la campagne electorale - La Cour Constitutionnelle du Bénin

LA CAMPAGNE ELECTORALE
Aux termes de l’article 47 de la Loi n°2013-06 du 25
novembre 2013 portant code électoral en République du Bénin,
« la campagne électorale est l’ensemble des opérations de
propagande précédant une élection et visant à amener les électeurs
à soutenir les candidats en compétition ». C’est une période durant
laquelle les candidats à une élection font connaitre leur
programme politique aux électeurs de qui ils sollicitent le
suffrage. Elle est obligatoire pour tout candidat à une élection 1.
Ainsi, tout événement susceptible d’empêcher son déroulement
est interdit. Par exemple, aux termes de l’article 59 alinéa 2 du
code électoral, « toutes les manifestations culturelles traditionnelles
publiques ou toutes autres manifestations susceptibles de
restreindre les libertés individuelles sont interdites pendant la
période allant de l’ouverture officielle de la campagne électorale au
jour du vote sous peine de sanctions… ». De la même manière,
« nul n’a le droit d’empêcher de faire campagne ou d’intimider de
quelque manière que ce soit, un candidat ou un groupe de
candidats faisant campagne…sur le territoire de sa circonscription
électorale » (article 57 du code électoral). Une telle imposition peut
aisément s’expliquer dans un régime démocratique qui est celui
auquel le peuple béninois a affirmé son attachement depuis 1990
à travers sa Constitution. En effet, dans un tel régime où la
souveraineté appartient au peuple, il est normal que le peuple
appelé à désigner ses représentants pour l’exercice de la
souveraineté dont il est investi, puisse opérer un choix éclairé.
Or, il est évident qu’il ne saurait le faire s’il n’a pas connaissance
des différents programmes politiques que lui proposent les
candidats. Les opérations de propagandes préélectorales sont
donc menées à cette fin. Elles se déroulent sous forme de
réunions électorales, de manifestations et rassemblements
électoraux, de distribution de bulletins, circulaires ou autres
1
Article 47 in fine du code électoral.
1
documents de propagande, de pratiques publicitaires, d’émissions
radio ou télé à des fins de propagande…Au vu de l’importance de
ces activités, la campagne électorale est soumise à une
règlementation stricte (I) dont la transgression est passible de
sanctions (II).
I-
La réglementation de la campagne électorale
La réglementation de la campagne électorale touche aussi
bien son déroulement (A) que son financement (B).
A- Le déroulement de la campagne électorale
Elle est régie par les articles 47 à 67 de la Loi n°2013-06 du
25 novembre 2013 portant code électoral en République du
Bénin. Sont également « applicables à la propagande électorale les
dispositions des lois et règlements en matière de presse et de
Communication audiovisuelle en vigueur en République du Bénin »
(article 143 al.2 du code électoral). Il en est de même de la loi sur
les réunions et manifestations publiques qui s’applique aux
manifestations et rassemblements électoraux sous réserve des
dispositions contraires du code électoral (article 59 du code
électoral).
Sont principalement réglementés, l’organe investi du
lancement officiel de la campagne électorale, la période de la
campagne électorale et sa durée, les personnes autorisées à
mener campagne et le déroulement des opérations de propagande
électorale.
1- Sur l’organe investi du lancement de la campagne
électorale
Aux termes de l’article 53 du code électoral : « La campagne
électorale est déclarée ouverte par décision de la commission
électorale nationale autonome (CENA) ». C’est donc la CENA et elle
seule qui peut officiellement déclarer ouverte la Campagne. Elle
doit le faire dans la période indiquée par les textes.
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2- Sur la période et la durée de la campagne électorale
La campagne électorale se déroule pendant la période
électorale. « Cette période court de la date de publication par la
Commission électorale nationale autonome (CENA) des listes de
candidats retenus et s’achève à la clôture du scrutin » (article 48
al.2). Elle est prévue pour durer 15 jours sauf dérogation prévue
par la loi (article 53 al.1 du code électoral). Elle doit donc débuter
seize jours avant la date programmée pour le scrutin puisqu’elle
doit nécessairement s’achever « la veille du scrutin à 00 heure, soit
vingt-quatre (24) heures avant le jour du scrutin » (article 53 al.2
du code électoral). Ce délai est de rigueur et en aucun cas, « nul
ne peut, par quelque moyen ou sous quelque forme que ce soit,
faire campagne électorale en dehors de la période prévue… »
(article 54 du code électoral). En conséquence, « les affiches
électorales et autres moyens de propagande doivent être retirés
concurremment par la Commission électorale nationale autonome
(CENA) et les autorités communales et locales, un (01) jour franc
avant le début du scrutin, sous peine des sanctions… » (article 67
du code électoral).
3- Sur les personnes autorisées à mener campagne
Aux termes de l’article 55 du code électoral, « Les partis
politiques reconnus conformément aux dispositions de la charte des
partis politiques, les groupes ou alliances de partis politiques ainsi
que les candidats régulièrement inscrits sont seuls autorisés à
organiser des réunions électorales ». « En cas de nécessité, les
candidats peuvent se faire représenter à ladite réunion » (article 56
al.2 du code électoral). Il s’ensuit que la campagne électorale est
l’affaire des politiques. Cette opération leur est réservée. Le
politique, candidat à l’élection, peut agir seul ou par
l’intermédiaire de son groupe politique constitué en un seul parti
politique ou en groupes ou alliances de partis politiques. Dès lors,
le droit de faire campagne est incompatible avec certaines
fonctions. C’est ainsi qu’ « il est interdit à tout préfet et toute
autorité non élue de l’administration territoriale, à tout chef de
représentation diplomatique et consulaire, à tout membre de la
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Commission électorale nationale autonome (CENA), à tout le
personnel électoral en général de se prononcer publiquement d’une
manière quelconque sur la candidature, l’éligibilité et l’élection d’un
citoyen ou pour susciter ou soutenir sa candidature ou de
s’impliquer dans toute action ou initiative qui y concourt » (article
64 du code électoral). De même, « les associations et les
organisations non gouvernementales légalement reconnues ne
peuvent soutenir, ni tenir des propos visant à ternir l’image des
candidats ou des partis politiques sous peine de déchéance de leur
statut » et des sanctions pénales prévues à l’article 114 al. 1er du
code électoral « contre les personnes physiques en charge des
associations ou organisations concernées » (article 66 du code
électoral).
4- Sur le déroulement des opérations de propagande
électorale
La réglementation touche les opérations admises ainsi que
celles interdites, l’accès aux médias, l’organisation de la publicité
et des réunions électorales, les lieux indiqués, etc.)
a- Les opérations admises et celles interdites
Durant la période de la campagne électorale, les candidats,
les partis politiques ainsi que les groupes ou alliances de partis
politiques sont autorisés à organiser des réunions électorales
(article 55 du code électoral). « La réunion électorale est celle qui a
pour but, l’audition des candidats aux fonctions de Président de la
République, de député à l’Assemblée Nationale, de conseillers
communaux, ou de conseillers de village ou de quartier de ville, en
vue de la vulgarisation de leur programme politique ou de leur
projet de société » (article 56 du code électoral). Elles sont libres
mais ne peuvent se tenir sur les voies publiques. Elles sont aussi
interdites entre vingt-trois (23) heures et sept (07) heures (article
57 alinéa 1). Avant la tenue de toute réunion sur un lieu public,
une déclaration « doit être faite au maire ou au chef
d’arrondissement ou au chef de village ou de quartier de ville en
son cabinet ou en sa permanence ». La déclaration doit être faite
par écrit et être signifiée au cours des heures légales d’ouverture
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des services administratifs au moins quatre (04) heures à l’avance
(article 57 du code).
Les candidats, partis politiques ou groupes ou alliances de
partis politiques sont également autorisés à utiliser pour la
campagne électorale, les médias d’Etat à savoir la radiodiffusion,
la télévision et la presse écrite (article 65 du code électoral). Ils y
sont autorisés pour présenter leur programme aux électeurs
« dans le respect des procédures et modalités déterminées par la
Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication (HAAC) »
(article 48 al.3 du code électoral. Les règles de déontologie de la
presse s’imposent plus qu’ailleurs à la campagne médiatique.
Il importe ici d’indiquer que dans le processus de
déroulement des opérations de propagande électorale, le principe
d’égalité est de rigueur. Il est affirmé à plusieurs reprises. Ainsi
pour l’accès aux médias par exemple l’article 48 du code
électoral dispose : « En période électorale, les candidats ou listes
de candidats bénéficient d’un accès équitable aux organes de
communication audiovisuelle publics ou privés ». La Haute Autorité
de l’Audiovisuel et de la Communication est chargée de veiller à
l’accès équitable des candidats et partis politiques aux médias
d’Etat. En outre, pour les affiches à des fins publicitaires, une
surface égale bien déterminée est attribuée à chaque candidat
dans l’emplacement réservé à cette fin (article 51 du code
électoral). Dès lors, il est interdit à chaque candidat de procéder à
un affichage dans l’emplacement attribué aux autres candidats
(article 49 dernier alinéa).
Il est également interdit à tout agent public, de distribuer au
cours de ses heures de service, des bulletins, circulaires ou
autres documents de propagande et de porter ou d’arborer des
emblèmes ou des signes distinctifs des candidats (article 61 du
code électoral). De même, « il est interdit de distribuer le jour du
scrutin, des bulletins, circulaires ou autres documents de
propagande et de porter ou d’arborer des emblèmes ou des signes
distinctifs des candidats sur les lieux de vote » (article 60 du code
électoral).
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En outre, « les pratiques publicitaires à caractère commercial,
l’offre de tissus, de tee-shirts, de stylo, de porte-clefs, de calendrier
et autres objets utilitaires à l’effigie des candidats ou symbole des
partis ainsi que leur port et leur utilisation, les dons et libéralités ou
les faveurs administratives faits à un individu, à une commune ou
à une collectivité quelconque de citoyens à des fins de propagande
pouvant influencer ou tenter d’influencer le vote sont et restent
interdits six mois avant tout scrutin et jusqu’à son terme ».
Dans la même logique, il est interdit d’utiliser les attributs,
biens ou moyens de l’Etat, d’une personne morale publique, des
institutions ou organismes publics aux mêmes fins six mois avant
tout scrutin.
b- La gestion de la publicité et des réunions électorales
Durant la période électorale et dans toutes les communes,
des emplacements spécifiques sont réservés pour des affiches et
lois électorales ainsi que pour des rassemblements à caractère
politique. Ces emplacements sont déterminés par arrêté du maire
de la Commune en accord avec la Commission électorale
nationale autonome (CENA) (article 50 et 52 du code électoral).
En dehors de ces emplacements spéciaux déterminés, aucun
affichage relatif aux élections ne peut être apposé à aucun autre
endroit (article 50 al. 2 du code électoral).
Les candidats désireux d’exploiter les emplacements
destinés à recevoir les affiches sont tenus d’adresser une
demande au maire de la Commune soixante douze (72) heures
avant l’ouverture de la campagne électorale (article 51 du code
électoral).
La mise en œuvre de toutes ces actions de propagande
nécessite un coût. La campagne électorale mérite donc un
financement. Ce financement n’a pas échappé à la règlementation
du législateur.
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B- Le financement de la campagne électorale
Il est soumis aux exigences des articles 107 à 114 du code
électoral. Aux termes de l’article 107 en son alinéa 7, « les
dépenses engagées par les candidats, les partis ou alliances de
partis politiques durant la campagne électorale sont à leur charge ».
Cependant, des remboursements peuvent leur être effectués par
l’Etat suivant des critères et des modalités bien précis. Ces
critères varient en fonction du type d’élection dont il s’agit. C’est
ainsi que pour les élections législatives et locales, un forfait dont
le minimum ne saurait être inférieur à cinq millions (5 000 000)
de francs dans le cadre des élections législatives est alloué aux
candidats qui, seulement, ont été élus (article 113 al. 1 et 2).
Par contre, pour les élections présidentielles, le
remboursement est acquis pour tous les candidats ayant obtenu
au moins 10% des suffrages exprimés. Le minimum remboursable
est ici fixé à 500 000 000 de francs (article 113 al.3 du code
électoral).
Les remboursements doivent s’effectuer dans un certain
délai. Pour les élections législatives, ils doivent intervenir au plus
tard six (06) mois après la date du scrutin (art. 385 al.3 du code
électoral). Pour tous les autres types d’élection, aucun
remboursement ne peut rester ineffectif avant le 31 décembre de
l’année des élections (article 113 al. 4 du code électoral).
Par ailleurs, des limites sont fixées pour les dépenses
relatives à la campagne électorale. Cette limitation s’impose « à
tout parti politique ou à tout individu prenant part aux élections du
Président de la République, des membres de l’Assemblée
Nationale, des membres des conseils communaux ou municipaux et
des membres des conseils de village ou de quartier de ville » que
les dépenses soient engagées par eux-mêmes ou par des tierces
personnes (article 110 du code électoral) et se présente comme
suit :
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- Cinq cent mille (500 000) francs par candidat pour
l’élection des membres des conseils de village ou de
quartier de ville ;
- Un million cinq cent mille (1 500 000) de francs par
candidat pour les élections communales ou municipales ;
- Quinze millions (15 000 000) de francs par candidat pour
les élections législatives ;
- Deux milliards cinq cent millions (2 500 000 000) de
francs pour l’élection du Président de la République.
(article 110 du code électoral).
En conséquence, les candidats individuels régulièrement
inscrits ainsi que les partis politiques prenant part à quelque type
d’élections sont tenus d’établir un compte prévisionnel de
campagne précisant l’ensemble des ressources et des dépenses à
effectuer à déposer à la chambre des comptes de la Cour suprême
quarante (40) jours au moins avant la date des élections (article
111 du code électoral).
A la fin des élections, ces mêmes acteurs disposent d’un
délai de 60 jours pour déposer auprès de la même institution, le
compte de la campagne accompagné des pièces justificatives des
dépenses effectuées (article 112 du code électoral).
Le manquement à toutes ces règles ci-dessus développées
est passible de sanctions.
II-
La répression des manquements aux règles de la
campagne électorale
La stricte réglementation de la campagne électorale n’est pas
sans portée. La transgression des règles ci-dessus développées est
assortie de sanctions, notamment pénales, sans préjudice de
l’éventuelle annulation du scrutin. Seules les sanctions pénales
seront ici abordées. D’abord pour la transgression des règles
relatives au déroulement de la campagne électorale (A) et ensuite
pour le non respect des règles du financement de la campagne
électorale (B).
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A- La transgression des règles relatives au déroulement de
la campagne électorale
Les sanctions relatives à la transgression des règles du
déroulement de la campagne électorale sont contenues
principalement dans les articles 139 et 144 du code électoral
« sans préjudice des poursuites pour crimes et délits qui peuvent
être commis au cours des réunions » (art. 143 du code électoral).
Aux termes de l’article 139 al.4, est puni d’un
emprisonnement d’un (01) an à cinq (05) ans et d’une amende de
deux millions (2 000 000) à cinq millions (5 000 000) de francs,
quiconque à empêcher de faire campagne ou intimider
de
quelque manière que ce soit un candidat ou un groupe de
candidat faisant campagne dans le respect des dispositions
légales. Dans la même logique, la même peine est appliquée
lorsque des manifestations culturelles traditionnelles restreignant
les libertés individuelles ont été effectuées durant la période de la
campagne électorale.
En outre, aux termes de l’article 144 du code électoral en
son alinéa 1er, sont punies d’une peine d’emprisonnement d’un
(01) an à deux (02) ans et d’une amende de cinq cent mille
(500 000) à un million (1 000 000) de francs, les personnes
ayant :
- fait campagne en dehors de la période prévue,
notamment :
● en laissant apposés les affiches électorales et autres
moyens de propagande au-delà d’un jour franc avant le
début du scrutin ;
● en distribuant des bulletins, circulaires ou autres
documents de propagande le jour du scrutin ou en
portant ou en arborant des emblèmes ou des signes
distinctifs des candidats sur les lieux de vote ;
- fait campagne durant les heures de service, notamment
en distribuant des bulletins, circulaires ou autres
documents de propagande ou en portant ou en arborant
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des emblèmes ou des signes distinctifs des candidats
pendant ces heures ;
- fait usage de pratiques publicitaires à caractère
commercial, offert de tissus, tee-shirts, stylos, porte-clefs,
calendriers et autres objets utilitaires à l’effigie des
candidats ou symbole des partis ou les avoir portés ou
utilisés, fait des dons et libéralités ou faveurs
administratives à l’égard d’un individu, d’une commune ou
d’une collectivité quelconque de citoyens à des fins de
propagande pouvant influencer ou tenter d’influencer le
vote, six mois au moins avant le scrutin et ce jusqu’à
son terme ;
- fait usage ou laissé utiliser les attributs, biens et moyens
de l’Etat, des institutions ou organismes publics, d’une
personne morale publique, d’une association ou d’une
organisation
non
gouvernementale
aux
fins
de
propagande électorale également six mois avant le scrutin
et ce jusqu’à son terme ;
- fait campagne en violation de l’interdiction qui leur a été
faite. Il s’agit faut-il le rappeler des préfets, de toute
autorité non élue de l’administration territoriale, de tout
chef de représentation diplomatique et consulaire, de tout
membre de la Commission électorale nationale autonome
(CENA) et de tout le personnel électoral en général.
Les mêmes peines sont également applicables aux personnes
ayant en charge les associations et organisations non
gouvernementales légalement reconnues et qui ont, pendant la
campagne électorale, soutenu ou tenu des propos visant à ternir
l’image des candidats ou des partis politiques. Dans ces cas, il y
a circonstances aggravantes si ces associations ou organisations
non gouvernementales bénéficient des concours et privilèges
octroyés par l’Etat (article 66 al.2 du code électoral). Il n’est
inutile de préciser que, outre ces sanctions, les associations et
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aux organisations non gouvernementales dont s’agit encourent la
déchéance de leur statut (article 66 du code électoral).
Pour toutes les infractions ci-dessus mentionnées, l’action
publique peut être mise en œuvre par la Commission Electorale
Nationale Autonome (CENA), organe chargé de veiller au respect
des prescriptions du code électoral. Lorsque c’est un membre de
la CENA qui est mis en cause, la décision de poursuite est prise
par cette institution sur délibération des quatre cinquième
(4/5ème) de ses membres. Le cas échéant, le président de
l’institution doit saisir le parquet territorialement compétent pour
l’instruction du dossier. Le Parquet dispose d’un délai de trois
jours (soixante douze heures) pour clôturer l’enquête et saisir le
tribunal de jugement s’il y a lieu. En cas de poursuite, le tribunal
doit rendre sa décision dans un délai de huit (08) jours à compter
de la saisine (article 148 du code électoral).
Par ailleurs, « tout citoyen électeur peut, à tout moment, saisir
d’une plainte le procureur de la République. Ce dernier est tenu
d’engager à l’encontre des auteurs des faits, les poursuites
judiciaires suivant la procédure de flagrant délit » (article 140 du
code électoral).
Toutes les infractions aux lois électorales ci-dessus décrites
se prescrivent par un (01) an à partir du jour de la proclamation
des résultats (article 146 al.2 du code électoral).
Quand est-il de la transgression des règles relatives au
financement de la campagne électorale ?
B- La transgression des règles relatives au financement de
la campagne électorale
Il ressort des dispositions de l’article 141 du code électoral,
qu’« en cas de dépassement du plafond des frais de campagne
électorale …ou la non observance de l’obligation de dépôt des
comptes prévisionnels et des comptes de campagne…, les
personnes déclarées coupables sont condamnées à une peine
d’amende de cinq millions (5 000 000) à cinquante millions
(50 000 000) de francs, à la déchéance et/ou à une peine
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d’inéligibilité d’un (01) an à cinq (05) ans ». Le constat du
dépassement est fait par la chambre des comptes de la Cour
suprême où sont déposés les comptes prévisionnels ainsi que les
comptes définitifs de la campagne. Une fois ce constat fait, elle a
l’obligation d’adresser un rapport au Procureur de la République
territorialement compétent dans un délai de 15 jours. Le
procureur territorialement compétent dans le contexte des
élections présidentielles est celui de Cotonou (article 112 al.3 du
code électoral).
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