Les modalités de notification sont :
-
la notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception
dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déférés ou de
recours.
Alors bien évidemment, si le délai expire le samedi à minuit, la date est reportée au
lundi à minuit.
Bien évidemment, toute notification postérieure à l’expiration du délai de quinze jours
rend la requête irrecevable sans possibilité de régularisation.
Le vice résultant du non respect du délai de quinze jours ne peut pas être couvert
par la présentation d’un nouveau recours gracieux assorti des formalités de la
notification. Cette situation ne fait pas obstacle à ce qu’un recours contentieux soit
déposé dans le délai du droit commun après notification régulière.
La notification incombe au requérant.
La notification rapide par le greffe ne peut pas suppléer.
La notification doit être faite au titulaire de l’autorisation.
Bien évidemment, il faut éviter de confondre par exemple une association ou une
société.
En fait, l’autorisation doit être faite au bénéficiaire désigné par l’autorisation et à
l’adresse indiquée.
La notification doit également être faite à l’autorité administrative qui a signé l’acte.
La notification doit comportée le texte intégral du recours.
3
Il ne peut constituer en une simple information et c’est au requérant d’apporter la
preuve d’une notification complète et régulière.
L’absence de notification et l’irrecevabilité de la requête ou du recours, ce qui
confère un caractère définitif à l’acte attaqué, insusceptible de retrait par défaut de
prorogation du délai de recours contentieux.
Autres recours :
C/ Le recours hiérarchique :
Ce recours est présenté devant l’autorité supérieure à celle qui a statué (le Préfet en
général) doit comporter des conclusions d’annulation au retrait comme en recours
gracieux.
D/ Le recours juridictionnel :
Le recours en annulation d’une décision accordant ou refusant le permis de
construire est de la compétence du Tribunal Administratif dans le ressort duquel se
trouve l’immeuble en cause.
Le tribunal peut donc connaître un permis accordé ou refusé par le ministre.
Le juge a l’obligation d’examiner tous les moyens de la requête.
Il faudrait évidemment, un acte faisant grief.
a/ Les personnes habilitées :
-
les pétitionnaires
l’usufruitier par exemple d’un terrain peut exercer ce pouvoir contre un refus
de permis de construire opposer à l’un de ses fils nu-propriétaire. Le titulaire
d’un droit d’usufruit est donc recevable.
Principes généraux :
C’est le tiers intéressé. Un permis de construire ne doit pas nuire illégalement au
tiers.
Le tiers qui se trouve lésé par l’octroi d’un permis peut donc former un recours en
annulation pour excès de pouvoir, il lui suffit de justifier d’un intérêt personnel et
direct, par exemple, le locataire d’un immeuble à usage de bureau a un intérêt
suffisant à contester un permis de construire délivré à proximité ou autre exemple, un
propriétaire loti est particulièrement recevable à attaquer un permis délivré dans le
lotissement (Conseil d’Etat 7 juillet 1989) et également un locataire loti est recevable
à agir contre un permis de construire délivré à un autre loti au mépris du cahier des
charges commun.
4
Pour un autre tiers par exemple, c’est l’acquéreur du fond de voisin alors ce dernier
est recevable même si son acquisition est postérieure à l’acheminement de la
construction incriminée mais également l’assureur subrogé dans les droits du maître
d’ouvrage est recevable à contester la légalité du permis de construire, la recevabilité
sera parfois examinée en fonction des dispositions incriminées ainsi une association
de préservation et de protection de la nature n’est pas recevable à attaquer les
participations financières retenues dans un permis de construire et divisibles de
celui-ci (Cour Administrative de LYON 1ère Chambre – 8 juin 2006 association Bien
Vivre à la Campagne)
Conformément à la procédure administrative traditionnelle, la recevabilité de la
requête s’apprécie au jour où le Tribunal statue ainsi un propriétaire intéressé étant
décédé, son fils est devenu une personne intéressée au sens de la jurisprudence du
Conseil d’Etat.
La recevabilité des tiers est commandée par des règles d’ordre public.
L’acquiescement au permis de construire attaqué est donc inopérant quelque soit
l’étendue des engagements.
Une convention privée ne peut prévoir à une dénonciation à attaquer un permis.
Voisin
Un voisin titulaire d’une simple promesse de vente justifie d’un intérêt le rendant
recevable.
Peu importe que le voisin soit un résident et non un propriétaire ou n’habite pas la
maison voisine.
La visibilité du projet reste le critère principal, il faut bien évidemment une proximité
géographique.
Exemples de voisins recevables :
Le plus souvent c’est un voisin lésé ou un propriétaire jouxtant le terrain à construire
par exemple un voisin habitant à moins d’un kilomètre du lieu de construction d’une
mosquée (Conseil d’Etat 3 février 1992).
Le propriétaire d’une résidence secondaire en copropriété distant d’environ 550
mètres du village de vacances litigieux a été déclaré recevable ainsi que l’occupant
d’un immeuble situé à 200 mètres du projet et pour des éoliennes, le permis de
construire éolien de 120 mètres de hauteur, ce permis a pu être attaqué par un voisin
distant de 900 mètres de celles-ci pour une raison de visibilité. (Conseil d’Etat 15
avril 2005 Association Citoyens et Contribuables commune SAONE et VIENNE)
5
Par contre, n’a pas été jugé recevable, si le permis autorise des travaux
d’aménagement intérieurs ainsi que le voisin situé à une distance de 15 kilomètres
ou un voisin se situant à 300 mètres du projet mais situé dans un quartier nettement
séparé (Cour d’Appel Administrative de LYON , 26 septembre 2000).
L’intérêt du contribuable pourrait être retenu si le permis attaqué comportait des
engagements financiers de la commune.
L’expropriation :
L’ancien propriétaire exproprié n’est plus recevable à exercer un recours contre des
permis de construire accordés dans la commune à une date qui se situe entre les
déclarations d’utilité publique et l’ordonnance d’expropriation.
L’intérêt collectif :
Les habitants normalement sont recevables à contester un transfert de permis
concernant un ensemble immobilier à construire à proximité.
La copropriété :
Le syndicat des copropriétaire a qualité pour agir contre le permis délivré à un voisin
en vertu de l’article 15 de la loi du 10 juillet 1965 et également un copropriétaire
agissant à titre individuel peut présenter un recours.
Bien évidemment, le fait qu’un syndicat des copropriétaires a renoncé suite à la suite
d’un accord, a contesté un permis de construire ne rend pas irrecevable le recours
formé contre le permis et en son nom personnel par un des copropriétaires (Conseil
d’Etat, 7 avril 1994 SARL RYPP)
Un architecte par contre n’est pas recevable à agir contre un modificatif du permis de
construire établi par un confrère.
L’Ordre des Architectes avait été déclaré irrecevable pour attaquer le permis de
construire qui, selon lui aurait dû être délivré avec le concours d’un architecte aux
motifs que le permis incriminé n’était pas de nature à porter atteinte au titre
d’architecte, ni au droit et obligation privé par la loi du 3 janvier 1977.
Une association de défense peut être déclarée recevable dès lors que l’objet de sa
tutelle le prévoit.
C’est ainsi que l’association de défense des commerçants et artisans a été déclarée
irrecevable puisque son objet statutaire comportait « la défense de l’environnement
du cadre de vie, de l’urbanisme commercial, de l’indépendance du petit commerce et
de l’artisanat de la région de MIRAMAS » (Conseil d’Etat, 20 octobre 1995 n°110 993
B)
6
La jurisprudence assimile également la recevabilité des organismes professionnels
lorsqu’il s’agit de défendre une affectation réglementaire de zones ainsi sont
recevables un syndicat viticole, une association pour la sauvegarde des « graves de
BORDEAUX » agissant contre un permis de construire sur des terrains à vocation
principalement agricole, d’installation d’activités tertiaires.
En ce qui concerne les groupements et associations :
Un groupement peut saisir le Juge administratif sur la capacité d’agir en justice pour
emporter que l’association était constituée postérieurement au permis de construire.
Cependant, la loi n°2006 – 872 du 13 juillet 2006, condamne cette ancienne
jurisprudence en ces termes, article L 600-1-1, une association n’est recevable à agir
contre une décision relative à l’occupation d’utilisation des sols que si le dépôt des
statuts de l’association en Préfecture est intervenue antérieurement à l’affichage en
mairie de la demande du pétitionnaire.
Le Conseil d’Etat considère que cette réforme est applicable au recours formé contre
une décision intervenue après son entrée en vigueur alors même que ces dernières
statuent sur des demandes présentées antérieurement à cette date d’entrée en
vigueur.
Il appartient à l’association requérante de prouver que ses statuts ont été déposés en
préfecture avant l’affichage de la demande du permis de construire.
L’intérêt à agir de l’association s’apprécie à la date d’introduction de son recours
même si son objet était modifié postérieurement à l’acte attaqué (Cour Administrative
d’Appel de PARIS 1ère Chambre B, 15 juin 2000 SCI MARMELEC et autres)
En ce qui concerne la représentation des associations :
La dernière jurisprudence administrative prévoit que dans l’établissement des statuts,
le représentant de l’association n’est recevable que s’il a été habilité par des
délibérations de l’assemblée générale (Conseil d’Etat 30 janvier 2008 – association
formation continue entreprise)
Il existe des associations spécialement agréées en matière
d’environnement en vu d’exercer le droit reconnu aux parties civiles.
d’urbanisme
Bien évidemment l’agrément doit être préalable au recours.
Il convient ici de rappeler la loi du 2 février 1995 qui posait le principe que les
associations agréés peuvent attaquer toutes les décisions ayant un rapport direct
avec leur objet et préjudiciable à l’environnement sur tout ou partie du territoire
qu’elle couvre.
7
Bien évidemment, l’association, syndicat de propriétaires est recevable pour agir
dans le cadre de son objet statutaire mais à condition selon la loi du 13 juillet 2006
que les associations syndicales libres aient déposé leurs statuts en préfecture et que
le recours reste dans le cadre de son périmètre.
Autorité administrative
Le maire est recevable à se pourvoir en considération des intérêts décentralisés de
sa commune contre les décisions de l’autorité de l’Etat.
Ainsi, une commune est recevable à se pouvoir en cas de violation par le permis de
construire de son plan d’urbanisme, du retrait de permis de construire qui lui
procurerait le bénéfice d’une participation foncière, du permis de construire d’une
installation susceptible de nuire au captage des eaux (Conseil d’Etat, 12 avril 1993
SA MICHEL COGNA), d’atteinte à sa qualité de propriétaire terrain intéressé par le
projet, le permis de construire d’une structure à usage de bureau à la Défense,
permis délivré par le maire d’une commune limitrophe (Cour Administrative d’Appel
de PARIS 1ère Chambre A, 20 novembre 2003 – commune de PUTEAUX)
Bien évidemment, la commune n’est pas normalement recevable à critiquer un
permis de construire délivré sur le territoire d’une commune voisine sauf à justifier
d’un intérêt particulièrement d’ordre urbanistique, conseillers municipaux, faute de
justifier de l’intérêt personnel, ni un conseiller municipal, ni le membre d’une
commission municipale d’urbanisme n’est recevable.
Il est prévu cependant qu’un conseiller municipal est recevable si le permis de
construire a été délivré par le maire alors que le conseil municipal devait être
consulté en vertu de la loi littorale (Tribunal Administratif de RENNES 4 mai 2005)
L’Etat :
Il dispose d’une procédure spéciale de déféré administratif.
b/ Objet du recours :
Le principe :
Le recours est ouvert conformément au droit commun contre tout acte faisant grief en
tout premier lieu contre le permis de construire réputé illégal.
En signe d’indivisibilité, les annulations par voie partielle, par exemple annulation du
permis de construire simplement pour la terrasse attenante à l’immeuble. (Tribunal
Administratif de VERSAILLE du 22 janvier 2008 STAUB) mais les principes
d’indivisibilité ne joue pas à l’égard des dispositions du permis réputé indivisible.
8
Permis successif :
En cas de substitution d’un second permis au permis attaqué, le litige n’est pas
dépourvu d’objet et le Tribunal doit se prononcer.
La notification du second permis fait courir à l’encontre du requérant le délai du
recours contentieux sans qu’une mention particulière l’avertisse des effets de cette
notification soit nécessaire.
Il convient donc que ce dernier fasse son recours dans le délai.
Bien évidemment, si le second permis délivré après l’annulation du premier, on ne se
retrouve plus dans ce cadre là.
Délai de recours :
Le délai de recours contentieux est de 2 mois mais il est prorogé en cas de recours
administratif préalable y compris un recours au Préfet en vue d’un référé au Tribunal.
Pour les pétitionnaires :
Le délai est de 2 mois à compter de la notification.
Pour les tiers :
Le délai est de 2 mois à compter de la publicité du permis c'est-à-dire de l’affichage
sur le terrain.
A défaut d’affichage, le délai de recours ne court pas (Conseil d’Etat, 13 janvier 1993
LILLE VIGNEUX SUR SEINE)
Le délai va partir à compter du premier jour d’une période continue de 2 mois
d’affichage sur le terrain.
La question qui se pose est la preuve de l’affichage sur le terrain.
Le juge va apprécier la qualité des témoignages mais par contre, la preuve de
l’affichage incombe au bénéficiaire du permis de construire.
Généralement cette preuve est produite par des constats d’huissier.
Par contre, un exploit d’huissier dressé postérieurement à l’expiration du délai de
recours ne prévaut pas sur des témoignages concordants établissant que le permis
de construire a bien été affiché (Cour Administrative d’Appel de NANCY 1ère
Chambre 23 mars 2000 CLAUDE B)
9
En pratique, il est recommandé de faire dressé un constat le premier jour d’affichage
et le dernier jour du délai de 2 mois réglementaire en complément des constats
d’huissier, des attestations pouvant être produite qui émanent généralement de
personnes privées ou de voisins, la preuve par témoignage est admise.
La preuve du contenu de l’affichage incombe également au bénéficiaire du permis de
construire et dans ces conditions, les témoignages ne semblent pas suffire (Conseil
d’Etat du 25 mars 1994)
Dans ces conditions, il conviendra de faire procéder à un constat d’huissier en
assortissant ledit constat de photographies explicitées et parafées par l’auteur.
En ce qui concerne l’affichage :
La durée de l’affichage sur le terrain, le Code de l’Urbanisme exige que la pancarte
soit visible pendant toute la durée du chantier.
Toutefois, les délais de recours contentieux sont liés à la présence de l’affichage
pendant 2 mois.
Les cas d’annulation :
Le recours en annulation ne prospère que s’il est fondé sur l’annulation d’une loi et
non d’un contrat.
La violation par le bénéficiaire du permis de construire qu’il a obtenu ne constitue pas
par la même, une cause d’annulation dudit permis conformément aux principes
généraux du contentieux administratif.
La violation d’un document d’urbanisme, c’est le cas d’annulation le plus fréquent.
Egalement est censuré un permis de construire délivré pendant que l’intéressé était
poursuivi devant le Tribunal Correctionnel pour la même construction entreprise sans
permis, le détournement de pouvoir entache un permis destiné à faire échec au
jugement de sursis à exécution.
Cependant, ledit détournement de pouvoir est un cas de vertu difficilement
sanctionné.
Ainsi le permis délivré 10 jours avant modification du POS qui interdisait les travaux
n’est pas considéré comme entaché de détournement de pouvoir (Conseil d’Etat 8
juillet 2005 commune de GARCHE)
Pour la régularisation :
Un permis portant sur les aménagements de l’extension d’une construction elle
même modifiée irrégulièrement ne peut être accordée qu’à la faveur d’un permis
global régularisé à l’ensemble de l’opération.
10
La régularisation d’un permis illégal peut être obtenue par délivrance d’un permis
modificatif rectifiant le premier.
La régularisation par un permis de construire modificatif peut couvrir les vices de
procédures comme les vices de fond entachant le permis primitif (Conseil d’Etat 2
février 2004 SCI LA FONTAINE DE VILLIER)
En cas de demande de permis de construire comportant des inexactitudes, le
Conseil d’Etat annule le permis.
Les effets de l’annulation :
Selon un auteur, l’annulation du permis rejaillit sur de nombreux actes se rattachant
à la délivrance du permis : transfert, certificat de conformité, taxes etc.
L’annulation des permis entraîne par voie de conséquence l’annulation des permis
modificatifs délivrés ultérieurement (Conseil d’Etat 29 décembre 1997 SCI
RESIDENCE ISABELLA)
Par exemple, un permis de construire d’une dépendance d’un bâtiment initial dont le
permis a été annulé, est lui-même illégal (Conseil d’Etat 11 mars 1994 Comité
Hygiène Défense Environnement et autres)
II – PROCEDURE D’URGENCE REFERE
Le référé suspension n’est recevable que dans certaines conditions les unes
objectives (requête principale en annulation de travaux non terminés) les autres
subjectives (urgence, doute sérieux, l’équilibre des intérêts en présence)
La procédure est généralement contradictoire.
Le Juge des référés suspension exerce un pouvoir d’injonction et procède par
appréciations discrétionnaire.
Les conditions d’admission dans le cadre de référés s’apprécient à la date à laquelle
le juge statue conformément au droit commun.
A/ Les conditions du référé suspension :
a/ Conditions de fond :
Conditions tenant à l’acte attaqué :
Compte tenu de son objet, le sursis à exécution a été déclaré irrecevable contre un
permis de construire tacite ou contre l’arrêté prorogeant un permis de construire.
11
Selon l’article L 521-1 du Code de la Justice Administrative, la procédure des référés
est ouverte contre toute décision administrative : un arrêt de sursis à statuer, à un
retrait de permis, une constatation illégale de caducité d’un permis etc.
Le tribunal ne peut prononcer une suspension par référé que si la décision incriminée
est déférée en même temps au même tribunal par un recours en annulation. La
requête en annulation et la requête en référé suspension doivent être distinctes à
peine d’irrecevabilité d’ordre public.
Evidemment, la demande de suspension n’est pas recevable si la requête en
annulation n’est pas elle-même recevable.
La requête en annulation :
Le tribunal peut prononcer une suspension par référé que si la décision incriminée
est déférée devant le même tribunal par un recours en annulation.
La requête en annulation et la requête en référé suspension doivent être distincte à
peine d’irrecevabilité d’ordre public.
La demande de suspension n’est pas recevable si la requête en annulation n’est ellemême pas recevable, ce qui est le cas si cette dernière n’a pas fait l’objet de
notification prévue par l’article R 600-1 du Code de l’Urbanisme.
Le juge applique toutefois cette solution avec une certaine souplesse.
Le Conseil d’Etat a ainsi admis la recevabilité d’un référé suspension présenté par le
Président d’une association qui n’avait pourtant pas apporté la preuve qu’il était
habilité par les organes compétents pour agir au nom de l’association.
Le Conseil d’Etat a jugé que la demande de suspension devait être considérée
comme recevable en raison de la nature même de l’action en référé qui ne peut être
intentée qu’en cas d’urgence et ne permet en vertu de l’article L 511-1 du Code de
Justice Administrative que de prendre des mesures présentant un caractère
provisoire. (Conseil d’Etat 23 avril 2003 association NOUVEL AGE)
Bien évidemment, le désistement de la requête principale en annulation a pour effet
de mettre de plein droit, fin à la suspension ordonnée par le juge.
La suspension du permis de construire n’a plus de raison d’être si les travaux prévus
sont terminés à la date de demande de suspension.
Peu importe que la décision incriminée ait été obtenue par fraude, la suspension
peut être prononcée même si les travaux sont en cours dès lors qu’ils ne sont pas
achevés.
12
b/ Les conditions subjectives :
-
L’urgence :
o Le principe :
L’ancienne jurisprudence fondant l’urgence sur le risque de créer des situations
difficilement réversibles a été confirmées (Conseil d’Etat 26 juillet 2001 collectivité
intercommunautaire)
L’urgence est reconnue sur les travaux déjà commencés, l’urgence justifie la
suspension de l’acte lorsque l’exécution de celui-ci porterait atteinte de façon grave
et immédiat à intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il défend.
(Conseil d’Etat 28 février 2001 Préfet ALPES MARITIME)
L’urgence peut résulter de l’application d’une législation étrangère à l’urbanisme.
Par exception à cette règle, le référé suspension pour absence d’une étude d’impact
réglementaire exigible doit prospérer, même à défaut d’urgence. Cette solution vaut
pour le projet d’aménagement prévu par l’article L 554-11 du Code de Justice
Administrative.
Le Juge administratif analyse les cas de différences études d’impact mais il distingue
le cas entre l’absence d’étude et celui de non accompagnant la demande du permis.
En matière des permis de construire, l’urgence ressort directement de l’objet de la
portée de la décision attaquée.
Il suffit que les travaux aux conséquences difficilement réparables soient
susceptibles de commencer immédiatement.
Par contre, le Conseil d’Etat a considéré qu’il y avait des cas de défaut d’urgence,
notamment l’état prétendu à l’espace boisé avec risque de pollution ne crée pas un
cas d’urgence (Conseil d’Etat 28 février 2001 Préfet ALPES MARITIME).
L’urgence fait encore défaut si la suspension de l’acte incriminée est sans incidence
sur la réalisation du projet.
C’est le cas d’un référé en suspension d’un ordre du maire d’interrompre des travaux
alors que ceux-ci n’ont en tout état de cause pu être avancés à défaut d’une
autorisation manquante au titre de l’urbanisme commercial.
-
Doute sérieux :
Selon le Code de Justice Administrative, article L 521-1 alinéa 1er, la suspension peut
être prononcée outre la condition d’urgence lorsqu’il est fait état d’un moyen propre à
créer en l’état d’instruction un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
13
Tel est le cas de la mise en œuvre d’un permis de construire qui paraissait périmé.
(Conseil d’Etat 9 mai 2001 DELIVET et autres)
Le doute sérieux peut apparaître à des diverses circonstances de forme, par
exemple, la communication tardive de motifs de refus.
Comme en matière d’urgence, le juge des référés apprécie souverainement le doute
sérieux.
En cas de pluralité de moyens, le juge doit préciser celui ou ceux qui soulèvent un
doute sérieux.
Le juge doit tenir compte de la faculté de régularisation de la situation et de la
possibilité d’un ordre de démolition d’office.
-
l’équilibre des intérêts en présence :
Les appréciations portées par les juges des référés doivent tenir compte de
l’ensemble des circonstances de l’espèce. (Conseil d’Etat 5 novembre 2001
commune le CANNET DES MAURES)
-
conditions nécessaires et suffisantes :
Le défaut d’une des conditions légales sus analysées suffit à fonder la décision de
rejet du juge des référés.
Les conditions légales sont également suffisantes.
La suspension ne peut être que partielle et ne porter que sur certains effets de la
décision sauf indivisibilité des énonciations de l’acte attaqué.
La présence d’une procédure parallèle ne fait pas obstacle à référé suspension.
B/ Procédure :
En raison d’urgence, le Président d’une association irrecevable même sans
habilitation à agir, la procédure engagée par une requête en suspension jointe à une
requête distincte en annulation.
C’est une procédure contradictoire.
Le débat est contradictoire.
La jurisprudence consacre une interprétation souple de cette exigence.
Après convocation du requérant à une audience publique, l’audience de l’épouse de
celui-ci suffi à assurer le respect du contradictoire.
14
Les observations de défense doivent être communiquées par tout moyen
éventuellement par remise à l’audience.
Cependant, la procédure n’est pas contradictoire dans les cas prévus par le Code de
Justice Administrative. (L 522-3 du Code de Justice Administrative) c'est-à-dire à
défaut d’urgence ou s’il est manifeste que la requête ne relève pas du juge
administratif.
L’Ordonnance doit être motivée en ce sens.
La mise en œuvre de la procédure dite de « tri » du Code de Justice Administrative
dispense d’audience publique mais implique la communication de la requête de la
commune en vue de la production d’un mémoire.
Lorsque le juge des référés a engagé la procédure contradictoire prévue par le Code
de Justice Administrative, il ne peut qu’opter que pour la procédure dite de « tri »
prévue à l’article L 522-3.
Il n’y a pas lieu à notification de recours dirigée contre les documents d’urbanisme
depuis la réforme de l’article R 600- 1 du Code de l’Urbanisme par décret n°2007-18
du 5 janvier 2007 mais l’obligation de notifier subsiste pour les recours de rejet contre
les décisions individuelles d’application.
Par contre des conclusions accessoires de sursis à l’exécution ne donnent pas lieu à
notification.
Le juge des référés suspension est tenu de communiquer au moins à l’audience les
moyens d’ordre public sur lequel il entend fonder sa décision.
Le juge des référés peut également sous certaines conditions retenir le moyen non
soulevé dans la requête en annulation.
Il peut retenir l’urgence résultant de l’objet de la décision autorisant l’exécution
immédiate de travaux bien que la requête ne soit prononcée sur ce point, peut
encore tenir compte des arguments avancés lors des débats contre une partie qui y
était pas représentée, le juge des référés doit se prononcer sur l’ensemble des
moyens de la requête en application de l’article L 600-4-1 du Code de l’Urbanisme
mais bien entendu, cette obligation s’entend de façon souple par le Conseil d’Etat.
Le Juge des référés est tenu d’examiner tous les moyens exposés par le requérant,
de tenir compte des moyens exposés oralement lors de l’audience mais à condition
que ceux-ci soient établis préalablement par le compte-rendu du débat.
En la forme, le juge des référés doit s’expliquer sur l’urgence.
Lorsqu’une personne autre que le représentant de l’Etat, de la commune et de
l’OPCI compétente demande la suspension, le juge des référés doit statuer dans le
délai d’un mois.
15
Les mesures modificatives des décisions de suspensions doivent être demandées au
juge des référés.
Elles ne sont pas recevables devant le juge de cassation.
Si le permis est annulé pendant la procédure en cassation, le pourvoi est déclaré
sans objet.
-
Suspension et injonction :
Sur le pouvoir d’injonction du juge des référés :
Ce pouvoir d’injonction a pour source les principes généraux posés par le Code de
Justice Administrative.
L’injonction peut être prononcée à la suite d’une non-opposition de travaux.
Le juge des référés a pu prononcer la suspension de permis de construire et non la
suspension des travaux.
Il appartient au maire ou à défaut au Préfet sur le compte-rendu du juge administratif
d’ordonner l’interruption des travaux dans les conditions prévues par le Code de
l’Urbanisme.
Le juge des référés peut enjoindre le service compétent de délivrer dans un certain
délai un permis de construire qui a été refusé illégalement avec obstination.
A cet égard, le juge administratif se réserve en fonction des intérêts publics en cause
un large pouvoir d’appréciation.
Les suspensions peuvent ne viser qu’une partie des bâtiments autorisés au terme de
l’article L 524-4 du Code de la Justice Administrative, le juge des référés peut à tout
moment modifier les mesures qu’il a ordonnées ou y mettre fin.
Notamment par exemple, cette réformation peut intervenir à la suite de la délivrance
au constructeur d’un permis de construire modificatif (Conseil d’Etat 24 février 2003
PERRIER)
Evidemment une Ordonnance de référé est par nature provisoire et ne vaut que
jusqu’à examen de l’affaire par le tribunal administratif.
En conséquence, le recours en annulation d’une telle ordonnance est recevable
même si un second permis a été délivré après ladite ordonnance.
Substitution de motifs :
L’administration peut faire valoir devant le juge des référés que sa décision trouve sa
base légale dans un motif nouveau.
16
Les pouvoirs du juge sont alors ainsi définis.
Il appartient au juge après avoir mis à même alors l’auteur de la demande de
présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s’il
ressort à l’évidence des données de l’affaire que ce motif est susceptible de fonder
légalement la décision et que l’administration aurait pris la même décision si elle était
fondée initialement sur ce motif.
Le juge des référés peut donc procéder à une substitution de motifs à la demande de
l’administration à deux conditions :
-
l’auteur de l’acte aurait pris la même décision si elle était initialement fondée
sur le motif substitué.
La substitution ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale.
Une demande de suspension peut être légitimement rejetée par le juge des référés si
un autre motif est apte à justifier cette suspension.
Le juge du fond se prononce souvent sur la base de plusieurs motifs.
Le juge doit écarter les motifs erronés.
Les décisions en matière de référé suspension sont rendues en dernier ressort sauf
en cas de dénaturation des pièces ou erreurs de droit qui conduit le Conseil d’Etat à
apprécier par exemple la condition d’urgence.
Référé suspension sur demande d’une personne publique, article 603 alinéa 1er :
-
Cette procédure n’est pas limitée aux seuls actes soumis à transmission,
Le doute sérieux est reconnu, le juge de la compétence est lié,
La décision du juge peut faire l’objet des voies de recours expéditives.
Le référé conservatoire :
Le juge des référés conservatoire peut sur la base de l’article L 521-3 du Code de
Justice Administrative et alors que les travaux étaient en cours, malgré un référé
suspension, suivi d’annulation du permis, enjoindre l’administration de procéder à un
procès verbal, de prononcer l’interruption des travaux et de transmettre copie du
procès verbal au procureur de la république.
L’arrêt rappelle les caractères contradictoires de la procédure de référé conservatoire
sans qu’une audience soit nécessaire pour autant.
Ce référé conservatoire est donc susceptible de se cumuler avec le référé
suspension.
17
III – LE DEFERE PREFECTORAL
1 – les actes susceptibles de faire l’objet du déféré
Le déféré préfectoral s’applique aux actes cités par l’article L 2131-2 du Code
Général des Collectivités Territoriales parmi lesquels figurent le permis de construire
et les autres autorisations d’utilisation de sol ainsi que le certificat d’urbanisme
délivré par les autorités locales.
Le déféré administratif est recevable même si le permis a été :
-
délivré par le maire avec avis favorable du Directeur départemental de
l’équipement,
délivré par le maire sur avis conforme du Préfet dans l’hypothèse d’une
commune n’ayant pas de POS ni de PLU.
La circonstance que le Préfet n’est pas exprimé d’opposition à un projet de
construction lors de son examen par la commission départementale des sites ne
suffit pas à le dépouiller de sa qualité pour agir par voie de déféré.
Saisine du Préfet par un tiers
Un tiers intéressé peut solliciter du Préfet la mise en œuvre de cette procédure de
déféré.
Bien évidemment dans ce cadre là, le tiers doit notifier ce déféré aux personnes
concernées puisque ce déféré est à assimiler à un recours gracieux administratif.
Modalités d’exercice du déféré :
-
Transmission au Préfet :
Le délai de deux mois ouvert au Préfet pour engager la procédure de déféré court à
dater de la transmission du dossier de permis de construire dans les conditions
fixées par l’article L 421-2-4 du Code de l’Urbanisme.
-
Transmission à la Direction
transmission en préfecture.
Départementale
de
l’Equipement
vaut
Le point de départ du délai de deux mois est prévu soit au jour de la réception du
texte intégral de la décision et des documents annexés, réclamés soit en cas de non
transmission par les collectivités locales, au jour où le refus de cette dernière est
formulé.
La demande de documents complémentaires par le Préfet n’a pas pour objet de
proroger les délais de déféré si les dossiers des demandes de permis a été complet,
lesdits documents n’avaient pas être produits par le constructeur. (Cour
Administrative de MARSEILLE 1er avril 1999 Préfet BOUCHE DU RHONE)
18
Le Préfet doit exercer son déféré dans les deux mois qui suivent la communication
tardive du maire.
Le délai de déféré :
Le délai de déféré de deux mois à dater de la transmission de l’acte.
Si le Préfet demande au maire de retirer ou modifier sa décision, le délai de recours
contentieux est interrompu comme le recours gracieux.
En cas de fraude, retrait télécopie :
Le Préfet en cas de fraude est en droit dans le cadre des pouvoirs qu’il détient de
déférer à tout moment la décision litigieuse au tribunal administratif.
Le Conseil d’Etat admet que les délais des déférés sont respectés par l’envoi d’une
simple télécopie en citant la confirmation par pli normal.
Le Préfet peut déléguer l’exercice du déféré au secrétaire général de la Préfecture, le
déféré peut être opposé sans que le Préfet ait à justifier d’un intérêt à agir.
Bien évidemment, les annulations prononcées après déféré préfectoral peuvent être
suivies d’une action civile dans les conditions prévues par la loi.
Référés suspension
La procédure de sursis à exécution d’un terrain passé par une procédure de référé
suspension.
Le Préfet n’a pas à justifier l’urgence et le déféré permet également de faire
prononcer un sursis à exécution d’un permis tacite.
Alors bien évidemment, la carence dans l’exercice du contrôle de légalité engage la
responsabilité de l’auteur lorsqu’elle atteint un niveau de négligence telle qu’elle
constitue une faute lourde.
19