Lettre de l`UMO n°21 - Union des maires de l`Oise

Transcription

LA LETTRE
le bulletin
d’information
de l’Union
des Maires
de l’Oise
21
M AI /J UI N 20 14
ACTUALITÉS
Finances, Police,
Urbanisme...
FICHE TECHNIQUE
Savoir s’assurer pour
anticiper et gérer les
risques
RUBRIQUE
INTERCOMMUNALITE
La mutualisation des
services : l'avenir des
communes et EPCI ?
DOSSIER
Communes et
associations :
les « liaisons
dangereuses »
REPORTAGE PHOTOS
Université des Nouveaux Maires
l ’édito
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Quelques semaines après les élection
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le fonctionnement des entités loca
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A titre d’exemple, la dernière loi
24 mars 2014, constitue une loi
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mi lesquelles il est important
communes et les communautés par
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compétence Plan Local d’Urbanism
d’évoquer le transfert possible de la
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Publics de Coopération Intercommun
communes vers les Etablissements
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paysage institutionnel français et
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avec un transfer t des compétenc
• Clarification des compétences
rcommunalités,
départements vers les régions et inte
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• Et enfin une volonté de renforc
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et vous amèneront à devoir prendre
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se sont à
services de l’Union des Maires de l’Oi
les évolutions qui en découlent. Les
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nemment
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15 février 2015, des réunions inter
d’actualité :
• « La loi ALUR »
finances
Maire dans un contexte de crise des
• « Les marges de manœuvre du
Sommaire
Actualités3
3
Finances
5
Police
7
Environnement
7
Etat-civil
7
Urbanisme
8
Fonction publique
publiques »
stituent
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s
Nou espérons que vous serez nombreu
ges et de convivialité importants.
chaque année des moments d’échan
dossier9
Communes et associations : les
« liaisons dangereuses »
FICHE TECHNIQUE
19
INTERCOMMUNALITE
22
Savoir s’assurer pour anticiper
et gérer les risques
La mutualisation des services :
l'avenir des communes et EPCI ?
REPORTAGE27
Université des Nouveaux Maires
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En parallèle, suite au succès de nos
me la comles thèmes les plus demandés com
semestre de nouvelles sessions sur
encore la
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programme de ce second semestr
voirie et les pouvoirs de police. Le
très prochainement transmis.
ue, dans tous
ute quelque soit votre problématiq
Nous nous tenons donc à votre éco
ectivités territoriales.
les domaines de compétence des coll
Alain Vasselle
Président
LA LETTRE MAI/JUIN 2014
02
La lettre de l’UMO
Publication d’informations
de l’Union des Maires de l’Oise
général de l’Oise
réalisée avec le soutien du Conseil
05
Tél. 03 44 45 15 51 - Fax 03 44 45 02
.umo.asso.fr
Courriel : [email protected] - www
Vasselle
Directeur de la publication : Alain
Rédacteur en chef : Thomas Bordonali
Rédaction : Bénédicte Uguen
!
Création & maquette : à nous la lune
s
Reprographie : Imprimerie Polyservice
Tirage : 1 000 exemplaires
N° ISSN : 2261-0006
Dépôt légal à parution
Taxe locale sur la publicité extérieure
Arrêté du 18 avril 2014 actualisant pour 2015 les tarifs maximaux de la taxe locale sur la publicité extérieure (paru
au Journal officiel du 2 mai 2014)
Cet arrêté détermine les tarifs maximaux des supports publicitaires visés à l'article L. 2333-7 du code général des collectivités territoriales applicables en 2015. L'article L.2333-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que les tarifs maximaux
fixés à l'article L.2333-9 du CGCT ainsi que ceux déterminés après application de la majoration prévue à l'article L.2333-10 du CGCT
sont relevés, chaque année, dans une proportion égale au taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de la
pénultième année. Cet indice s'élève pour 2013 à + 0,7 % (source : INSEE). Les communes et les établissements publics de coopération
intercommunale qui ont institué cette taxe pourront décider d'appliquer par voie de délibération un tarif maximum, sous réserve de
l'application de l'article L.2333-11 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que l'augmentation du tarif de base par
mètre carré d'un support est limitée à 5 € par rapport à l'année précédente.
Les tarifs maximaux prévus au 1° du B de l'article L.2333-9 du code général des collectivités territoriales et servant de référence pour
la détermination des tarifs prévus au 2° et au 3° du même article L.2333-9 s'élèvent en 2015 à :
15,3 € dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de moins de 50 000 habitants ;
20,4 € dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compris entre 50 000 et 199 999 habitants ;
30,6 € dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 200 000 habitants ;
Les tarifs maximaux prévus à l'article L.2333-10 du code général des collectivités territoriales s'élèvent en 2015 à :
20,4 € pour les communes de moins de 50 000 habitants appartenant à un établissement public de coopération intercommunale
de 50 000 habitants et plus ;
30,6 € pour les communes de 50 000 habitants et plus appartenant à un établissement public de coopération intercommunale
de 200 000 et plus.
Dotation forfaitaire des communes
Note d’information NOR : INTB1409619N du 20 mai 2014
relative à la dotation forfaitaire des communes de la dotation
globale de fonctionnement pour l’exercice 2014
entre les communes insulaires d'Outre-mer situées dans les surfaces maritimes classées en parc naturel marin mentionné à l'article
L.334-3 du code de l'environnement.
Cette note d’information a pour objet de préciser les modalités de
répartition de la dotation forfaitaire des communes de la dotation
globale de fonctionnement (DGF) pour l’année 2014, qui s’élève à
12,493 milliards d’euros.
En 2014, la DGF fait l’objet de deux minorations :
• La minorité au titre de la contribution des communes au
redressement des finances publiques : les communes contribuent à
hauteur de 588 millions d’euros au redressement des finances publiques. Le montant des contributions communales est calculé au
prorata de leurs recettes réelles de fonctionnement de leur budget
principal dans le montant total des recettes réelles de fonctionnement des communes assujetties, déduction faite des atténuations
de produits et des mises à disposition de personnel facturées dans
le cadre de mutualisation de services entre l'établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes
membres, telles que constatées au 1er janvier 2014 dans les derniers
comptes de gestion disponibles. Le calcul des contributions est détaillé en annexe de la note
• La participation de certaines communes franciliennes au
fonds de financement de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris.
La DGF se décompose en 5 parts :
• Une dotation de base qui varie depuis 2011 de 64,46 € à
128,93 € par habitant en fonction de la taille des communes
• Une part proportionnelle à la superficie égale à 3,22 € par
hectare en 2014
• Une part « compensations » correspondant à l’ancienne
compensation « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu’à la
compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe
professionnelle supportées par certaines communes entre 1998 et
2001
• Un complément de garantie qui connaît en 2014 un écrêtement moyen de 1,34 % représentant un montant d’environ 64
millions d’euros
• Une dotation « parcs nationaux et naturels marins » qui se
compose de trois fractions. Une première est perçue par les communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans le
cœur d’un parc naturel. La deuxième fraction est versée aux communes insulaires de Métropole situées dans les surfaces maritimes
classées en parc naturel marin mentionné à l'article L.334-3 du code
de l'environnement. La troisième fraction est répartie à parts égales
Les résultats de la répartition de la DGF sont en ligne sur le site internet
de la DGCL (http://www.dotations-dgsl.interieur.gouv.fr). Toutefois,
seule la notification officielle fait foi juridiquement.
Vous pouvez consulter cette note d’information à l’adresse http://
www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgf_communes_2014.
pdf ou sur simple demande auprès de nos services
03
FINANCES
ACTUALITÉS
ACTUALITÉS
FINANCES
Dotation "élu local"
Circulaire NOR : INTB1409649N du 25 avril 2014 relative à la dotation particulière « élu local » pour l’exercice 2014
La dotation « élu local », prévue à l'article L2335-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), est destinée aux petites communes rurales
pour les aider à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de
formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints.
Cette circulaire a pour objet de vous présenter les conditions d’éligibilité ainsi que les modalités de répartition et de versement, pour 2014, de la
dotation particulière « élu local ». Comme pour les dotations de péréquation communale, le critère du potentiel financier a été substitué à celui du
potentiel fiscal par la loi de finances pour 2005. Il permet d’appréhender la capacité d’une commune à mobiliser des ressources, au-delà des seules
recettes fiscales. Ainsi, il tient compte des ressources perçues au titre de la dotation forfaitaire.
En métropole, la dotation est attribuée aux communes :
• Dont la population DGF est inférieure à 1 000 habitants, la population DGF utilisée est celle mentionnée à l’article L.2334-2 du CGCT ;
• Dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de métropole de
moins de 1 000 habitants, soit 815,260191 € en 2014.
La dotation particulière « élu local » est attribuée sous la forme d'une dotation unitaire annuelle identique pour l'ensemble des communes : elle est
égale au rapport entre le montant de la dotation ouverte en loi de finances et le nombre de communes bénéficiaires en 2014. La dotation unitaire
s'élève en 2014 à 2 799 euros.
Dotation de solidarité rurale
Circulaire NOR : INTB1409622N 30 avril 2014 relative à la dotation de solidarité rurale de la dotation globale de fonctionnement pour l’exercice
2014
La présente circulaire a pour objet de présenter les modalités de répartition et de versement, pour 2014, des fractions « bourg-centre », « péréquation » et « cible » de la dotation de solidarité rurale pour 2014.
La première fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15% de la population
du canton, ainsi qu’à certains chefs-lieux d’arrondissements de 10 000 à 20 000 habitants.
La deuxième fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants disposant d’un potentiel financier par habitant inférieur au double
du potentiel financier par habitant moyen de leur strate démographique.
La troisième fraction est destinée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classés en fonction du rapport entre leur potentiel
financier par habitant et le potentiel financier moyen par habitant des communes de leur strate démographique.
La dotation de solidarité rurale est attribuée pour tenir compte d’une part des charges que supportent les communes rurales pour maintenir un
niveau de services suffisant et d’autre part de l’insuffisance de leurs ressources fiscales.
La circulaire est téléchargeable à l’adresse http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/note_information_DSR__2014.pdf ou disponible, sur
simple demande, auprès de nos services.
Electrification rurale
Décret n°2014-496 du 16 mai 2014 modifiant le décret n°
2013-46 du 14 janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale (paru au Journal officiel du 18 mai 2014)
Le décret permet au préfet d'étendre, à titre dérogatoire, le bénéfice des aides à l'électrification rurale à des travaux effectués sur le
territoire de toute commune dont la population est inférieure à 5
000 habitants et non plus seulement sur le territoire de celles dont
la population est comprise entre 2 000 et 5 000 habitants.
04
ACTUALITÉS
Question écrite n°08043 du sénateur Roland Povinelli, parue
au Journal Officiel du Sénat du 12 septembre 2013
ELes dispositions des articles 63 et 64 de la loi n 2014-58 du 27 janvier
2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation
des métropoles prévoient une dépénalisation du non-paiement du
stationnement sur voirie.
Ces dispositions n'ont pas pour objet de moduler le montant de
l'amende forfaitaire de manière différenciée en fonction de zones
géographiques mais de remplacer celle-ci par un « forfait de poststationnement » dont le montant est voté par le conseil municipal
ou l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales
compétent pour l'organisation des transports urbains lorsqu'il y est
autorisé par ses statuts.
Le montant du « forfait de post-stationnement », dû en cas de nonpaiement de la redevance de stationnement, ne peut être supérieur
au montant de la redevance due pour une journée de stationnement
ou pour une durée plus courte, selon les dispositions du barème
tarifaire en vigueur dans la zone considérée.
Les dispositions relatives à la dépénalisation du non paiement du
stationnement sur voirie entreront en vigueur à compter du premier
jour du vingt-quatrième mois suivant la publication de la loi de
modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des
métropoles. Leurs modalités d'application seront déterminées par
décret en Conseil d'État. La perte de recettes pour l'État sera compensée par la prochaine loi de finances consécutive à la publication de la
loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation
des métropoles.
Afin de maintenir les garanties relatives au droit à un recours effectif, la
notification de l'avis de paiement du « forfait de post-stationnement »
peut faire l'objet d'un recours contentieux devant le juge administratif après un recours administratif préalable obligatoire auprès de
la collectivité compétente ou de son délégataire.
Animaux nuisibles
Arrêté du 24 mars 2014 pris pour l'application de l'article R. 427-6 du code de l'environnement et fixant la liste, les
périodes et les modalités de destruction des espèces non indigènes d'animaux classés nuisibles sur l'ensemble du
territoire métropolitain (paru au Journal Officiel du 2 avril 2014)
Cet arrêté du 24 mars fixe, pour la période courant du 1er juillet 2014 au 30 juin 2015, la liste et les modalités de destruction des
espèces non indigènes d’animaux classés nuisibles sur l’ensemble du territoire métropolitain.
L’article 1er précise la liste des espèces classées nuisibles sur l'ensemble du territoire métropolitain, les périodes et les modalités de
destruction des animaux :
1° Le chien viverrin (Nyctereutes procyonoïdes), le vison d'Amérique (Mustela vison) et le raton laveur (Procyon lotor) peuvent
être piégés toute l'année et en tout lieu. Ils peuvent être détruits à tir sur autorisation individuelle délivrée par le préfet entre
la date de clôture générale et la date d'ouverture générale de la chasse ;
2° Le ragondin (Myocastor coypus) et le rat musqué (Ondatra zibethicus) peuvent, toute l'année, être : piégés en tout lieu,
détruits à tir, déterrés, avec ou sans chien .
3° La bernache du Canada (Branta canadensis) peut être détruite à tir entre la date de clôture spécifique de la chasse de cette
espèce et le 31 mars au plus tard sur autorisation individuelle délivrée par le préfet. Le tir s'effectue à poste fixe matérialisé de
main d'homme. Le tir dans les nids est interdit.
En vertu de l’article 3, dans le territoire métropolitain de la France, l'usage des pièges de catégories 2 et 5 est interdit sur les abords
des cours d'eaux et bras morts, marais, canaux, plans d'eaux et étangs, jusqu'à la distance de 200 mètres de la rive, exception faite du
piège à œuf placé dans une enceinte munie d'une entrée de onze centimètres par onze centimètres, dans les secteurs, dont la liste
est fixée par arrêté préfectoral annuel, où la présence de la loutre d'Europe ou du castor d'Eurasie est avérée.
En cas de capture accidentelle d'animaux n'appartenant pas à une espèce classée nuisible, ces animaux sont immédiatement relâchés.
05
POLICE
Stationnement
ACTUALITÉS
POLICE
Police municipale
Arrêté du 5 mai 2014 relatif à la signalisation des véhicules de service des agents de police municipale, pris en application de
l'article L. 511-4 du code de la sécurité intérieure (paru au Journal officiel du 22 mai 2014)
Arrêté du 5 mai 2014 relatif aux tenues des agents de police municipale, pris en application de l'article L. 511-4 du code de la
sécurité intérieure (paru au Journal officiel du 14 mai 2014)
Arrêté du 5 mai 2014 relatif aux caractéristiques de la carte professionnelle des agents de police municipale, pris en application
de l'article L. 511-4 du code de la sécurité intérieure (paru au Journal officiel du 14 mai 2014)
Trois arrêtés pris le 5 mai 2014 viennent modifier les signes représentatifs des policiers municipaux.
Le premier arrêté vient préciser les éléments de signalisation des véhicules de service des agents de police municipale. Ces éléments doivent permettre de distinguer la signalisation des véhicules de service des agents de police municipale de celle des véhicules de la police et de la gendarmerie
nationales. Ainsi, la couleur de cette signalisation est à dominante bleu gitane, ponctuée d'éléments de couleur rouge, dont la référence technique
figure à l'article 4 de l’arrêté. Les mots : « police municipale » y sont inscrits aux emplacements et avec les dimensions indiqués au chapitre II de l’arrêté.
Le deuxième arrêté rappelle les règles régissant la tenue des agents de police municipale et
instaure une nouveauté : il mentionne pour la première fois les gilets pare-balles au titre de
l’équipement que peuvent désormais porter les policiers municipaux.
La couleur des tenues des agents de police municipale est à dominante bleu foncé, ponctuée
d'éléments de couleur bleu ciel ou bleu gitane, dont les références techniques sont fixées à
l'article 7 de l’arrêté arrêté. La mention « police municipale » en caractère « d’au moins 9 mm »
doit figurer à l’avant et au dos.
Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale peuvent doter
leurs agents de tenues d'honneur ou de cérémonie conformes aux articles 10 et 11 du présent arrêté.
Le troisième arrêté précise les caractéristiques de la carte professionnelle des agents de police municipale. Ainsi, la carte professionnelle est au
format ISO : ID-2. Sur la partie supérieure gauche du recto figure un barrement tricolore. Sur la partie inférieure droite du recto figure la photographie d'identité de l'agent, vu de face, en tenue de service, tête nue.
Au recto de la carte, ne figurent que les mentions suivantes :
a) « République française » ;
b) « police municipale ». Cette inscription est de couleur bleu gitane. La hauteur des lettres du mot « police » est de 7 mm. La hauteur des
lettres du mot « municipale » est de 6 mm.
c) Le nom du département ;
d) Le nom de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale ;
e) « agent de police judicaire adjoint » ;
f ) Le grade de l'agent de police municipale ;
g) Son matricule administratif composé du numéro du département, du code INSEE de la collectivité d'emploi et du numéro de l'agent ;
h) Le numéro de la carte donné par l'Imprimerie nationale.
Au verso de la carte ne figurent que les mentions suivantes :
a) « carte professionnelle » ;
b) Le nom et le(s) prénom(s) de l'agent de police municipale ;
c) Sa date et son lieu de naissance ;
d) La date et le lieu de fabrication de la carte ainsi que la date d'expiration de sa validité ;
e) La signature de l'agent de police municipale, titulaire de la carte ;
f ) Le visa du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale ;
g) Le visa du préfet ;
h) Le visa du procureur de la République.
COMMERCE
Vente en liquidation
Décret n°2014-571 du 2 juin 2014 portant application de
l'ordonnance n° 2014-295 du 6 mars 2014 relative aux ventes
en liquidation prévues par l'article L. 310-1 du Code de Commerce (paru au Journal Officiel du 4 juin 2014)
Ce décret décline, dans la partie réglementaire du Code de Commerce,
les dispositions de l'ordonnance relative aux ventes en liquidation prise
06
sur le fondement du 9° de l'article 3 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014
habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.
Ainsi, l'autorité compétente pour recevoir les déclarations préalables
aux ventes en liquidation est désormais le maire de la commune et
non plus le préfet de département.
Ce décret s’applique à compter du 1er juillet 2014.
Question écrite n°10987 du sénateur Joël Billard, parue au
Journal Officiel du Sénat du 29 mai 2014
Interrogé par le sénateur sur les moyens dont disposent un maire face
des déchets stockés illégalement sur des terrains privés, le Ministre de
l’Intérieur rappelle que le Code Général des Collectivités Territoriales
(CGCT) et le Code de l'Environnement confient au maire des prérogatives permettant de faire cesser les nuisances occasionnées par le non
entretien de terrains en zone habitée ou le dépôt irrégulier de déchets.
En vertu de l'article L. 2213-25 du CGCT, « faute pour le propriétaire ou
ses ayants droit d'entretenir un terrain non bâti situé à l'intérieur d'une
zone d'habitation ou à une distance maximum de 50 mètres des habitations, dépendances, chantiers, ateliers ou usines lui appartenant, le maire
peut, pour des motifs d'environnement, lui notifier par arrêté l'obligation
d'exécuter, à ses frais, les travaux de remise en état de ce terrain après mise
en demeure ». Si les travaux prescrits n'ont pas été effectués à l'issue
du délai imparti, le Maire peut faire procéder d'office à leur exécution
aux frais du propriétaire ou de ses ayants droit.
Lorsqu'un déchet est déposé de manière irrégulière, sur le domaine
public ou sur un terrain privé, l'article L. 541-3 du code de l'environnement dispose que le maire peut mettre en demeure le détenteur
du déchet de prendre les mesures nécessaires pour que celui-ci soit
supprimé.
En l'absence de propriétaire connu du déchet, le propriétaire du terrain
sur lequel un déchet a été déposé peut être qualifié de détenteur
de celui-ci « s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur
son terrain » (CE, 26 juillet 2011, req. n° 328651). Si le dépôt irrégulier
de déchets n'est pas supprimé dans le délai imparti par la mise en
demeure, le maire peut faire procéder d'office, en lieu et place du
détenteur mis en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures
prescrites. À cet effet, le maire peut obliger le détenteur à consigner
entre les mains d'un comptable public une somme correspondant
au montant des mesures prescrites, laquelle est restituée au fur et à
mesure de l'exécution de ces mesures.
Mariage
Question écrite n°06735 du sénateur Eric Doligé, parue au Journal Officiel du Sénat du 6 juin 2013
M. Éric Doligé interroge Mme la garde des sceaux sur la possibilité, pour un officier d'état civil, de déléguer la lecture de l'acte de mariage lors
de la célébration en mairie, notamment à un fonctionnaire territorial.
ETAT-CIVIL
Déchets
ENVIRONNEMENT
ACTUALITÉS
Le Ministre de la justice rappelle que l'article 75 du code civil prévoit que lors de la célébration du mariage, l'officier de l'état civil procède à la
lecture de plusieurs articles du code civil afin de donner une information complète aux futurs conjoints sur leurs droits et devoirs en qualité
d'époux, avant de recueillir leur consentement à l'union matrimoniale. L'article 38 du même code prévoit par ailleurs que, d'une façon générale,
l'officier de l'état civil doit donner lecture des actes aux parties comparantes avant de recueillir leur signature. La qualité d'officier de l'état civil
est conférée, en vertu des articles L.2122-32 à L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales, à un certain nombre de personnes bien
déterminées, dont le maire et ses adjoints. L'article R.2122-10 de ce code permet en outre au maire de déléguer à un ou à plusieurs fonctionnaires titulaires de la commune les fonctions qu'il exerce en tant qu'officier de l'état civil pour la réalisation de certains actes limitativement
déterminés tels que l'audition commune ou les entretiens séparés préalables au mariage ou à la transcription de celui-ci, la réception des
déclarations de naissance, de décès, d'enfants sans vie, de reconnaissance d'enfants, de déclaration parentale conjointe de changement de
nom de l'enfant, ou encore le recueil du consentement de l'enfant de plus de treize ans pour son changement de nom et le recueil du consentement d'un enfant majeur à la modification de son nom en cas de changement de filiation. En revanche, cette liste ne prévoit pas que l'officier
de l'état civil, lorsqu'il procède à la célébration du mariage, puisse déléguer la lecture des articles du code civil à un fonctionnaire communal.
URBANISME
Ouvrages électriques
Décret n°2014-541 du 26 mai 2014 portant simplification de la procédure relative à certains
ouvrages des réseaux publics de distribution d'électricité (paru au Journal officiel du 26 mai 2014)
Le décret supprime les procédures d'approbation et de déclaration préalable pour la réalisation de certains
ouvrages des réseaux publics de distribution d'électricité : à l'exception des postes de transformation du
courant de haute ou très haute tension en moyenne tension, la réalisation d'ouvrages d'un réseau public de
distribution d'électricité fait désormais seulement l'objet d'une consultation, par le maître d'ouvrage, des
maires des communes et des gestionnaires des domaines publics sur le territoire ou l'emprise desquels les
ouvrages doivent être implantés, ainsi que des gestionnaires de services publics concernés.
Cette consultation est effectuée au moins un mois avant le début des travaux.
La construction des postes sources dont une partie est en haute ou très haute tension reste soumise à
approbation par le préfet.
07
ACTUALITÉS
URBANISME
Droits des sols
Instruction NOR : ETLL1400077C du 28 mai 2014 relative au
développement de la construction de logement par dérogation
aux règles d’urbanisme et de la construction
Cette instruction précise les modalités d’application de l’ordonnance
n°2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la
construction de logement et de son décret d’application n°2013-891
du 3 octobre 2013 visant à favoriser la construction de logements, qui
ont pour objectif le développement de la construction de logements
par dérogation aux règles d’urbanisme et de la construction. A cette
fin, elle apporte des précisions sur la définition des termes de cette
nouvelle réglementation et sur leur impact en matière d’application
du droit des sols
FONCTION PUBLIQUE
L’ordonnance vise à favoriser la création de logements dans les secteurs
où la demande est la plus forte, en levant les difficultés inhérentes à
certains projets de construction. Elle accompagne la lutte contre l’étalement urbain et l’objectif de diminution de la dépendance à la voiture,
en créant les conditions favorables à l'optimisation de l'utilisation des
ressources foncières disponibles en ville. Elle permet de réinvestir des
bureaux obsolètes et vides depuis des années, d’ajouter des étages
à un immeuble bas et d’exploiter les gisements fonciers contraints.
Elle répond donc aux préoccupations des constructeurs, des bailleurs
sociaux et des élus dans les zones soumises à une croissance démographique importante et où les possibilités de réalisation de nouvelles
constructions de logements sont particulièrement contraintes
En vertu de ces nouvelles dispositions, l’autorité chargée de délivrer le
permis de construire pourra déroger, au cas par cas, à certaines règles
du plan local d’urbanisme relatives au gabarit, à la densité, à la hauteur
des constructions et aux exigences en termes de places de stationnement, ainsi qu’à certaines dispositions du code de la construction
et de l’habitat. L’objectif poursuivi est en effet d’offrir la possibilité de
déroger à certaines règles sans avoir à recourir à une procédure de
modification des documents d’urbanisme.
Vous pouvez accéder à l’instruction en allant à l’adresse suivante : http://
circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2014/06/cir_38364.pdf ou sur simple
demande auprès de nos services
Agent non titulaire
Question écrite n°36600 de la députée Marie-Jo Zimmermann,
parue au Journal Officiel de l'Assemblée Nationale du 27 mai
2014
Question écrite n°5684 de la députée Marie-Jo Zimmermann,
parue au Journal Officiel de l'Assemblée Nationale du 28
janvier 2014
Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de Mme la ministre de
la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique
sur le cas d'une commune accueillant en période d'essai un agent
contractuel de la fonction publique territoriale, dont le comportement
ne donne pas satisfaction et dont cette commune souhaite se séparer.
Cet agent contractuel de la fonction publique vient d'être placé en
congé maladie. Elle lui demande quel est l'impact de ce congé maladie
sur la période d'essai en cours.
Interrogé par Mme Marie-Jo Zimmermann afin de savoir si lorsqu'une
commune recrute un employé contractuel, elle doit obligatoirement
procéder à un appel de candidatures préalable, le Ministre de l'Intérieur
précise que, s'il n'existait pas déjà, tout emploi sur lequel est recruté un
agent non titulaire doit au préalable être créé, qu'il soit permanent ou
non, cette création relevant de la compétence de l'organe délibérant
qui doit préciser le ou les grades de fonctionnaire correspondants.
S'il s'agit d'un emploi permanent, la délibération doit préciser, le cas
échéant, s'il peut être également pourvu par un agent non titulaire
dans les cas prévus à l'article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale. Dans ce cas, la délibération doit préciser également le
motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement
et de rémunération. A cet égard, il convient de rappeler qu'il ne peut
être créé d'emploi permanent uniquement réservé aux agents non
titulaires. Dès lors qu'un emploi est créé ou devient vacant, l'autorité
territoriale doit en informer le centre de gestion, afin que celui-ci mette
en oeuvre des mesures de publicité. Cette obligation de déclaration
ne concerne toutefois pas le remplacement momentané d'un agent,
puisque l'emploi n'est pas vacant, ni les emplois correspondant à un
besoin lié à un accroissement saisonnier ou occasionnel d'activité. Elle
s'applique en revanche, non seulement aux recrutements prévus par
l'article 3-3 précité, mais aussi en cas de vacance temporaire d'emploi
dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire prévu par l'article
3-2. Un délai raisonnable doit s'écouler entre la publication de la
vacance d'emploi et le recrutement, afin que les candidats soient
effectivement mis en mesure de se manifester et que le principe de
l'égalité d'accès aux emplois publics soit respecté.
Ainsi interrogée, la Ministre rappelle que, pour les contractuels de droit
public, conformément à l'article 4 du décret n° 88-145 du 15 février
1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984
modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique
territoriale, « une période d'essai dont la durée ne peut dépasser trois mois
peut être prévue par l'acte d'engagement ».
Les dispositions statutaires relatives aux agents non titulaires ne prévoient
pas les effets d'une absence pour maladie durant la période d'essai
et le juge administratif n'est pas encore intervenu sur cette question.
Dans la mesure où l'instauration d'une période d'essai est pratiquée
pour les contrats de droit privé, il y a tout lieu de s'inspirer de la jurisprudence judiciaire.
La Cour de Cassation a en effet jugé que, compte tenu du fait que la
période d'essai est destinée à permettre à l'employeur d'apprécier
les qualités professionnelles du salarié, la période d'essai peut être
prorogée d'une période équivalente à celle de l'absence du salarié, et
ce, quel qu'en soit le motif (n° 06-41338, 23 mai 2007 ; n° 09-42492 du
26 janvier 2011 ; n° 11-24.794 du 10 avril 2013).
08
DOSSIER
Communes et associations :
les « liaisons dangereuses »
La France compte 1,3 million d’associations en activité. En 2010, 45% des plus de 18 ans sont
membres d’au moins une association, soit 23 millions de personnes (source : www.associations.
gouv.fr). Ces chiffres importants font que la majorité des communes françaises compte au moins
une association sur son territoire, comme par exemple une association sportive (le secteur sportif
attirant le plus d’adhérents).
Parce qu'elles constituent « un corps intermédiaire à part entière, essentiel à l’exercice de la démocratie
et au développement des solidarités », et qu'elles « contribuent à la prise en compte de l’intérêt général
par leurs fonctions de veille, d’innovation et d’animation des territoires », les associations sont des
partenaires des pouvoirs publics. Ce partenariat, plus ou moins développé selon les collectivités,
passe principalement par l'attribution de subventions diverses et variées. Les collectivités doivent
toutefois faire attention lorsqu'elles collaborent avec les associations dans la mesure où ces relations peuvent amener les élus concernés à engager leurs responsabilités.
09
DOSSIER
I – Le régime juridique de l'association
A/ La création d'une association
B/ les ressources de l’association
L'article 1er de la loi du 1er juillet 1901 précise que « l'association
est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en
commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activités
dans un but autre que de partager des bénéfices. Elle est régie, quant à
sa validité, par les principes généraux du droit applicable aux contrats
et obligations ». L'article 2 de cette loi poursuit en indiquant que « les
associations de personnes pourront se former librement sans autorisation
ni déclaration préalable, mais elles ne jouiront de la capacité juridique
que si elles se sont déclarées ». Il existe donc deux sortes d'association :
• L'association non déclarée : des personnes peuvent se
regrouper pour former une association et ne pas la déclarer. L'association n'a alors pas la personnalité morale et ne peut détenir
une capacité juridique quelconque. L'association peut fonctionner
grâce à la constitution, à l'aide de cotisations, d'un fond commun
qui est la propriété collective des sociétaires. Elle peut également
posséder des biens qui sont la propriété indivise de ses membres.
L'association ne peut toutefois pas intenter une action en justice ni
contracter en son nom.
• L'association déclarée : « toute association qui voudra obtenir la capacité juridique (…) devra être rendue publique par les soins
de ses fondateurs » (article 5 de la loi du 1er juillet 1901). Cette déclaration, faite en préfecture ou en sous-préfecture, fait connaître
le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et
les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un
titre quelconque, sont chargés de son administration. Un exemplaire des statuts doit être joint à la déclaration. L'association est
rendue publique par insertion du récépissé de la déclaration au
Journal Officiel.
Une association déclarée peut, sans aucune autorisation spéciale,
ester en justice, recevoir des dons manuels ainsi que des dons d'établissements d'utilité publique, acquérir à titre onéreux, posséder et
administrer, en dehors des subventions de l'Etat, des régions, des
départements, des communes et de leurs établissements publics :
1° Les cotisations de ses membres ;
2° Le local destiné à l'administration de l'association
et à la réunion de ses membres ;
3° Les immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement du but qu'elle se propose.
Les ressources des associations sont de deux sortes : les subventions
(voir ci-dessous) et ses ressources propres qui sont variées et qui
comprennent principalement :
• Les ressources courantes qui comprennent les cotisations
et les droits d'adhésion ou des dons. Une association peut également acquérir et administrer un local destiné à son administration
et à la réunion de ses membres ou encore des immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement du but qu'elle poursuit.
La rédaction des statuts est libre. Toutefois les statuts comportent
obligatoirement les indications exigées pour la délivrance du récépissé de déclaration : titre, objet de l'association, siège, désignation
des administrateurs... L'association bénéficie du principe de la liberté
contractuelle. Les fondateurs déterminent librement le choix des
membres, la répartition des pouvoirs. Cependant, certains modèles
de statuts établis par l'administration doivent être obligatoirement
adoptés par les associations demandant d'être reconnues d'utilité
publique.
Toute personne a le droit de prendre communication, au secrétariat
de la préfecture ou de la sous-préfecture, des statuts et déclarations
ainsi que des pièces faisant connaître les modifications des statuts
et les changements survenus dans l'administration ou la direction.
Elle peut même s'en faire délivrer, à ses frais, expédition ou extrait.
10
• Des actes de commerce : une association peut, en effet,
faire des bénéfices. La seule interdiction est que ces bénéfices ne
peuvent pas être partagés entre ses membres. Par ailleurs, cette
activité commerciale doit être accessoire par rapport à son activité
principale. Une association peut néanmoins accomplir des actes de
commerce à titre habituel. Dans cette hypothèse, l'association, sans
avoir la qualité de commerçant, se voit appliquer certaines règles
du droit commercial (assujettissement aux impôts commerciaux,
obligations comptables des entreprises) (QE n°1737, JO Assemblée
Nationale du 3 octobre 1988).
C/ La dissolution d'une association
Il existe 4 dissolutions possibles :
• La dissolution volontaire, la plus courante. La décision est
prise par l'assemblée générale, selon une procédure fixée par les
statuts.
• La dissolution automatique qui intervient :
1. Lorsque l'effectif minimum est atteint (moins de
2 ou du seuil fixé par les statuts)
2. Lorsqu'on est arrivée au terme prévu d'une association à durée déterminée
3. Lorsque la raison d'être de l'association disparaît
• La dissolution judiciaire qui intervient sur demande des
pouvoirs publics ou à la requête de toute personne y ayant un intérêt légitime dans les cas suivants :
1. Objet illicite
2. Association créée ou détournée de son objet
pour commettre des infractions graves
DOSSIER
3. Dérives sectaires
4. Conflits sérieux et permanents entre les membres de l'association rendant impossible la poursuite des activités.
• La dissolution administrative qui n'intervient que dans les cas expressément prévus par la loi comme par exemple lorsque les
membres d'une association ont commis en réunion, en relation ou à l'occasion d'une manifestation sportive, certains actes répétés tels que
des dégradations de biens, violences, incitation à la haine. La décision est arrêtée par décret pris en Conseil des Ministres.
Le patrimoine de l'association ne peut pas être partagé entre ses membres. Le patrimoine doit donc être liquidé et un liquidateur est nommé.
Les apports peuvent être restitués à leurs propriétaires (selon les statuts). Puis, une fois les dettes payées, il peut rester un patrimoine à transmettre. Celui-ci est confié, selon les statuts et selon ce que le liquidateur et l’assemblée générale ont décidé :
• A une ou plusieurs autres associations,
• A un groupement d'intérêt public ou une société coopérative,
• A une collectivité locale ou un établissement public.
Par ailleurs, la dissolution, volontaire ou automatique, doit être déclarée en préfecture, sous peine de sanctions.
II – L'attribution de subvention
Actuellement il n'existe aucune définition juridique de la subvention. Cependant, on peut l'analyser comme étant « une aide octroyée par les
pouvoirs publics ou toute personne publique (collectivités territoriales, établissements et organismes publics, Etat, Union européenne) à une personne de droit privée » (telle qu'une association). Toutefois, le projet de loi sur l'économie sociale et solidaire, adopté en deuxième lecture à
l’Assemblée Nationale le 20 mai 2014, vient apporter une première définition légale de la subvention en son article 40 AA. Cet article énonce
que « constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, notamment financières, matérielles ou en
personnel, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public
industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution
au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont
initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires ».
Les collectivités peuvent décider d’affecter la subvention versée à un projet association particulier, à une opération spécifique (manifestation,
construction…). A l’inverse, dans le silence de l’administration, la prestation visera à soutenir une action globale de l’association. Les actions
relatives à l'investissement sont exclues des subventions.
A/ Les modalités de versement
Lorsqu’elle demande une subvention, une association n’a pas à respecter de formalisme particulier, à part celui fixé par la collectivité sollicitée
(production de procès-verbaux d’assemblée générale, suivi des actions menées…). Ces conditions ne doivent toutefois pas amener la collectivité à s’immiscer dans le fonctionnement de l’association. Pour définir les pièces qui devront être produites lors de la demande de subvention,
les communes pourront s’inspirer du dossier unique de demande de subvention mis en place pour les services de l’Etat (Voir dans ce sens
circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations, parue au Journal Officiel du 20 janvier 2010).
Alors que la demande reste libre, les textes encadrent davantage les décisions d’octroi de subvention en posant certaines conditions :
• L'association bénéficiaire doit avoir une personnalité juridique effective. L'association doit donc avoir fait l'objet d'une déclaration.
• Les subventions doivent être d'intérêt public local et cela en vertu de l'article L. 2121-29 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT). Cet article énonce que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Ce principe de spécialité a été
rappelé à de nombreuses reprises, et notamment par le juge administratif : « les subventions accordées le cas échéant par une collectivité territoriale à une personne doivent concourir à la satisfaction d’un objectif d’intérêt général pour le territoire dont elle a la charge » (Conseil d’Etat, 16 mars
2005, n°265560, Ministre de l’Outre-Mer).
Pour être légale, la subvention doit donc être d’intérêt public, c’est-à-dire d’intérêt collectif des habitants, et non d’intérêt privé. Précisons que
l’addition d’intérêts privés ne constitue pas un intérêt public.
La subvention doit également présenter un intérêt local avéré. Ainsi, pour qu’une association puisse recevoir une aide communale, il faut que
son activité présente un intérêt pour les habitants de la commune concernée. La plupart des associations œuvrant sur le territoire communal
répondent à cette condition tenant à l’intérêt local (associations de jeunes, comités des fêtes…). Pour les associations d’un niveau territorial
supérieur à la commune, on considère généralement qu’il y a un intérêt public local avéré lorsque leur action peut avoir des retombées sur le
territoire de la commune qui les subventionne. Ainsi n’a pas été reconnue comme d’intérêt local une subvention accordée à des parents d’élèves
pour financer le déplacement de leurs membres à Paris pour une manifestation nationale en faveur du service public de l’éducation (Conseil
d’Etat, 6 mai 1996, Préfet Pyrénées-Atlantiques).
11
DOSSIER
Contrairement à une idée répandue, les
associations ne bénéficient pas d’un droit
au subventionnement, et cela même si elles
remplissent les conditions légales pour en
obtenir. La décision d’octroyer ou non une
participation financière reste discrétionnaire,
et le refus n’a pas à être motivé. Aussi, ce
n’est pas parce qu’une association a, depuis
quelques années, obtenu des subventions
de la part d’une collectivité, que ce soutien
doit être considéré comme définitivement
acquis. En d’autres termes, non seulement,
il n’y a pas de droit à obtenir une subvention mais, plus encore, il n’y a pas de droit
acquis à la conserver d’une année sur l’autre
(Conseil d’Etat, 25 septembre 1995, Association CIVIC).
Une association ne peut donc se prévaloir du bénéfice d'une subvention ni de
l'obligation de son renouvellement par la
collectivité publique qui la lui a accordé
(TA Paris, 26 févr. 1964, UNEF : Rec. TA 1964,
p. 686). Il revient ainsi à la commune, et
plus précisément au conseil municipal, de
décider s’il y a lieu d’accorder ou non une
subvention à telle ou telle association. Le
maire ne peut pas recevoir délégation du
conseil municipal en matière d’attribution
de subventions à des tiers.
Lors de l’étude des dossiers (demandes
d’argent ou de locations de salles…), les
collectivités territoriales doivent traiter les
demandes des associations en respectant
le principe d’égalité. Bien évidemment,
et comme l’a confirmé à de nombreuses
reprises le juge administratif, ce principe
ne doit pas s’entendre de manière absolue.
Il est donc tout à fait possible de traiter différemment les associations, pourvu qu’elles
justifient de situations objectives différentes
et que l’intérêt général soit la seule motivation. Ainsi, le fait de donner la préférence à
une association plutôt qu’à une autre, sans
motif valable et sans différence objective
de situation sera censuré par le tribunal.
La règle du « primo arrivant », notamment
vis-à-vis de la mise à disposition de salles
communales, apparaît comme un critère
difficilement contestable lorsqu’il faudra
arbitrer entre des associations. Cette règle
n’est efficace que si la commune garde des
traces des demandes et surtout de la date
d’arrivée en mairie de celles-ci.
Lorsque le conseil municipal décide d’accorder une participation financière à une asso-
12
ciation, elle doit normalement prendre une
délibération distincte du vote du budget
(article L.2311-7 du CGCT).
Toutefois, pour les subventions dont l'attribution n'est pas assortie de conditions d'octroi,
le conseil municipal peut soit individualiser
directement au budget les crédits par bénéficiaire, soit établir, dans un état annexé au
budget, une liste des bénéficiaires avec, pour
chacun d'eux, l'objet et le montant de la
subvention. L'établissement de cette liste ou
l’individualisation des crédits vaut décision
d'attribution des subventions en cause.
Lorsque la participation de la collectivité
atteint 23 000 € par an, une convention
doit être signée entre les deux parties. Pour
calculer ce seuil de 23 000 €, il convient de
comptabiliser aussi bien les subventions en
argent que celles en nature (prêt d’un local,
mise à disposition de personnel, d’équipements mobiliers…). En dessous de 23 000
€, une convention reste néanmoins nécessaire (mais facultative) afin de sécuriser les
rapports entre la collectivité et l’association,
notamment en matière de responsabilité
(par exemple, obligation pour l’association
de souscrire une assurance lorsqu’un local
est mis à sa disposition).
Ce contrat définit de manière précise les
engagements respectifs des deux parties
prenantes au lieu de décider au coup par
coup l'octroi d'une aide. Cette convention, qui peut être pluriannuelle, permet
à la commune de connaître précisément
l'affectation de l'aide qu'elle attribue, d'en
vérifier l'usage qui en a été fait et engage
l'association sur une contrepartie à rendre
(par exemple, l'organisation d'une manifestation, la prise en charge de telle ou telle
prestation ou animation, ...).
Ce procédé a l’avantage de responsabiliser
les deux partenaires et de les clarifier leurs
relations.
B/ L'interdiction dans
l’octroi de certaines subventions
Du fait de leurs bénéficiaires, certaines
subventions sont interdites :
• La subvention à caractère politique
La haute juridiction administrative considère
que « l’octroi de subventions aux associations
politiques d’élus ne présente aucun caractère
d’utilité communale » (Conseil d’Etat, 21 juin
1995, n°157503, Cne Saint-Germain-du-Puy).
Les subventions intervenant dans le champ
politique ne satisfont donc pas au critère
de l’intérêt public local.
Dans la mesure où cette interdiction doit
être entendue largement, les collectivités ne
peuvent pas, par le biais d’une aide, prendre
partie dans un conflit de politique étrangère.
Sur ce fondement, la subvention en faveur
de l’association France Palestine Solidarité
est illégale au motif que, même si cette
participation est exclusivement affectée à
l’aide médicale et humanitaire, l’association,
si elle « poursuit un but humanitaire (…) a
également pour objet d’exercer une action
politique et d’interpellation des pouvoirs public
en France et dans l’Union européenne » en
soutenant le peuple palestinien « dans sa lutte
pour la réalisation de ses droits nationaux »
(Cour Administrative d'Appel Versailles, 31
mai 2007, n°05VE00412, Cne Stains).
De même a été reconnue illégale une subvention destinée au financement d'une
brochure appelant à voter « non » au référendum sur l'Union Européenne (Conseil d'Etat,
25 avril 1994, n°145874, territoire Belfort).
• La subvention aux associations
syndicales
Le CGCT prévoit, dans son article L. 2251-3-1,
que « les communes ainsi que leurs groupements peuvent attribuer des subventions de
fonctionnement aux structures locales des
organisations syndicales représentatives dans
des conditions fixées par décret en Conseil
d'Etat. Les organisations ainsi subventionnées
sont tenues de présenter au conseil municipal
un rapport détaillant l'utilisation de la subvention ». L’article R.2251-2 du CGCT précise que
ces subventions de fonctionnement peuvent
être versées qu’« aux structures locales des
organisations syndicales représentatives qui
sont dotées de la personnalité morale et qui
remplissent des missions d'intérêt général
DOSSIER
sur le plan communal ou intercommunal ».
Pour être légales, ces subventions doivent
satisfaire au critère de l’intérêt public local.
Ainsi une commune peut financer, par
exemple, la tenue de permanences d’information ou l’activité de conseil juridique en
droit social et droit du travail. En revanche,
elle ne peut accorder une subvention exceptionnelle pour l’organisation d’un congrès
syndical dès lors qu’aucun élément ne vient
démontrer que ce congrès a été l’occasion
de « manifestations ouvertes au public et
présentant un intérêt social pour la population
du département ou certaines catégories de
populations touchées par ces manifestations »
(Cour Administrative d’Appel de Versailles,
29 novembre 2007, n°06VE02831, Dpt SeineSaint-Denis). Précisons, en outre, que ces
subventions sont possibles si elles n’ont
pas pour objet de prendre partie dans un
conflit collectif du travail en apportant un
soutien financier à l’une des parties en litige.
En résumé, les juges, saisis de la légalité
d’une subvention versée à une organisation syndicale, vérifieront que les actions
financées présentent un intérêt public local
et ont une visée sociale et non pas des
préoccupations politiques.
• Les subventions à caractère
cultuel
« La République ne reconnaît, ne salarie, ni
ne subventionne aucun culte » (article 2 de
la loi du 9 décembre 1905 portant séparation des églises et de l’État). Cette règle de
stricte séparation entre les églises et l’État
interdit aux collectivités de verser des subventions à des associations ayant des activités cultuelles. Cette interdiction s'applique
aussi aux associations dont l'exercice du
culte n'est pas l'objet exclusif mais qui se
consacrent également à d'autres activités,
notamment des activités de caractère social
et culturel (Conseil d’État, 9 octobre 1992,
n°94455, Cne Saint-Louis).
Pour ce motif, une commune ne peut accorder une subvention à une association qui a
notamment pour but de réunir ses membres
pour la pratique en commun et l’étude de la
religion hindoue (Conseil d’État, 9 octobre
1992, n°94455, précité). Sont également
sanctionnables les aides déguisées, comme
la vente d’un terrain à un prix nettement
inférieur à celui du marché.
En revanche, ne sont pas considérées comme
des subventions les sommes allouées pour
les réparations des édifices affectés aux
cultes publics, qu’ils soient ou non classés
monuments historiques (article 19 de la loi
du 9 décembre 1905). Seuls sont autorisés
les versements destinés à des travaux de
réparation et non à l’achat d’immeubles (TA
Grenoble, 31 décembre 1991, Sieur Fourel
c/ Cne de Valence).
C/ Les subventions en
nature
Outre les subventions « en argent », les
collectivités peuvent verser des subventions
« en nature » que sont la mise à disposition de locaux communaux ou d’agents
au bénéfice d’une association ou encore
les garanties d'emprunt.
1/ Les garanties d'emprunt
Outre des prêts, une commune peut octroyer
une garantie d’emprunt pour une association (article L. 2252-1 du CGCT). Afin de
protéger les finances locales, la loi a posé
le principe selon lequel les collectivités
territoriales ne pouvaient garantir la totalité
d'un emprunt. La quotité d'un emprunt
susceptible d'être garanti est fixée à 50 %,
en application de l'article D. 1511-35 de ce
code. Cette règle, dite de partage du risque,
connaît toutefois une exception. L'article L.
2252-1 précité prévoit ainsi que la règle de
partage du risque ne s'applique pas aux
garanties d'emprunt accordées par une
commune aux organismes d'intérêt général
visés aux articles 200 et 238 bis du Code
Général des Impôts. Les organismes visés
par cette exception sont notamment les
suivants : les organismes d'intérêt général
à caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial,
culturel, ou concourant à la mise en valeur
du patrimoine artistique, à la défense de
l'environnement naturel, à la diffusion de la
culture, de la langue et des connaissances
scientifiques françaises ; les associations
reconnues d'utilité publique et organismes
assimilés ; les associations, agréées dans les
conditions prévues à l'article 1649 nonies
du code général des impôts et dont l'objet
exclusif est de verser des aides financières ou
de fournir des prestations d'accompagnement à des petites et moyennes entreprises
(QE n°15727, JO du Sénat du 24 mars 2005).
2/ La mise à disposition de personnel
Différente du détachement, la mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui
demeure dans son cadre d'emplois ou corps
d'origine, est réputé y occuper un emploi,
et continue à percevoir la rémunération
correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir.
Elle est possible dans le respect des principes issus des articles 61 et suivants de
la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant
dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale. La mise à disposition
est en revanche impossible pour les agents
non titulaires.
La mise à disposition ne peut avoir lieu
qu'avec l'accord du fonctionnaire et doit être
prévue par une convention conclue entre
l'administration d'origine et l'organisme
d'accueil. Elle concerne la totalité ou une
partie seulement du service du fonctionnaire. Il est donc possible qu’un agent ne
soit affecté qu’à temps partiel sur un autre
poste que celui dans lequel il exerce ses
fonctions au sein de son administration
d’origine.
Parmi les bénéficiaires de cette mise à disposition de fonctionnaire, le nouvel article
61-1 de la loi de 1984 précitée mentionne
que les « organismes contribuant à la mise
en œuvre d'une politique de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements
publics administratifs, pour l'exercice des
seules missions de service public confiées à ces
organismes ». La mise à disposition est donc
possible au profit d'associations exerçant
des missions de service public.
L’article 61-1 précité fixe le principe de remboursement des mises à disposition et ne
prévoit que trois exception au principe
« lorsque la mise à disposition intervient entre
une collectivité territoriale et un établissement
public administratif dont elle est membre
ou qui lui est rattaché, auprès du Conseil
supérieur de la fonction publique territoriale,
13
DOSSIER
auprès d'une organisation internationale
intergouvernementale, d'un État étranger,
auprès de l'administration d'une collectivité
publique ou d'un organisme public relevant
de cet État ou auprès d'un État fédéré ». En
d'autres termes les mises à dispositions
à titre gratuit de fonctionnaires au profit
d’associations sont exclues.
Néanmoins, si un fonctionnaire souhaite
travailler dans une association, il lui est
possible de demander à sa collectivité d’origine à être détaché « auprès d'un organisme
privé ou d'une association dont les activités
favorisent ou complètent l'action d'une collectivité publique, sous réserve de l'approbation
préalable, par la collectivité ou l'établissement
dont relève l'agent, du projet de contrat et
de ses avenants éventuels... » (article 2 du
décret n°86-68 du 13 janvier 1986 relatif
aux positions de détachement, hors cadres,
de disponibilité et de congé parental des
fonctionnaires territoriaux).
Le fonctionnaire sera alors placé hors de
son cadre d’emploi tout en continuant à
bénéficier de ses droits à l’avancement et
à la retraite.
de locaux communaux :
• Le principe d’égalité. Du fait de ce principe, la commune ne peut pas fixer des tarifs
de location des salles municipales différents selon que les usagers sont des associations subventionnées ou non.
• La prise en compte des nécessités de l’administration des propriétés communales,
du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public. « Des locaux communaux
peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande.
Le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu
des nécessités de l'administration des propriétés communales, du fonctionnement des services
et du maintien de l'ordre public. Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution
due à raison de cette utilisation » (article L.2144-3 du CGCT). Il appartient donc au maire seul
de se prononcer sur toute demande de mise à disposition d'une salle communale, « même en
l'absence de réglementation de l'usage des salles fixée par le conseil municipal » (Conseil d’État,
21 juin 1996, association Saint Rome Demain ; QE n°14245, JO AN du 15 septembre 2003). Le
maire peut refuser la location pour des raisons :
 De nécessités de l'administration des propriétés communales,
 Du fonctionnement des services,
 Du maintien de l'ordre public.
En revanche, est illégal un refus fondé uniquement sur le caractère politique de l'association
demanderesse. Néanmoins, la jurisprudence reconnaît qu'une commune puisse exclure
de ce droit tous les organismes à caractère politique ou religieux, ceci afin de mettre les
locaux communaux à l'abri des querelles politiques ou religieuses (Conseil d’Etat, 21 mars
1990, Commune de la Roque d'Anthéron, n°76765) ou pour de simples motifs de tranquillité
publique. Mais une telle disposition, positive ou négative, doit impérativement concerner
tous les partis ou toutes les religions. La commune doit donc veiller à l'égalité de traitement
entre les associations, syndicats et partis politiques qui sollicitent l'utilisation de ces locaux.
3/ La mise à disposition de locaux
« Toute occupation ou utilisation du domaine
public d'une personne publique (…) donne lieu
au paiement d'une redevance (…). En outre,
l'autorisation d'occupation ou d'utilisation
du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif
qui concourent à la satisfaction d'un intérêt
général » (article L.2125-1 du Code Général
de la Propriété des Personnes Publiques). Par
ailleurs, l'article L.2144-3 du CGCT énonce
que « des locaux communaux peuvent être
utilisés par les associations, syndicats ou partis
politiques qui en font la demande. Le maire
détermine les conditions dans lesquelles ces
locaux peuvent être utilisés, compte tenu des
nécessités de l'administration des propriétés
communales, du fonctionnement des services
et du maintien de l'ordre public. Le conseil
municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation ».
Ainsi, les communes peuvent décider de
mettre à disposition gratuitement leur
domaine public aux associations à but non
lucratif qui concourent à la satisfaction d'un
intérêt général.
Qu’elle perçoive ou non une redevance
d’occupation, la commune doit respecter
deux principes pour la mise à disposition
14
III – Le suivi des subventions
A/ Le contrôle des associations subventionnées
Dès lors qu’une association est subventionnée, elle doit rendre des comptes à des différentes
autorités et se soumettre à plusieurs contrôles émanant de ces autorités.
1/ Le contrôle exercée par la commune
« Toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle
des délégués de la collectivité qui l'a accordée. Tous groupements, associations, œuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir
à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes
de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité »
(article L.1611-4 du CGCT).
Toute association subventionnée par une commune peut donc être amenée à rendre des
comptes à cette dernière si celle-ci en formule la demande. La loi a laissé aux collectivités
la liberté de déterminer les modalités de ce contrôle qui s’effectue soit sur place soit par
transmission de documents comptables (copie certifiée des budgets et comptes de l’exercice
écoulé…) ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de l'activité de l'association.
L’exercice de ce contrôle doit permettre aux élus de connaître précisément les conditions
d’emploi des crédits résultant de la subvention.
Le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 28 mars 1997, « Solana », a jugé que les pouvoirs conférés
par cet article du CGCT ne permettaient pas aux communes de prendre connaissance de la liste
nominative des adhérents d'une association, en l'occurrence dans le cadre de l'examen d'une
demande de subvention. La communication à l'autorité communale d'une liste nominative
DOSSIER
des adhérents d'une association, même
assortie ou subordonnée à l'interdiction
faite d'en faire copie, méconnaît le principe
constitutionnel de la liberté d'association. En
revanche, rien n'empêche les collectivités de
demander aux associations sollicitant une
subvention le pourcentage des habitants de
la commune dans leurs adhérents...
Si l’article L1611-4 précité permet aux communes de contrôler les associations qu’elles
subventionnent, il n’a pas pour conséquence
d’imposer une vérification préalable de la
bonne santé financière de la structure, pas
plus que de la viabilité totale des opérations
projetées.
De plus, lorsque la subvention est affectée
à une dépense déterminée, l'organisme
bénéficiaire doit produire un compte rendu
financier qui atteste de la conformité des
dépenses effectuées à l'objet de la subvention (article 10 de la loi n°2000-321 du 12
avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations).
Il doit décrire et permettre de contrôler
les opérations comptables destinées à la
réalisation de l’action subventionnée. Le
compte rendu financier est déposé auprès
de l'autorité administrative qui a versé la
subvention dans les six mois suivant la fin
de l'exercice pour lequel elle a été attribuée.
Un arrêté du 11 octobre 2006 (paru au
Journal Officiel du 14 octobre 2006) a fixé
les modalités de présentation de ce compterendu, à savoir un tableau des charges et des
produits affectés à la réalisation du projet
subventionné. Ce tableau doit être accompagné de deux annexes, l’une comprenant un
commentaire sur les écarts entre le budget
prévisionnel et la réalisation de l’action,
l’autre comprenant une information qualitative décrivant, notamment, la nature des
actions entreprises et les résultats obtenus
par rapport aux objectifs initiaux de projet.
En outre, toute association ayant reçu
annuellement des autorités administratives une ou plusieurs subventions dont
le montant global dépasse 153 000 €, doit
établir des comptes annuels comprenant un
bilan, un compte de résultat et une annexe,
tout ceci devant être certifié par un commissaire aux comptes (article L. 612-4 du
Code du commerce).
Aucune sanction spécifique n’est attachée
au non-respect par l’association de l’obligation de transparence. Néanmoins, en cas de
silence de l’organisation, ou si cette dernière
ne transmet qu’une partie des documents,
la collectivité garde toujours le pouvoir de
lui refuser le versement de tout ou partie
de la subvention qui resterait à verser, ou
de ne pas reconduire la subvention pour
l’année à venir.
2/ Le contrôle des institutions étatiques
Les organismes de droit privé ayant reçu
annuellement de l'ensemble des autorités
administratives une subvention supérieure à
153 000 € doivent déposer à la préfecture du
département où se trouve leur siège social
leur budget, leurs comptes, les conventions
prévues en cas de dépassement du seuil
de 23 000 € et, le cas échéant, les comptes
rendus financiers des subventions reçues
pour y être consultés (article 10 de la loi
du 12 avril 2000 précité).
Les Chambres Régionales des Comptes
(CRC) peuvent examiner la gestion des
associations qui reçoivent plus de 1 500 €
de subventions publiques (article L. 211-4
du Code des juridictions financières). Elles
peuvent également contrôler la gestion
d’associations qui s’avéreraient être majoritairement contrôlées par des collectivités
locales.
3/ Le contrôle des administrés
Afin de permettre une meilleure information
des administrés, les communes de plus de
3 500 habitants ont l’obligation de mettre à
disposition de toute personne physique ou
morale les documents budgétaires énoncés
à l’article L. 2313-1 du CGCT, à savoir :
• La liste des concours attribués
par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions. Ce
document est joint au seul compte administratif. Les prestations en nature qui
doivent être mentionnées sont celles qui
présentent un intérêt financier manifeste
soit par son caractère permanent soit par
le fait qu’elle représente pour l’organisme
une économie manifeste par rapport à ses
dépenses. La mise à disposition occasionnelle d’une salle (pour une manifestation
unique) n’a pas à figurer sur cette liste. En
revanche, lorsque la mise à disposition
revêt un caractère permanent, elle doit
obligatoirement apparaître au sein des
documents budgétaires.
• La liste des organismes pour lesquels la commune a garanti un emprunt
ou a versé une subvention supérieure à
75 000 € ou représentant plus de 50 %
du produit figurant au compte de résultat
de l'organisme. Cette liste doit indiquer
le nom, la raison sociale et la nature juridique de l'organisme ainsi que la nature
et le montant de l'engagement financier
de la commune.
B/ Le retour éventuel
des subventions
Dans certaines hypothèses et sous certaines
conditions, une collectivité peut envisager
le retrait des subventions, et même le retour
de sommes déjà versées :
• Le retrait des subventions
Une collectivité qui a octroyé une subvention, voire déjà versé l’argent, peut retirer sa
décision sous certaines conditions. Il s'agit
d'une disparition de la décision concernée ;
les effets étant rétroactifs, la décision d’octroi
est supposée n’avoir jamais existé.
Ce retrait n’est possible que si la décision
d’attribution est entachée d’illégalité
(comme le versement non autorisé à une
association cultuelle…) et s’il intervient dans
« un délai de quatre mois à compter de la date
à laquelle elle a été prise » (CAA Marseille,
1er mars 2004, Centre d’animation lodévois – maison des jeunes et de la culture).
Passé ce délai, la décision, même irrégulière,
accordant une subvention ne peut plus être
retirée, sauf à prouver la fraude.
Si les conditions de retrait ne sont pas
réunies, l'abrogation reste possible. L’abrogation, à la différence du retrait, entraîne
la disparition de la décision uniquement
pour l’avenir. Néanmoins, elle n'a d'intérêt
que si la subvention n'a pas été versée
dans sa totalité.
15
DOSSIER
• Le reversement (ou absence de versement) pour non respect des conditions d'octroi de la subvention
Une collectivité peut exiger le reversement des sommes versées si les conditions d’octroi d’une subvention affectée n’ont pas été respectées.
Pour ce motif, une commune peut obtenir remboursement d’une participation financière lorsque l’affectation des fonds a été modifiée sans
autorisation de la personne publique et alors que la subvention était affectée à la réalisation d’un objectif prédéterminé.
Le juge administratif a précisé que « la décision d’attribution d’une subvention ne crée de droits acquis pour son bénéficiaire que dans la mesure où
il peut justifier, au moment où il demande la liquidation, que toutes les conditions légales étaient réunies ; que le refus de liquidation d’une subvention
ne porte, dès lors, aucune atteinte à des droits acquis s’il est fondé sur la non-exécution de l’une de ces conditions » (CAA Nancy, 28 septembre 2006,
n°04NC00311, Asso générations croix de Metz).
Ce sont donc surtout les subventions affectées qui peuvent faire l'objet d'un reversement – ou de l'absence de versement – si les conditions de
l'affectation ne sont pas respectées. Ces conditions peuvent être explicites (mentionnées dans la décision d'octroi) ou implicite (on se réfère
à l'esprit de la subvention). Le juge ne validera toutefois une telle mesure que lorsqu’il pourra constater que l’association a procédé avec une
évidente mauvaise foi.
Il convient donc d’exposer dans la délibération d’octroi de la subvention les conditions précises auxquelles elle est subordonnée.
IV – Les risques inhérents aux relations communes/
associations
Les relations souvent proches entre les communes et les associations peuvent amener à se poser des questions sur le rôle exact de chacun, voire
de leur indépendance. Le juge, administratif ou pénal, amené à régler les litiges devra alors déterminer les rôles de chacun, voire à engager la
responsabilité de(s) coupable(s) si des infractions ont été constituées.
A/ La gestion de fait
Si la loi n'interdit pas aux collectivités de verser des subventions aux associations qui accomplissent des missions d'intérêt général, un certain
nombre de règles doivent toutefois être respectées pour prévenir une gestion de fait dont ce financement peut être la source.
La gestion de fait peut se définir comme le fait pour un ordonnateur (par exemple le maire) de manier ou détenir des deniers publics, c’est-àdire des fonds appartenant à une personne publique (par exemple une commune) alors qu’il n’a pas la qualité pour le faire. Un tel maniement
contrevient au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables énoncé à l’article 60-XI de la loi du 23 février 1963 qui énonce que
« toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes destinées à un organisme public (…) ou qui
reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds (…) extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public, doit en rendre compte au
juge financier ».
L’objectif de la procédure de gestion de fait est de cerner les maniements irréguliers des fonds publics et leur utilisation, de rétablir les formes
budgétaires et comptables qui ont été méconnues et, le cas échéant, de permettre la réintégration des fonds dans la caisse publique dans
laquelle ils auraient dû entrer – ou dont ils n’auraient jamais du sortir.
Pour que la gestion de fait soit qualifiée, plusieurs conditions doivent être remplies :
• Le maniement ou la détention de deniers publics, c’est-à-dire appartenant à une personne publique dotée d’un comptable public,
ou sur des deniers privés réglementés. Une recette ne recevra la qualification de deniers publics que si elle est normalement affectée ou
destinée à un organisme public en application de la loi ou d’un règlement. En pratique, il en va ainsi des taxes, des redevances, telle que celle
d’occupation du domaine public…
La gestion de fait s’applique au maniement irrégulier de fonds, c’est-à-dire du liquide, chèques… mais également des objets non monétaires
permettant toutefois d’acquitter le prix d’un service rendu et comportant à cet effet une valeur faciale exprimée en euros : comme des billets
de spectacles ou d’exposition, tickets d’entrée pour la piscine…
• L’absence d’habilitation. Cette habilitation peut revêtir plusieurs formes, mais la plus courante est la nomination d’un agent en
qualité de comptable public. Un agent qui, sans y avoir été autorisé, recouvrirait des recettes publiques (droits d’entrée de la piscine, prix de
la journée d’une crèche…) ou engagerait une dépense publique (achat de petit matériel, frais postaux…) encourt le risque d’être déclaré
comptable de fait. Toutefois, afin de faciliter la gestion quotidienne de la commune, des agents peuvent autorisés à manier de l’argent public
alors même qu’ils n’ont pas la qualité de comptable : c’est le principe des régies d’avances et/ou recettes.
• Le risque de gestion de fait n’existera qu’en présence d’une ingérence dans la perception de recettes publiques – on parle alors de
gestion de fait « côté recettes » – ou d’une extraction irrégulière des fonds d’une caisse publique, dénommée gestion de fait « côté dépenses ».
Côté recettes, la gestion de fait est constituée par l’encaissement, par des personnes dépourvues de toute habilitation de recettes destinées à
une collectivité, faute d’un abandon de recettes. Ainsi, une association, en l’absence d’habilitation, ne peut percevoir directement auprès des
16
DOSSIER
exposants les droits de place auxquels la
commune n’aurait pas renoncés à l’occasion
d’une brocante.
Côté dépenses, la gestion de fait est caractérisée par l’extraction irrégulière de deniers
publics, par l’émission d’un mandat fictif,
c’est-à-dire délivré pour une dépense non
réalisée ou différente de celle réellement
effectuée, ou encore par une subvention
fallacieuse. Cette dernière correspond aux
situations où des sommes sont versées par
la commune à des associations qui n’ont en
réalité aucune autonomie à l’égard de la collectivité qui les subventionne (associations
transparentes) ou alors à des associations
indépendantes qui emploient cet argent
au règlement de dépenses ne relevant pas
de leur objet statutaire mais incombant
en réalité à la personne publique. Ainsi
s’analyse comme une extraction irrégulière des deniers publics au moyen d’un
mandat fictif la subvention communale à
une association, apparemment destinée à
assurer le fonctionnement normal de l’association, sans affectation des subventions,
alors qu’elle était en réalité destinée à permettre essentiellement le remboursement
de taxes locales aux contribuables de la
commune par l’intermédiaire d’un organisme
non soumis aux règles de la comptabilité
publique (CRC Champagne-Ardenne 27
mars 2007, Cne Chooz).
Le juge des comptes peut être amené
à considérer qu’il est en présence d’une
association transparente et que la relation
financière entre la commune et l’organisme
bénéficiant de la subvention est une gestion
de fait si certains critères sont réunis :
• Les missions ou activités prises
en charge par l’association sont des activités de service public
• Le financement de l’association
provient largement de la collectivité et
non de ses cotisations, recettes propres
tirées d’activités…
• La prépondérance des représentants de la collectivité dans les organes
statutaires de l’association et l’absence de
vie associative (pas ou peu de réunion de
l’assemblée générale et du conseil d’administration).
Toute personne, agent public, élu ou personne privée, peut être déclarée gestionnaire
de fait lorsqu’elle a pris une part active aux
maniements irréguliers de deniers publics.
Le risque de gestion de fait pèse certes sur
ceux qui, directement, ont manié les fonds
publics mais également sur ceux qui, sans
manier directement les fonds, ont ordonné
ou organisé leur maniement irrégulier ou
qui ont toléré une situation qu’ils savent
irrégulière.
La détention matérielle des fonds n’est donc
pas un élément nécessaire à la reconnaissance de la gestion de fait par les juges.
La personne ordonnant l’encaissement de
recettes ou décidant d’un paiement est
également exposée au risque car elle est
initiateur du maniement irrégulier. Précisons qu’un simple défaut de surveillance
ne caractérise pas une gestion de fait, il
faut démontrer que l’ordonnateur a eu
connaissance des opérations irrégulières
et qu’il les a tolérées ou approuvées.
Une gestion de fait peut être commise par
plusieurs auteurs. Ils peuvent alors être
déclarés solidairement comptables de fait
si le juge ne peut individualiser la gestion
commise par chacun d’eux.
Toute personne déclarée compte de fait
doit rendre des comptes, notamment à la
Chambre Régionale des Comptes (CRC)
territorialement compétente. Le comptable de fait doit ainsi lui rendre le compte
de sa gestion, signé, appuyé des pièces
justificatives (comme la reconnaissance de
l’utilité publique des dépenses par l’autorité budgétaire de la collectivité publique
intéressée, les factures, relevés d’opérations
bancaires…).
Si la CRC constate que les sommes irrégulièrement maniées ont bien réintégré la caisse
communale, elle donne quitus au comptable
de fait, et l’affaire s’arrête. En revanche, si les
sommes restent irrégulièrement extraites du
budget communal, un jugement de débet
est prononcé à l’encontre du comptable de
fait qui doit alors rembourser la somme
correspondante.
Le comptable de fait peut également être
condamné à une amende (article L131-11
du Code des juridictions financières) et,
s’il s’agit d’un élu, il est suspendu de sa
qualité d’ordonnateur jusqu’à ce qu’il ait
rendu quitus de sa gestion (article L2342-3
du CGCT). Des conséquences pénales sont
par ailleurs possibles.
B/ Le risque pénal
1/ La prise illégale d'intérêt
Est réprimé le fait « pour personne dépositaire
de l'autorité publique ou chargée d'une mission
de service public ou par une personne investie
d'un mandat électif public, de prendre, recevoir
ou conserver, directement ou indirectement,
un intérêt quelconque dans une entreprise ou
dans une opération dont elle a, au moment de
l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la
surveillance, l'administration, la liquidation ou
le paiement » (article 432-12 du Code pénal).
Ce délit, puni de cinq ans d’emprisonnement
et de 500 000 € d'amende, est constitué
lorsque 4 conditions sont remplies :
• L’auteur des faits doit être dépositaire de l’autorité publique ou chargée
d’une mission de service public ou par
une personne investie d’un mandat électif public ;
• La personne en cause doit exercer un contrôle, au sens large, sur l’activité litigieuse. Le juge examine alors quels
sont les pouvoirs de la personne poursuivie. Un maire dispose de pouvoirs largement étendus et est susceptible d’intervenir dans tout le processus décisionnel
alors que pour un adjoint, tout dépendra
des missions qui lui ont été confiées. Un
élu qui a reçu délégation en matière associative dispose d’un pouvoir de contrôle
et de surveillance sur les associations
concernées. La personne concernée doit
ensuite avoir un rôle concret dans l’affaire.
Pour un simple conseiller, il convient de
s’assurer qu’il n’a pas rapporté sur le sujet,
pris part à la séance, aux débats ou au
vote. Pour le maire, le simple usage de
ses pouvoirs de préparation ou d’exécution des décisions suffit à lui conférer un
intérêt.
• L’élu doit « prendre, recevoir, ou
conserver, directement ou indirectement,
un intérêt quelconque ». Il peut s’agir d’un
intérêt matériel financier, mais un intérêt
simplement moral, par exemple familial,
suffit. En effet, le délit de prise illégale
d’intérêt n’implique pas nécessairement
de contreparties financières ou tout autre
type de profit mais se caractérise par « la
prise d’un intérêt matériel ou moral, direct
ou indirect et se consomme par le seul
17
DOSSIER
abus de la fonction indépendamment de la
recherche d’un gain ou de tout autre avantage personnel » (Cass. Crim 21 juin 2000
n°99-86.871).
• Le délit doit être intentionnel.
Cependant, l’intention est établie dès lors
que le coupable a pris sciemment un intérêt dans une affaire dont il avait la surveillance, même s’il était de bonne foi.
Parallèlement à ce délit, on trouve, en droit
administratif, la notion de conseiller municipal intéressé. Or, « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs
membres du conseil intéressés à l'affaire qui
en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit
comme mandataires » (article L2131-11 du
CGCT). Une délibération ne sera déclarée
illégale que si deux conditions sont réunies :
• Le conseiller municipal doit être
effectivement intéressé à l’affaire. Cet
intérêt peut être familial, professionnel,
direct ou indirect.
• Sa participation doit avoir eu
une influence effective sur la décision
prise. Le juge détermine, au cas par cas,
si l’élu a eu une influence déterminante
non seulement sur le résultat du vote
mais également à travers les débats qui
l’ont précédé. Ceci étant, il préfère retenir
le résultat du vote plutôt que d’examiner
les interventions du conseiller lors des
débats. Ainsi, la non-influence d’un élu
intéressé sera le plus souvent présumée
si la décision a été prise à l’unanimité. En
revanche, la participation de ce conseiller
aux débats qui ont précédés le vote sera
attentivement analysée si les résultats
sont serrés et alors même que l’élu n’aura
pas formellement part au vote.
Face aux risques de contentieux administratif
et pénal, il faut faire preuve de prudence
lorsque des élus sont présents au sein d’associations subventionnées, c’est-à-dire préférer – si possible – que ceux-ci se retirent
de la séance du conseil au moment où les
questions de subventions aux associations
concernées sont débattues (QE n°257, JOAN
du 25 août 1997) et qu’ils évitent toute autre
participation à la décision (préparation, avis,
rédaction du rapport…).
2/ Le délit de favoritisme
Le délit de favoritisme, prévu à l’article
432-14 du Code Pénal, est puni de 200 000
€ d’amende et d’un maximum de deux
ans d’emprisonnement. Cette infraction
18
est constituée dès lors que son auteur a
méconnu une disposition légale ou réglementaire garantissant la liberté d’accès et
l’égalité des candidats, qu’il s’agisse d’une
délégation de service public ou d’un marché
public. Il peut s’agir de fractionner un marché
public afin de ne pas dépasser les seuils de
mise en concurrence ou encore de s’abstenir
de recourir à la procédure de marché ou de
délégation dans une hypothèse où elle doit
pourtant être respectée.
Pour exemple, un maire avait confié à une
société l’exécution de travaux d’entretien et
de rénovation de bâtiments communaux
dont celle de l’immeuble de la salle de tir
sportif ronchinois. Afin de ne pas mettre en
œuvre le droit des marchés publics, le maire
a tout d’abord fait facturer par la société
à l’association les travaux puis a versé à
cette association une subvention du même
montant, l’association réglant directement
la facture. La cour a considéré que le maire
a favorisé l’entreprise en utilisant l’association comme relais pour méconnaître les
conditions légales relatives au Code des
Marchés Publics (Cass. Crim. 8 mars 2006,
n°05-85.276).
Autre critère de constitution de l’infraction,
la méconnaissance des règles applicables
doit avoir permis l’octroi d’un avantage
injustifié à autrui. Le juge judiciaire a une
interprétation extensive de cette notion : la
seule méconnaissance de la réglementation
applicable aux marchés publics ou la rupture
d’égalité entre les candidats suffit à procurer
un avantage injustifié. Il est indifférent alors
que l’attributaire du marché au terme de la
procédure viciée soit celui qui, irrégularité ou
non, aurait emporté la mise en concurrence.
Dernier critère, le caractère intentionnel de
l’infraction. Le juge déduit le plus souvent de
l’expérience de l’élu ou du statut de l’agent
la nécessaire connaissance des dispositions
du Code des marchés publics. Ainsi la Cour
a considéré que « la qualité du prévenu,
avocat et personnalité titulaire de plusieurs
mandats électifs, sont autant d’éléments qui
caractérisent l’élément intentionnel du délit de
favoritisme qui lui est reproché » (Cass. Crim 5
mai 2004, n°03-85503). L’argument portant
sur l’ignorance des règles applicables est
généralement écarté par le juge.
3/ Le détournement de fonds publics
Prévu à l’article 432-15 du Code Pénal, le
délit de détournement de fonds publics est
composé de quatre conditions :
• L’auteur de l’infraction doit
être « dépositaire de l'autorité publique ou
chargée d'une mission de service public, un
comptable public, un dépositaire public ou
l'un de ses subordonnés ». Les élus et fonctionnaires sont directement concernés.
• Les biens détournés doivent
être des fonds publics.
• L’auteur des faits doit avoir commis un acte frauduleux : il s’agit soit d’une
destruction soit d’un détournement, c’està-dire le fait de se comporter avec la chose
reçue non en tant que détenteur précaire
mais comme un véritable propriétaire.
• L’auteur doit avoir agi intentionnellement. La simple erreur ou la négligence ne suffit pas à constituer le délit.
Le détournement de fonds publics sanctionne les hypothèses d’enrichissement
personnel mais pas seulement : ainsi en
va-t-il de l’hypothèse dans laquelle des
crédits, inscrits au budget d’un département
au titre des dépenses obligatoires et destinés
à des actions ayant pour objet l’insertion
des personnes en difficulté, ont en définitive bénéficié à des associations sportives
évoluant au niveau national, à des sportifs de
haut niveau et à des associations ne proposant aucune activité particulière d’insertion
(Cass. Crim 4 mai 2006 n°05-81151). Dans
le cadre plus spécifique des relations avec
les associations, le détournement de fonds
publics peut prendre la forme d’une mise à
disposition irrégulière d’agents.
Le détournement de fonds publics est puni
de dix ans d'emprisonnement et d'une
amende de 1 000 000 €.
4/ Homicide et blessures involontaires
Les élus ne doivent pas confier « les yeux
fermés » le soin d’organiser une manifestation publique (bals, fêtes communales,
brocantes…). Ils leur incombent, en effet,
de s’assurer que les règles de sécurité sont
respectées par les organisateurs et que
toutes les précautions nécessaires à la sécurité du public ont été mises en œuvre, au
besoin en recourant à un arrêté municipal
: réglementation de la circulation pour une
brocante, respect du nombre de spectateurs
dans une salle municipale. A défaut, ils
seraient susceptibles d’être sanctionnés
pour homicide ou blessures involontaires
(article 121-3 du Code pénal).
FICHE TECHNIQUE
Savoir s’assurer pour anticiper
et gérer les risques
Les collectivités territoriales sont exposées à de nombreux risques. Ces derniers résultent de responsabilités qui leur incombent à
l'égard de tiers et des dommages subis par leurs biens. Les collectivités doivent donc apprécier l’ampleur de ces risques afin de bénéficier de la couverture la plus adaptée à leur spécificité. Il est important de préciser que certaines assurances sont obligatoires, d’autres
facultatives, voire interdites et que les assurances relèvent de deux Codes (des assurances et des marchés publics). Il nous est apparu
nécessaire de vous apporter quelques éclaircissements sur cette question des assurances.
1. S'assurer, une nécessité pour les collectivités
La loi impose aux collectivités territoriales de s’assurer et cela pour deux raisons :
• L’indemnisation de la collectivité si celle-ci subit un dommage : c’est
l’assurance-dommage. La commune percevra une somme d’argent afin de réparer le préjudice subi ;
• L’indemnisation de tiers si la responsabilité de la commune est engagée : c’est l’assurance-responsabilité.
L’obligation pour les communes de s’assurer est néanmoins limitée à certaines
activités listées par la loi, notamment :
• L’organisation d’épreuves et de manifestations comportant la participation de véhicules terrestres à moteur (article L. 331-10 du Code du Sport),
d’épreuves et manifestations sportives sur la voie publique (article R. 411-29 du
Code de la Route)
• L’accueil des mineurs hors du domicile parental en centre de vacances
ainsi que les centres de vacances, de loisirs et groupements de jeunesse (article L.
227-5 du Code de l’Action Sociale et des Familles)
• L’assurance dommage-ouvrage, la responsabilité décennale (article L.
241-1 du Code des Assurances)
• La responsabilité du fait des véhicules terrestres à moteur (article L.
211-1 du Code des Assurances).
Il existe 4 grands types d’assurances :
• L’assurance des risques statutaires qui couvre les obligations à la charge de la collectivité vis-à-vis de ses agents. Plusieurs textes
mettent directement à la charge de la collectivité certaines prestations en cas de décès ou d’arrêt de travail de ses agents permanents ainsi
que de perte d'emploi de ses agents non titulaires et non statutaires. La commune peut décider d’assurer elle-même ces risques ou de s'en
garantir en tout ou en partie auprès d'un organisme d'assurances.
• L’assurance automobile qui peut couvrir les dommages causés à autrui ainsi que les dommages au véhicule.
Ainsi toute personne faisant circuler un véhicule automobile doit se garantir par une assurance contre la mise en jeu de sa responsabilité en cas
d'accident ayant causé des dommages aux tiers. L'assurance doit être souscrite sans limitation de somme en ce qui concerne les dommages
corporels et pour une somme au moins égale à celle fixée par arrêté du ministre chargé de l'économie, laquelle ne pourra être inférieure à 1
million d'euro, par sinistre et quel que soit le nombre de victimes, en ce qui concerne les dommages aux biens. La collectivité peut également
souscrire un contrat « flotte » pour l’ensemble de ses véhicules.
• L’assurance dommage qui couvre les dommages susceptibles d’atteindre les biens immobiliers ou mobiliers de la commune.
Cette assurance, non obligatoire, permet à la collectivité de bénéficier d’une indemnisation pour les dommages occasionnés à ses biens, et
cela avant toute recherche de responsabilité, qu’un tiers ou non soit à l’origine des dommages.
Les contrats types proposés par les assureurs englobent la plupart des bâtiments et équipements communaux, tels que la mairie, l’école, les
bâtiments administratifs, la salle polyvalente, le mobilier… Ce contrat de base couvre généralement les risques suivants : incendie, tempête,
grêle et neige, dégâts des eaux, bris de glace, actes de vandalisme, vol.
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FICHE TECHNIQUE
Ce contrat type peut faire l’objet d’extensions afin d’assurer une meilleure garantie. Les biens
couverts par un contrat spécifique peuvent être regroupés en 3 catégories : les bâtiments et
objets de valeur, les bâtiments industriels affectés à des services industriels et commerciaux,
le matériel informatique et les archives.
Les tarifs des primes varient en fonction des garanties et du niveau de couverture des risques.
En effet, les garanties peuvent permettre la reconstruction à l’identique mais également couvrir
les pertes indirectes (frais supplémentaires d’exploitation, pertes de recettes…).
Avant de souscrire à cette assurance, la collectivité doit donc au préalable établir un inventaire
de ses biens et de leur valeur.
• L’assurance de responsabilité qui couvre les responsabilités de la commune à
l’égard des tiers.
Afin de faire face aux conséquences financières dans l’hypothèse où leur responsabilité
serait engagée (par le biais du Code civil, d’obligations contractuelles, de dommages causés
aux tiers…), les collectivités territoriales peuvent s’assurer. En effet, la responsabilité de la
collectivité peut être recherchée en raison de dommages causés aux tiers du fait de ses élus,
de ses agents ainsi que des collaborateurs bénévoles, du fonctionnement de ses services,
de ses biens... Cette police peut également s’appliquer aux conséquences pécuniaires de la
responsabilité que la commune peut encourir en raison des accidents subis par les maires,
adjoints au maire, présidents et élus disposant de délégations spéciales dans l'exercice de
leurs fonctions ainsi que par les conseillers municipaux et les délégués spéciaux, à l'occasion
de séances du conseil municipal ou de réunions de commissions dont ils sont membres ou
de l'exécution d'un mandat spécial (article L. 2123-35 du CGCT). Cette protection est étendue
aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux les suppléants
ou ayant reçu délégation lorsque, du fait des fonctions de ces derniers, ils sont victimes de
menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages.
Cette assurance de responsabilité peut prévoir une garantie « défense pénale et recours ».
Cette garantie couvre les frais et honoraires d'avocat, d'expertise, d'enquête et de procédure
en cas de défense pénale et de recours. Dans cette seconde hypothèse, la garantie permet
de réclamer la réparation incombant à un tiers responsable des dommages qui en sont la
conséquence, subis par les biens de la commune et qui ont trait à l'un des risques garantis.
La garantie « défense pénale et recours » est différente de la garantie de protection juridique. La
première est accessoire à une garantie principale de responsabilité civile alors que la seconde
est proposée sous forme d’option dans les contrats ou sous forme de contrat à part entière.
L’assurance protection juridique couvre des domaines plus vastes que la défense et le recours
pénal, notamment les domaines contractuels. Cette assurance a pour objet de garantir la prise
en charge financière par l’assurance des moyens nécessaires pour permettre à la collectivité
de défendre ses droits ou les faire reconnaître (au plan amiable ou judiciaire). L’assurance
établit ainsi les consultations nécessaires, assure le suivi de l’affaire, règle les frais et honoraires
(avocats, expertises…).
La plupart des contrats de protection juridique énumèrent limitativement les litiges couverts.
2. Des assurances exclues
Certains risques ou certaines charges ne doivent pas être assurés par la commune. Il en est ainsi :
• Des fautes personnelles des élus ou de son personnel. Si un élu commet une faute
dans l’exercice de ses fonctions, il est normalement couvert par la collectivité. C’est l’assurance de la commune qui doit jouer dans la mesure où c’est la responsabilité de la personne
publique qui est recherchée et non la responsabilité personnelle de l’élu. En revanche, si l’élu
(ou le personnel communal) commet une faute personnelle, la responsabilité personnelle
de l’élu (ou du personnel communal) est recherchée.
En raison d’un risque de mise en cause de leur responsabilité personnelle (administrative,
civile et pénale), il est donc recommandé aux élus de souscrire une assurance. L’assurance
personnelle de l’élu ne doit pas être payée sur les deniers de sa collectivité.
• Des actes accomplis par le maire en tant que représentant de l’Etat, notamment
20
comme officier d’état-civil, de police judiciaire ou dans le cadre d’opérations électorales…
• Le patrimoine et le personnel
correspondant aux compétences transférées à une structure intercommunale qui,
normalement, doit se charger d’assurer
les risques y afférents.
• Les accidents scolaires : les communes ne sauraient être responsables des
accidents causés ou subis par des enfants
du fait d’une faute ou d’un défaut de
surveillance des membres de l’enseignement, la responsabilité incombant dans
ce cas à l’Etat. Les communes ne doivent
ainsi s’assurer, pour leurs écoles, que pour
les seuls accidents dont elles peuvent être
déclarées responsable, à savoir ceux qui
résulteraient d’un défaut d’entretien ou
d’aménagement des locaux scolaires.
3. Savoir s'assurer
Les contrats d’assurance sont des marchés
publics de services. Outre le Code des Assurances, ils sont donc soumis au Code des
Marchés Publics. La mise en concurrence
doit porter sur les caractéristiques et le
prix de l'assurance. La collectivité ne peut
pas réserver la soumission du contrat à une
certaine catégorie d'intervenants (entreprise
d'assurance ou intermédiaire d'assurance)
ou imposer la participation d'une catégorie
particulière de prestataires à l'exécution du
contrat d'assurance.
Si le maire a délégation, il peut signer les
contrats d’assurance dans la limite des crédits
budgétaires. A défaut de délégation, le
conseil municipal est compétent.
Avant de signer le contrat, la collectivité doit
étudier les risques qu’il convient d’assurer
(par obligation ou par prudence) et ceux qui
ne nécessitent pas d’assurance. L’attention
de la collectivité doit également être portée
sur les montants des garanties, les plafonds
ainsi que les franchises. Cette attention
doit être portée non seulement lors de la
conclusion du contrat mais également lors
de son application afin de suivre l’évolution
des risques.
La durée du contrat est fixée par la collectivité en fonction, d’une part, de la nature des
prestations et, d’autre part, de la nécessité
d’une remise en concurrence périodique.
Des durées moyennes de 4 à 6 ans sont
généralement préconisées.
FICHE TECHNIQUE
Il convient pour la collectivité de préciser les clauses de reconduction. En effet, sauf stipulation contraire du marché, la reconduction est tacite.
Par conséquent en cas de silence gardé par l’acheteur public, le marché reconductible est automatiquement reconduit.
Le ministère de l'Économie est des Finances a mis en ligne sur son site internet (www.minefi.gouv.fr) un Guide des bonnes pratiques pour la
passation des contrats d'assurances des collectivités locales qui récapitule utilement toutes les étapes de la procédure.
4. Exécution du contrat
Lorsque le risque assuré se réalise, le maire doit prévenir immédiatement l’assuré dans les conditions prévues par le contrat. Si une expertise
doit avoir lieu, le procès-verbal est soumis au conseil municipal. La somme à laquelle le dommage est estimé est ensuite versée à la commune.
Le conseil municipal doit délibérer pour accepter le montant des indemnités de sinistre, sauf dans l’hypothèse où le maire a reçu délégation
(article L. 2122-22 du CGCT).
Sauf clause contraire (notamment dans le cas où l’assurance est souscrite en valeur à neuf ), la collectivité n’est pas tenu d’employer l’indemnité
perçue pour la remise en état de la chose endommagée, ni de justifier de son emploi.
Les contrats d’assurance étant des marchés publics, leur contentieux relève du juge administratif.
Dommages subis par les élus et leur entourage
Accidents survenus aux élus (articles L.2123-31et L.2123-33 du CGCT)
Dommages corporels et matériels liés à l’accident (effets personnels…)
Assurance responsabilité de la commune
et
Assurance responsabilité personnelle du maire (garantie Assistance et
Accidents corporels)
Veiller à l’articulation avec l’assurance privée de l’élu
Assurance auto collaborateur de la commune
Veiller à l’articulation avec l’assurance automobile privée de l’élu
Dommages matériels du véhicule terrestre à moteur
Protection contre les violences, menaces ou outrages des élus et de leur entourage (article L.2123-35du CGCT)
Les garanties peuvent être prévues dans des contrats qui peuvent
différer d’un assureur à l’autre
Protection juridique de la commune
ou
Protection fonctionnelle de la commune
ou
Assurance Responsabilités de la commune
Dommages et poursuites mettant en cause les élus
Responsabilité administrative de la commune
En cas de faute de service; de faute personnelle non dépourvue de
tout lien avec le service ou non détachable du service
Assurance Responsabilités de la commune
Responsabilité personnelle du maire
Responsabilité civile
En cas de faute personnelle détachable du service
Responsabilité pénale
Les garanties peuvent être prévues dans des contrats qui peuvent
différer d’un assureur à l’autre
Assurance personnelle du maire (sauf faute intentionnelle)
Protection juridique de la commune (pour les délits non intentionnels)
ou
Protection fonctionnelle de la commune (pour les délits non intentionnels)
et
Assurance personnelle du maire
Protection de la commune contre les poursuites civiles et pénales (article L.2123-34 du CGCT)
Protection juridique de la commune
Source: Association des Maires de France
2014
JUIN 2014
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LETTRE
LA LETT
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INTERCOMMUNALITES
La mutualisation des services :
l'avenir des communes et EPCI ?
Lors du congrès des maires de 2012, les autorités institutionnelles évoquaient la mutualisation comme
étant une piste d’avenir au regard des contraintes budgétaires et financières qui pèsent sur les collectivités territoriales et leurs groupements : « Nous pouvons avancer mais à condition de mutualiser nos
moyens » vous disait le Président de la République. Quant au Président Jacques Pélissard, président de
l'Association des Maires de France, il rappelait que « communes et communautés doivent continuer à travailler pour une mutualisation de leurs moyens et de leurs services ». Parallèlement, la Cour des Comptes,
dans un rapport de 2013, encourageait les collectivités à développer la mutualisation des services.
Il précisait que « les juridictions financières seront particulièrement attentives à la mise en œuvre » de
la disposition de la loi Réforme des Collectivités Territoriales (RCT) sur les schémas de mutualisation.
Selon la Cour, une mutualisation forte est de nature à favoriser la maîtrise des effectifs, notamment
par la création de services communs.
L’objectif de la mutualisation n’est pas de fournir une prestation contre un remboursement mais
d’optimiser l’organisation des services entre les deux collectivités. Il s’agit d’un outil permettant de
conjuguer solidarité dans les moyens et proximité dans la mise en œuvre.
Du fait de l’intérêt de cette question, il nous est apparu intéressant de vous résumer les principales
dispositions en la matière.
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INTERCOMMUNALITES
I. Une définition complexe
La mutualisation a été mise en avant par la Cour des comptes en 2005, pour souligner son
absence dans l’intercommunalité telle que dessinée en 1992 (loi Administration Territoriale
de la République du 6 février 1992). La Haute juridiction financière la considérait alors, dans
son rapport, comme une « source d’économies d’échelle et comme un moyen de renforcer la
cohérence de l’action publique locale ».
L’idée de « mutualisation de services », entre un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) et ses communes membres a longtemps été objet de méfiance, voire de
réprobation, tant elle paraissait en contradictions avec les principes de spécialité et d’exclusivité
amenés à régir la construction intercommunale.
Après une période de flottement, où les collectivités pionnières en la matière obtinrent
laborieusement une tolérance, puis une reconnaissance du bien-fondé de leur démarche,
un retournement complet est intervenu à l’occasion de la Loi de réforme des collectivités
territoriales (RCT) du 16 décembre 2010 : non seulement la mutualisation est reconnue et
sécurisée, mais elle est encouragée, au point de faire craindre à certains qu’elle devienne
quasi-obligatoire.
La loi susvisée est donc venue clarifier ses différents modes opératoires, tout en programmant
dans toutes les communautés la réalisation de schémas de mutualisation avec leurs communes
membres. La loi du 27 janvier 2014, dite loi « de modernisation de l’action publique territoriale
et d’affirmation des métropoles » (MAPTAM), est venue finaliser la sécurisation juridique de
cette coopération au sein du bloc local.
L’ambition du législateur est donc bien d’approfondir ces pratiques tout en prenant soin de
ne pas imposer une formule préconçue.
La mutualisation, dans son acception générique, peut recouvrer des réalités très différentes.
C’est en fait la mise en commun temporaire ou pérenne, de ressources humaines, techniques,
patrimoniales ou financières. Elle peut aussi bien concerner la direction, les services opérationnels ou fonctionnels, les équipements et le matériel. De nombreux domaines peuvent ainsi
faire l’objet d’une mutualisation : les affaires générales, les finances, les ressources humaines,
la communication, l’informatique, l’urbanisme, les espaces verts, l’eau et l’assainissement, la
restauration collective, la culture, les sports...
Son périmètre peut correspondre à l’EPCI et une commune (qui est en général la ville-centre)
mais également à l'EPCI et plusieurs communes. Ces deux périmètres peuvent se combiner :
on peut, par exemple, disposer d’un service de ressources humaines commun à la ville centre
et à l’EPCI, et de services techniques communs entre toutes les communes et la communauté.
La mutualisation peut être schématisée par degré d’intégration :
• Degré 0 : la prestation de services.
Ce degré consiste en un service rendu par la communauté ou une commune pour le compte
de l’autre collectivité. Juridiquement, la prestation de services implique le non transfert de
l’autorité hiérarchique.
Exemple de prestation de services : Réalisation de la paie d’une commune par le service
ressources humaines de la communauté, entretien des bâtiments communautaires par des
agents des communes, sans transfert de l’autorité hiérarchique.
Cette prestation de services est en fait hors du champ d’une délégation de compétences. Elle
est prévue par l’article L. 5111-1 du CGCT.
• Degré 1 : la mise à disposition de services et les services communs. Ces deux
modalités impliquent le partage de l’autorité hiérarchique. Ce degré peut concerner des
compétences transférées ou non.
Le partage du service peut aussi amener à mettre en commun les politiques et grandes orientations managériales (par exemple une politique ressources humaines commune).
Exemple : Une direction des ressources humaines commune.
• Degré 2 : le transfert de la compétence à la communauté. Il s’agit du
degré ultime d’intégration. En effet, le
service est transféré à la communauté en
dehors de l’exception possible de la mise
à disposition dans le cadre d’un transfert
partiel de compétences (voiries d’intérêt
communautaires par exemple). L’autorité
fonctionnelle est transférée à la communauté. Ce degré ne peut pas concerner les
services fonctionnels.
Exemple : Transfert d’un service eau et
assainissement.
Les élus peuvent éprouver de nombreuses
craintes à l’idée de mutualiser leurs services.
Les principales peuvent se résumer par ces
différents points :
• Il peut être difficile de répartir
les compétences entre les collectivités
concernées ;
• La mutualisation peut entraîner un recentrage autour du bloc « ville
centre » / communauté de communes
au détriment des autres communes de
l’EPCI ;
• La répartition des charges peut
être complexe à organiser ;
• La mise en place d’un nouveau
système peut être négativement perçue
par le personnel : bouleversement des habitudes, mobilité, référent hiérarchique,
acquisition d’une culture commune
Néanmoins, face à ces craintes et inconvénients, il convient de ne pas oublier les
objectifs affichés de la mutualisation :
• Faire des économies budgétaires importantes ;
• Éviter les recrutements en doublons ;
• Maintenir les effectifs constants;
• Profiter des compétences complémentaires des agents en place ;
• Optimiser
l’utilisation
des
moyens existants ;
• Partager les compétences;
• Se permettre le recrutement de
cadres de haut niveau ;
• Offrir des emplois moins précaires à des agents de catégorie C en regroupant les besoins ;
• Améliorer la qualité de service
aux usagers.
23
INTERCOMMUNALITES
II. Un cadre précisé par la loi RCT et complété par la loi
MAPTAM
1. La mise à disposition de services
Pour rappel, une compétence transférée
entraîne le transfert de plein droit des agents
exerçant leurs fonctions dans un service correspondant à cette compétence transférée.
Cette mutualisation peut être :
• Ascendante: de la commune
vers l’EPCI. Le projet de loi MAPTAM prévoyait, initialement, la suppression de la
mutualisation ascendante. Au final, la loi
ne l'a pas supprimée.
La mutualisation ascendante est possible
lorsqu'une compétence a été partiellement
transférée à l'EPCI (ex : un transfert d’une
partie seulement de la voirie des communes
membres). L'article L. 5211-4-1 II du Code
Général des Collectivités Territoriales (CGCT)
prévoit ainsi que « lorsqu'une commune a
conservé tout ou partie de ses services (…), ces
services sont en tout ou partie mis à disposition de l'établissement public de coopération
intercommunale auquel la commune adhère
pour l'exercice des compétences de celui-ci ».
Sont exclus de la mutualisation ascendante
les services non affectés par un transfert
de compétence, comme les services fonctionnels.
• Descendante: de l’EPCI vers les
communes. « Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à
disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs
compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une
bonne organisation des services » (article
L.5211-4-1 III du CGCT). Deux conditions
doivent donc être réunies :
 Les services concernés
doivent être liés aux compétences qui ont
été transférées à l'EPCI,
 La mise à disposition doit
présenter « un intérêt dans le cadre d'une
bonne organisation des services ». Cette
expression fait référence aux économies qui
peuvent être réalisées grâce à cette nouvelle
organisation ainsi qu'une optimisation de
l'exercice des compétences.
Les modalités de cette mise à disposition
24
doivent dans tous les cas être réglées par
une convention de mise à disposition,
conclue entre l’EPCI et sa (ses) commune(s)
membre(s). Cette convention, signée par
l'exécutif des collectivités (après délibération
de l'assemblée) définit les modalités de
remboursement par la collectivité bénéficiaire des frais de fonctionnement. Ces
modalités doivent être déterminées en
appliquant l’article D. 5211-16 du CGCT. Le
remboursement « s'effectue sur la base d'un
coût unitaire de fonctionnement du service,
multiplié par le nombre d'unités de fonctionnement constatées par l'établissement public de
coopération intercommunale ou la commune
bénéficiaire de la mise à disposition ». La
Direction Générale des Collectivités Locales
(DGCL) a précisé que « la notion d'unité de
fonctionnement est une notion comptable
permettant de facturer la prise en charge du
fonctionnement d'un service par une entité
bénéficiaire à son utilisation réelle du service
mis à disposition. L'unité de fonctionnement
peut donc être constituée par un service d'une
commune ou d'un EPCI, ou par un seul agent.
Il n'y a pas de définition juridique arrêtée en la
matière, l'unité de fonctionnement regroupe
l'ensemble des moyens qui sont mis en œuvre
pour délivrer une prestation (unités d’œuvre) ».
Ce coût unitaire de fonctionnement du
service peut comprendre les éléments suivants : charges du personnel, fournitures,
coût de renouvellement des biens, contrats
de services rattachés...
Le coût unitaire est constaté à partir des
dépenses des derniers comptes administra-
tifs, actualisées des modifications prévisibles
des conditions d'exercice de l'activité au vu
du budget primitif de l'année. Il est porté à
la connaissance des bénéficiaires de la mise
à disposition de services, chaque année,
avant la date d'adoption du budget. Pour
l'année de signature de la convention, le
coût unitaire est porté à la connaissance
des bénéficiaires de la mise à disposition
de services dans un délai de trois mois à
compter de la signature de la convention.
Le remboursement s'effectue selon une
périodicité fixée par la convention. Cette
périodicité ne peut être supérieure à un an.
Le personnel affecté est mis à disposition,
de plein droit et sans limitation de durée, à
titre individuel, selon le cas, du président de
l'organe délibérant de l’EPCI ou du maire.
Ils sont placés, pour l'exercice de leurs fonctions, sous son autorité fonctionnelle (article
L.5211-4-1 IV du CGCT). Cette mise à disposition s'applique à tous les « personnels mis
à disposition qu'ils soient titulaires ou non et,
s'agissant des personnels titulaires, quelle que
soit leur position statutaire. Le fait qu'un agent
exerçant au sein d'un service mis à disposition
soit dans une position statutaire distincte
de la position normale d'activité, comme le
détachement pour les directeurs généraux des
services, est donc sans incidence sur la faculté
d'être mis à disposition pour la totalité ou une
partie de son temps de travail » (Question
écrite n°38399, JO AN 14 avril 2009).
Mise à disposition de services par l'EPCI
EPCI
Communes membres
Avant la mise à disposition
Saisine du Comité Technique Paritaire
(CTP)
Saisine du CTP
Saisine de la Commission Administrative
paritaire (CAP)
(si la situation du fonctionnaire est
impacté)
Mise à disposition du service et du personnel
Convention de mise à disposition
Arrêté de mise à disposition
Convention de mise à disposition
INTERCOMMUNALITES
2. Les services communs hors des compétences transférées
C’est une innovation de la loi RCT, introduit par l’article L. 5211-4-2 du CGCT qui précise que :
« en dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services
communs ». Ces services ont pour vocation de prendre en charge les services fonctionnels
(RH, paye, juridique…).
Le service commun, géré par l’EPCI, est un espace de collaboration entre communes membres
et structure intercommunale.
La loi MAPTAM est venue modifier la législation en matière de services communs. Désormais
un EPCI à fiscalité propre et « un ou des établissements publics dont il est membre, ou le centre
intercommunal d'action sociale qui lui est rattaché, peuvent également se doter de services
communs pour assurer des missions fonctionnelles » (article L.5211-4-2 alinéa II du CGCT).
Par ailleurs, elle ajoute un troisième alinéa à l'article L.5211-4-2 qui prévoit que « Les services
communs peuvent être chargés de l'exercice de missions opérationnelles ou de missions fonctionnelles en matière de gestion du personnel, à l'exception des missions mentionnées à l'article 23 de
la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale pour les communes et établissements publics obligatoirement affiliés à un centre de
gestion en application des articles 15 et 16 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, de gestion
administrative et financière, d'informatique, d'expertise juridique, d'expertise fonctionnelle ainsi
que de l'instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'Etat ». La loi
MAPTAM précise ainsi que les services d'état civil ou d'instruction des autorisations d'urbanismes peuvent faire l'objet de services communs.
Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après établissement d'une
fiche d'impact décrivant notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la
rémunération et les droits acquis pour les agents. La fiche d'impact est annexée à la convention.
La création de cette fiche d'impact est une innovation de la loi MAPTAM.
La convention doit déterminer le nombre de fonctionnaires et d'agents non titulaires territoriaux transférés par les communes.
Cette convention est donc fondamentale puisqu’elle organise tout le fonctionnement de la
mise en commun : en effet, les agents exerçant en totalité ou partiellement leurs fonctions
dans le service ou la partie de service mise en commun font l’objet d’une mise à disposition
de plein droit auprès de l’EPCI pour le temps de travail consacré au service commun.
Le Président de l’EPCI exerce les prérogatives de l’autorité investie du pouvoir de nomination
à l’égard du personnel mis en commun à l’exception de la promotion interne, la nomination,
la mise à disposition, le détachement, le congé parental, les avancements d’échelons, le
pouvoir disciplinaire, la démission.
En fonction de la mission exercée, le personnel est placé sous l’autorité fonctionnelle du
maire ou du Président de l’EPCI.
Mise à disposition de services communs
EPCI
Communes membres
Avant la mise à disposition
Saisine de la Commission Administrative
paritaire
Mise à disposition du service et du personnel
Convention de mutualisation des services
Convention de mise à disposition des personnels
Gestion des services communs par l’EPCI
Convention de mutualisation des services
Convention de mise à disposition des personnels
Arrêté de mise à disposition
III. Une méthode
définie
Cette méthode se déroule en 3 temps :
1. Le diagnostic
Les collectivités doivent s’interroger sur
le cadre institutionnel concerné par la
mutualisation, à savoir l’EPCI, les communes
membres, les compétences transférées, les
autres EPCI impactés (syndicats de communes, syndicats mixtes...)
Les collectivités doivent également vérifier si
des collaborations sont déjà mises en place.
Il peut s’agir de conventions de mise à disposition de personnel, assistance technique
sur certaines fonctions (voirie, achat, ...),
adhésion à des syndicats de communes
ou des syndicats mixtes...
Dernière étape de ce diagnostic, s’interroger sur le cadre juridique appliqué : mise
à disposition de services ou création de
services communs.
2. La définition des enjeux
Il s’agit de savoir comment optimiser :
• Les services pour améliorer la
qualité du service public (optimisation
du service rendu aux usagers, donner un
cadre structuré aux organisations concernées par la mutualisation, sécuriser le
processus décisionnel, identifier les règles
applicables à l’égard des instances représentatives du personnel…);
• Les moyens (définir les services
concernés et les périmètres d’intervention des services mutualisés en tenant
compte des expériences des agents
concernés, identifier les économies réalisables).
3. La mise en œuvre
La mise en œuvre passe par l’élaboration
de la convention de mise à disposition
ou de création de services communs. Il
convient ensuite d’élaborer les conventions
de mutualisations de moyens matériels
et techniques qui en découlent (quid des
moyens existants et d’une collectivité déjà
propriétaire, modalités d’acquisition, ....)
25
INTERCOMMUNALITES
Mise à disposition de services
Services communs
Régime juridique
Article L5211-4-1 du CGCT
Article L5211-4-2 du CGCT
Objet
Compétences transférées à la communauté
En dehors des compétences transférées
Services fonctionnels
Autorité hiérarchique
Président (sauf pour les agents n’exerçant pas l’intégralité de leurs missions au sein du
service en question)
Autorité fonctionnelle
Partagée entre le maire et le président
Accord de l'agent
Non (il ne s’agit pas d'une position statutaire)
Modalités prévues par la convention
Impact sur le calcul du CIF
Remboursement
Modalités prévues par la convention, selon
dispositions réglementaires
Régime indemnitaire et avantages acquis
Conservation, si l’agent y a intérêt, de son régime indemnitaire et, à titre individuel, les
avantages acquis en application du 3ème alinéa de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984
Consultation des organes paritaires
Comités techniques
Comités techniques
CAP ou commission consultative paritaire
(Sources : Association des Communautés de France (ADCF))
IV. Une obligation : le schéma de mutualisation
A partir de 2015, les EPCI à fiscalité propre devront élaborer un schéma de mutualisation (article L. 5211-39-1 du CGCT). Dans l’année qui suit
chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l’EPCI à fiscalité propre devra établir un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’établissement et ceux des communes membres.
Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma
prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI à fiscalité propre et des communes concernées et sur
leurs dépenses de fonctionnement. Il n'existe pas de modèle ni de méthodologie « type » pour son élaboration. Aussi les techniques sont
diverses et dépendent du territoire et de son histoire, de son contexte politique et de ses pratiques en matière de dialogue social notamment.
Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose
d’un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé favorable.
Le projet de schéma est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’EPCI. Le schéma est ensuite adressé à chacun des conseils municipaux des communes membres.
Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l’avancement du schéma de mutualisation fait
l’objet d’une communication du président de l’EPCI à son organe délibérant.
Le coefficient de mutualisation des services :
Créé par la loi MAPTAM, ce coefficient de mutualisation des services égal au rapport suivant : Rémunération de l’ensemble des personnels
affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par la communauté (y compris les agents transférés ou mis à
disposition) Rémunération de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par les
communes membres et la communauté
Il s’agit donc d’un coefficient de mutualisation des services fonctionnels au sens large, incluant les dépenses de rémunération des personnels
des services communs, des agents mis à disposition dans le cadre de l’article L. 5211-4-1 du CGCT mais également des agents transférés.
Ce coefficient va impacter non seulement la DGF des communautés mais également celle de leurs communes membres. Il lie degré de
développement de la mutualisation entre un EPCI et ses communes membres et ressources financières.
La loi MAPTAM prévoit l'établissement d'un rapport dans les six mois suivants la promulgation de la loi évaluant les conséquences financières
de la prise en compte de ce coefficient dans le calcul de la DGF des communautés mais également de leurs communes membres. Un décret
doit venir préciser les modalités de calcul du coefficient de mutualisation des services.
26
REPORTAGE
UNIVERSITES DES NOUVEAUX MAIRES
le 11 juin 2014
Crédits photos : Christophe Tanière
8h00 - Ouverture
Allocutions de M. Vasselle et de M. Ollivier
Atelier n°1 - Initiation aux marchés publics
Intervention de Mme Elise Marsay-Denous
DGS de Sainte-Sigolène
27
REPORTAGE
Atelier n°2 - Les pouvoirs de police du Maire
Intervention de Mme Muriel Tremeur
Docteur en Droit
11h45 - Discours
des autorités institutionnelles
Discours de
Mme Caroline Cayeux
Sénateur
28
REPORTAGE
Discours de
M. Claude Gewerc
Président du Conseil Régional
de Picardie
Discours de
M. Yves Rome
Sénateur
Président du Conseil Général
de l'Oise
Discours de
M. Emmanuel Berthier
Préfet de l'Oise
29
REPORTAGE
Atelier n°3 - La responsabilité du Maire
Intervention de Luc Brunet
SMACL
Atelier n°4 - Le Maire-Employeur
Interventions de M.Teddy Sylvestre
CNP assurances
Mmes Marie-Hélène Bridoux et Mouna Taoufik
Centre de Gestion de l'Oise
30
REPORTAGE
Une journée d'échange
avec nos partenaires
31
Illettrisme : ce phénomène que l’on ne veut pas voir et qui nous concerne tous
125 000 Picards en situation d’illettrisme
En 2013, l’attribution du label Illettrisme Grande cause nationale 2013 par le Premier Ministre a permis de franchir une étape importante
en matière de sensibilisation et d’action collective. Le collectif de 67 organisations dont l’AMF fait partie a contribué à changer le regard sur
l’illettrisme. 125 000 Picards sont en situation d’illettrisme et contrairement aux préjugés près de la moitié des adultes picards en situation
d’illettrisme ont un emploi.
Définir l’illettrisme
L’illettrisme concerne les personnes de plus de 16 ans qui ont bénéficié d’une scolarité ou d’une formation en France et qui n’ont pas acquis ou qui
ont oublié les savoirs de base (compter, écrire, lire) au cours de leur parcours.
Il faut le distinguer de l’analphabétisme qui touche les individus n’ayant jamais été scolarisés, et de la situation des nouveaux arrivants qui doivent
apprendre le français comme une langue étrangère.
La non maîtrise des savoirs fondamentaux entraîne des difficultés dans de nombreuses situations de la vie courante (orientation, lecture d’une notice
de médicaments, remplissage d’un formulaire…). Associée à un sentiment de honte, les personnes concernées déploient souvent des stratégies
de contournement afin de dissimuler la réalité. Sur le long terme, ce phénomène peut engendrer l’isolement, voire l’exclusion.
Mieux informer et agir
La lutte contre l’illettrisme est un enjeu majeur dont la réussite passe par le refus des tabous et des idées reçues qui pèsent encore lourd sur la question. La prévention et une lutte efficace contre l’illettrisme supposent une bonne connaissance du phénomène dont l’ampleur est préoccupante
en Picardie. 11% de la population picarde âgée de 16 à 65 ans est en situation d’illettrisme contre 7% au niveau métropolitain.
Des solutions existent
Autour de vous au travail, chez vos amis ou dans votre famille, vous côtoyez forcément des personnes concernées. Pourtant l’illettrisme n’est pas
une fatalité
On peut réapprendre à tout âge.
S’informer pour agir
Le numéro indigo 0820 33 34 35 vous renseigne et vous aide à trouver des solutions.
Des solutions existent près de chez. Vous n’hésitez pas à contacter la correspondante de l’Agence Nationale de Lutte Contre l’Illettrisme
Anne BOIDIN
Déléguée à la mission régionale de lutte contre l’illettrisme
03 22 33 84 41
[email protected]
http://www.anlci.gouv.fr/Portail-des-regions/Picardie/A-la-une
En région Picardie, l’Union Régionale de Lutte Contre l’illettrisme est le Centre de Ressources Illettrisme. Cette association répond aux besoins
d’information, de professionnalisation, et d’ingénierie de tout acteur intervenant dans le champ de l’accès aux savoirs de base ou de langue française. Elle porte le numéro indigo et permet d’obtenir un conseil, un contact, une information locale.
www.urlip.fr
[email protected]
Centre national de la Fonction Publique Territoriale
Le CNFPT possède des outils de bonnes pratiques des collectivités et une expertise en matière de lutte contre l’illettrisme. Il renseigne et outille
les équipes de ressources humaines de la Fonction Publique Territoriale. Il met également en place des formations pour les agents souhaitant être
plus autonomes et travailler le cas échéant leur mobilité professionnelle.
Catherine CADET, 03 22 33 78 38 [email protected]
Pour en savoir plus :
INSEE Picardie, La situation des adultes face à l'écrit en Picardie, édition 2013
http://www.insee.fr/fr/regions/picardie/default.asp?page=themes/dossier/dossierivq2013/ivq.htm
INSEE Picardie, Enquête Information et Vie Quotidienne 2011, 125 000 Picards en situation d'illettrisme, octobre 2013
http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=18&ref_id=20329
INSEE Picardie, Enquête Information et Vie Quotidienne 2011, Un Picard sur huit en difficulté préoccupante face à l'écrit, décembre 2012
http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=18&ref_id=19374

Lettre de l`UMO n°21 - Union des maires de l`Oise

Transcription

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