La LOLF et la modernisation de la gestion publique

UNIVERSITÉ DE LILLE 2 – DROIT ET SANTÉ
ÉCOLE DOCTORALE N° 74
FACULTÉ DES SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES ET SOCIALES
N° attribué par la bibliothèque
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THÈSE
en vue de l’obtention du doctorat, nouveau régime, en droit public
Discipline : Droit public financier
présentée et soutenue publiquement par
Damien CATTEAU
le 3 décembre 2005
LA LOLF ET LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE
La performance, fondement d’un droit public financier rénové
TOME I
_____
Directeur de thèse :
M. le Professeur Xavier VANDENDRIESSCHE
______
JURY :
M. le Professeur Michel BOUVIER, Professeur à l’Université de Paris 1 – Panthéon
Sorbonne. Directeur du GERFIP.
M. Jean-Pierre CAMBY, Professeur associé à l’Université de Paris 1. Chef du Secrétariat de
la Commission des Finances, de l’Économie et du Plan à l’Assemblée nationale.
M. le Sénateur Alain LAMBERT, Sénateur de l’Orne. Ancien ministre délégué au Budget et
à la Réforme budgétaire.
M. le Doyen Michel LASCOMBE, Professeur à l’IEP de Lille.
M. le Doyen Luc SAÏDJ, Professeur à l’Université de Lyon 3 – Jean Moulin.
M. le Professeur Xavier VANDENDRIESSCHE, Professeur à l’Université de Lille 2 –
Droit et Santé, Directeur du GERAP-GREEF.
Table des matières
Table des matières
Sommaire .........................................................................................................................................................I
Remerciements ............................................................................................................................................... II
Liste des abréviations .................................................................................................................................... III
Introduction ..................................................................................................................................................... 1
Titre 1er : La performance, clé de voûte du nouveau système budgétaire. .................................................... 37
Chapitre 1 : Le nouveau cadre budgétaire, la budgétisation orientée par la performance............................. 39
Section 1 : La mise en œuvre du nouveau cadre d’autorisation budgétaire. ................................................. 39
Paragraphe 1 : Le système de budgétisation par programmes....................................................................... 40
A : Les différents modes de budgétisation par la performance : une distinction complexe et archaïque...... 41
1 : La budgétisation par objectifs. ................................................................................................................. 42
2 : La budgétisation par programmes. ........................................................................................................... 44
3 : La tentative de clarification de la distinction. .......................................................................................... 46
B : L’approche française : Un budget de programmes orienté par les résultats. ........................................... 49
1 : La « gestion orientée par les résultats », formule ambiguë empreinte de pragmatisme. .......................... 49
2 : La budgétisation dans le système de la LOLF : approche pragmatique transcendant la distinction. ....... 52
Paragraphe 2 : La nouvelle architecture autour de l’axe par destination des crédits..................................... 55
A : La nouvelle architecture du budget. ........................................................................................................ 55
1 : Les missions, supports des politiques publiques. ..................................................................................... 56
2 : Les programmes, charnières du budget par finalités d’intérêt général..................................................... 60
3 : Les actions et sous-actions, supports opérationnels du budget de programmes....................................... 62
B : La nomenclature dite « matricielle ». ...................................................................................................... 65
1 : La présentation par nature, fondement de la nomenclature « matricielle ».............................................. 66
2 : La finalité et la présentation protéiforme de la nomenclature « matricielle ». ......................................... 68
Section 2 : Les limites de la nouvelle architecture du budget. ...................................................................... 72
Paragraphe 1 : Les difficultés d’élaboration des missions et des programmes. ............................................ 73
A : Les difficultés d’ordre conceptuel........................................................................................................... 73
1 : Les difficultés de définition du support des politiques publiques. ........................................................... 73
2 : Les difficultés concernant le périmètre des missions et programmes. ..................................................... 79
B : Les difficultés d’ordre pratique. .............................................................................................................. 83
- 682 -
Table des matières
1 : Le traitement des services polyvalents..................................................................................................... 84
2 : Le traitement des fonctions supports ou fonctions de soutien.................................................................. 89
Paragraphe 2 : L’interministérialité dans la nouvelle architecture du budget. .............................................. 98
A : Le traitement de l’interministérialité dans un budget par programmes. .................................................. 98
1 : Les différentes formes d’interministérialité. ............................................................................................ 99
2 : Les outils de l’interministérialité dans un budget de programmes......................................................... 106
B : L’interministérialité, « anomalie » ou mal nécessaire du système de budgétisation par programmes ? 110
1 : L’interministérialité et la segmentation des politiques publiques. ......................................................... 110
2 : L’interministérialité, solution transitoire de gestion unifiée. ................................................................. 113
Chapitre 2 : Les outils de mesure de la performance dans le nouveau système budgétaire. ....................... 117
Section 1 : Le système de mesure de la performance autour des objectifs et indicateurs. .......................... 117
Paragraphe 1 : Les questions théoriques autour du système de mesure de la performance défini dans le
cadre de la LOLF......................................................................................................................................... 118
A : La mesure de la performance : Que mesurer ? ...................................................................................... 118
1 : L’éternel débat sur la mesure des performances : prestations (outputs) ou impacts (outcomes) ?......... 119
2 : Une solution française empreinte de pragmatisme................................................................................. 122
B : Intégrer la performance dans le processus de décision : Mesurer pour quoi faire ? .............................. 125
1 : Orienter la gestion sur les performances. ............................................................................................... 125
2 : Eviter la bureaucratie « lolfienne » : « faire de la mesure pour faire de la mesure ». ............................ 129
Paragraphe 2 : Le système de mesure de la performance avec la LOLF..................................................... 132
A : La « cascade de performance ». ............................................................................................................ 132
1 : La définition d’une stratégie. ................................................................................................................. 133
2 : La mise en œuvre des objectifs stratégiques. ......................................................................................... 140
3 : Les indicateurs et cibles de résultats. ..................................................................................................... 143
B : Décliner les performances au niveau opérationnel. ............................................................................... 149
1 : La déclinaison opérationnelle de la performance................................................................................... 150
2 : Les modalités de déclinaison opérationnelle des objectifs : Typologie des objectifs opérationnels. ..... 154
Section 2 : La mise en œuvre des outils de mesure de la performance, un exercice difficile mais nécessaire.
..................................................................................................................................................................... 160
Paragraphe 1 : Un cadre méthodologique précis concernant la typologie des objectifs et indicateurs. ...... 160
A : Typologie des outils de mesure de performance. .................................................................................. 160
1 : Les différentes catégories d’objectifs et indicateurs de performance..................................................... 161
2 : Faut-il proscrire les indicateurs d’activité et de moyens ? ..................................................................... 167
B : Un équilibre difficile à atteindre............................................................................................................ 173
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Table des matières
1 : La simultanéité et l’articulation des différents types objectifs. .............................................................. 173
2 : La question de l’équilibre des différents types d’objectifs..................................................................... 176
Paragraphe 2: Les difficultés de mise en œuvre des outils de la performance. ........................................... 180
A : La définition des objectifs stratégiques. ................................................................................................ 180
1 : Le respect des critères d’élaboration des objectifs. ................................................................................ 180
2 : Une harmonisation et une coordination des objectifs encore insuffisantes............................................ 186
B : La construction des indicateurs. ............................................................................................................ 191
1 : Les critères d’élaboration des indicateurs. ............................................................................................. 191
2 : Un travail exemplaire mais perfectible. ................................................................................................. 194
C : Une coopération et une réactivité remarquables.................................................................................... 200
Titre 2 : La performance, socle de la modernisation des modes de gestion publique. ................................ 205
Chapitre 3 : La Déclinaison Opérationnelle des Programmes, innovation majeure de la LOLF. ............... 207
Section 1 : La déclinaison opérationnelle des programmes dans un système de gestion orientée sur la
performance................................................................................................................................................. 208
Paragraphe 1 : Les fondements théoriques du système de déclinaison opérationnelle. .............................. 208
A : La déclinaison opérationnelle des programmes, support de la « contractualisation budgétaire ». ........ 209
1 : La démarche contractuelle : s’engager sur les résultats. ........................................................................ 209
2 : De la « cascade de performance » à la contractualisation budgétaire « en cascade ». ........................... 213
B : La nécessité de découpler les fonctions décisionnelles et fonctionnelles : le système d’agences. ........ 216
1 : Le système d’agences, la levée d’un malentendu................................................................................... 216
2 : L’échec français de modernisation de son modèle d’organisation administrative. ................................ 221
C : La déclinaison opérationnelle des programmes, alternative au système d’agences. ............................. 227
1 : La déclinaison opérationnelle des programmes, système d’agences « à la française ».......................... 228
2 : Les écueils potentiels du système de déclinaison opérationnelle des programmes................................ 233
Paragraphe 2 : Le cadre de déclinaison opérationnelle des programmes. ................................................... 237
A : La nomenclature « matricielle », support de la déclinaison opérationnelle........................................... 237
B : Les différents niveaux de déclinaison opérationnelle............................................................................ 240
1 : Le cadre de « programmation » opérationnelle...................................................................................... 240
2 : Le cadre de gestion et de pilotage opérationnel : les BOP. .................................................................... 243
3 : Le cadre d’exécution opérationnel : les UO........................................................................................... 252
Section 2 : La mise en œuvre pratique de la déclinaison opérationnelle des programmes.......................... 255
Paragraphe 1. La déclinaison opérationnelle des programmes et l’évolution des acteurs de l’exécution du
budget.......................................................................................................................................................... 255
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Table des matières
A : Les décideurs : les ministres et leurs responsables de programme........................................................ 256
1 : Les ministres et la question des responsables de mission. ..................................................................... 256
2 : Le responsable de programme, relais des décisions ministérielles au niveau opérationnel. .................. 261
B : Les gestionnaires de la déclinaison opérationnelle des programmes..................................................... 264
1 : Le responsable de programme (RPROG) et la modulation du rôle des gestionnaires. .......................... 264
2 : Les opérateurs sur le terrain : responsables de BOP (RBOP) et responsables d’Unité opérationnelle
(RUO).......................................................................................................................................................... 266
C : Les aiguilleurs : les préfets, les secrétaires généraux et les responsables des fonctions transversales. . 270
1 : Le préfet, garant de la coordination territoriale...................................................................................... 270
2 : Les aiguilleurs au niveau central............................................................................................................ 273
Paragraphe 2 : Le dialogue de gestion au centre de la mise en œuvre de la déclinaison opérationnelle des
programmes................................................................................................................................................. 278
A : La fixation du cadre général de gestion opérationnelle......................................................................... 280
1 : Les différents éléments du cadrage opérationnel. .................................................................................. 280
2. La détermination des règles de gestion applicables aux budgets opérationnels de programme.............. 283
B : L’élaboration des budgets opérationnels de programme. ...................................................................... 288
1 : Une méthode d’élaboration concertée du cadre opérationnel. ............................................................... 289
2 : La validation du projet de déclinaison opérationnelle des programmes. ............................................... 294
B : Le « pilotage » coordonné de l’exécution par le dialogue de gestion.................................................... 298
1 : Le suivi de la gestion.............................................................................................................................. 298
2 : Le suivi des résultats : les comptes-rendus de gestion. .......................................................................... 303
Chapitre 4 : L’évolution de la responsabilité des acteurs de la nouvelle gestion publique. ........................ 309
Section 1 : La responsabilité « managériale » et politique, une responsabilité limitée. .............................. 309
Paragraphe 1 : L’introduction d’une responsabilité de type « managérial ». .............................................. 310
A : La responsabilité « managériale », une notion « floue ». ...................................................................... 310
1 : Les principes de la responsabilité « managériale ». ............................................................................... 310
2 : Un système insuffisamment défini et non exempt de critiques. ............................................................. 316
B. Le responsable de programme au centre du nouveau système de responsabilité. .................................. 322
1 : La désignation des responsables de programme, nouveaux « managers publics ». ............................... 323
2 : Le responsable de programme, au centre du système de responsabilité « managériale ». ..................... 328
Paragraphe 2 : La nécessité de relayer la responsabilité « managériale » par d’autres formes de
responsabilités. ............................................................................................................................................ 334
A : La responsabilité politique, le chaînon manquant du système de responsabilité................................... 334
1 : Le ministre introuvable ? ....................................................................................................................... 334
- 685 -
Table des matières
2 : La responsabilité politique du ministre devant le Parlement, une responsabilité « quasi-inexistante ». 339
B : L’articulation des responsabilités des différents acteurs de l’exécution du budget............................... 343
1 : La clarification des types de responsabilités, remède à une « managérialisation » du droit public
financier....................................................................................................................................................... 343
2 : Plaidoyer pour un système homogène de mise en jeu des responsabilités et centré sur le rôle du
Parlement..................................................................................................................................................... 350
Section 2 : La responsabilité financière des gestionnaires, un système à redéfinir. .................................... 356
Paragraphe 1 : Les enjeux de la mise en place d’un système de responsabilité. ......................................... 356
A : La LOLF et le système de mise en jeu des nouvelles responsabilités. .................................................. 356
1 : La responsabilité, la « grande absente » de la LOLF ? .......................................................................... 357
2 : Un volet essentiel au succès de la mise en œuvre de la LOLF............................................................... 363
B : La responsabilité financière des ordonnateurs, édifice instable qui peine à se réformer....................... 367
1 : La responsabilité financière des ordonnateurs, édifice instable ou simple mirage ?.............................. 367
2 : Un système qui peine à se réformer. ...................................................................................................... 373
Paragraphe 2 : Quel système de responsabilité financière pour les gestionnaires ? .................................... 378
A : La nécessité de revoir en profondeur l’organisation de la juridiction financière. ................................. 378
1 : La redéfinition des compétences du juge financier. ............................................................................... 378
2 : La séparation fonctionnelle et l’articulation des différents contrôles..................................................... 383
B : Vers un contrôle de la gestion du programme. ...................................................................................... 386
1 : Un système de contrôle axé sur les modalités de la gestion du programme........................................... 387
2 : Un système axé sur la notion de « faute de gestion »............................................................................. 390
Titre 3 : La performance, source d’une rénovation des procédures budgétaires et comptables. ................. 395
Chapitre 5 : La revalorisation du rôle du Parlement en matière budgétaire. ............................................... 397
Section 1 : Le Parlement au centre de la procédure d’élaboration du budget ?........................................... 397
Paragraphe 1 : Le rôle du Parlement en matière de préparation du budget, un rôle encore insuffisant. ..... 397
A : Le maintien de la prépondérance gouvernementale en matière de préparation du budget.................... 398
1 : Les quatre phases d’une procédure d’élaboration rénovée..................................................................... 398
2 : Le paradoxe apparent de cette nouvelle procédure. ............................................................................... 403
B : La participation du Parlement à la préparation du budget, le renouveau du DOB. ............................... 407
1 : Le renouveau annoncé du Débat d’Orientation Budgétaire. .................................................................. 408
2 : Le Débat d’Orientation Budgétaire pour 2006, le constat d’un échec. .................................................. 412
C : Vers un Parlement étroitement associé à la détermination des choix budgétaires................................. 416
Paragraphe 2 : Le renforcement incertain voire illusoire de l’autorisation parlementaire. ......................... 422
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Table des matières
A : La revalorisation annoncée du rôle du Parlement en matière d’autorisation budgétaire....................... 422
1 : Le renforcement de la portée de l’autorisation parlementaire en matière budgétaire. ........................... 423
2 : La Justification au Premier Euro, outil d’explication des demandes de crédits ou processus complexe
d’analyse des déterminants de la dépense ? ................................................................................................ 427
B : Une rénovation théorique du droit d’amendement, incertaine en pratique............................................ 434
1 : La LOLF et le renouveau du droit d’amendement. ................................................................................ 434
2 : Un droit d’amendement qui laisse subsister de nombreuses incertitudes. ............................................. 440
3 : Un droit d’amendement « impraticable », la pérennité des pratiques parlementaires............................ 447
C : Le renforcement de la discussion budgétaire, une solution inadaptée à la logique de la LOLF............ 454
Section 2 : Le nécessaire renforcement du contrôle parlementaire. ............................................................ 459
Paragraphe 1 : Le renforcement nécessaire mais incertain du contrôle du Parlement. ............................... 459
A: Les incertitudes sur le renforcement du rôle de Parlement. ................................................................... 460
1 : Une volonté de réhabiliter la loi de règlement. ...................................................................................... 460
2 : La portée de la loi de règlement et la mise en jeu des responsabilités. .................................................. 465
B: La nécessité de repenser le rôle du Parlement en matière budgétaire..................................................... 468
1 : La nécessaire adaptation de la « règle des quatre temps alternés »........................................................ 469
2 : Vers un contrôle permanent et effectif de la mise en œuvre du budget ?............................................... 473
Paragraphe 2 : Le cycle de contrôle de la performance au Parlement......................................................... 479
A : Le contrôle de la performance, un contrôle des résultats permettant une évolution des décisions
budgétaires. ................................................................................................................................................. 479
1 : Le contrôle des résultats, un moment clef du contrôle parlementaire. ................................................... 479
2 : La révision des programmes, un exercice indispensable auquel il conviendrait d’associer le Parlement.
..................................................................................................................................................................... 483
B : L’évaluation des politiques publiques, une mise en œuvre encore limitée............................................ 489
1 : L’évaluation des politiques publiques en France, un bilan contrasté. .................................................... 490
2 : Vers une démarche pluraliste et coordonnée pour une évaluation performante ?.................................. 496
Chapitre 6 : La modernisation des procédures budgétaires et comptables de l’exécution du budget et de son
contrôle........................................................................................................................................................ 503
Section 1 : Une procédure d’exécution du budget profondément rénovée.................................................. 503
Paragraphe 1 : Le nouveau cadre de l’exécution pour une gestion modernisée. ......................................... 503
A : Le nouveau cadre d’exécution des dépenses : la chaîne des dépenses. ................................................. 504
1 : La mise à disposition des crédits dans le système de déclinaison opérationnelle. ................................. 504
2 : L’exécution des dépenses, une gestion partagée. ................................................................................... 509
B : Les instruments comptables au service d’une gestion modernisée........................................................ 513
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Table des matières
1 : La « triple comptabilité », pour un contrôle optimal de la situation financière...................................... 514
2 : Les systèmes d’information et progiciels, la gestion modernisée des crédits. ....................................... 519
Paragraphe 2 : Les nouveaux outils d’une gestion budgétaire performante et maîtrisée. ........................... 522
A : La fongibilité asymétrique, innovation de la LOLF. ............................................................................. 522
1 : Les principes de la fongibilité asymétrique............................................................................................ 523
2 : La mise en œuvre pratique de ce nouvel outil de gestion des crédits..................................................... 527
B : L’outil central de maîtrise des dépenses : la régulation budgétaire. ...................................................... 531
1 : La régulation budgétaire, une pratique consacrée. ................................................................................. 532
2 : Une attitude du Parlement paradoxale, une déresponsabilisation résignée. ........................................... 539
3 : La régulation budgétaire, une pratique qui reste problématique. ........................................................... 544
Section 2 : La mutation des contrôles financiers, comptables et juridictionnels......................................... 549
Paragraphe 1 : La modernisation des contrôles financiers et comptables. .................................................. 549
A : L’évolution du contrôle financier, vers une disparition annoncée. ....................................................... 549
1 : L’allègement et la rationalisation du contrôle financier......................................................................... 550
2 : Vers une disparition du contrôleur financier ? ....................................................................................... 557
B : Le nouveau rôle du comptable et ses conséquences sur les règles de comptabilité publique................ 560
1 : Le contrôle allégé « partenarial » (CAP)................................................................................................ 560
2 : Le contrôle hiérarchisé des dépenses (CHD). ........................................................................................ 565
Paragraphe 2 : La Cour des comptes, face aux défis de la modernisation des procédures d’exécution de la
dépense........................................................................................................................................................ 572
A : La réforme souhaitable de la procédure de jugement des comptes. ...................................................... 572
1 : Les conséquences de cette évolution sur le système de responsabilité des comptables publics. ........... 573
2 : La nécessaire refonte du système de jugement des comptes. ................................................................. 576
B : L’évolution de la mission d’assistance de la Cour des comptes............................................................ 580
1 : L’évolution des relations entre la Cour des comptes et le Parlement..................................................... 580
2 : La Cour des comptes, organe indépendant d’évaluation et de contrôle ? .............................................. 588
Conclusion Générale. .................................................................................................................................. 595
Bibliographie............................................................................................................................................... 599
Index............................................................................................................................................................ 679
Table des matières....................................................................................................................................... 682
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LA LOLF ET LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE
« La performance, fondement d’un droit public financier rénové »
RÉSUMÉ :
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) constitue une véritable révolution du droit
public financier. Elle répond à deux finalités complémentaires : la modernisation de la gestion
publique et le renforcement du rôle du Parlement en matière budgétaire. À quelques jours des
premières applications de la « nouvelle constitution financière », l’heure est aux premiers bilans. La
mise en œuvre de la LOLF a entraîné une profonde évolution du droit public financier caractérisée par
l’introduction d’un nouveau système de budgétisation axée sur la performance, par la modernisation
des modes de gestion publique et par l’adaptation des procédures budgétaires et comptables. Pour
autant, les travaux de mise en oeuvre de la LOLF laissent subsister quelques interrogations notamment
sur la responsabilité des nouveaux gestionnaires publics, sur l’effectivité du renforcement des pouvoirs
budgétaires du Parlement ou encore sur l’évolution du rôle de la Cour des comptes. La LOLF devra
donc évoluer au gré des succès et des échecs de son application et ne pourra constituer qu’une
première étape vers la rénovation du droit public financier, préalable à la Réforme de l’État.
THE CONSTITUTIONAL BYLAW ON BUDGET ACTS AND THE
MODERNISATION OF PUBLIC MANAGEMENT
« Performance, foundation for a financial public law renovated »
SUMMARY :
The Constitutional Bylaw on Budget Acts (LOLF) constitutes a real revolution of the financial public
law. It answers to two complementary aims: the modernisation of the public management and the
reinforcement of the role of Parliament on budget matters. A few days before the first applications of
the “new financial constitution”, the time is up for first assessments. The implementation of the LOLF
has lead to a deep evolution of the financial public law characterized by the introduction of a new
performance-oriented budgeting system, by the modernisation of public management methods and by
the adaptation of budgetary and accountability procedures. Nevertheless, the implementation of the
reform lets some questions unresolved. In particular, responsibility of the new public managers, reality
of the reinforcement of Parliament’s budgetary powers and future evolution of the function of the
Court of Accounts are as many questions which remain unanswered. The LOLF should therefore
evolve following the successes and failures of its application and must be regarded as the first step on
the way of renovation of the financial public law, prerequisite of the State Reform.
DISCIPLINE :
Droit public financier
MOTS CLÉS :
Droit public – Droit public financier – Finances publiques – Droit budgétaire – Comptabilité publique
– Autorisation budgétaire – Exécution – Contrôle – Performance – Gestion publique – Responsabilité
– Droit comparé – Procédure budgétaire – Procédures comptables – LOLF.
UNIVERSITÉ DE LILLE 2 DROIT ET SANTÉ – Groupe d'Études et de Recherche sur
l'Administration Publique - Groupe de Recherche et d'Études sur l'Ethique Financière (GERAPGREEF/EA 2680) – École doctorale n° 74 – 1 Place Déliot, BP 629, 59024 Lille cedex.