Proposition de la Commission européenne pour le cadre financier

Proposition de la
Commission européenne
pour le cadre financier
pluriannuel 2014-2020
Commission européenne
1
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Cette publication contient des informations de base sur la proposition du 29 juin 2011
relative au cadre financier pluriannuel 2014-2020. Sa première édition a été publiée
en novembre 2011. La présente version actualisée tient compte des modifications
présentées par la Commission européenne le 6 juillet 2012 [COM(2012) 388 final].
De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles
sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).
Une fiche catalographique figure à la fin de l’ouvrage.
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2011
ISBN 978-92-79-21290-1
doi:10.2761/77957
© Union européenne, 2011
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Belgium
Imprimé sur papier blanchi sans chlore
Proposition de la Commission
européenne pour le cadre financier
pluriannuel 2014-2020
Guide relatif au cadre financier pluriannuel
Le cadre financier pluriannuel (CFP, les anciennes «perspectives financières») n’est pas le
budget de l’Union européenne (UE) sur sept ans. Il s’agit d’un mécanisme assurant que
les dépenses de l’UE sont à la fois prévisibles et soumises à une discipline budgétaire
stricte. Il définit les montants maximaux («plafonds») disponibles pour chaque grand
domaine de dépenses («rubrique») du budget de l’Union. Dans ce cadre, le Parlement
européen et le Conseil, qui constituent «l’autorité budgétaire» de l’Union, doivent,
chaque année, arrêter ensemble le budget de l’année suivante. En réalité, le budget
annuel adopté demeure toujours en deçà du plafond global du cadre financier
pluriannuel.
Le cadre financier pluriannuel fixe de facto les priorités politiques pour les années
à venir, constituant de la sorte un cadre à la fois politique et budgétaire («Dans quels
domaines l’UE doit-elle investir à l’avenir et dans quelles proportions?»).
Des propositions détaillées pour différentes politiques (cohésion, agriculture, recherche
et innovation, éducation, etc.) seront adoptées par la Commission pour la prochaine
période, avant la fin de l’année 2011. Le cadre financier pluriannuel actuel a débuté en
2007 et s’achèvera en 2013.
Comparaison entre les cadres financiers pluriannuels de
2007-2013 et de 2014-2020
(prix 2011)
Prix 2011
Crédits d’engagement
Crédits de paiement
2007-2013
2013
2014-2020
milliards d’euros
993,6
146,6
1033,0
en % du RNB
1,12%
1,15%
1,08%
milliards d’euros
942,8
138,3
988,0
en % du RNB
1,06%
1,08%
1,03%
3
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
CHAPITRE 2
LE CADRE FINANCIER PLURIANNUEL
Article 312
1. Le cadre financier pluriannuel vise à assurer l’évolution ordonnée des
dépenses de l’Union dans la limite de ses ressources propres.
Il est établi pour une période d’au moins cinq années.
Le budget annuel de l’Union respecte le cadre financier pluriannuel.
2. Le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale,
adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel. Il statue à
l’unanimité, après approbation du Parlement européen, qui se prononce à
la majorité des membres qui le composent.
Le Conseil européen peut, à l’unanimité, adopter une décision autorisant
le Conseil à statuer à la majorité qualifiée lors de l’adoption du règlement
visé au premier alinéa.
3. Le cadre financier fixe les montants des plafonds annuels des crédits
pour engagements par catégorie de dépenses et du plafond annuel des
crédits pour paiements. Les catégories de dépenses, d’un nombre limité,
correspondent aux grands secteurs d’activité de l’Union.
Le cadre financier prévoit toute autre disposition utile au bon déroulement
de la procédure budgétaire annuelle.
4. Lorsque le règlement du Conseil fixant un nouveau cadre financier n’a
pas été adopté à l’échéance du cadre financier précédent, les plafonds
et autres dispositions correspondant à la dernière année de celui-ci sont
prorogés jusqu’à l’adoption de cet acte.
5. Tout au long de la procédure conduisant à l’adoption du cadre financier, le
Parlement européen, le Conseil et la Commission prennent toute mesure
nécessaire pour faciliter cette adoption.
50 464
57 845
42 363
2 620
9 400
8 622
7 047
dont: cohésion économique, sociale et territoriale
2. Croissance durable: ressources naturelles
dont: dépenses relatives au marché et paiements directs
3. Sécurité et citoyenneté
4. L’Europe dans le monde
5. Administration
dont: dépenses administratives des institutions
en pourcentage du RNB
TOTAL CRÉDITS DE PAIEMENT
en pourcentage du RNB
TOTAL CRÉDITS D’ENGAGEMENT
1,03 %
133 976
1,10 %
143 282
27
64 769
1. Croissance intelligente et inclusive
6. Compensations
2014
CRÉDITS D’ENGAGEMENT
Cadre financier pluriannuel 2014-2020
1,06 %
141 175
1,09 %
145 021
0
7 115
8 755
9 645
2 601
41 756
57 005
51 897
67 015
2015
1,06 %
144 126
1,08 %
146 400
0
7 184
8 872
9 845
2 640
41 178
56 190
53 177
68 853
2016
1,01 %
138 776
1,08 %
147 759
0
7267
9 019
9 960
2 679
40 582
55 357
54 307
70 745
2017
1,06 %
146 870
1,07 %
148 690
0
7 364
9 149
10 150
2 718
39 810
54 357
55 423
72 316
2018
1,02 %
144 321
1,06 %
150 195
0
7 461
9 301
10 380
2 757
39 052
53 371
56 474
74 386
2019
0,96 %
138 356
1,06 %
151 888
0
7 561
9 447
10 620
2 794
38 309
52 348
57 501
76 679
2020
1,03 %
987 599
1,08 %
1 033 235
27
51 000
63 165
70 000
18 809
283 051
386 472
379 243
494 763
Total
2014–2020
(en millions d’euros – prix de 2011)
Chiffres globaux de la proposition
de la Commission
5
Le plafond de l’ensemble des engagements proposés par la Commission pour la période
2014-2020 est de 1 033,2 milliards d’euros. Ce montant est égal à celui de la dernière
année de l’actuel cadre financier pluriannuel (2013) multiplié par 7 (années).
Il représente aussi 1,08 % du revenu national brut (RNB) escompté de l’UE, alors que
l’actuel CFP représente 1,12 % du RNB. Le plafond des paiements est égal à 1,03 % du
RNB (1,06 % pour 2007-2013).
Ces chiffres ne tiennent pas compte de certains instruments de flexibilité qui sont
traditionnellement exclus du CFP parce qu’ils ne sont pas «programmables»
(réserve d’aide d’urgence, Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, Fonds
de solidarité de l’Union européenne et instrument de flexibilité). Si, néanmoins, en cas
d’urgence, l’autorité budgétaire décide d’activer des fonds supplémentaires, ils sont
inclus dans le budget annuel de l’UE. En outre, le Fonds européen de développement
est financé hors budget, parce qu’on lui applique une clé de financement différente.
La proposition de la Commission consiste également à sortir ITER (réacteur
thermonucléaire expérimental international) et le GMES (surveillance mondiale de
l’environnement et de la sécurité) du CFP, parce que leur dimension importante, les
défis technologiques qu’ils impliquent et le fait qu’ils ne concernent pas seulement des
acteurs de l’UE seraient une source d’incertitude pour le budget de l’UE.
L’ensemble des dépenses réalisées hors du cadre financier pluriannuel pourrait s’élever
à un maximum de 0,06% du RNB de l’UE.
Cadre financier pluriannuel 2014-2020
6 % — Administration
7 % — L’Europe dans le monde
2 % — Sécurité et citoyenneté
37 % — Croissance durable:
ressources naturelles
6
48 % — Croissance intelligente et inclusive
Quoi de neuf pour la croissance, l’emploi
et la cohésion?
Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe est un programme entièrement
nouveau destiné à financer, dans les secteurs des transports, de l’énergie et des TIC, des
infrastructures prioritaires préalablement sélectionnées qui présentent un intérêt pour
l’ensemble de l’UE. Sa gestion sera centralisée par la Commission européenne et il
sera financé (40 milliards d’ euros + 10 milliards d’euros provenant de la politique de
cohésion) à partir d’une nouvelle section du budget. Les taux de cofinancement par le
budget de l’UE seront plus élevés lorsque les investissements seront réalisés dans les
régions les moins favorisées d’Europe.
Des instruments de financement innovants sont proposés dans le but d’accélérer le
processus et d’assurer des investissements plus importants que les seuls investissements
provenant du financement public, en particulier au moyen d’emprunts obligataires
européens pour le financement de projets.
La Commission propose de réunir le Fonds européen de développement régional, le
Fonds social européen et le Fonds de cohésion en un cadre stratégique commun, qui
couvrira également le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds
européen pour la pêche.
La Commission propose de conclure des contrats de partenariat avec chaque
État membre afin de mettre au point une programmation davantage tournée vers
les résultats. Ces contrats de partenariat peuvent également inclure les conditions
macroéconomiques nécessaires pour améliorer la coordination des politiques
économiques des États membres.
Le financement au titre de la cohésion restera concentré sur les régions et les États
membres les moins développés. Néanmoins, pour permettre une transition douce des
régions qui cessent progressivement de bénéficier de l’objectif de convergence et pour
placer les régions d’un niveau de prospérité similaire sur un pied d’égalité, une nouvelle
catégorie de régions de transition (dont le PIB par tête se situe entre 75 % et 90 % de
la moyenne de l’UE) sera créée.
Le financement au titre de la cohésion sera concentré sur les investissements qui
contribuent à atteindre les objectifs chiffrés fixés dans la stratégie Europe 2020,
s’appuyant sur des dispositions spécifiques en matière de conditionnalité. La
conditionnalité prendra la forme, d’une part, de conditions ex ante qui devront être
7
remplies avant le versement des fonds et, d’autre part, de conditions ex post qui
subordonneront le déblocage de fonds supplémentaires à l’obtention de résultats
prédéfinis. Les priorités et les conditions de financement, y compris un système pour
superviser les progrès dans la réalisation des objectifs fixés, feront partie des contrats de
partenariat qui doivent être approuvés par la Commission et les États membres.
Le Fonds social européen favorisera des actions structurelles visant la cohésion
économique, sociale et territoriale, au moyen de quatre pôles d’investissement
principaux: emploi, éducation, intégration sociale et amélioration de l’administration
publique.
La mise en œuvre sera également simplifiée afin de réduire la charge administrative
qui pèse sur les États membres.
Le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation continuera de fournir un
soutien aux travailleurs licenciés à la suite de changements structurels majeurs. En outre,
sa portée sera étendue pour atténuer l’effet des nouveaux accords commerciaux sur
les agriculteurs.
Quoi de neuf pour la recherche
et l’innovation?
Les trois principaux programmes de financement pour la recherche et le
développement (programme pour la compétitivité et l’innovation, 7e programme-cadre
et Institut européen d’innovation et de technologie) seront regroupés dans le cadre
d’Horizon 2020: un cadre stratégique commun visant à éliminer la fragmentation et à
éviter les doubles emplois.
Les régimes de financement seront standardisés et simplifiés. De même, il y aura,
pour tous ces régimes de financement, un ensemble unique de règles qui régiront
la participation, le contrôle, les structures d’appui, la diffusion des résultats et le
remboursement.
Sur le plan du financement, des instruments financiers innovants contribueront à
stimuler les investissements privés, tels que les partenariats public-privé.
8
Quoi de neuf pour l’agriculture
et l’environnement?
Composante écologique de 30 % pour les paiements directs en faveur des
agriculteurs: afin que la politique agricole commune (PAC) aide l’UE à atteindre ses
objectifs en matière de protection de l’environnement et de lutte contre le changement
climatique, 30 % des paiements directs seront subordonnés au respect d’une série de
bonnes pratiques environnementales, allant au-delà des obligations existantes en matière
de conditionnalité.
Convergence des paiements: les niveaux de soutien direct à l’hectare seront
progressivement adaptés (compte tenu des différences qui subsistent dans les niveaux
de salaires et les coûts de production) de manière à assurer une répartition plus
équitable des paiements directs entre les agriculteurs européens. D’ici à 2020, les États
membres dont le niveau des paiements directs est inférieur à un seuil de 90 % de la
moyenne de l’Union devront réduire d’un tiers l’écart entre leur niveau et ce seuil. Cette
convergence sera financée proportionnellement par les États membres dont le niveau
des paiements directs est supérieur à la moyenne de l’UE.
Plafonnement du niveau des paiements directs en limitant le niveau de base du
soutien direct au revenu dont peuvent bénéficier les grandes exploitations agricoles,
tout en tenant compte des économies d’échelle réalisées par les structures plus vastes
et de l’emploi direct qu’elles génèrent. La proposition autorisera la réutilisation des
économies dans la dotation budgétaire consacrée au développement rural et, partant,
leur maintien dans les enveloppes nationales des États membres qui les ont réalisées.
La répartition des fonds alloués au développement rural sera fondée sur des critères
plus objectifs et sera davantage orientée vers les objectifs de la PAC. Cela permettra de
garantir un traitement plus équitable des agriculteurs exerçant des activités identiques.
Quoi de neuf pour l’environnement
et l’action pour le climat?
Les priorités de la politique environnementale et de l’action pour le climat
seront intégrées dans tous les principaux instruments de financement de l’UE,
notamment la cohésion, l’agriculture, les affaires maritimes et la pêche, la recherche et
l’innovation, ainsi que dans les programmes d’aide extérieure.
9
L’objectif est de porter à au moins 20 % la part des dépenses liées au climat, en
jouant sur différents domaines d’action, sous réserve de données probantes recueillies
à la faveur d’études d’impact. Cette approche permettra également d’éviter une
multiplication de programmes et de minimiser la charge administrative.
Le programme LIFE+ sera poursuivi et comprendra une part plus importante
d’actions en faveur du climat. Un sous-programme «Action pour le climat» se
concentrera sur des projets pilotes et des projets de démonstration à petite échelle.
Les projets intégrés serviront, par exemple, à promouvoir des stratégies d’adaptation
transfrontalières dans des zones sujettes aux inondations. La gestion du futur
programme resterait centralisée, mais certaines missions seraient déléguées à une
agence exécutive existante.
Quoi de neuf pour la justice, la santé
et la sécurité?
L’instrument financier pour la protection civile (IPC) sera renouvelé afin de mieux
répondre aux différents aspects de la gestion des catastrophes, et notamment de réagir
de manière plus cohérente et mieux intégrée aux situations d’urgence, d’améliorer le
degré de préparation à la gestion des catastrophes et de favoriser les actions innovantes
pour réduire le risque de catastrophes.
Dans le domaine des affaires intérieures, le nombre de fonds sera ramené à deux:
un Fonds pour les migrations et l’asile et un Fonds pour la sécurité intérieure. Ces deux
fonds revêtiront une dimension extérieure garantissant la continuité des financements,
qui débuteront dans l’Union et se poursuivront dans les pays tiers.
La Commission envisage également de passer d’une programmation annuelle à une
programmation pluriannuelle, centrée sur les résultats, ce qui réduira la charge de
travail de l’ensemble des parties prenantes.
Les différents programmes existants en matière de justice seront réunis en un
programme «Justice» et un programme «Droits et citoyenneté», ce qui simplifiera
les modalités de financement et apportera davantage de cohérence et d’homogénéité
dans l’ensemble des activités financées.
Le nouveau programme «Santé en faveur de la croissance» sera axé sur des actions à
nette valeur ajoutée européenne, conformément aux objectifs d’Europe 2020. L’objectif
10
principal est de travailler avec les États membres pour protéger les citoyens contre
les menaces sanitaires transfrontalières, assurer la pérennité des services de santé et
améliorer la santé de la population, tout en encourageant l’innovation dans le domaine
de la santé.
Quoi de neuf sur la scène mondiale?
Création d’un instrument de préadhésion intégré unique qui s’inspirera des
Fonds structurels, du Fonds de cohésion et du Fonds européen agricole pour le
développement rural.
Remplacement des programmes mis en œuvre dans les pays industrialisés et émergents
par un nouvel instrument de partenariat appelé à soutenir la diplomatie publique,
les approches communes et la promotion des échanges et de la convergence
réglementaire.
Création d’un instrument panafricain pour contribuer à la mise en œuvre de la
stratégie conjointe Europe-Afrique, axé sur les activités au niveau transrégional et
continental.
Quoi de neuf dans l’administration de l’UE?
La Commission a proposé des modifications majeures du statut du personnel
actuellement en vigueur. Ces changements visent à réduire les effectifs de 5 % afin
d’obtenir, de l’ensemble des institutions, organes et agences des gains d’efficacité et des
économies supplémentaires, tout en garantissant l’existence d’une fonction publique
européenne répondant aux normes les plus élevées.
Cette réduction du personnel devrait être compensée par une augmentation du
temps de travail de 2,5 heures par semaine, sans compensation salariale.
Il y a tout juste sept ans, elle avait entrepris une réforme d’envergure de son
administration, qui prévoyait notamment des traitements moins élevés à l’embauche,
la création d’une catégorie d’agents contractuels moins rémunérés, le relèvement
de l’âge du départ à la retraite, la réduction des droits à pension et l’augmentation
des contributions au régime de pension. Cette réforme a déjà permis de faire
économiser 3 milliards d’EUR au contribuable européen; 5 milliards d’EUR d’économies
supplémentaires sont escomptés d’ici à 2020.
11
Quoi de neuf dans le financement
du budget de l’ue?
Une réforme du système des ressources propres est proposée; elle consiste
essentiellement à supprimer l’actuelle ressource propre provenant de la taxe sur la valeur
ajoutée (TVA) et à créer deux nouvelles ressources propres, fondées respectivement sur
une partie des recettes provenant de la taxe sur les transactions financières (TTF) et
sur les recettes de TVA nationales. Le but n’est pas d’augmenter l’ensemble du budget de
l’UE, mais de contribuer aux efforts de consolidation budgétaire nationaux, en réduisant
les contributions directes des budgets des États membres. Les changements
proposés vont également simplifier les contributions actuelles au budget et augmenter
le lien entre les politiques de l’UE et le financement de cette dernière.
Une directive relative à la TTF de l’UE a été proposée le 28 septembre 2011. La
TTF s’appliquera sur le territoire des 27 États membres, mais ne concernera pas les
transactions concernant les ménages privés et les petites et moyennes entreprises
(PME), telles que les prêts hypothécaires, les emprunts bancaires des PME ou les contrats
d’assurance. Les opérations de change et la levée de capitaux par les entreprises ou les
entités publiques ne seront pas non plus taxées. Une telle taxe existe actuellement déjà
dans 10 États membres, mais une action au niveau de l’UE est plus adaptée afin d’éviter
les distorsions et de réduire la fragmentation du marché intérieur.
Selon les premières estimations, le produit de cette taxe pourrait s’élever à 57 milliards
d’euros par an dans l’ensemble de l’UE, en fonction des réactions des marchés. Une
partie de ces recettes pourrait être utilisée comme ressource propre pour le budget de
l’UE, de manière à réduire les contributions nationales au budget de l’UE et à atténuer la
charge pesant sur les trésors nationaux.
La nouvelle ressource propre TVA établira un véritable lien entre l’échelon national
et l’UE et renforcera l’harmonisation des régimes nationaux de la TVA; elle procurera
à l’Union européenne des recettes stables, d’un montant significatif, tandis que, pour
les administrations nationales et les entreprises, les coûts administratifs et de mise en
conformité seront limités.
Les ressources propres font l’objet d’une décision à l’unanimité du Conseil après
consultation du Parlement européen. Cette décision doit être ratifiée par tous les
États membres conformément à leurs règles constitutionnelles.
12
Recettes budgétaires de l’UE— 1958-2011
(en % du RNB de l’UE)
1,20 %
1,00 %
0,80 %
0,60 %
0,40 %
0,20 %
0,00 %
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
2003
2008
2011
Autres recettes et excédent
Ressource propre fondée sur le RNB
Ressource propre fondée sur la TVA
Ressources propres traditionnelles (droits de douane et cotisations «sucre»)
Contributions financières
13
Quoi de neuf en ce qui concerne
les mécanismes de correction?
Une simplification des mécanismes de correction est également envisagée en
remplaçant le système actuel, complexe, par un système simplifié de réductions
forfaitaires des contributions fondées sur le RNB que versent les États membres. La
réforme proposée est fondée sur les principes de Fontainebleau convenus en 1984,
selon lesquels «tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au
regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d’une
correction».
Sommes forfaitaires ajustées
au regard de la prospérité relative
En millions d’euros, aux prix courants
Allemagne
2 500
Pays-Bas
1 050
Suède
14
Somme forfaitaire annuelle 2014-2020
Montant brut
350
Royaume-Uni
3 600
Total
7 500
Quelles sont les prochaines étapes?
Une fois que toutes les propositions législatives concernant les politiques de l’Union
auront été présentées par la Commission, le Parlement européen et le Conseil
– les deux branches de l’autorité législative – entameront des négociations,
amenderont les textes et statueront sur ces propositions. L’adoption de la TTF
devrait intervenir avant la fin de 2012, afin que la mise en œuvre des réformes et
des nouveaux programmes qui en découlent commence en temps utile.
Feuille de route
2013: Adoption par
codécision des nouvelles
bases juridiques
2011: La Commission
a publié sa proposition
le 29 juin
2012: Accord entre
le Parlement européen
et le Conseil
sur le prochain CFP
15
http://ec.europa.eu/budget/reform/commissionproposals-for-the-multiannual-financialframework-2014-2020/index_fr.htm
KV-31-12-884-FR-N
Pour obtenir de plus amples renseignements sur
les propositions de la Commission concernant le
cadre financier pluriannuel 2014-2020:
Pour obtenir de plus amples renseignements sur la
programmation financière et le budget de l’UE:
http://ec.europa.eu/budget/index_fr.cfm
Pour tout commentaire sur la présente publication:
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doi:10.2761/24288