Analyse de l`UP par la jurisprudence - exposé

L’ANALYSE DE L’UTILITE PUBLIQUE PAR LA JURISPRUDENCE
Intervention de G. Chariglione réalisée à partir d’une étude
« Intérêt général et utilité publique dans les enquêtes publiques »
réalisée par un groupe de travail de l’Union départementale des
commissaires enquêteurs de Vaucluse ( UDCE 84) en 2013.
LA GRILLE D’ANALYSE DU JA
L’un des rôles du commissaire enquêteur est de donner son avis sur l’utilité publique (UP) d’une
opération et surtout de le motiver.
On constate d’abord qu’il n’existe pas de définition légale de l’utilité publique : la motivation du
commissaire enquêteur est affaire d’appréciation personnelle.
Mais sur quels critères apprécier si oui ou non une opération présente une utilité publique ?
Le commissaire enquêteur peut s’appuyer sur la manière de procéder du juge administratif (JA)
lorsqu’il est appelé à contrôler l’UP d’une opération, autrement dit sur sa grille d’analyse et les
critères qu’il met en avant dans ses arrêts. En ce sens, l’analyse faite par le commissaire enquêteur
n’est pas fondamentalement différente de celle du JA, à la réserve près que le commissaire
enquêteur peut prendre parti sur l’opportunité d’un projet, ce que le juge s’interdit, en théorie du
moins.
A l’origine, l’UP avait essentiellement pour but de veiller au respect de la propriété privée (Cf. DDHC
art.17) et de s’assurer du but poursuivi.
Aujourd’hui, l’UP résulte d’un arbitrage entre divers intérêts, publics et privés. Depuis l’arrêt du
C.Etat du 25.05.1971 « Ville nouvelle Est », l’UP ne s’apprécie pas seulement en fonction du but
poursuivi et de l’intérêt de l’opération projetée, mais aussi, en tenant compte du passif de
l’opération, c’est à dire de ses inconvénients.
Ce que l’on a appelé la théorie du bilan se résume dans la formule « une opération ne peut être
légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et
éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs, eu égard à
l’intérêt qu’elle présente ». Dans les circonstances de l’affaire, et compte tenu de l’importance du
projet (la création d’une ville nouvelle avec plusieurs milliers de logements), le fait que l’exécution du
projet implique la disparition d’une centaine d’habitations n’est pas de nature à retirer à l’opération
son caractère d’UP.
Sur les deux plateaux de la balance, il y a d’un côté l’intérêt de l’opération (une ville nouvelle), de
l’autre l’atteinte à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients d’ordre social. Avec le
temps, ce deuxième plateau s’élargit progressivement et prend en compte les atteintes à d’autres
intérêts publics tels que la santé, la sécurité publique, et de plus en plus l’environnement.
Comme le JA, le commissaire enquêteur peut se poser successivement trois questions :
 Le projet présente-t-il par lui-même un intérêt public ?
 L’atteinte à la propriété privée est-elle nécessaire pour atteindre les objectifs du projet ?
 Le bilan coûts avantages penche –t-il en faveur de l’utilité publique ?
Des exemples de jurisprudence serviront à éclairer ces questions, non pas dans un but d’exégèse
juridique mais dans l’objectif de donner les repères qui peuvent guider le commissaire enquêteur
dans la construction de son avis personnel.
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CCE PA – Formation du 15 octobre 2015
1- LE PROJET PRESENTE –T-IL PAR LUI-MEME UN INTERET PUBLIC ?
Cela revient à apprécier le bien-fondé du projet : c’est à dire à s’assurer que ses objectifs sont en
adéquation avec des objectifs d’intérêt général. L’appréciation se borne à examiner le but poursuivi
sans se pencher sur les conséquences du projet.
2 situations dans la jurisprudence.
11- Situations où le bien-fondé du projet peut être contesté
 1er cas : le projet n’établit pas qu’il satisfait un intérêt public :
C’est une évidence qui n’est pas toujours satisfaite.
Dans l’arrêt Morelieras, le C.Etat a considéré que l’expropriation projetée (4 ha) par la commune en
vue de la réalisation d’un lotissement, d’un terrain de camping et d’un terrain de sports était
dépourvue d’UP car la commune n’avait arrêté aucun programme de développement, elle voyait sa
population baisser depuis 20 ans, elle disposait déjà d’un terrain de sports et les communes voisines
étaient équipées de camping. L’UP n’étant pas démontrée, l’arrêté du préfet déclarant l’UP du projet
a été annulé.
 2ème cas : le projet favorise ou procure des avantages à des intérêts privés
Ex : CE 5 juin 1985 Commune de Condat en Feniers
A propos d’un arrêté du préfet du Cantal déclarant d’UP le projet d’aménagement d’un chemin
reliant deux routes départementales au profit de la commune, le CE a considéré que le projet
communal n’ayant eu pour effet ni d’améliorer la circulation générale à l’intérieur de
l’agglomération, ni de désenclaver certains parcours, avait en réalité uniquement pour effet de
faciliter l’accès de l’installation industrielle d’un particulier dont l’entreprise était déjà desservie par
un autre chemin communal. Dès lors il a jugé que cette opération ne présentait pas en elle-même un
caractère d’utilité publique. La mise en œuvre du projet révélait en fait un détournement de pouvoir.
Le CE a donc logiquement annulé la DUP.
Voir aussi :CE 20 novembre 1981 Epoux Corbin, CE 13 novembre 1987 Decou
 3ème cas : le projet nuit à des intérêts privés
La volonté de nuire à des intérêts privés retire à l’opération son caractère d’UP.
12- A l’inverse, situations où le projet poursuivant un but d’UP peut satisfaire d’autres
intérêts sans nuire à l’utilité publique :
 Il apporte accessoirement un profit ou des avantages financiers à des intérêts privés
Le principe est que la poursuite d’un but d’UP qui procure accessoirement des avantages à des
personnes privées n’enlève pas le caractère d’UP à l’opération.
Ex quand l’opération poursuit un but touristique, elle favorise aussi des intérêts privés : hôteliers,
commerçants, …

Le principe s’applique lorsque le projet procure un avantage direct et certain à des
entreprises privées dès lors que l’opération projetée est conforme à l’intérêt général.
Ex : CE 20 juillet 1971 Ville de Sochaux
L’opération projetée de création d’une déviation, financée par une société privée, et même non
inscrite au plan d’urbanisme, a été considérée d’utilité publique parce que « l’avantage des finances
publiques n’a pas été le motif déterminant de l’expropriation, mais surtout parce qu’elle satisfait « à
la fois les besoins de la circulation publique et les exigences du développement d’un ensemble
industriel qui joue un rôle important dans l’économie régionale ».
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L’avantage « direct et certain » doit répondre à quelques conditions:
 L’avantage procuré doit provoquer un impact réel sur l’économie locale. La jurisprudence se
montre de plus en plus souple : en période de chômage, la perspective de création de
quelques emplois peut suffire.
 Les impacts positifs doivent répondre à d’autres buts d’utilité publique.
Ex : l’implantation d’un centre commercial répond aux besoins des habitants d’un secteur
pavillonnaire dépourvu de commerce et fournit des parkings aux utilisateurs des
équipements sportifs voisins.
 Les impacts positifs ne doivent pas être au bénéfice exclusif d’une entreprise
 A retenir :
Le défaut de finalité d’utilité publique doit être relevé à titre principal (argument majeur).
L’utilité publique est reconnue dès lors que les avantages procurés à des intérêts privés ne
constituent pas le but déterminant du projet.
2- L’ATTEINTE A LA PROPRIETE PRIVEE EST-ELLE NECESSAIRE POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS DU PROJET ? LE
CONTROLE DE LA NECESSITE DE L’EXPROPRIATION
2 points à examiner.
21- Apprécier la proportionnalité de l’emprise au regard du projet
Principe : La disproportion manifeste entre l’emprise expropriée et la nature du projet conduit à ne
pas retenir l’UP du projet.
Ex CE 7 octobre 1994 Commune de St Etienne
Le CE a jugé que la pose d’un collecteur d’eaux usées dans la partie basse d’une rue de 4 m de large
ne justifiait pas l’élargissement de la rue et que l’objectif de faciliter la circulation des riverains ne
présentait pas à lui seul un intérêt général suffisant pour compenser les atteintes portées à la
propriété de Mme X.
Voir aussi : CAA Bordeaux 18 juin 2007.de Carsalade.
22- Apprécier l’existence de solutions alternatives permettant la réalisation du projet dans
des conditions équivalentes
 La notion de « conditions équivalentes »doit être entendue de manière restrictive
L’absence de conditions équivalentes justifie la nécessité d’exproprier.
Ex : des terrains communaux disponibles ne sont pas considérés comme permettant de réaliser un
parc de stationnement dès lors que leur situation par rapport au centre-ville est différente de celle
des terrains expropriés
Arrêt de principe : CE 20 novembre 1974 « époux Thony »
Le CE a confirmé l’UP d’un projet de lotissement en considérant que les habitations alors disponibles
dans la commune ne permettaient pas de répondre aux besoins de logement, que les terrains
appartenant à la commune n’auraient pas permis de réaliser l’opération projetée dans des conditions
équivalentes, et que l’intérêt que cette réalisation présentait pour la collectivité l’emportait sur les
atteintes à la propriété privée et sur les inconvénients d’ordre social et financier.
Voir aussi CE 2 juillet 1999 « commune de Volvic », CE 28 juillet 1993 commune d’Auzielle n° 131884,
CE 29 juin 1979 «Malardel» n° 5536, CE 7 février 1992 «Decuers» n°92781, CE 5 mars 1997 «Zanatta»
n°138687.

L’existence de conditions équivalentes doit apparaître manifestement pour motiver la
censure de l’UP
CE 3 avril 1987 « consorts Métayer »
Le CE a censuré l’utilité publique du projet de construction d'une nouvelle mairie dans la commune
de la Séguinière au motif que cette commune était propriétaire de plusieurs parcelles qui, par leur
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situation et leur superficie, étaient de nature à permettre l'exécution dudit projet dans des
conditions équivalentes et sans recourir à la procédure d'expropriation.
Voir aussi CE 16 avril 1980 « Maliar » n° 11631
 A retenir :
Il ne doit pas y avoir disproportion de l’emprise au regard du projet.
L’existence de conditions équivalentes doit être entendue de manière restrictive : leur existence doit
être argumentée, leur absence justifie l’utilité publique.
3- LE BILAN COUTS AVANTAGES PENCHE –T-IL EN FAVEUR DE L’UTILITE PUBLIQUE ?
Depuis l’arrêt Ville nouvelle Est, le JA apprécie le coût financier et les atteintes à d’autres intérêts
publics.
31- Le coût financier
L’appréciation du coût financier peut se fonder sur le coût du projet par rapport à des projets
similaires, sur sa rentabilité. Ces éléments de comparaison viendront à l’appui des autres arguments
de l’appréciation globale de l’UP d’un projet.
Pour justifier l’absence d’utilité publique, il faut que le coût de l’opération présente un caractère
excessif par rapport à son intérêt.
Ex : CE 28 mars 1997 « association contre le projet d’autoroute transchablaisienne ». Le CE a jugé que
le coût financier excessif du projet excédait à lui seul l'intérêt limité de l'opération.
Il a considéré que l'opération ne présente qu'un intérêt limité dès lors, d'une part, que le
prolongement de l'autoroute au-delà de Thonon-les-Bains jusqu'à la frontière suisse n'est plus
envisagé et, d'autre part, que les villes d'Annemasse et de Thonon-les-Bains sont reliées par des
routes nationales et départementales selon deux trajets dont la longueur est égale ou inférieure à
celle de l'autoroute projetée et qui comportent déjà des tronçons à deux fois deux voies. Le coût
financier du projet, évalué à 80 millions de francs par kilomètre, pour un trafic estimé à 10 000
véhicules par jour sur le tronçon central de l'ouvrage, doit être regardé à lui seul comme excédant
l'intérêt de l'opération et lui retirant ainsi son caractère d'utilité publique. Le CE a annulé en
conséquence le décret déclarant l’utilité publique du projet d’autoroute.
32- Les inconvénients ou les atteintes d’ordre économique et social
L’appréciation des inconvénients d’ordre économique et social du projet par rapport aux avantages
qu’il procure recouvre, par exemple, l’emploi, les secteurs d’activités économiques tels que
l’agriculture, l’industrie locale ou le tourisme, le maintien de la population active dans son cadre de
vie, les services publics et sociaux.
Si les inconvénients sont trop importants, le CE considère qu’ils peuvent retirer à l’opération son
caractère d’UP. C’est le cas par exemple :
- Des avantages économiques et touristiques insuffisants d’une opération qui peuvent lui faire
perdre son caractère d’UP. Voir CE 22 octobre 2003 « association SOS rivières » n°231953.
- Des perspectives de développement insuffisamment étudiées qui peuvent empêcher
d’établir l’UP d’une opération. Voir : CAA Nancy 11 octobre 2007 Communauté de communes
du Piémont de Barr
Ex : CE 2 octobre 2006 SCI Les Fournels
Pour rejeter l’UP d’une expropriation demandée par une entreprise pour des raisons de sécurité
contre l’incendie, mais qui avaient été déniées par l’avis défavorable du commissaire enquêteur, le
CE a considéré que les perspectives de développement de la société qui aurait été permise par
l’extension envisagée, n’ont pas été confirmées et qu’il ne ressort pas non plus du dossier que
l’acquisition contestée aurait été nécessaire pour assurer la pérennité de son activité. Le CE ajoute
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qu’à l’inverse, l’opération litigieuse est de nature à faire obstacle à un projet de développement
d’une zone d’activités économiques de la SCI des Fournels, et que ce faisant elle est également de
nature à priver la SCI de la possibilité d’une valorisation importante de son terrain liée à cette
perspective ;
que, dans ces conditions, l’atteinte portée à sa propriété privée n’est pas justifiée par l’intérêt qui
s’attache à l’opération projetée qui ne peut, dès lors, être regardée comme présentant un caractère
d’utilité publique. En d’autres termes, l’expropriation n’était pas justifiée par les besoins de la société
mais surtout, si elle était réalisée, elle ferait obstacle à un projet de développement économique.
33- Les inconvénients ou atteintes d’ordre environnemental
Pour prendre en compte les inconvénients d’ordre environnemental, le JA s’appuie souvent sur les
mesures de réduction ou de compensation des impacts pour en déduire que les inconvénients
d’ordre environnemental ne sont pas excessifs.
Depuis une dizaine d’années, le JA a considéré que des atteintes graves à l’environnement peuvent
être de nature à retirer à un projet son caractère d’UP.
Ex CE 10 juillet 2006 Association …pour la protection du lac de Ste Croix.
L’association contestait le projet d’implantation d’une ligne électrique de 400 000 volts entre
Manosque et Nice dont l’intérêt était de sécuriser et de renforcer le transport de l’électricité dans le
Sud Est, dans une zone où le risque de coupure totale du réseau était important. Le CE a considéré
que l’ensemble de la région traversée par le projet présentait un intérêt exceptionnel que les
différents régimes de protection locaux, nationaux et communautaires ont pour objet de préserver. Il
a estimé que les atteintes graves portées par le projet à ces zones d’intérêt exceptionnel excédaient
l’intérêt de l’opération et qu’elles étaient donc de nature à lui retirer son caractère d’UP.
34- Les autres inconvénients ou atteintes à d’autres intérêts du fait du projet
Depuis 1971, d’autres critères sont apparus pour apprécier l’UP d’une opération : l’intérêt public de
la santé, de la sécurité publique ou routière, le principe de précaution se sont ajoutés aux critères
environnementaux, d’ordre économique et social ou financier.
Pour illustrer ces critères, voici quelques exemples :
- Le CE a annulé la DUP d’une bretelle de raccordement d’autoroute qui portait des atteintes graves
au fonctionnement du seul hôpital psychiatrique du département par le bruit et la suppression
d’espaces verts qu’elle entrainerait. (CE 20 octobre 1972 « Ste Marie de l’Assomption » n° 78829).
- Il a dénié l’UP à une rocade qui devait améliorer la desserte d’un quartier et les conditions de
circulation au motif qu’elle entraînerait des nuisances acoustiques et des risques graves pour la
sécurité des usagers et des riverains. (CE 11 mars 1996 « Rossi » n°121556).
- Il a considéré qu’un aménagement routier ayant pour effet de transférer un trafic important à
proximité d’une zone habitée faisait peser des risques importants sur la sécurité des personnes de
nature à lui retirer son caractère d’UP. (CE 19 mars 2003 « Ferrand » n°238665).
- Il a rappelé la nécessité pour l’autorité administrative, avant toute décision déclarative d’UP, de
rechercher s’il existe des éléments circonstanciés qui permettraient d’accréditer l’hypothèse d’un
risque qui serait de nature à justifier l’application du principe de précaution. Quant aux mesures de
précaution à prendre, leur appréciation doit intégrer d’une part la plausibilité et la gravité du risque
et d’autre part l’intérêt de l’opération. (CE 12 avril 2013 Association coordination interrégionale Stop
THT).
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Conclusion
Intérêt général et UP ne sont pas définis dans l’absolu : pour rendre un avis motivé sur l’UP d’une
opération, le commissaire enquêteur peut s’appuyer sur les finalités définies par la loi et sur les
éclairages donnés par la jurisprudence administrative dans sa manière d’appréhender l’UP d’une
opération et les critères qu’elle examine.
Les 3 questions examinées successivement par le JA sont aussi celles que le commissaire enquêteur
peut se poser:
 Le projet présente-t-il par lui-même un intérêt public ? On peut remarquer que le JA aura
tendance à censurer un arrêté d’UP quand la finalité d’UP fait défaut à titre principal et à le
reconnaître légitime dès lors que les avantages procurés à des intérêts privés ne constituent
pas le but déterminant de l’opération.

L’atteinte à la propriété privée est-elle nécessaire pour atteindre les objectifs du projet ? Le
JA tendra à dénier l’UP quand l’emprise à exproprier est manifestement disproportionnée
par rapport à la nature du projet et il se montrera exigeant sur la possibilité de conduire le
projet dans des conditions équivalentes.

Le bilan coûts avantages penche –t-il en faveur de l’utilité publique ? Depuis l’arrêt Ville
nouvelle Est, l’UP résulte d’une appréciation entre divers intérêts, publics et privés. Elle ne
s’apprécie pas seulement en fonction du but poursuivi et de l’intérêt de l’opération projetée,
mais aussi, en tenant compte du passif de l’opération, c’est à dire de ses inconvénients. Le
JA sera enclin à censurer l’UP d’un projet qui porte une atteinte caractérisée à un intérêt
particulier : quand le coût financier ou les inconvénients sont excessifs, quand les atteintes à
un intérêt sont graves ou que le principe de précaution a été méconnu.
Pour le commissaire enquêteur, la manière dont il apprécie l’UP d’un projet pour rendre un avis
motivé n’est pas fondamentalement différente de celle du JA quand il contrôle l’UP d’une opération.
La grille d’analyse du juge et les critères retenus par la jurisprudence peuvent éclairer le commissaire
enquêteur dans sa démarche et constituer, si nécessaire, des gardes fous qui peuvent lui éviter de
faire fausse route.
A titre d’exemple, voilà quelques-uns des points que devra examiner le commissaire enquêteur pour
motiver son avis sur l’UP d’une opération :
 L’intérêt public poursuivi par le projet et le MOA est-il avéré ?
 L’emprise de la DUP et les atteintes à la propriété privée sont-elles proportionnées ?
 Le coût financier et sa rentabilité sont-ils en rapport avec l’intérêt présenté ?
 Les inconvénients d’ordre économique et social et les inconvénients ou atteintes d’ordre
environnemental sont-ils excessifs ?
 L’opération porte-t-elle atteinte à d’autres intérêts publics ou privés (ceux de la santé, de la
sécurité publique,…)
 Le projet est-il compatible avec les schémas et documents de niveau supérieur ?
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