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PRB 06-01F
LE SURPLUS DE LA SOCIÉTÉ CANADIENNE
D’HYPOTHÈQUES ET DE LOGEMENT
Philippe Le Goff
Division de l’économie
Le 21 mars 2007
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BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT
TABLE DES MATIÈRES
Page
INTRODUCTION .................................................................................................................
1
LA SOCIÉTÉ CANADIENNE D’HYPOTHÈQUES ET DE LOGEMENT
ET L’ASSURANCE PRÊT HYPOTHÉCAIRE....................................................................
3
A. Mandat et responsabilités de la Société ........................................................................
3
B. L’assurance prêt hypothécaire ......................................................................................
4
PROFITS ET PRUDENCE À LA SOCIÉTÉ CANADIENNE
D’HYPOTHÈQUES ET DE LOGEMENT ...........................................................................
5
A. Activité et profits records pour le Fonds d’assurance hypothécaire .............................
5
B. La Société canadienne d’hypothèques et de logement serait-elle trop prudente? ........
6
C. La croissance fulgurante des bénéfices non répartis.....................................................
7
LE DÉFI D’UN MARCHÉ DE L’ASSURANCE PRÊT HYPOTHÉCAIRE EN
ÉVOLUTION AU CANADA ET SUR LA SCÈNE INTERNATIONALE .........................
10
A. Un environnement de plus en plus compétitif ..............................................................
10
B. Modifications à la réglementation du marché canadien
et au cadre juridique international.................................................................................
1. Le Budget fédéral de 2006.........................................................................................
2. Le nouvel accord de Bâle...........................................................................................
11
11
12
CONCLUSION......................................................................................................................
14
LE SURPLUS DE LA SOCIÉTÉ CANADIENNE
INTRODUCTION
Coup sur coup, deux enquêtes rendues publiques par Statistique Canada en
décembre 2006 ont démontré non seulement à quel point le portefeuille immobilier est un
élément important du patrimoine des ménages canadiens, mais aussi dans quelle mesure il
canalise une part importante de leurs dépenses.
L’une – l’enquête sur les dépenses des ménages de 2005(1) – indique que
67,1 p. 100 des ménages canadiens sont maintenant propriétaires de leur logement, soit une
hausse de 4,2 p. 100 en seulement quatre ans. De fait, la résidence principale des Canadiens
représente le tiers, soit la part la plus importante, de leur avoir total de 5,6 billions de dollars. Et
l’autre – l’enquête sur la sécurité financière 2005(2) – montre que les familles canadiennes sont
aujourd’hui beaucoup plus riches qu’en 1999 et que la hausse de la valeur marchande des biens
immobiliers a été la principale source de cet enrichissement. Pour les profanes aussi bien que
pour les observateurs avertis du marché immobilier résidentiel canadien, les résultats de cette
enquête confirment tout simplement ce qui s’observe depuis déjà un bon moment sur le terrain.
Toutefois, cet enrichissement a un prix : entre 1999 et 2005, l’endettement total
des ménages canadiens a augmenté de 47,5 p. 100. Cette hausse est principalement attribuable à
deux facteurs, soit l’augmentation du coût d’achat d’une maison et l’augmentation de la
proportion de familles propriétaires d’un logement avec hypothèque. D’ailleurs, en 2005, la
valeur médiane des hypothèques sur la résidence principale était de 90 000 $, en hausse de
(1)
Statistique Canada, Les habitudes de dépenses au Canada, no au catalogue 62-202-XWF,
12 décembre 2006 (http://www.statcan.ca/bsolc/francais/bsolc?catno=62-202-XWF).
(2)
Statistique Canada, Le patrimoine des Canadiens : un aperçu des résultats de l’Enquête sur la sécurité
financière 2005, no au catalogue 13F0026MIF2006001, 7 décembre 2006 (http://www.statcan.ca/
bsolc/francais/bsolc?catno=13F0026MIF2006001).
2
17,5 p. 100 par rapport aux 76 600 $ enregistrés en 1999. Plus que toute autre chose, c’est
probablement la hausse de 40 p. 100 de l’encours des prêts hypothécaires à l’habitation au
Canada qui illustre le mieux la formidable croissance du marché immobilier résidentiel : entre
2001 et 2005, il est passé de 446 à plus de 623 milliards de dollars(3).
Cette dynamique de croissance a été extrêmement bénéfique pour les nombreux
intervenants du marché de l’habitation et l’économie canadienne en général. La vitalité des
marchés de l’habitation a, entre autres, permis à la Société canadienne d’hypothèques et de
logement (SCHL) d’atteindre en 2005 la pleine capitalisation de ses activités d’assurance
hypothécaire et de respecter ainsi les directives établies par le Bureau du surintendant des
institutions financières (BSIF). Or, depuis un bon moment déjà, plusieurs observateurs affirment
que la santé financière de cette société d’État à vocation commerciale justifie maintenant qu’elle
reprenne un rôle de premier plan en matière de logement social et que, par son entremise, le
gouvernement fédéral réinvestisse massivement dans ce secteur. Rappelons qu’en 2005, le fonds
d’assurance prêt hypothécaire de la SCHL – ou Fonds d’assurance hypothécaire (FAH), selon la
terminologie de la Société – a réalisé un bénéfice net après impôts de 951 millions de dollars et
que la SCHL a affiché des bénéfices non répartis de 4,4 milliards de dollars(4). Les bénéfices
non répartis, souvent présentés à tort comme le « surplus de la SCHL », pourraient atteindre plus
de neuf milliards de dollars en 2010.
La première partie du présent document, explique brièvement ce que sont la
SCHL et l’assurance prêt hypothécaire. La deuxième partie traite des profits de la société d’État
et de la prudence dont celle-ci fait preuve relativement au « surplus » du FAH, surplus que
plusieurs voudraient voir utiliser pour bonifier les ressources financières que le fédéral consacre
au logement social. La troisième partie met en contexte ce surplus en résumant l’évolution
récente du marché de l’assurance prêt hypothécaire et les perspectives de la SCHL sur ce
marché, où la concurrence se fait plus vive et où la réglementation change, aussi bien au Canada
que sur la scène internationale.
(3)
Statistique Canada, « Crédit hypothécaire à l’habitation », Tableaux sommaires (http://www40.statcan.
ca/l02/cst01/fin21_f.htm).
(4)
Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), Fiers de notre passé. Un avenir prometteur
– Rapport annuel 2005, 2006.
3
LA SOCIÉTÉ CANADIENNE D’HYPOTHÈQUES ET DE LOGEMENT
ET L’ASSURANCE PRÊT HYPOTHÉCAIRE
A. Mandat et responsabilités de la Société
Créée il y a 60 ans, la SCHL est l’organisme fédéral responsable de l’habitation
au Canada et le premier fournisseur au pays d’assurance prêt hypothécaire, de titres
hypothécaires, de programmes, de politiques et de recherche en matière d’habitation. Elle tient
ses attributions de la Loi sur la Société canadienne d’hypothèques et de logement et de la Loi
nationale sur l’habitation.
Plus précisément, la SCHL a le mandat législatif de favoriser :
•
la construction résidentielle, la réparation et la modernisation des habitations existantes;
•
l’accès à une diversité de logements abordables;
•
l’amélioration des conditions de logement;
•
la disponibilité d’un financement à moindre coût;
•
la prospérité du secteur de l’habitation.
Principal instrument de la politique du gouvernement fédéral en matière
d’habitation, la SCHL s’acquitte de son mandat dans quatre secteurs d’activités qui soutiennent
les objectifs d’intérêt public de la SCHL. Ses objectifs d’entreprise sont les suivants :
•
accroître les choix en matière d’habitation et rendre les logements plus abordables pour les
Canadiens;
•
améliorer les conditions de logement et de vie des Canadiens;
•
favoriser la concurrence, la création d’emplois et la prospérité du secteur de l’habitation;
•
être un organisme progressiste et capable d’adaptation.
Les opérations financières qu’effectue la SCHL dans le cadre de ses activités sont
reportées dans l’un des quatre comptes suivants :
•
le compte du ministre, au moyen duquel la SCHL finance les programmes d’aide au
logement, ses travaux de recherche et ses activités d’exportation;
4
•
le compte d’entreprise, qui englobe les prêts et les autres types d’investissements, les prêts de
dernier recours et les services liés à l’habitation;
•
le Fonds d’assurance hypothécaire (FAH), qui protège les prêteurs agréés en cas de
défaillance des emprunteurs;
•
le Fonds de garantie des titres hypothécaires (FGTH), qui garantit le paiement ponctuel des
sommes dues aux détenteurs de titres fondés sur des créances hypothécaires assurées.
Deux des quatre comptes de la SCHL sont des programmes d’assurance : le FAH
et le FGTH, qui ne sera cependant pas abordé dans ce document.
B. L’assurance prêt hypothécaire
En cas de défaut de paiement d’une hypothèque et de saisie(5), le produit de la
vente de la propriété peut ne pas être suffisant pour couvrir le montant de la dette. C’est alors
que l’assurance prêt hypothécaire (APH) entre en jeu. En protégeant les prêteurs contre les
pertes relatives aux prêts hypothécaires qu’ils accordent à leurs clients, elle diminue leur risque
et leur permet d’être moins réticents à l’égard des acheteurs qui présentent un risque de défaut de
paiement plus grand. L’accession à la propriété s’en trouve facilitée et accélérée(6).
Selon la Loi canadienne sur les banques, les prêts hypothécaires à « rapport prêtvaleur élevé » – pour lesquels la mise de fonds est inférieure à 25 p. 100 – doivent être assurés
contre le défaut de paiement. L’assurance peut être fournie par le gouvernement fédéral – par
l’entremise de la SCHL – ou par un assureur privé agréé. Comme pour toute autre assurance, il y
a une prime à payer. Cette prime est fondée sur le rapport entre le montant du prêt hypothécaire
et le prix d’achat ou la valeur de la propriété. Lorsque le prêt hypothécaire est assuré par la
SCHL, la prime peut varier de 0,65 à 2,75 p. 100. Habituellement, le prêteur transfère le coût de
l’assurance à l’emprunteur.
(5)
Rappelons brièvement qu’un prêt hypothécaire est le fruit d’une entente conclue entre un prêteur et un
emprunteur : le prêteur décide de prêter de l’argent à un emprunteur afin que celui-ci puisse acheter une
propriété, à condition que ce dernier lui promette de rembourser le prêt et donne la propriété en question
en garantie. Lorsque le prêt est remboursé intégralement, le prêteur libère l’emprunteur de sa dette. Si
l’emprunteur ne respecte pas ses obligations, le prêteur peut saisir la propriété donnée en garantie afin
de récupérer l’argent qu’il a prêté.
(6)
Grâce à cette assurance, les emprunteurs peuvent généralement accéder à la propriété avec une mise de
fonds aussi minime que 5 p. 100 de la valeur de la propriété. Le 17 novembre 2006, la SCHL a lancé
sur le marché Flex 100 SCHL, un produit d’APH pour propriétaires-occupants qui permet, sous
certaines conditions, aux emprunteurs d’acheter une habitation en contractant un prêt pouvant atteindre
la valeur totale de la propriété.
5
PROFITS ET PRUDENCE À LA SOCIÉTÉ CANADIENNE
Le FAH est un élément important du système de financement du logement au
Canada.
En plus d’établir un climat de confiance parmi les établissements de crédit qui
accordent des prêts hypothécaires, il favorise une offre appropriée de fonds hypothécaires en
réduisant le risque aux prêteurs et en encourageant les opérations hypothécaires sur le marché
secondaire, afin de rendre le logement plus accessible aux Canadiens.
Dans son rapport annuel 2005, la SCHL souligne que depuis le lancement de son
programme d’APH en 1954, une maison canadienne sur trois a fait l’objet d’un prêt hypothécaire
assuré de cette façon. La SCHL aura donc permis à de nombreux Canadiens d’accéder à la
propriété plus tôt dans leur vie ou de trouver un logement locatif à prix abordable(7). À ce
chapitre, l’exercice 2005 aura d’ailleurs permis de faire honneur à la tradition.
A. Activité et profits records pour le Fonds d’assurance hypothécaire
En 2005, les conditions économiques et financières favorables ont conduit à un
volume record de nouveaux prêts assurés(8). En tout, plus de 746 000 logements ont bénéficié
d’un prêt assuré par la SCHL, soit 32 p. 100 de plus que prévu. Ce volume d’activité a permis à
la SCHL de dégager, pour la première fois en 2005, un bénéfice net(9) de plus d’un milliard de
dollars, dont 951 millions provenaient des activités du FAH. L’objectif pour 2006, tel qu’il est
présenté dans le plan d’entreprise 2006-2010, est d’assurer 574 633 logements.
Les recettes du FAH proviennent essentiellement du versement des droits et des
primes d’assurance perçus par la SCHL auprès des emprunteurs et des revenus du portefeuille de
placements relatifs aux activités d’assurance. En 2005, les primes et les droits perçus par la
SCHL ont totalisé près de 1,2 milliard de dollars, contre 468 millions de dollars pour les revenus
de placement. Les déboursés du FAH sont notamment constitués des réclamations des prêteurs
(119 millions de dollars) et des frais d’exploitation (137 millions de dollars).
Au
(7)
La SCHL assure aussi les prêts hypothécaires des propriétaires-bailleurs, ce qui favorise une offre
accrue de logements locatifs.
(8)
SCHL (2006).
(9)
La SCHL est assujettie à l’impôt fédéral. En 2005, elle a payé 462 millions de dollars en impôts sur les
bénéfices, dont 439 millions peuvent être associés aux activités du FAH.
6
31 décembre 2005, la valeur des polices d’assurance en vigueur dépassait 273 milliards de
dollars(10).
B. La Société canadienne d’hypothèques et de logement serait-elle trop prudente?
En vertu de son mandat, la SCHL doit exercer ses activités d’assurance sur une
base commerciale, de telle manière que les droits et primes perçus au fil du temps couvrent les
indemnités versées et les frais connexes et procurent un rendement raisonnable au gouvernement
fédéral, ce qui garantit une concurrence équitable entre la SCHL et les fournisseurs d’APH du
secteur privé. Cette approche a aussi été adoptée pour éviter que le gouvernement soit appelé à
renflouer la SCHL, comme cela s’est produit dans le passé. Les activités d’APH de la SCHL ne
doivent donc pas représenter un fardeau financier pour les contribuables canadiens.
Comme toute compagnie d’assurances, la SCHL prend des risques qui se
traduisent inévitablement par le paiement d’indemnités. Pour des motifs évidents de bonne
gestion, elle doit donc constituer une provision pour indemnités liée aux activités du FAH. À cet
égard, la SCHL est d’ailleurs réglementée par le BSIF, qui élabore des lignes de conduite en
matière de capitalisation(11) et veille à ce qu’il y ait suffisamment de capital pour payer les
indemnités auxquelles les assurés ont droit.
La provision pour indemnités correspond au montant estimatif des demandes
d’indemnité prévues et des dépenses relatives aux indemnités versées, moins le produit prévu des
saisies hypothécaires connexes concernant les défauts de paiement liés aux activités d’assurance
qui se sont produits à la date du bilan ou avant. Le calcul de la provision repose sur des
estimations fondées sur les tendances historiques ainsi que sur les tendances et les prévisions
courantes de nature juridique, économique, sociale et réglementaire concernant les événements à
venir. Il tient aussi compte des estimations relatives aux pertes attribuables aux défauts de
paiement, engagées mais non déclarées, et de la valeur temporelle de l’argent(12).
(10)
Le gouvernement fédéral garantit la totalité du montant global des polices d’assurance de la SCHL, en
contrepartie de quoi celle-ci verse des droits au gouvernement (trois millions de dollars en 2005).
(11)
Bureau du surintendant des institutions financières, Test de capital minimum à l’intention des sociétés
fédérales d’assurances multirisques, janvier 2007.
(12)
Pour établir le niveau optimal de la provision pour indemnités, la direction de la SCHL charge un
actuaire externe de réaliser une étude du FAH au 30 septembre de chaque exercice. L’actuaire exprime
une opinion concernant le passif à la date de l’évaluation. La SCHL détermine par la suite la provision
pour indemnités au 31 décembre à l’aide de facteurs actuariels qui proviennent de l’évaluation au
30 septembre et qui tiennent compte des primes perçues et des indemnités payées durant l’intervalle.
7
Le calcul repose non seulement sur des faits connus et une analyse rigoureuse,
mais aussi sur une interprétation de la situation, de sorte qu’il s’agit d’un processus complexe,
dynamique et partiellement subjectif, influencé par un grand nombre de facteurs. Ces facteurs
évoluent continuellement, car ils dépendent du processus de souscription et de règlement des
demandes d’indemnité, des études actuarielles, de l’expérience professionnelle, de la qualité des
données utilisées pour les projections, de la conjoncture économique et des habitudes générales
en matière de crédit. Par conséquent, l’établissement de la provision pour indemnités comporte
forcément le risque que les résultats réels diffèrent, parfois considérablement, des meilleures
estimations.
Par exemple, pour l’exercice 2005, la provision pour indemnités était de
202 millions de dollars, alors que les indemnités nettes payées s’élevaient à 119 millions de
dollars, soit 59 p. 100 du montant prévu. En 2004, la provision était de 264 millions de dollars et
les indemnités nettes, de 51 millions de dollars, soit 19 p. 100 du montant prévu.
L’écart entre les provisions pour indemnités et les indemnités nettes payées
semble renforcer, auprès de la classe politique et des intervenants en matière de logement social,
l’opinion selon laquelle la SCHL fait preuve d’une prudence excessive.
Le caractère
partiellement subjectif et les résultats peu convaincants de sa méthode d’établissement de la
provision pour indemnités du FAH par rapport aux besoins réels au cours des dernières années
ouvrent la voie aux critiques qui soutiennent que l’argent qui « dort dans les coffres de la
SCHL » pourrait être affecté à des projets concrets d’aide aux mal-logés.
Jusqu’à présent, la SCHL a répliqué aux critiques en affirmant que l’histoire
récente justifiait sa prudence et que si les indemnités nettes payées diminuent quand la
conjoncture économique est bonne, il n’y a aucun doute qu’elles augmenteront quand l’activité
sur le marché ralentira.
En 2001, par exemple, les indemnités nettes payées totalisaient
335 millions de dollars, ce qui représentait alors 45 p. 100 des revenus tirés des droits et des
primes. Si les indemnités nettes payées en 2005 avaient été proportionnellement comparables à
celles de 2001, elles auraient été de l’ordre de 500 millions de dollars.
C. La croissance fulgurante des bénéfices non répartis
En tant que société d’État, la SCHL fait partie du périmètre comptable du
gouvernement fédéral, et ses résultats financiers sont inscrits au bilan du gouvernement. Dans
les Comptes publics du Canada, le bénéfice net annuel de la SCHL entraîne un accroissement de
8
l’excédent annuel du gouvernement. Dans le bilan de la SCHL, les bénéfices non répartis
(BNR)(13) – qui correspondent au cumul des bénéfices (bénéfice net) et pertes des exercices
antérieurs – constituent l’essentiel de l’avoir du gouvernement du Canada dans la SCHL.
Un examen de l’état des BNR de la SCHL nous apprend qu’ils sont constitués de
trois postes :
•
Les BNR affectés à la capitalisation. En 2005, la Société a affecté plus de 3,4 milliards de
dollars ou 77,3 p. 100 de ses BNR à ce poste. Elle a ainsi atteint le niveau de capital cible
suffisant pour composer avec les risques futurs liés à des pratiques commerciales prudentes,
conformément aux directives établies par le BSIF.
•
Les BNR non affectés. En 2005, ce poste se chiffrait à 854 millions de dollars ou 19 p. 100
des BNR. De ce montant, 657 millions de dollars étaient liés aux activités du FAH.
•
La réserve pour l’octroi de prêts. En 2005, ce poste s’élevait à 143 millions de dollars ou
3 p. 100 des BNR. Il n’est pas abordé dans la présente publication.
Dans son rapport annuel de 2005, la SCHL indique que jusqu’à ce jour, les BNR
des activités d’assurance ont été affectés à la capitalisation ou n’ont pas été affectés (ce qui est
appelé « non-répartition »)(14). Ainsi, selon les informations obtenues du Secrétariat du Conseil
du Trésor et des agents financiers de la SCHL, la totalité des BNR de celle-ci est donc pour le
moment investie par celle-ci dans différents véhicules de placement. Bien que figurant au bilan
du gouvernement, les BNR non affectés de la SCHL – c’est-à-dire qui ne sont pas affectés à la
capitalisation – ne sont donc pas versés au Trésor sous forme de dividendes, comme ceux de la
Société canadienne des postes, par exemple.
L’utilisation des BNR de la SCHL provenant des activités d’assurance, qui est au
cœur du débat examiné dans la présente publication, est régie par l’article 21.2 de la Loi
nationale sur l’habitation qui précise que :
Le plan d’entreprise établi chaque année par la Société en application
de l’article 122 de la Loi sur la gestion des finances publiques doit
(13)
Les BNR correspondent aux bénéfices que l’entreprise a réalisés, mais qui demeurent à l’intérieur de
l’entreprise. Cet argent n’a pas encore été distribué aux actionnaires, de là le terme « non répartis ».
L’état des BNR donne les détails sur les transactions qui ont influé sur ces bénéfices au cours d’un
exercice financier.
(14)
Comme le bénéfice net annuel de la SCHL est comptabilisé par le gouvernement fédéral, l’utilisation
des BNR des activités d’assurance à d’autres fins que la capitalisation, le paiement d’un dividende ou la
simple non-répartition constitue de fait une nouvelle dépense pour le fédéral.
9
comporter une proposition relative à l’utilisation à une ou plusieurs
des fins suivantes des bénéfices provenant des activités qu’elle exerce
dans le cadre de la présente partie et qui ne sont pas portés au crédit
des fonds prévus au paragraphe (1) :
a) capitalisation des activités exercées par la Société dans le cadre de
la présente partie;
b) paiement de dividendes au Trésor;
c) utilisation en application de la présente loi ou de la Loi sur la
Société canadienne d’hypothèques et de logement ou tout autre
fin, relative à l’habitation, autorisée par le Parlement;
d) non-répartition.
À première vue, le plan d’entreprise 2006-2010 n’annonce pas de changement
pour ce qui est de l’utilisation des BNR. Or, la SCHL estime, dans ce même plan d’entreprise,
que la conjoncture prévisible des marchés de l’habitation au Canada fera en sorte que ces
bénéfices pourraient plus que doubler au cours des cinq prochains exercices, alors que les
exigences de capital augmenteraient à peu près du tiers. Selon ce scénario, le montant des BNR
non affectés pourrait s’accroître de façon spectaculaire d’ici 2010, pour atteindre plus de cinq
milliards de dollars (voir le graphique 1).
Graphique 1 – Capitalisation et « surplus » de la SCHL
%
millions $
120
6000
100
5000
80
4000
60
3000
Coefficient de capitalisation
(Échelle de gauche)
13
40
2000
20
1000
0
Bénéfices non répartis non
affectés** (Échelle de droite)
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007* 2008* 2009* 2010*
Notes :
* Prévisions
** Bénéfices non répartis non affectés des activités d’assurance et de titrisation
Source :
Rapport annuel 2005 de la SCHL
10
LE DÉFI D’UN MARCHÉ DE L’ASSURANCE PRÊT HYPOTHÉCAIRE EN
ÉVOLUTION AU CANADA ET SUR LA SCÈNE INTERNATIONALE
A. Un environnement de plus en plus compétitif
Au Canada, il existe actuellement trois fournisseurs d’APH : la SCHL, Genworth
Financial Canada (Genworth) et AIG United Guaranty Canada (AIG). Genworth est une société
privée qui est entrée sur le marché de l’APH en 1995 (à titre de division de General Electric) et
AIG est une filiale en propriété exclusive d’American International Group Inc., le principal
fournisseur de produits et services d’assurance sur la scène internationale et le quatrième
assureur hypothécaire en importance aux États-Unis. AIG vient tout juste d’entrer sur le marché,
après s’être vu délivrer les lettres patentes pour sa constitution en société du ministère des
Finances en août 2006, par suite des recommandations du BSIF. Comme Genworth, AIG s’est
engagée à offrir ses services dans tout le pays, sur les marchés ruraux et urbains.
Pour sa part, la SCHL a toujours offert de l’APH dans tout le Canada, y compris
dans les régions rurales et nordiques, les villes mono-industrielles et les réserves des Premières
nations. Elle est également le seul assureur de prêts hypothécaires visant les immeubles locatifs
(sans restrictions quant au nombre de logements), les maisons de repos et les maisons de retraite
ainsi que les biens personnels, comme les maisons mobiles. En 2003, son appui au financement
garanti dans ces domaines représentait environ le tiers de son activité d’assurance. La SCHL
offre donc une couverture universelle, conformément à son mandat public(15), ce qui fait en sorte
qu’elle bénéficie d’une garantie à 100 p. 100 de la part du fédéral, tandis que celle de Genworth
et d’AIG est limitée à 90 p. 100(16).
Compte tenu de la conjoncture récente particulièrement favorable sur les marchés
résidentiels au Canada, l’APH est un marché très lucratif qui en intéresse plusieurs. Après AIG,
d’autres concurrents pourraient donc entrer sur le marché à moyen terme en raison des
changements réglementaires apportés par le gouvernement fédéral.
Selon les estimations
(15)
La SCHL accepte parfois des risques dans certaines régions et à des niveaux non couverts par le secteur
privé.
(16)
La garantie du gouvernement fédéral ne serait sollicitée que si l’assureur privé, dans ce cas, Genworth
ou AIG, devenait insolvable. Outre le fait que Genworth et AIG doivent détenir un certain capital
réglementaire, dans le cadre de leurs ententes avec le gouvernement, les assureurs contribuent à un
fonds de garantie qui assure un capital de réserve grâce auquel l’État canadien peut couvrir
d’éventuelles pertes subies sur le marché hypothécaire. De plus, les compagnies versent un droit au
gouvernement fédéral.
11
courantes dans l’industrie, la SCHL occuperait environ les deux tiers du marché. Il s’agit
toutefois d’une donnée non officielle, puisque ce genre d’information est de nature stratégique
pour chacune des entreprises présentes sur le marché. Chose certaine, la SCHL, face à de
nouveaux concurrents, devra batailler ferme pour maintenir sa part de marché.
B. Modifications à la réglementation du marché canadien
et au cadre juridique international
1. Le Budget fédéral de 2006
En règle générale, les économistes souscrivent au principe qu’un accroissement
de la concurrence peut améliorer le fonctionnement du marché et être avantageux pour les
consommateurs. Et les faits semblent leur donner raison. Au cours des dernières années, la
concurrence entre la SCHL et Genworth a suscité un grand nombre d’innovations au chapitre des
produits d’APH offerts sur le marché canadien et une réduction des primes d’assurances et frais
connexes.
Par conséquent, un plus grand nombre de ménages canadiens ont accédé à la
propriété. Voici les principales améliorations des dernières années :
•
APH sur les hypothèques dont le rapport prêt-valeur va jusqu’à 95 p. 100;
•
APH pour propriétaires-occupants permettant, sous réserve de certaines conditions, d’acheter
une habitation en contractant un prêt pouvant atteindre la valeur totale de la propriété, c’està-dire sans mise de fond;
•
extension de l’admissibilité aux travailleurs autonomes et aux vendeurs à commission;
•
extension de l’APH en ce qui concerne les refinancements et les consolidations de créances;
•
transférabilité de l’APH d’un bien à un autre;
•
extension de la couverture aux résidences secondaires, aux propriétés de vacances et aux
maisons préfabriquées;
•
réduction des primes (30 p. 100) et élimination du droit de demande s’appliquant à l’APH
pour propriétaires-occupants à rapport prêt-valeur élevé (SCHL);
•
prolongation de la période d’amortissement des prêts pour propriétaires-occupants jusqu’à
40 ans sous certaines conditions;
12
•
APH pour propriétaires-occupants avec paiement des intérêts seulement;
•
remboursement partiel de la prime d’assurance pour les habitations éconergétiques.
C’est cette logique et ces constatations qui ont incité le gouvernement à favoriser
davantage la concurrence sur le marché de l’APH au Canada et de permettre à d’autres
fournisseurs d’accéder au marché de l’APH, ainsi que l’a annoncé le plan budgétaire 2006.
Le ministre fédéral des Finances a donc proposé quatre modifications à la
réglementation actuelle de l’APH(17) :
•
le plafond des hypothèques garanties par le gouvernement passe de 100 à 200 milliards de
dollars pour suivre la hausse des prix des habitations et la croissance du marché
hypothécaire;
•
le gouvernement garantit les créances de n’importe quel assureur hypothécaire, y compris
celles de nouveaux assureurs (au moment du dépôt du Budget 2006, Genworth était la seule
société privée qui bénéficiait de la garantie de l’État);
•
le pouvoir de modifier le niveau de garantie de 90 p. 100 accordé aux assureurs
hypothécaires (autres que la SCHL) passe du Parlement au ministre des Finances;
•
tous les bénéficiaires de la garantie de l’État sont tenus de déclarer au ministère des Finances
le montant de l’encours des créances garanties qu’ils assurent.
2. Le nouvel accord de Bâle
En 2007, la SCHL devra non seulement composer avec une concurrence accrue
de la part des assureurs hypothécaires privés, mais aussi s’adapter graduellement aux
implications découlant du nouvel accord de Bâle sur les fonds propres (Bâle II) (18).
Les normes de l’accord de Bâle II constituent un dispositif prudentiel destiné à
mieux prévenir les risques bancaires, principalement le risque de crédit ou de contrepartie et les
exigences en fonds propres. Ces normes ont été mises au point afin d’améliorer la stabilité et la
gestion du risque à l’échelle mondiale dans le secteur bancaire.
(17)
Projet de loi C-13 : Loi d’exécution du budget de 2006, 1re session, 39e législature, 2006.
(18)
Voir, sur le site de la Banque des règlements internationaux, Basel II: International Convergence of
Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework – Comprehensive Version
(http://www.bis.org/publ/bcbs128.htm).
13
Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (Comité de Bâle) de la Banque des
règlements internationaux(19) a établi, en 1988, des exigences minimales en matière de fonds
propres afin de mieux encadrer le risque de crédit, à l’intention des autorités de réglementation
nationales et des banques exerçant des activités à l’échelle internationale. Depuis quelques
années, le Comité a entrepris une révision importante de l’accord de Bâle initial (Bâle I) de 1988,
qui sera remplacé par l’accord de Bâle II.
Toutes les banques qui exercent des activités
internationales dans les pays du G10 travaillent actuellement à mettre en œuvre ce cadre
juridique, qui entrera en vigueur à la fin de l’exercice 2007 (le 1er novembre 2007 au Canada).
L’accord de Bâle II repose sur les trois piliers suivants, qui se renforcent mutuellement et qui
permettront aux banques et aux autorités de surveillance d’évaluer les divers risques auxquels
sont exposées les banques :
•
des exigences minimales en matière de fonds propres, lesquelles raffinent le cadre prévu par
l’accord de 1988;
•
la révision de contrôle du processus d’évaluation interne et de la suffisance des fonds
propres d’une institution;
•
la discipline de marché au moyen d’une déclaration efficace afin de favoriser des pratiques
bancaires solides et sécuritaires.
Les changements proposés découlant de l’accord de Bâle II visent à mieux
harmoniser les normes sur les fonds propres avec le risque de crédit, ce qui permettra aux
institutions financières dont les mécanismes de gestion du risque sont plus développés de détenir
moins de capital que d’autres établissements pour le même type d’activité.
Ainsi, en vertu de l’accord de Bâle II, les exigences relatives à la réserve en
capital auxquelles les établissements de crédit sont assujettis concernant les créances
hypothécaires vont être assouplies. Or, cela pourrait conduire à une baisse de la demande d’APH
en tant qu’instrument de réduction du risque, ce qui pourrait avoir des conséquences importantes
(19)
La Banque des règlements internationaux, a été créée en 1930. C’est la plus ancienne institution
financière internationale. Elle est située à Bâle, en Suisse, et est surnommée la « banque centrale des
banques centrales ». La Banque a pour fonction d’agir comme pivot pour les systèmes de transactions
monétaires internationales et surtout d’être l’organisme de coordination entre les grandes banques
centrales du monde, lesquelles en sont les actionnaires et forment son conseil d’administration. Elle
prépare, par l’entremise de son Comité de Bâle, des accords qui précisent un certain nombre de règles
prudentielles (ratio de solvabilité, etc.) applicables à l’ensemble des banques commerciales de la
planète, et notamment les accords dits de Bâle II.
14
pour la SCHL. L’accord de Bâle II influerait uniquement sur la demande de produits d’APH à
faible rapport prêt-valeur (c.-à-d. les prêts inférieurs à 75 p. 100 de la valeur de la propriété)(20),
puisque la loi impose l’assurance lorsque le rapport prêt-valeur est élevé.
Si les conséquences de l’accord de Bâle II pour le système canadien d’APH sont
encore incertaines, elles ne manqueront pas de susciter un débat qui pourrait déboucher sur des
modifications importantes au régime actuel. Par exemple, certains parlent déjà depuis un bon
moment de modifier la loi qui interdit aux institutions financières d’accorder un prêt
hypothécaire représentant plus de 75 p. 100 de la valeur de la propriété visée, sans que celui-ci
soit assuré.
CONCLUSION
Longtemps en situation de monopole par intermittence, la SCHL se heurte depuis
quelques années à une concurrence plus vive sur son principal champ d’activité : l’assurance prêt
hypothécaire. Cette concurrence s’est traduite par de nombreuses innovations axées sur une plus
grande flexibilité et un meilleur rapport qualité-prix pour les accédants à la propriété. En dépit
de la concurrence, la SCHL a su extraire sa rente d’assureur public universel et améliorer la
situation financière du FAH de façon remarquable, au point de répondre à toutes les exigences du
Bureau du surintendant des institutions financières en matière de capitalisation.
Cependant, même en attribuant tout le crédit qui leur revient aux gestionnaires du
FAH, il demeure que la situation financière remarquable de la SCHL tient largement à l’embellie
cyclique prolongée des marchés immobiliers résidentiels au Canada. Par conséquent, on peut
dire que la montée en puissance de la concurrence sur le marché de l’APH est survenue à un
moment où il y avait de la place pour tous sur ce marché lucratif.
Après plusieurs années de fonctionnement à haute vitesse, plusieurs marchés
immobiliers au Canada sont en voie de ralentir, de sorte que celui de l’accession à la propriété
sera moins dynamique au cours des prochaines années. Par conséquent, dans le meilleur des cas,
le chiffre d’affaires de la SCHL devrait croître moins rapidement. Par ailleurs, l’arrivée de
nouveaux concurrents, facilitée par de nouvelles mesures législatives, exercera sans aucun doute
de fortes pressions sur la rentabilité du FAH. D’autres changements législatifs, motivés par les
(20)
SCHL (2006).
15
normes de l’accord de Bâle II, ne sont pas non plus à exclure, bien qu’il ne soit pas possible de
prévoir leur incidence. Tout compte fait, les BNR non affectés de la SCHL pourraient donc
s’avérer plus modestes que prévu. La prévision situant à plus de neuf milliards de dollars les
BNR de la Société en 2010 pourrait n’être qu’un mirage.
Il n’en demeure pas moins qu’un mécanisme plus transparent et plus prévisible
d’affectation des BNR représenterait une avancée sur le plan de la bonne gouvernance publique
et permettrait de mettre fin aux spéculations et d’améliorer la compréhension qu’a le public de
l’ampleur réelle du « surplus » de la SCHL. Le cadre actuel décrit dans la Loi sur la Société
canadienne d’hypothèques et de logement n’est de toute évidence pas suffisamment détaillé pour
assurer cette transparence, et il n’est sans doute pas souhaitable non plus d’inclure dans un texte
législatif des objectifs précis en matière de rentabilité, de rendement et d’affectation des
bénéfices. Le plan ou cadre stratégique d’entreprise constitue un véhicule plus approprié à cette
fin et présente l’avantage de pouvoir être mis à jour plus facilement au gré des circonstances.
À cet égard, le gouvernement et la SCHL pourraient peut-être s’inspirer du cadre
stratégique de la Société canadienne des postes (SCP), qui prévoit des objectifs précis en matière
de rentabilité, de rendement et d’affectation du bénéfice net. À titre d’exemple, les objectifs du
cadre stratégique(21) de la SCP comprennent la réalisation annuelle d’un bénéfice de 175 millions
de dollars avant intérêts et impôts et d’un rendement de l’avoir du Canada de 11 p. 100.
Conformément au cadre stratégique, il est prévu que la SCP versera au gouvernement fédéral un
dividende annuel de 40 p. 100 du bénéfice net consolidé de l’année précédente.
La mise en place, par le gouvernement et les hauts dirigeants de la SCHL, de
mécanismes et d’objectifs transparents en matière de répartition des bénéfices (capitalisation,
dividendes ou nouveaux programmes) dans le cadre juridique actuel permettrait la tenue d’un
débat plus éclairé dans l’intérêt général sur ce qu’on appelle communément le « surplus de la
SCHL ».
(21)
Société canadienne des postes, Rapport annuel 2005 – Notre réussite : assurer le succès de nos clients,
2006.

Library of Parliament - Bibliothèque du Parlement

Transcription

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