Lutte contre les discriminations et emploi public territorial, synthèse

DISCRIMINATION A L’EMPLOI
LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET
EMPLOI PUBLIC TERRITORIAL
Rencontre du 18 juin 2007
Chacun s’accorde à dire aujourd’hui qu’il est nécessaire
que la société française ait une fonction publique qui lui
ressemble. De fait, de nombreux rapports publics nous
montrent que ce n’est pas encore le cas. L’IREV a décidé
d’accompagner
les
initiatives
portant
sur
les
discriminations et l’emploi public en vue de développer
collectivement des pratiques professionnelles conformes
à l’exigence d’égalité de traitement, et de réfléchir aux
actions qu’il est possible d’engager pour ouvrir la fonction
publique territoriale à tous les profils. Ces travaux ont
débuté par une rencontre avec deux collectivités qui,
prenant acte de leur responsabilité en tant qu’employeur, se
sont engagées depuis quelques années dans des actions en
faveur de la diversité.
Interventions d’Alexandre KOSAK, Chargé de mission, Mission Egalité, Ville de Lyon
Et d’Agnès MONTALVILLO, Directrice des ressources humaines, Communauté
d’agglomération de Cergy-Pontoise
La problématique des discriminations
s’est posée à la ville de Lyon par la
question de l’intégration. Les travaux
y débutent en effet avec la création,
en 2003 du GIPIV, groupe d’initiative
pour l’intégration dans la ville,
instance consultative composée de 25
membres
choisis
parmi
des
personnalités représentatives de la
diversité culturelle et sociale de
l’agglomération lyonnaise. Le premier
thème d’étude du GIPIV est l’égal
accès à l’emploi. Un diagnostic est
conduit qui fait rapidement émerger
la vraie question : comment faire une
place à tout le monde ? Ou, en
d’autres
termes,
comment
réinterroger la capacité des
systèmes à intégrer plutôt que les
carences
supposées
des
personnes ?
La vraie question
est : comment faire une
place à tout le monde ?
Pour y répondre, le rapport pose 10
recommandations
où
figure
notamment la création d’une
« mission Egalité » au sein de la
ville de Lyon. Celle-ci est installée en
2005, au moment de la signature de
la « charte de la diversité » par la
ville, soit deux ans après la création du
GIPIV. Deux ans qui ont été nécessaires
pour transformer un enjeu des
politiques publiques en objet des
politiques publiques.
Là où la plupart des organismes publics
semblent ignorer le fait qu’ils sont eux
aussi susceptibles de discriminer, la ville
de Lyon fait de l’action en interne de son
organisation l’un de ses deux axes
stratégiques. La ville prend ainsi
appui sur ses deux statuts :
animateur des politiques publiques
sur son territoire et employeur.
En effet, la reconnaissance du
phénomène des discriminations
dans le secteur public souffre de
son
caractère
systémique.
Le
système d’entrée par concours, les
procédures d’avancement liées au
statut, etc. apparaissent comme autant
de protections contre les inégalités. Mais
force est de constater que peu de
collectivités peuvent se targuer d’être à
l’image de leur population. Et sur un
territoire où 15 % de la population est
née à l’étranger, comme c’est le cas à
Lyon, cette question revêt une
importance particulière.
Sur cet axe interne donc, la mission
Egalité cherche avant tout à impulser
et coordonner le changement au
sein des services de la Ville.
L’employeur public se
croit à l’abri du risque
discriminatoire
Est donc élaboré un plan d’action de
prévention
contre
les
risques
discriminatoires
autour
de
deux
logiques :
- Une logique égalitaire : il s’agit
d’améliorer l’accès au droit, de
respecter l’égalité de traitement
inscrite dans la charte de la diversité,
- Une logique compensatrice : elle
induit la prise en compte du fait que
chacun ne part pas avec les mêmes
chances au départ. Nous sommes ici
dans le registre de l’action positive.
Ces principes trouvent leur illustration
dans plusieurs actions. Tout d’abord,
tous les agents en position de
recruter se voient offrir une
formation à la non-discrimination.
Ensuite, un travail important est
effectué
sur
les
pratiques
de
recrutement. Sont ainsi passés au
crible :
- les canaux de recrutement : lisibilité
et transparence de l’offre émanant de
la Ville sont améliorées,
- les critères de recrutement, par un
travail sur les fiches de poste et les
référentiels métiers,
- les critères de sélection par la
constitution de jurys de sélection de
DISCRIMINATION A L’EMPLOI
nombre impair et composés
d’agents au poids décisionnel
équivalent…
Enfin, des actions plus ponctuelles
sont menées avec le CNFPT,
comme
l’accompagnement
au
concours de personnes issues des
quartiers en politique de la ville.
Du fait d’un portage politique
solide et du positionnement de
la mission Egalité comme
animateur d’un mouvement qui
doit concerner l’ensemble de
l’organisation,
de
nombreux
services sont impliqués : plus d’une
centaine de cadres ont d’ores et
déjà été formés, dont une trentaine
qui sont aujourd’hui pilotes sur la
question
de
l’adaptation
des
pratiques.
Située
à
50
km
de
Paris,
l’agglomération
de
CergyPontoise est issue de l’expérience
urbaine
pilote
des
«Villesnouvelles ». De cette histoire, elle
tire certaines caractéristiques: habitat
individuel ou semi-collectif, mixité
sociale et ethnique (52 nationalités
sont présentes), adaptation aux
situations de handicap physique, offre
importante
en
enseignement
supérieur (3 universités, 2 écoles
d’enseignement supérieur) dont le
résultat est que 25% de la population
a moins de 25 ans.
La réflexion de l’agglomération en
matière
de
lutte
contre
les
discriminations débute en 2004 avec
l’arrivée d’une nouvelle équipe de
direction. Celle-ci fait un constat
simple : la diversité qui caractérise
la population du territoire ne se
retrouve pas à l’intérieur des
services
communautaires.
Il
apparaît nécessaire de mettre en
cohérence les pratiques à l’œuvre au
sein de l’agglomération avec les
valeurs qui ont présidé à la création
de la ville nouvelle.
Dès lors est développée une politique
de recrutement répondant à deux
exigences :
- Assurer
l’exemplarité
en
tant
qu’employeur public, ce qui signifie
mettre en œuvre des pratiques non
discriminantes en cherchant à être
représentatif de la population du
territoire,
- Renforcer l’efficacité des services, en
maintenant
une
certaine
rigueur
budgétaire
afin
de
continuer
à
développer la ville et à renforcer encore
son attractivité.
Les valeurs
négocient pas
ne
se
Ceci passe par un certain nombre de
changements de pratiques : en matière de
recrutement, des cadres opérationnels
autant qu’éthiques sont fixés. Une
« charte de l’égalité et de la diversité
au travail » vient réaffirmer, en mars
2006, les principes qui ont présidé à ces
changements. Cette formalisation, née
d’une réflexion et d’un travail conduits par
les services de l’agglomération, n’a pas de
mal à séduire les élus. Ils font leur cette
charte éthique en l’adoptant sans
conditions ni négociations. Ils revoient, à
cette occasion, certaines de leurs pratiques
à l’aune de ces principes.
Puisque les concours ne
nous
amènent
pas
la
diversité, nous amenons la
diversité au concours
Parallèlement, un constat s’impose : faire
entrer la diversité dans les services de
l’agglomération nécessite de revoir les
canaux de recrutement utilisés. En effet,
il apparaît difficile de trouver des
profils diversifiés, en terme d’origine
ethnique
notamment,
chez
les
titulaires des concours de la fonction
publique territoriale.
Le choix est donc fait d’orienter le
recrutement vers le marché du travail
classique, tout en permettant aux
personnes ainsi intégrées d’accéder aux
concours internes. Réputé rigide, le statut
de la fonction publique offre en effet de
multiples possibilités permettant d’amener
les agents vers la titularisation.
Nous avons beaucoup
plus d’armes que nous le
croyons
Cette politique s’avère plutôt efficace en
terme d’accès des agents au statut
puisque de 64% de fonctionnaires
titulaires en 2004, l’agglomération est
arrivée aujourd’hui à 85%.
Cette ouverture du recrutement nécessite
dès lors pour l’agglomération de se faire
connaître en tant qu’employeur. Cela
passe par différents biais : la participation
à des forums sur l’emploi, l’information sur
les métiers présents à l’agglomération, etc.
Les canaux de recrutement exploités sont
également élargis : des partenariats
sont noués avec les universités de
Cergy-Pontoise, où les étudiants
présentent des origines sociales et
culturelles plus diverses que dans les
grandes écoles.
Enfin, c’est plus largement l’ « esprit » du
recrutement qui a été impacté par toute
cette réflexion. Un certain volontarisme
prévaut en cela. En effet, recruter
autrement peut conduire à quelques petits
bouleversements dans l’organisation en
bousculant les idées reçues (comme dans
le cas de la nomination d’un cadre féminin
dans le secteur des espaces verts par
exemple). Mais on s’aperçoit à l’expérience
que les choses rentrent finalement bien
vite dans l’ordre.
En savoir plus :
Le dossier documentaire de la
rencontre ainsi que les références
citées dans ce document sont
disponibles sur le site www.irev.fr
rubrique programme d’actions
Documents disponibles sur le site de
la Ville de Lyon :
http://www.polville.lyon.fr/polville/sections
/fr/les_thematiques/la_mission_egalite
http://www.lyon.fr/vdl/sections/fr/vie_de
mocratique/promotion_de_legali
DISCRIMINATION A L’EMPLOI
En résumé ...
… quelques commentaires tirés des échanges
Si
la
non-discrimination
garantit
la
diversité, la
diversité ne garantit pas la
non-discrimination !
Agir contre les discriminations nécessite de se
pencher sur l’organigramme de l’organisation.
La présence de personnes d’origine étrangère parmi
les agents de la collectivité ne signifie pas l’absence
de discrimination. Encore faut-il pouvoir s’assurer
qu’ils ont accès comme les autres aux différents
secteurs d’emploi, aux différents niveaux de
responsabilité, aux possibilités offertes par la
formation, etc.
Il faut se faire connaître en
tant qu’employeur
Comment diversifier les profils de ses recrues lorsque
l’on n’est pas identifié comme un employeur
potentiel ? C’est toute la difficulté à laquelle se
heurtent les communautés d’agglomération. Du fait
de leur apparition récente et de champs de
compétences encore très méconnus, les
communautés d’agglomération reçoivent des
candidatures bien moins nombreuses et
diverses que les villes. Ceci est particulièrement
vrai pour les postes de catégorie A.
Attirer des profils « atypiques » (c'est-à-dire, pour les
emplois de catégories A, mobiliser d’autres filières que
les grandes écoles, par exemple), nécessite dès lors
que l’intercommunalité s’engage dans une démarche
de « promotion » de ses métiers auprès de
filières ou d’écoles traditionnellement peu portées
vers la fonction publique territoriale.
On peut mesurer ses avancées
Plusieurs méthodes sont aujourd’hui disponibles qui
permettent de faire état de la situation d’un
organisme en matière de diversité et donc de rendre
compte des avancées des changements éventuels
que l’action aura permis. L’analyse patronymique
est ainsi admise par la CNIL1 à condition que
soient
respectées
certaines
règles
méthodologiques et éthiques. Il est aussi possible,
pour une collectivité, d’examiner certains motifs de
1
La CNIL a édité un nouveau rapport, fruit des réflexions
d’un groupe de travail aidé par l’audition de différentes
personnalités. Celui-ci expose les méthodes de mesure
de la diversité autorisées par la CNIL et les précautions
méthodologiques indispensables.
Mesure de la diversité et protection des données personnelles,
CNIL, mai 2007
discrimination inscrits dans la loi. Ainsi la nationalité, le
pays de naissance, le domicile des agents sont des
informations disponibles et qui peuvent être utilisées là
encore sous certaines conditions définies par la CNIL.
Enfin, une collectivité peut s’’auto-tester, c'est-à-dire
organiser des « testings » afin de vérifier les pratiques de
ses services.
Toutefois, il est évident que les collectivités
volontaires aujourd’hui s’engagent surtout à mettre en
œuvre tous les moyens à leur disposition pour
prévenir les discriminations. S’engager sur des
résultats précis reste encore difficile.
Travailler sur le risque, c’est s’y
soumettre
Toute collectivité impliquée dans une démarche de
prévention des discriminations se pose la question, à un
moment ou à un autre, de la visibilité de son action. Mais
communiquer sur un objet aussi sensible comporte des
risques.
En lançant elle-même ce sujet sur la place publique, une
collectivité peut, paradoxalement, voir remonter des cas
de discrimination où elle est mise en cause.
C’est certainement une donnée à intégrer dans le choix
d’une stratégie de communication.
La non vigilance
discrimination
créé
de
la
C’est pourquoi il est indispensable, pour une collectivité
comme pour tout autre employeur, de se saisir de cette
question.
Or, la gestion des ressources humaines n’est peut-être pas
perçue par tous les élus locaux comme stratégique. Les
relations entre élus et services des ressources humaines
ne sont pas toujours aussi étroites qu’elles le devraient.
Dans ce cas, c’est aux techniciens de prendre l’initiative en
créant, au besoin, les conditions d’un débat de fond avec
leurs élus sur la question des valeurs qui fondent leur
action. Si la volonté politique reste primordiale, elle
peut être provoquée. Soucis d’efficacité, respect de
certaines valeurs, les élus ont diverses raisons d’agir, ce
qui donne autant d’arguments à leurs techniciens pour les
interpeller si besoin est.
Il est difficile de trouver des
interlocuteurs professionnels
Afin que les chartes de la diversité signées par certaines
collectivités ne restent pas lettre morte, comme c’est
encore beaucoup le cas dans le secteur privé, il est
possible de se faire accompagner par des structures
compétentes. Toutefois, l’offre est encore très limitée.
Cependant, les deux exemples qui précèdent nous
montre que des étapes primordiales peuvent être
franchies sans aide extérieure. Celle-ci s’avère par
contre indispensable pour former les salariés aux enjeux
de la lutte contre les discriminations. C’est une des
missions des centres de ressources comme l’IREV que
d’aiguiller vers les structures idoines.
DISCRIMINATION A L’EMPLOI
Ressources
apparence physique, de leur handicap ou de leur
appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou
supposée, à une ethnie ou une race. »
(loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires modifiée par la loi n° 2001-1066 du 16
novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations)
Pour ne pas confondre…
L’intégration
Le Haut Conseil à l’Intégration (HCI), installé auprès
du Premier ministre depuis 1989, a vu sa conception
de l’intégration évoluer avec le temps. Dans ses
rapports de 2003 et 2006, il réaffirme son
attachement à cette notion plus complexe qu’il n’y
paraît :
L’intégration s’adresse à tous : elle constitue
un engagement individuel à dépasser les
particularités
dues
aux
origines
et
aux
appartenances pour contribuer à la construction
d’un espace public commun. (…) L’intégration
n’est pas une notion réservée aux seules
personnes
étrangères
ou
d’origine
étrangère, elle concerne chacune des personnes
vivant en France et constitue l’élément fondateur
du pacte social et du « vivre ensemble »
(Le
contrat et l’intégration, HCI, 2003)
L’intégration n’est pas l’assimilation : elle ne
vise pas à réduire toutes ses différences.
L’intégration n’est pas non plus l’insertion car elle
ne se limite pas à aider les individus à atteindre
des standards socioéconomiques. L’intégration
demande un effort réciproque, une ouverture
à la diversité qui est un enrichissement mais aussi
une adhésion.
(le bilan de la politique d’intégration
2002-2005, HCI, 2006)
La discrimination
Le Haut Conseil à l’Intégration définit la discrimination
comme « toute action ou attitude qui conduit, à
situation de départ identique, à un traitement
défavorable de personnes du fait de leur
nationalité, origine, couleur de peau ou religion,
qu’une intention discriminante soit, ou non,
à l’origine de cette situation. » (Haut Conseil à
l’Intégration : Lutte contre les discriminations : faire respecter
le principe d’égalité, 1998)
La loi française sanctionne deux types de
discriminations : la discrimination directe et la
discrimination indirecte2 :
« Aucune distinction, directe ou indirecte, ne
peut être faite entre les fonctionnaires en
raison de leurs opinions politiques, syndicales,
philosophiques ou religieuses, de leur origine, de
leur orientation sexuelle, de leur âge, de leur
patronyme, de leur état de santé, de leur
2
Elle se produit lorsque qu’une disposition, un critère ou
une pratique apparemment neutre est susceptible
d’entraîner un désavantage particulier pour des
personnes d’une race ou d’une origine ethnique donnée
par rapport à d’autres personnes, à moins que cette
disposition, ce critère ou cette pratique ne soit
objectivement justifié par un objectif légitime et que les
moyens de réaliser cet objectif ne soient appropriés et
nécessaires.
Un outil : le testing
Le testing (ou test de situation, test de discrimination,
test par couple) est une méthode permettant d’objectiver
la discrimination en comparant, in situ, le traitement
réservé (par un employeur, un propriétaire, etc.) à deux
personnes que rien ne distingue, excepté leur origine
« ethnique ».
Elle comporte deux facettes : scientifique, où elle est
employée à des fins de connaissance du phénomène, et
judiciaire, où elle cherche à prouver l’existence d’un acte
discriminatoire. En effet, depuis la loi sur l’égalité des
chances (loi n° 2006-396 du 31 mars 2006), les résultats
d’un testing constituent une preuve recevable par un juge
pénal.
Dans un cas comme dans l’autre, le testing doit répondre à
un certain nombre de conditions méthodologiques et
éthiques strictes afin d’être considéré comme valable3.
Un objet légitime
La diversité dans l’emploi public a déjà fait l’objet de
différentes études qui n’ont pas laissé indifférents les
pouvoirs publics. Un rapport public a d’ailleurs été
élaboré fin 2004 sous la direction de Dominique
Versini. Il fait le point sur la situation dans les trois
fonctions publiques et dresse une liste de
recommandations toujours d’actualité. Extraits…
Le sujet est tabou au sein de la fonction publique,
les statistiques quasi-inexistantes, mais en même
temps la question de l’insertion professionnelle des
jeunes issus de l’immigration est au cœur des
interrogations politiques, économiques et sociales.
Les jeunes français d’origine maghrébine sont
ainsi deux fois et demi plus souvent au chômage
que les jeunes français d’origine française, quel
que soit leur niveau d’études. L’analyse effectuée
au sein des emplois salariés de la fonction publique et
du secteur privé montre une surreprésentation dans
les emplois précaires et une sous-représentation dans
les emplois de cadres des français d’origine étrangère
(Maghreb et Afrique)
Propositions : Former et sensibiliser tous les cadres
de la fonction publique à la lutte contre les discriminations,
Diversifier les dispositifs d’information, d’orientation,
d’accompagnement en amont de l’entrée dans la fonction
publique,
Elargir les voies d’accès à la fonction publique :
diversifier les dispositifs d’accès au recrutement pour
renforcer – auprès d’autres publics – l’attractivité de la
fonction publique, adapter le contenu des concours et la
formation des jurys (…)
3
Voir le dossier « La discrimination saisie sur le vif : le
testing», in Horizons stratégiques n°5, Centre d’analyses
stratégique, La documentation française, juillet 2007.