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Droit du commerce international et douanier
Avril 2007
Fasken Martineau DuMoulin, S.E.N.C.R.L., s.r.l.
Le cycle de Doha de l’OMC – Peut-on mettre fin à l’impasse?
Malgré des signes modestes de progrès
ces dernières semaines, le cycle de Doha
de l’OMC est en grande difficulté. Les
dirigeants politiques du monde entier, y
compris ceux du Canada, se sont engagés
à conclure un accord ambitieux. Après
plus de cinq ans de négociations, le fossé
à combler reste toutefois énorme, sans
solution en vue. Les prochains mois
verront la réussite ou l’échec de Doha.
D’où viennent ces difficultés? Quel est
l’enjeu de l’échec ou de la réussite des
négociations? Que se passera-t-il dans les
semaines ou les mois à venir?
Le point sur le cycle de Doha
Vancouver
Calgary
Toronto
Ottawa
Montréal
Québec City
New York
Londres
Johannesburg
Les difficultés du cycle de Doha datent de
son lancement même, en novembre 2001
– ce qui devait être la neuvième ronde de
négociations pour la libéralisation du
commerce depuis la création du système
d’échanges internationaux en 1947. L’un
des premiers objectifs du Programme de
Doha pour le développement est de
répondre aux besoins des pays en
développement
en
favorisant
le
développement économique et en
soulageant la pauvreté. Le lancement du
cycle de Doha visait également à rétablir
la
confiance
dans
l’économie
internationale, fortement ébranlée à la
suite des attentats du 11 septembre.
Charlene
Barshefsky,
ancienne
représentante au commerce des ÉtatsUnis, ne cache pas son opinion sur
Doha : ce cycle aurait été lancé sous « des
prétextes essentiellement faux », a-t-elle
récemment déclaré. Elle prétend que,
n’eût été du désir de se montrer solidaire
avec les États-Unis et de soutenir
l’économie
mondiale
après
le
11 septembre, le cycle « n’aurait presque
certainement pas vu le jour ». Malgré
l’intention louable des dirigeants des pays
riches de le consacrer au développement,
ajoute-t-elle, « leur capacité de remplir
leurs engagements a toujours été, sous des
rapports importants, absente – ce qui était
clair dès le départ, au-delà des
discours » 1 .
Comme celui d’Uruguay, qui l’a précédé
de 1986 à 1994, le cycle de Doha est
ambitieux et dépasse largement les
questions de commerce agricole qui ont
établi sa notoriété. Les principaux enjeux
des négociations sont les suivants :
•
1
www.fasken.com
Tout un éventail de questions de mise
en œuvre et touchant au traitement
spécial et différencié, importantes
pour les pays en développement, qui
découlent du cycle d’Uruguay et de la
nécessité de renforcer et de préciser
International Herald Tribune, 31 janvier
2007
Fasken Martineau DuMoulin, S.E.N.C.R.L., s.r.l. Droit du commerce international et douanier
les droits particuliers accordés à ces pays.
•
•
•
La réforme de la réglementation des trois piliers
de l’agriculture : l’accès aux marchés, les
subventions aux exportations et le soutien
interne.
L’ouverture des marchés pour les secteurs des
services, comme la banque, l’assurance et le
transport, particulièrement dans les pays en
développement.
commerce au plan multilatéral ...et verrouiller la
réforme à une échelle sans précédent » 3 .
Grand exportateur, le Canada est encore plus
concerné que la plupart des autres pays par l’issue
des négociations de Doha. Au-delà de l’incidence du
cycle sur le commerce agricole, les grands domaines
d’importance stratégique pour le Canada sont
notamment :
•
Les services financiers : Le Canada cherche à
obtenir la hausse des plafonds de participation et
la réduction des restrictions aux permis dans la
banque et l’assurance, notamment dans des pays
avancés comme la Chine.
•
Les autres services : Le Canada demande un
meilleur accès aux marchés et des garanties de
traitement équitable dans divers autres secteurs
des services actuellement à l’abri des disciplines
de l’OMC dans la plupart des pays, tels, entre
autres, la construction et l’ingénierie, la
recherche et le développement, les transports et
les services concernant l’environnement.
•
L’automobile : Les droits élevés exigés dans les
marchés asiatiques à croissance rapide restent
une source d’irritation pour le secteur
automobile canadien (ce qui a amené le Canada
à poursuivre la Chine devant l’OMC de concert
avec les États-Unis et l’Union européenne);
•
Les télécommunications : L’obligation faite aux
sociétés
offrant
des
services
de
télécommunications au Canada d’être sous
propriété canadienne est un problème de longue
date, bien que le gouvernement fédéral ait
indiqué récemment qu’il serait prêt à accepter de
plus grands investissements étrangers. Par
ailleurs, les sociétés canadiennes devraient
bénéficier de l’assouplissement des restrictions
La réduction des droits de douane et d’autres
mesures touchant les produits industriels,
surtout, encore, dans les pays en développement.
Entre autres éléments délicats du programme de
Doha, citons les droits en matière de propriété
intellectuelle, les règles antidumping et sur les
subventions, le système de règlement des différends
de l’OMC et les questions liées au commerce et à
l’environnement.
La plupart des questions de Doha font partie de ce
que l’on appelle « l’engagement unique », soit le
principe selon lequel l’accord final doit être global.
Le commerce agricole est le principal obstacle, bien
qu’il ne faille pas sous-estimer d’autres aspects tels
que les nouvelles disciplines dans le domaine en
explosion du commerce des services. On estime, en
effet, que les services représentent actuellement
60 % de la production et de l’emploi dans le monde,
mais seulement 20 % des échanges internationaux 2 .
Le volume des échanges de produits et de services
touché par les négociations est véritablement
impressionnant, ce qui a amené le directeur général
de l’OMC, Pascal Lamy, à décrire le cycle de Doha
comme « la tentative la plus ambitieuse que les
gouvernements aient faite pour libéraliser le
2
Site Web de l’OMC/AGCS (en anglais seul.)
2
3
Discours de Pascal Lamy, 11 octobre 2006
Fasken Martineau DuMoulin, S.E.N.C.R.L., s.r.l. Droit du commerce international et douanier
3
imposées aux investissements étrangers dans le
secteur par les pays en développement avancés.
produits manufacturés dans les pays en
développement avancés tels que le Brésil et l’Inde 4 .
Malgré ses visées ambitieuses, le cycle de Doha a
connu, dès le départ, de grandes difficultés. Suite à
l’échec de la réunion de Cancun en 2003, les
ministres du commerce des pays membres se sont
réunis de nouveau à Hong Kong fin 2005 pour tenter
de relancer les négociations. Ils se sont alors
entendus sur des engagements relativement
modestes, notamment celui d’éliminer les
subventions aux exportations d’ici 2013, tout en
reportant cependant le règlement de toutes les
questions plus épineuses.
Les négociations ont officiellement repris en février
dernier, à la suite de réunions tenues dans le cadre
du Forum économique mondial de Davos. Les
progrès restent toutefois modestes, malgré une série
de réunions entre hauts et moyens fonctionnaires.
Peu à peu, certaines questions qui faisaient partie de
la Déclaration initiale de Doha ont été abandonnées,
tandis que d’autres étaient confiées à des comités de
l’OMC. Au nombre de ces abandons rapides, citons
les questions dites de Singapour (ainsi appelées
parce qu’elles sont à l’ordre du jour depuis une
réunion ministérielle tenue à Singapour en 1996) :
•
l'élargissement des disciplines en matière de
réglementation des investissements étrangers;
•
les principes touchant le droit de la concurrence,
notamment les cartels d’exportation;
•
une plus grande transparence dans la passation
des marchés publics.
En juillet 2006, à la suite de l’échec des principaux
participants d’en arriver à un compromis sur les
questions les plus importantes, Lamy a suspendu les
négociations pour éviter qu’elles ne dégénèrent, tout
en précisant les trois conditions clés qui
permettraient de résoudre l’impasse : l’engagement
des États-Unis à réduire davantage le soutien interne
accordé aux agriculteurs, un plus grand accès aux
marchés agricoles américains et la réduction des
droits de douane frappant les importations de
Les négociations sont d’autant plus urgentes que la
loi habilitant une procédure accélérée aux États-Unis
(le Trade Promotion Authority (TPA) Act) devient
caduque en juillet. Cette loi permet au Congrès
d’approuver ou de rejeter un traité commercial
international, mais non de le modifier ou d’en
retarder la ratification et la mise en œuvre. La
prorogation de cette loi fait face à de nombreux
obstacles et, sans elle, tout accord de Doha sera
probablement reporté de plusieurs mois, voire
plusieurs années. Sans parler de la position affaiblie
du président Bush devant un Congrès dominé par les
Démocrates, le déficit commercial record du pays et
les inquiétudes soulevées par la protection des droits
des travailleurs viennent compliquer le débat. Cette
prorogation est également étroitement liée à une
nouvelle loi agricole (Farm Bill), actuellement à
l’étude au Congrès. Une percée dans les
négociations de Doha serait probablement vue
comme la meilleure raison de proroger le TPA.
Les défis
Les défis qui empêchent la conclusion d’une entente
sont, dans une grande mesure, de nature politique,
comme le montre la situation aux États-Unis. De
tous les grands intervenants, c’est ce pays qui a été
la cible des critiques les plus virulentes pour son
refus de mettre de l’eau dans son vin. L’Union
européenne est toutefois elle-même déchirée par la
4
U.S. Government Accountability Office, Congress
Faces Key Decisions as Efforts to Reach Doha
Agreement Intensify, Mars 2007, p. 9
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perspective d’avoir à ouvrir ses marchés agricoles
aux importations, comme l’indiquent des remarques
récentes du président sortant Jacques Chirac 5 .
Le contexte des négociations a passablement changé
depuis les cycles précédents. Jusqu’ici, c’étaient les
Américains et les Européens qui dominaient les
négociations commerciales internationales et qui en
dictaient les termes. À preuve l’accord de Blair
House, conclu en 1992 entre les États-Unis et
l’Union européenne, sur lequel se sont appuyées les
diverses ententes du cycle d’Uruguay.
Cette stratégie – et les acrobaties diplomatiques
qu’elle entraîne – est plus difficile à suivre dans un
cycle qui se veut celui du développement. Nous
assistons donc à des négociations beaucoup plus
complexes et à une montée du rôle des principaux
pays en développement, plus particulièrement le
Brésil, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud.
En outre, les pays en développement eux-mêmes ont
des intérêts très différents et parfois contradictoires.
Certains, tels le Brésil en agriculture et la Chine dans
les produits manufacturés, ont grand intérêt à obtenir
un meilleur accès aux marchés des pays développés
et en développement. D’autres, tels les pays de la
CARICOM, prennent des positions essentiellement
défensives visant à protéger leurs marchés des
importations. L’Inde, quant à elle, est ambivalente :
puissance industrielle ascendante, elle est obligée de
protéger ses quelque 650 millions de petits
agriculteurs de la concurrence des importations.
Ajoutons à cela le malaise croissant que la
globalisation suscite dans la société. Cette tendance
met de plus en plus l’OMC et ses partisans sur la
défensive, tout particulièrement à l’égard des
rapports entre le commerce, d’une part, et le
développement et l’environnement, d’autre part.
5
The Guardian, 5 mars 2007, Chirac Rails at
Mandelson’s Trade Strategy
4
Dans le cadre du prédécesseur de l’OMC, l’Accord
général sur les tarifs douaniers et le commerce
(connu sous son acronyme anglais, GATT), le
commerce international s’est considérablement
libéralisé, mais généralement loin des yeux du
public. Le processus de règlement des différends
commerciaux du GATT privilégiait la consultation
et le compromis plutôt que la décision. Depuis la
création de l’OMC en 1995, un système de
règlement des différends plus autoritaire et légaliste
s’est accompagné de disciplines plus contraignantes
dans un certain nombre de domaines. Cela a suffi
pour que l’on accuse les instances juridictionnelles
de l’OMC d’activisme judiciaire, d’invention et
d’interprétation débridée des textes souvent ambigus
rédigés par les diplomates et les négociateurs
commerciaux. La nature plus légaliste du système
empêche par ailleurs les négociateurs d’avoir recours
à l’implicite pour parvenir à un rapprochement.
L’OMC ne sait pas, en tant qu’institution, réagir aux
situations où les décisions juridictionnelles semblent
aller trop loin, ni s’adapter aux nouvelles tendances
mondiales. Comme le fait remarquer l’économiste
Sylvie Ostry, l’OMC souffre d’un déséquilibre grave
entre ses pouvoirs législatif et exécutif extrêmement
faibles et son système de règlement des différends
judiciarisé extrêmement fort 6 .
Soulignons que, avec l’exigence d’une plus grande
transparence, l’OMC est scrutée de beaucoup plus
près que le GATT ne l’a jamais été. Est-il alors
étonnant que la diplomatie cède souvent le pas aux
effets de galerie ? Certains craignent que l’OMC ne
finisse par ressembler aux Nations Unies et par être
plus portée sur les discours que sur l’action concrète.
Chose surprenante, la mondialisation même vient
compliquer les choses pour l’OMC. Les
changements causés par la technologie, les
6
Mars 2002, Doha and After, communication donnée à
la conférence « From Doha to Kananaskis », p. 2
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mouvements
de
capitaux
et
l’émergence
d’économies comme la Chine battent l’OMC de
vitesse. Comme le montre le cycle de Doha, l’OMC
commence à perdre son emprise sur les échanges
commerciaux internationaux.
Perspectives d’avenir
Malgré tous ces défis, Doha est loin de l’échec. Le
cycle d’Uruguay a connu son lot d’impasses et de
reports. Le cycle actuel n’est donc pas un cas de
figure. Nonobstant les différences, des progrès
considérables ont été réalisés sur les modalités de la
poursuite des négociations. Les médias n’ont pas
bien su rendre compte de la convergence qui se
dessine sur de nombreux points. Une entente est
encore à portée de la main, surtout si les intervenants
importants bougent sur les trois conditions clés.
L’étendue de l’entente possible est une toute autre
question. Il devient de moins en moins probable que
l’accord final sera aussi global que le laissait espérer
la déclaration de 2001. Même en supposant qu’ils
finissent par s’entendre, les ministres du commerce
reporteront probablement un certain nombre de
questions à des rondes futures. Le domaine
complexe du commerce des services est le plus
susceptible de donner lieu à une entente limitée à
certains secteurs (les télécommunications et les
services financiers, notamment). Des groupes de
pression, tels la Coalition of Service Industries, des
États-Unis, et le European Services Forum, ont ainsi
été poussés à insister pour que l’on ne dilue pas les
objectifs des négociations dans le secteur tertiaire 7 .
Ces négociations s’intensifieront en mai et en juin, à
l’approche de la disparition du TPA. L’UE a ses
propres raisons de forcer une percée tant que la
présidence tournante est encore occupée par le
chancelier allemand, Andrea Merkel (dont le mandat
se termine à la fin juin). Les pays en développement
7
Inside US Trade, 21 février 2007
5
tels que l’Inde subiront des pressions énormes visant
à les faire bouger sur les questions des services et
des droits frappant les produits industriels en
échange d’une réduction des subventions agricoles et
d’un meilleur accès aux marchés agricoles pour les
pays développés.
Même s’il y a percée, il faudra bien du temps pour
peaufiner une entente définitive. Pascal Lamy faisait
preuve d’optimisme lorsqu’il déclarait récemment
qu’un nouvel accord commercial pourrait être conclu
d’ici le début de 2008 si les obstacles étaient levés
dans le premier semestre de 2007.
L’OMC restera une organisation internationale de
premier plan, même en cas d’échec de Doha. Elle
pâtira toutefois d’une crise de confiance sans
précédent, qui touchera aussi le système multilatéral
qu’elle encadre. De plus en plus de pays intenteront
des litiges commerciaux et les perdants seront plus
enclins à résister aux décisions défavorables.
L’impossibilité de s’entendre dans le cadre de Doha
accélérera également la tendance croissante à
conclure des accords commerciaux régionaux.
Rappelons, à titre d’exemple, que l’OMC faisait état
de 130 de ces accords en 1995 alors qu’il y en avait
quelque 300 en vigueur ou en négociation fin 2003.
À cet égard, le Canada rattrape le temps perdu : il a
annoncé récemment son intention de négocier un
accord de promotion et de protection de
l’investissement étranger (APPIE) avec l’Inde et
parle ouvertement d’une solution de rechange –
négocier un accord de libre-échange – dépendant de
l’issue du cycle de Doha. On présente également la
création d’une zone commerciale composée de
21 économies de la région Asie-Pacifique comme un
pis-aller en cas d’échec des négociations de l’OMC.
La prolifération des accords régionaux a une
incidence profonde sur la structure et l’intégrité de
l’OMC et du système commercial international. Elle
se traduit par une multiplication des règles, des
Fasken Martineau DuMoulin, S.E.N.C.R.L., s.r.l. Droit du commerce international et douanier
informations à fournir et des impondérables.
L’intégration de ces accords dans une structure
globale encadrée par l’OMC s’avère de plus en plus
difficile et augmente le risque de conflits. Cette
prolifération crée un réseau complexe de règles
commerciales préférentielles qui affaiblissent le
principe de la non-discrimination qui est au cœur des
règles de l’OMC.
En résumé, les prochains mois seront cruciaux pour
l’avenir du multilatéralisme dans le commerce
international.
Pour de plus amples renseignements sur le présent
article, veuillez communiquer avec l’une des
personnes suivantes :
David K. Wilson
613.236.3882
[email protected]
Anne M. Tardif
613.236.3882
[email protected]
6
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7
Ce bulletin se veut un outil d’information à l’intention de nos clients sur les récents développements en droit des valeurs mobilières. Les déclarations
présentées ne constituent pas des avis juridiques; aucun lecteur ne devrait agir sur le fondement de ces déclarations sans avoir consulté auparavant un
avocat qui saura analyser sa situation particulière et lui fournir des conseils appropriés. Fasken Martineau DuMoulin s.r.l. est une société à responsabilité
limitée et comprend des sociétés juridiques professionnelles
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mobilières. Les déclarations présentées ne constituent pas des avis juridiques; aucun lecteur ne devrait agir sur le fondement de
ces déclarations sans avoir consulté auparavant un avocat qui saura analyser sa situation particulière et lui fournir des conseils
appropriés. Fasken Martineau DuMoulin s.r.l. est une société à responsabilité limitée et comprend des sociétés juridiques
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