RAPPORT GENERAL DU FORUM DES DIX ANS DE DECENTRALISATION AU BENIN

RAPPORT GENERAL DU FORUM DES DIX ANS DE DECENTRALISATION AU BENIN
Sur l’initiative du gouvernement béninois et avec le concours des Partenaires Techniques et
Financiers, le deuxième forum bilan de la décennie de la décentralisation au Bénin s’est tenu les 06 et
07 octobre 2015 au Palais des congrès à Cotonou. La cérémonie d’ouverture a été rehaussée par le
discours inaugural du Premier Ministre, Monsieur Lionel ZINSOU, entouré de plusieurs membres du
gouvernement et de Présidents d’institutions ou de leurs représentants. Les travaux du forum ont été
présidés par Madame Véronique F. BRUN HACHEME, Ministre chargée de la décentralisation. La
cérémonie de présentation du rapport général et de clôture du forum s’est déroulée au palais de la
présidence de la république sous l’égide du Chef de l’Etat, Dr Boni YAYI, en présence de plusieurs
membres du gouvernement, du corps diplomatique et des participants au forum.
Le forum est organisé autour de cinq thèmes principaux d’évaluation de la Réforme de l’Administration
Territoriale (RAT) tenant lieu d’idées motrices pour les débats : (i) ingénierie territoriale, (ii)
financement de la décentralisation et du développement local, (iii) décentralisation et participation
citoyenne, (iv) aide publique au développement, (v) aménagement du territoire et développement
local.
Quatre objectifs sont poursuivis par le forum :
1. faire le point de l’état de la mise en œuvre des recommandations du forum national sur le bilan de
la RAT et la gestion des communes tenu du 26 au 28 novembre 2007 ;
2. faire connaître les différentes perceptions des acteurs sur la conduite du processus de la RAT ;
3. échanger sur les dispositifs institutionnel, réglementaire et législatif de la RAT à travers des
communications sur des thématiques spécifiques ;
4. formuler des recommandations à l’endroit des différents acteurs pour l’approfondissement et
l’accélération du processus au cours de la prochaine mandature.
Sur le plan conceptuel, il faut souligner que la réforme de l’administration territoriale, c’est la
réforme des réformes de l’Etat pour la territorialisation des politiques et stratégies publiques.
Sa mise en œuvre dépend de la qualité de la coopération entre l’Etat, les communes, les Partenaires
Techniques et Financiers (PTF), le secteur privé, les partis politiques, les organisations de la société
civile et les populations elles-mêmes.
Le forum s’est déroulé en cinq panels et a mobilisé environ 400 participants provenant de différentes
institutions de la République, des administrations centrales et déconcentrées, des PTF, des
communes, organisations de la société civile du secteur privé et des universités. Les assises ont été
rehaussées par la présence des délégations venues des Ministères en charge de la décentralisation
de la Côte d’Ivoire et du Sénégal qui ont pris une part active avec des contributions de qualité aux
travaux des cinq panels du forum.
Quel postulat républicain pour la deuxième décennie de la décentralisation ?
Le forum considère la deuxième décennie de décentralisation comme une décennie de la maturation
institutionnelle et de montée en puissance du développement territorial au Bénin par la modernisation
des administrations communales et départementales, la contractualisation des objectifs de
développement axée sur la correction des déséquilibres territoriaux, la décentralisation économique et
l’efficacité du développement par l’effectivité de la redevabilité mutuelle, la lutte contre la mauvaise
gouvernance et l’impunité.
Un consensus patriotique a prévalu au cours des travaux du forum à savoir que pour innover, réformer
ou performer, il faut un diagnostic non complaisant mais réaliste reconnaissant à la fois le caractère
juvénile de l’expérience de décentralisation béninoise, les efforts des parties prenantes et les limites
ou les faiblesses des actes posés.
1
La réalisation du bilan des douze ans de décentralisation a été un processus participatif et inclusif
mené suivant une approche intégrant des enquêtes de perception de la décentralisation, des ateliers
interdépartementaux, le forum des universitaires, des communications introductives de spécialistes
pour alimenter les présentes assises tenant lieu de forum national. Il ressort des travaux du forum les
principales conclusions et recommandations ci-après :
A - Reconnaissance des efforts du Gouvernement et des Partenaires Techniques et Financiers
en faveur de la décentralisation et du développement à la base
Le forum reconnaît les coups de pouces du Chef de l’Etat et de son Gouvernement par l’adoption de
deux des trois politiques territoriales du Bénin avec l’accroissement des ressources affectées à leur
mise en œuvre. Il s’agit en l’occurrence de la PONADEC et de la PNDEF avec leurs outils et
modalités de mise en œuvre dont : le FADeC/CONAFIL avec l’évolution constant du volume des
transferts de ressources aux communes et le développement des audits et contrôles, l’organisation
des élections locales et l’effectivité de délivrance de services aux citoyens par les mairies, la montée
en puissance des activités de formation des élus et des personnels des communes par le CeFAL,
l’adoption d’une loi sur la fonction publique territoriale, la création de l’ABeGIEF et de l’association des
communes des espaces frontaliers. Egalement, un effort soutenu d’accès à l’eau potable, à la
téléphonie mobile, à la sécurité publique, à la couverture radiophonique et télévisuelle ainsi que
l’électrification rurale est fait. On note par ailleurs un abondement croissant du FADeC par les
Partenaires Techniques et Financiers traduisant une fiabilité reconnue de cet instrument de
financement du développement à la base. La volonté politique de faire progresser la réforme de
l’administration territoriale s’est traduite aussi par la création d’un ministère en charge de la
décentralisation en 2007 et le forum s’en félicite.
Tout en reconnaissant ces avancées réelles et attestées par les divers témoignages, force est
d’admettre que toute œuvre humaine demeure perfectible et comme nous le rappelle Albert CAMUS,
« mal nommer les choses, c’est ajouter au malheur du monde ». C’est pourquoi, le forum
encourage vivement l’Etat béninois à traquer les imperfections et les incomplétudes de la RAT pour
fortifier le processus de décentralisation comme un impératif de justice territoriale qui restaure la
citoyenneté et la fierté d’accéder à des administrations et services de proximité de qualité dans toutes
les localités. La décentralisation est une question essentielle de dignité humaine et elle reste la
meilleure modalité institutionnelle et fonctionnelle pour lutter contre les insécurités, les déséquilibres
territoriaux, le régionalisme et les risques liés au changement climatique (inondation, sécheresse,
maladies…).
En dépit des avancées relevées qui sont réelles et attestées par les participants, ils ont cependant
reconnu, par ailleurs, que le chemin du développement à la base est à peine emprunté en raison
de nos mentalités fortement centralisatrices et de nos conceptions bureaucratiques des
processus de développement qui laissent peu de place à la valorisation des attentes des acteurs de
terrain (conseils communaux et services déconcentrés de l’Etat). Ce qui amène le forum à considérer
que le Bénin a grandement besoin de réformer la réforme de l’administration territoriale par des
mesures audacieuses et innovantes mettant fin aux multiples résistances aux changements notées au
niveau des ministères en charge des finances, de la santé, de l’éducation, de l’agriculture, des
transports, de l’eau, etc..
En effet, sans la prise de conscience du caractère transversal et incontournable de la RAT comme
facteur de motivation institutionnelle et sociale pour accélérer le transfert des compétences et des
ressources aux communes, ces collectivités locales ne pourront guère devenir des lieux privilégiés
de radicalisation de la lutte contre la pauvreté et la mauvaise gouvernance. C’est pourquoi, le
forum juge indispensable d’attirer l’attention de chaque membre du gouvernement et de chaque
député sur les défis du développement à la base et la responsabilité collective des institutions de la
république sur l’impératif de la justice territoriale et du bien-être des populations. Car, à travers
une décentralisation bien pensée et convenablement mise en œuvre, des réponses pertinentes sont
2
apportées aux fonctions politiques, aux fonctions d’administration territoriale et aux fonctions de
développement local qui sont les trois fonctions essentielles d’une RAT orientée vers le
développement équilibré et harmonieux du territoire national.
Le forum a identifié un certain nombre de facteurs d’immobilisme ou de refus de changement
nécessitant une thérapie de choc et souhaite à cet égard, une prise de position du Chef de l’Etat sur
les points d’attention suivants :
•
les textes de lois sur la décentralisation ont beaucoup de lacunes d’imprécision,
d’incohérence, d’incomplétude et de complexité limitant leur opérationnalisation
adéquate pour dynamiser le développement à la base notamment pour territorialiser les
politiques publiques ;
•
le manque de mise en œuvre de plusieurs documents de politique et stratégie, d’outils
techniques de réforme (plans de décentralisation et déconcentration, plans départementaux
de développement intersectoriel) du fait de leur faible intégration dans le dispositif juridique,
institutionnel et financier de mise en œuvre des politiques publiques (faible déconcentration
administrative et budgétaire, faible prise en compte de la décentralisation/déconcentration
dans le processus budgétaire de l’Etat).
•
L’inexistence d’une directive gouvernementale imposant des échéances pour certaines
opérations délicates de la RAT comme l’élaboration des plans décentralisation et de
déconcentration pour tous les ministères devant subir la RAT et le manque de ressources
budgétaires pour leur élaboration selon les normes requises et les procédures admises et ce,
en respect des étapes et des délais requis.
Reconnaissant la décentralisation comme un processus politique de transformation sociétale majeure
impliquant une démarche irréversible, inclusive et d’action en synergie pour la sécurité et le
développement humains,
•
le forum recommande la prise d’une directive gouvernementale prescrivant la mise en place
d’un plan de décentralisation et de déconcentration (Plan 2D) dans tous les ministères
transversaux et sectoriels concernés par la réforme de l’administration territoriale afin que d’ici
à 2020, toutes les politiques et stratégies sectorielles devant être territorialisées le soient avec
la volonté politique requise et dans les règles de l’art. Il s’agit là d’un tournant décisif pour
l’accélération de la RAT qu’on peut qualifier de RAT de deuxième génération et le souhait
des participants est que le Président de la république envoie un signal fort à tous les
ministères dans ce sens avant la fin de son mandat avec inscription dans le budget général de
l’Etat 2016 d’une ligne budgétaire conséquente d’au moins 50 000 000 FCFA pour la
production du plan 2D de chaque département ministériel, le processus de planification 2D
faisant partie des réformes complexes aboutissant à la restructuration de l’organisation d’un
ministère (clarification des missions, délégation des compétences et des crédits, transfert de
compétences et de ressources, redéploiement du personnel, recrutement sur poste,
redéfinition des éléments de base pour une administration axée sur la qualité des services
offerts).
•
le forum recommande la systématisation de la prise en compte dans la formulation des
nouvelles interventions de la coopération internationale au Bénin pour le secteur de la 2DAT
(i) des indicateurs d’appropriation de l’aide, (ii) des indicateurs d’innovations
technologiques et d’efficacité de développement et (iii) des indicateurs de processus de
désengagement du PTF.
3
B - Démocratie locale et gouvernance politique : renforcer l’espace citoyen, le rôle des
structures infra communales, l’éducation civique et l’alphabétisation
La démocratie locale est en marche mais le bonheur local peine à couronner les divers efforts
consentis par l’Etat, les Partenaires Techniques et Financiers et les communes au cours de ces
dernières années pour relever le niveau de vie des populations dans les différents secteurs
stratégiques comme l’économie locale, l’éducation, la santé et les transports en milieu rural.
Un appel a été lancé par le forum pour « une démocratie locale de nouvelle génération pour une
nouvelle génération de communes ». Cet appel fait le constat qu’après 25 ans de processus
démocratique, les partis politiques peinent à disposer d’une offre éducative à l’endroit de leurs
militants et des populations.
•
Le forum demande au Gouvernement d’ouvrir un chantier d’éducation civique et
d’alphabétisation des populations comme des priorités d’investissement humain au titre de
cette troisième mandature de la décentralisation afin que soient atténuées les déviances
comportementales qu’on note chez les acteurs politiques et qui déteignent sur les
agissements des administrations et des populations.
•
Convaincu que la réalité de la misère se trouve dans les villages et les quartiers de ville, le
forum recommande le renforcement et l’accompagnement de tous les conseils de village et
de quartier de ville au cours de cette mandature. Par là, il s’agit de lancer un vaste
mouvement d’animation du territoire à la base avec une mise à contribution des organisations
de la société civile pour l’information et l’éducation civique.
•
Dans la perspective d’un effort soutenu de promotion de l’équité Genre, le forum demande
qu’un accompagnement particulier soit donné aux femmes pour améliorer leur engagement
politique et représentation dans la gestion des affaires locales, le Bénin ne comptant que 2
femmes sur les 77 maires et 66 conseillères sur 1435.
Le forum s’est préoccupé aussi de la gestion sécurisée de l’état civil et de la maîtrise des
dynamiques démographiques au niveau communal. Les participants ont constaté que la
déclaration des naissances est loin d’être un réflexe citoyen dans nombre de localités notamment
dans les zones éloignées des chefs lieux d’arrondissement ou de commune. Il est établi également
que les agents de l’état civil ne prêtent pas assez attention aux filiations avant de délivrer les actes
d’état civil. Ces biais institutionnels comportent des risques d’apatridie et d’usurpation de statut de
citoyen béninois par des gens mal intentionnés.
Prenant conscience de cette situation préoccupante qui affecte le système sécuritaire national dans
un environnement assez versatile et demandant au Bénin de préserver son image dans le monde et le
label de son passeport,
le forum recommande des actions à court et moyen termes à mettre en œuvre dès 2016 :
•
mise en place d’un fonds de déclaration des naissances allouant un montant de 5000 FCFA à
chaque déclarant de naissance ;
•
régularisation des registres d’état civil en les cotant et paraphant par la mairie et le tribunal et ces
registres doivent être déposés chaque année à la mairie et arrêtés au 31 décembre ;
•
création du Centre National de l’Etat Civil (CNET) qui recevra régulièrement les informations de
l’état civil de toutes les communes et tribunaux. Ce centre disposera d’un fichier central connecté
à toutes les communes dont la gestion incombe aux responsables de l’état civil de la commune ;
4
•
formation de tous les acteurs de la chaîne de sécurisation de l’état civil sur les règles
déontologiques et les techniques de gestion et de sécurisation des dossiers d’état civil;
•
délivrance d’un numéro d’identification à chaque citoyen avec pour avantage d’avoir la situation
des Béninois arrivés à l’âge de la majorité et permettant de les enrôler systématiquement sur les
listes électorales afin que la démocratie participative s’enracine dans toutes nos communautés ;
•
l’obligation de déclaration de décès sur toute l’étendue du territoire national avec mise à
contribution de tous les conseillers territoriaux et des médias pour la sensibilisation des
populations afin que l’état civil béninois soit en permanence à jour sur la situation démographique
dans chaque commune et ceci, afin de mieux planifier les besoins d’investissement et de
développement dans chaque commune.
C - Ingénierie juridique de la décentralisation : mise à plat de l’arsenal juridique et nécessité
d’un code des collectivités locales
Une nouvelle culture juridique de la décentralisation s’impose et nécessite une révision
méthodique des textes avec l’implication des acteurs de terrain et tous les sectoriels
concernés en raison des incomplétudes, des incohérences et des insatisfactions observées à l’usage
de ces textes peu adaptés pour la valorisation des potentialités locales, l’intercommunalité et la
promotion du partenariat public privé dans le développement à la base.
La première insuffisance relevée au niveau de l’ingénierie juridique de la décentralisation est le
caractère fragmentaire de l’arsenal juridique de la décentralisation, de la déconcentration et de
l’aménagement du territoire au Bénin. Egalement, se posent de gros problèmes d’application des
textes et d’accessibilité limitée de leurs contenus aux populations dans leurs langues. Certains de
ces textes ne traduisent pas toujours une vision et une politique de développement, notamment les
textes régissant l’intercommunalité et le code foncier qui érodent les compétences communales et les
ressources issues des lotissements, pour ne citer que ces cas.
Les textes spécifiques de la décentralisation sont peu articulés avec les textes des ministères
sectoriels ayant un lien avec les compétences des communes. Le défaut ou l’insuffisance de
déclinaison dans chaque secteur des compétences à transférer est l’une des faiblesses de la
décentralisation béninoise et cela s’explique, par ailleurs, par la clarification insuffisante par secteur,
des compétences sectorielles propres, déléguées et transférées.
•
En réaction de ces faiblesses juridiques et institutionnelles, le forum a recommandé
que le processus de révision des textes fasse partie du paquet des cadeaux présidentiels que
le Chef de l’Etat aura à léguer au processus de décentralisation avant la fin de son mandat.
La ligne directrice de la révision des textes préconisée par le forum est d’ancrer la
décentralisation et l’aménagement du territoire à la fois dans une logique sociale et une
logique économique afin que la seconde décennie de la décentralisation soit une avancée
au niveau de la construction économique des communes avec l’émergence de pôles
économiques portés par les potentialités économiques et les caractéristiques socioculturelles
de chaque bassin de production.
•
Le forum se préoccupe aussi de la nécessité d’amorcer une réflexion sur les nouvelles
compétences communales à enrôler pour tenir compte des expériences vécues au cours de la
première décennie et des demandes de services des populations.
•
Le forum recommande une réflexion approfondie sur les modalités pratiques de coordination
des services déconcentrés de l’Etat (SDE) au niveau communal pour d’une part, améliorer la
cohérence des interventions publiques et d’autre part, articuler les plans de travail annuels
5
des communes et les plans de travail annuels des SDE dans la commune avec un système
de redevabilité mutuelle.
Toujours s’agissant de l’impératif démocratique en lien avec l’ingénierie juridique de la
décentralisation, le forum a déploré une tendance à la clochardisation des chefferies
traditionnelles et souhaite une action décisive du Chef de l’Etat pour une inversion de tendance afin
que cette chefferie soit réhabilitée dans ses fonctions de dépositaire des pouvoirs ancestraux et des
valeurs qui y sont attachées.
•
Le forum sollicite la bienveillance du Chef de l’Etat pour l’adoption du texte de loi sur la
chefferie traditionnelle qui est en dormance au parlement depuis 2008. Le forum considère
que l’assainissement juridique du statut de chef traditionnel est bénéfique pour la sauvegarde
de la prestance de nos traditions issues de l’histoire, la paix et l’éducation civique.
•
Le forum a recommandé une relecture des textes de la décentralisation incluant les textes
des ministères sectoriels qui ont un lien avec les compétences communales.
•
Le forum a recommandé l’élaboration d’un code des collectivités locales assez innovant et
couvrant les enjeux de la décentralisation, de la déconcentration, de l’aménagement du
territoire, de la régionalisation du développement et des spécificités des espaces frontaliers.
Ce code doit prendre en compte les trois fonctions de la RAT à savoir : fonctions politiques,
fonction d’administration territoriale et fonctions de développement local.
•
Le forum a recommandé l’élaboration d’un projet de loi sur le partenariat public privé
permettant aux collectivités territoriales de réaliser des investissements structurants pour la
promotion de l’économie locale.
•
Le forum a demandé la promulgation et la prise du décret d’application des statuts des
agents permanents de l’Etat et des collectivités territoriales.
•
Le forum a recommandé le repositionnement institutionnel du MDGLAAT et la revue de
l’ancrage du secrétariat permanent de la PONADEC pour son rattachement au cabinet
ministériel.
•
le forum plaide pour la constitutionnalisation des échéances d’organisation des élections
communales, municipales et locales d’une part, et leur synchronisation avec les élections
législatives et présidentielle pour limiter le gaspillage du temps productif du fait de l’étalement
actuel de ces élections.
•
Le forum a recommandé (i) la mutation de la Chambre des comptes en Cour des comptes
en vue d’assurer la célérité dans le contrôle de la gestion des communes, (ii) la ratification de
la charte africaine sur les valeurs et les principes de la décentralisation, de la gouvernance
locale et du développement local adopté en juin 2014 à Malabo, (iii) le vote de la loi sur le
découpage territorial introduit par gouvernement à l’assemblée nationale depuis 2011.
Le forum constate que la classification des communes en deux groupes dont les communes à statut
particulier et les communes ordinaires est une typologie qui n’est pas dynamique et
développementaliste. Il considère que des critères de classification fondés sur la démographie, l’effort
de mobilisation de ressources par tête d’habitants, des innovations institutionnelles et économiques, la
qualité de la gouvernance, le bon fonctionnement des conseils territoriaux, le niveau annuel de mise
en œuvre des PDC, l’effort de coordination des actions de développement, etc. devraient permettre de
classer et de labelliser chaque année les communes et les motiver en conséquence.
•
Le forum recommande une nouvelle typologie des communes.
6
D - Fiscalité locale, ressources des Communes et capacité financière
Le forum a fait unanimement le constat de la faiblesse des recettes propres des communes (recettes
mobilisées dans les territoires communaux) et de l’existence d’une grande disparité entre ces
dernières, révélateur du caractère peu adapté de la fiscalité locale actuelle aux réalités des
Collectivités Locales.
Il a noté également qu’il existe des marges de progrès considérable que les communes doivent saisir
avec l’opportunité des ressources du FADeC à travers la multiplication des initiatives de
développement de services tarifaires en adéquation avec leurs réalités économiques.
Par ailleurs, le système de transfert de ressources de l’Etat aux communes (Transfert Taxe de Voirie
et TVA et FADeC) permet de corriger significativement les disparités et d’accroitre les ressources des
communes. Cependant ce système de transfert demeure perfectible du fait des facteurs suivants : (i)
des dysfonctionnements dans la détermination, la répartition et le transfert des ressources de
rétrocession de la taxe de voirie et de la TVA, (ii) de la faiblesse des transferts sectoriels, (iii) de
l’inadéquation de l’actuelle subvention de fonctionnement et (iv) l’insuffisance du volume des transferts
FADeC investissement alloué par l’Etat.
Ainsi subsiste un déséquilibre du budget de fonctionnement de plusieurs communes qui ont des
difficultés à faire face aux incidences de l’accroissement de leur patrimoine (charges récurrentes des
investissements physiques), une situation qui affecte la continuité des services offerts aux citoyens. Le
forum constate par ailleurs que les comptes des communes ne sont assez lisibles et diffèrent d’une
commune à l’autre à bien des égards, ce qui rend difficile les comparaisons.
Le forum souligne l’inexistence de lien contractuel entre les services déconcentrés de l’Etat relevant
des administrations financières et les mairies et cette situation fait que les communes n’ont aucune
possibilité de réaction en cas d’insuffisance de performance notamment du service des impôts pour la
mobilisation des recettes fiscales et de recette-perception pour les recettes non fiscales. Seul relève
du conseil communal la fixation des taux des impôts dans les limites de ceux de la loi de finances ou
du code général des impôts alors que la définition de la base de l’assiette des impôts et le
recouvrement relèvent des prérogatives de ces services financiers.
Les difficultés des communes liées au niveau insuffisant de leurs ressources sont aggravées par : (i)
la non représentation des services locaux des impôts et du Trésor dans certaines communes, (ii) la
faible déconcentration budgétaire, (iii) les retards dans l’accès aux fonds logés au niveau du Trésor
public, générant ainsi des reports de crédit de montant considérable sur l’exercice suivant et affectant
corrélativement les plans annuels d’investissement donc la lutte contre la pauvreté.
•
Le forum recommande que soit engagée une réforme de la fiscalité locale prenant en
compte les besoins d’évolution relatifs aux réalités et aux objectifs de développement local.
•
Le forum recommande également un déploiement de la DGID et de la DGTCP dans toutes
les communes.
•
Le forum recommande que la part des ressources du budget général de l’Etat qui est
actuellement autour de 3,8% puisse atteindre les 15% d’ici à 2020.
•
Le forum recommande l’opérationnalisation de l’accès des communes à l’emprunt suivant
une démarche progressive. A cet effet il est préconisé la mise en place d’outils techniques
appropriés (base de données, indicateurs-clé, …) et
•
Le forum demande la création d’une unité spécialisée de cotation des communes chargée de
la certification de la qualité de la gouvernance comme condition d’accès à l’emprunt et au
7
marché financier. Dans ce cadre, il a recommandé le développement d’un cadre juridique
avec des avocats formés pour accompagner les communes dans les contrats PPP.
•
Le forum recommande une évolution institutionnelle de la CONAFIL pour lui permettre de
jouer un rôle plus stratégique touchant l’ensemble des questions relatives au financement des
communes (fiscalité, dotations, emprunts) avec un relais au niveau interdépartemental
permettant de solutionner de façon cohérente les difficultés de planification, de gestion et de
contrôle interne des ressources budgétaires des communes
•
Le forum recommande fortement que le Gouvernement s’engage à allouer au moins un
milliard à chaque commune à l’instar d’autres secteurs (« milliard communal »).
•
Le forum recommande une révision de la nomenclature budgétaire et comptable des
communes pour permettre une clarté dans la présentation des comptes et la facilitation de
l’interprétation des données
E - Décentralisation, aménagement du territoire et développement économique local
Le forum note un lien d’interdépendance très marqué entre mobilisation de ressources propres par les
communes et le développement de l’entreprenariat local pour faire de la décentralisation une véritable
stratégie de co-construction des dynamiques économiques locales. Les innovations des communes et
des structures publiques centrales sont encore assez timides.
En outre, sur les 1300 projets communaux recensés en 2013 par le MDGLAAT, moins de 20 projets à
caractère agricole sont dénombrés alors que la majorité des communes ont leurs économies basées
sur le secteur agricole, un secteur fortement présent dans les plans de développement des communes
(PDC).
Les ministères ayant des activités productives comme ceux en charge de l’agriculture, de
l’artisanat, du tourisme et de l’industrie n’ont pas de visibilité dans les communes, la plupart
des projets de développement dans ces secteurs opèrent par des stratégies de contournement des
compétences communales et sans lien avec les plans de développement des communes ;
Un appel crucial et pressant a été lancé concernant le développement d’un tissu de compétences
locales véritable pour l’enracinement de l’ingénierie territoire dont la structure organisationnelle
et le mode de fonctionnement actuels ne sont pas de nature à stimuler les dynamiques économiques
locales. En somme, les services déconcentrés de l’Etat n’ont ni une approche de planification
concertée avec les communes ni une obligation de reddition de compte de leurs interventions dans la
commune. C’est dire que la lisibilité physique des réalisations ne suffit plus, il faut aussi une
lisibilité méthodologique pour permettre l’appropriation des interventions des ministères, des
agences nationales par les communes.
Bien que les communes soient les lieux d’application des projets de développement mis en œuvre par
les ministères, aucun maire ne dispose d’un tableau de bord pour le suivi des interventions des
ministères dans les communes. Un effort de transparence et de redevabilité mutuelle entre
ministère et mairie participe d’une bonne gouvernance et une telle modalité ne fera que conforter les
dispositions des articles 37, 150 et suivants de la Constitution.
Le forum constate un défaut d’orientations claires de l’Etat en matière d’aménagement du territoire,
situation révélant une application marginale de la DEPONAT.
La multiplicité des acteurs et la diversité de leurs approches territoriales recommandent d’œuvrer pour
le leadership en aménagement du territoire pour assurer la cohérence des décisions qui consacrent
l’affectation, l’occupation et la valorisation des territoires. Cette orientation de la gouvernance
8
territoriale doit tenir compte des besoins croissants des populations, des générations futures et des
contraintes liées au changement climatique qui nécessitent des mesures d’adaptation impliquant
plusieurs échelons territoriaux, une convergence des politiques publiques et des réponses à plusieurs
dimensions.
Le forum relève une faible capacité technique et humaine des communes à entreprendre des actions
d’aménagement du territoire et constate également la complexité de la gestion de l’espace urbain
notamment dans les communes à statut particulier. Le forum a noté que le développement urbain et le
développement économique local induisent des flux d’investissements importants qui nécessitent une
approche adéquate de financement.
•
Le forum recommande aussi la transformation des arrondissements des communes à statut
particulier en collectivités locales décentralisées d’arrondissement pour une meilleure gestion
de proximité et l’amélioration du niveau des services urbains ;
•
Le forum recommande l’accélération de la mise en application des résultats du séminaire
national sur les conflits de limites intra communales et entre les communes ;
•
le forum recommande l’appui financier et technique aux communes pour l’élaboration de
schémas directeurs d’aménagement communaux répondant aux normes de qualité en vue de
mieux organiser le territoire communal par rapport aux zones constructibles et aux zones à
risque élevé pour le changement climatique.
•
le forum recommande le renforcement de l’offre de formation au CeFAL sur la diplomatie
locale, la diplomatie préventive locale et le renseignement territorial ;
•
le forum demande que l’obligation soit faite à tous les ministères et structures intervenant
dans le développement local de consacrer un pourcentage de leurs investissements aux
espaces frontaliers.
•
Le forum recommande la mise en place des plans locaux de sécurité comme une
composante essentielle des plans de développement des communes et considère cet outil
comme un moyen de renforcement de l’interdépendance des corps en armes dans chaque
commune. Dans ce cadre, le forum a insisté sur la production de rapports conjoints sur le
profil sécuritaire périodique et l’éducation des autorités locales et des populations au
renseignement territoriale (action civile).
L’absence du niveau intermédiaire entre la commune et l’Etat central en matière de décentralisation
recommande d’approfondir la réflexion sur la régionalisation qui, en plus de l’accès aux biens et
services, vise la viabilité économique des espaces territoriaux et la promotion de l’économie nationale.
L’avenir du Bénin comme de l’Afrique devant se jouer au cours des deux prochaines décennies dans
les villes par une explosion de la démographie urbaine, une véritable politique urbaine portée par
la régionalisation du développement avec la création de pôles territoriaux s’impose. Face à cet
enjeu démographique étroitement lié aux défis de l’emploi et de sécurité intérieure,
•
le forum recommande au gouvernement d’accompagner la formalisation des
intercommunalités de projets selon des modalités de contractualisation Etat-Communes pour
contrecarrer les flux migratoires sur les villes à statut particulier et faire naître de nouveaux
équilibres territoriaux à impacts probants sur la fixation des populations dans leurs milieux de
vie.
•
le forum recommande la création de pôles régionaux de développement. pour l’atténuation
des déséquilibres territoriaux.
9
•
le forum réaffirme tout le bien que représente l’installation des six nouveaux départements et
le renforcement des services déconcentrés de l’Etat. Il considère que le courage politique doit
prévaloir dans la formalisation de ces nouveaux départements avec la désignation des chefs
lieux, la nomination des préfets et la mise en place des administrations déconcentrées
requises.
•
Egalement, le forum recommande un plan de modernisation des préfectures avec le
confinement des préfets dans leurs missions administratives afin de limiter leur affichage
politique, parfois gênant pour leur statut de hauts fonctionnaires de l’Etat.
•
Le forum recommande aussi (i) le vote par l’Assemblée Nationale du Code de l’Urbanisme et
de l’Aménagement au Bénin et (ii) la clarification dans un cadre de concertation, de la nature,
du contenu, de la pertinence et des imbrications des instruments existants d’aménagement du
territoire au Bénin
F - Administration locale et valorisation de la fonction d’élu local
Pour améliorer et dépolitiser le système de planification communale en vue d’un accès équitable aux
services publics communaux avec une fonctionnalité des infrastructures garante de la continuité des
services offerts aux citoyens,
•
le forum recommande (i) l’institution d’une réunion de coordination mensuelle entre le maire
et tous les responsables de services déconcentrés de l’Etat présents dans la commune et (ii)
la mise en place d’un Système d’Information Territorial (SIT) répondant à la fois aux normes
d’aménagement du territoire et à toutes les fonctions des communes avec la production de
données thématiques pertinentes d’aide à la décision et aux redditions de compte.
Après analyse des différents modes de motivation des élus territoriaux dans la sous-région,
notamment les témoignages des délégations du Sénégal et de Côte d’Ivoire d’une part, et tenant
compte des primes d’installation allouées aux membres du gouvernement et aux députés à leur prise
de fonction d’autre part, le forum a jugé pertinent que soit examiné la faisabilité d’une prime
d’installation aux élus territoires afin qu’une décision soit prise en conséquence :
•
le forum préconise une amélioration des indemnités mensuelles de fonction aux élus
municipaux, communaux et locaux sur la base de critères devant tenir compte entre autres,
de la démographie, de l’étendue, du nombre d’unités administratives, de qualité de la
gouvernance, de la mobilisation des ressources propres, de la mise en œuvre des
recommandations des audits, etc. ;
•
le forum demande qu’un texte régissant les modalités d’organisation des redditions de
comptes et les périodes de leur réalisation soit pris et prenant en compte l’identification et
l’élimination de tous les obstacles à la participation citoyenne, notamment les difficultés
d’accès à l’information dans les mairies et les services déconcentrés de l’Etat avec
spécification des informations gratuites, des informations accessibles sur autorisation
préalable et les informations non diffusables.
•
le forum préconise la mise en place d’un schéma directeur d’informatisation du MDGLAAT
avec interconnexion des communes entre elles, avec les préfectures et le ministère pour la
fluidification de la circulation des informations, le conseil en ligne à la carte et la mutualisation
des bonnes pratiques de chaque commune ;
•
le forum recommande la prise d’un texte organisant la délégation de pouvoirs avec la
responsabilisation de chaque élu sur la base d’une attribution géographique, thématique ou
de catégories d’acteurs ;
10
Plan d’opérationnalisation des recommandations du forum
N°
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Recommandations
La
prise
d’une
directive
gouvernementale prescrivant la
mise en place d’un plan de
décentralisation
et
de
déconcentration (Plan 2D) dans
tous les ministères transversaux et
sectoriels
concernés
par
la
réforme
de
l’administration
territoriale.
L’inscription dans le budget
général de l’Etat 2016 d’une ligne
budgétaire
conséquente
d’au
moins 50 000 000 FCFA pour la
production du plan 2D de chaque
département ministériel.
La systématisation de la prise en
compte dans la formulation des
nouvelles interventions de la
coopération
internationale
au
Bénin pour le secteur de la 2DAT
(i) des indicateurs d’appropriation
de l’aide, (ii) des indicateurs
d’innovations technologiques et
d’efficacité de développement et
(iii) des indicateurs de processus
de désengagement du PTF.
L’ouverture
d’un
chantier
d’éducation
civique
et
d’alphabétisation des populations
comme
une
priorité
d’investissement humain au titre
de cette troisième mandature de la
décentralisation
Le
renforcement
et
l’accompagnement de tous les
conseils de village et de quartier
de ville au cours de cette
mandature pour le renforcement
de l’animation du territoire avec le
concours de la société civile
Un accompagnement particulier
des mouvements de femmes pour
améliorer
leur
engagement
politique et représentation dans la
gestion des affaires locales.
La mise en place d’un fonds de
déclaration
des
naissances
allouant un montant de 5000 FCFA
à chaque déclarant de naissance.
La prise d’une loi de réorganisation
de l’état civil par (i) régularisation
des registres d’état civil, (ii) la
création du Centre National de
l’Etat Civil (CNET) doté d’un fichier
central connecté à toutes les
communes, (iii) la formation de
Nov 15 – Mars 16
Orientations de décision
11
N°
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Recommandations
tous les acteurs de la chaîne de
sécurisation de l’état civil, (iv) la
délivrance
d’un
numéro
d’identification à chaque citoyen et
(v) l’obligation de déclaration de
décès sur toute l’étendue du
territoire national.
L’amorce d’une réflexion sur les
nouvelles
compétences
communales à enrôler pour tenir
compte des expériences vécues.
L’initiation
d’une
réflexion
approfondie sur les modalités
pratiques de coordination des
services déconcentrés de l’Etat
(SDE) au niveau communal avec
une décision du gouvernement
pour son organisation.
L’adoption du texte de loi sur la
chefferie traditionnelle qui est en
dormance au parlement depuis
2008.
La relecture/révision des textes de
la décentralisation incluant les
textes des ministères sectoriels qui
ont un lien avec les compétences
communales.
L’élaboration d’un code général de
l’administration territoriale assez
innovant et couvrant les enjeux de
la
décentralisation,
de
la
déconcentration,
de
l’aménagement du territoire, de la
régionalisation du développement
et des spécificités des espaces
frontaliers.
Le repositionnement institutionnel
du MDGLAAT et la revue de
l’ancrage du secrétariat permanent
de la PONADEC pour son
rattachement
au
cabinet
ministériel.
La
constitutionnalisation
des
échéances d’organisation des
élections
communales,
municipales et locales, et leur
synchronisation avec les élections
législatives et présidentielle.
La réalisation et adoption d’une
nouvelle typologie des communes.
La mise en route d’une réforme de
Nov 15 – Mars 16
Orientations de décision
12
N°
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
Recommandations
la fiscalité locale prenant en
compte les besoins d’évolution
relatifs aux réalités et aux objectifs
de développement local.
Le déploiement de la DGID et de
la DGTCP dans toutes les
communes.
Le relèvement du niveau des
transferts de ressources du budget
général de l’Etat aux communes
pour passer de 3,8% actuellement
à 15% d’ici à 2020.
L’opérationnalisation de l’accès
des communes à l’emprunt suivant
une démarche progressive.
La création d’une unité spécialisée
de cotation des
communes
chargée de la certification de la
qualité de la gouvernance comme
condition d’accès à l’emprunt et au
marché financier.
L’élaboration d’un cadre juridique
pour le PPP avec des avocats
formés pour accompagner les
communes dans les contrats de ce
type.
La réorganisation institutionnelle
de la CONAFIL pour lui permettre
de jouer un rôle plus stratégique
touchant l’ensemble des questions
relatives au financement des
communes (fiscalité, dotations,
emprunts) avec un relais au niveau
interdépartemental
L’institution du milliard communal
pour accroître les capacités de
mise en œuvre des PDC et la lutte
contre la pauvreté.
La révision de la nomenclature
budgétaire et comptable des
communes pour permettre une
clarté dans la présentation des
comptes et la facilitation de
l’interprétation des données.
La
transformation
des
arrondissements des communes à
statut particulier en collectivités
locales
décentralisées
d’arrondissement
pour
une
meilleure gestion de proximité et
l’amélioration du niveau des
Nov 15 – Mars 16
Orientations de décision
13
N°
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
Recommandations
services urbains.
L’augmentation du nombre des
communes à statut particulier sur
la base de critères pertinents
L’accélération de la mise en
application des résultats du
séminaire national sur les conflits
de limites intra communales et
entre les communes.
L’appui financier et technique aux
communes pour l’élaboration de
schémas
directeurs
d’aménagement
communaux
répondant aux normes de qualité.
Le renforcement de l’offre de
formation au CeFAL sur la
diplomatie locale, la diplomatie
préventive
locale
et
le
renseignement territorial.
L’institution de l’obligation pour les
ministères sectoriels de dédier un
pourcentage
de
leurs
investissements
aux
espaces
frontaliers.
La mise en place des plans locaux
de
sécurité
comme
une
composante essentielle des plans
de développement des communes.
L’accompagnement
de
la
formalisation
des
intercommunalités de projets selon
des
modalités
de
contractualisation Etat-Communes
pour
contrecarrer
les
flux
migratoires sur les villes à statut
particulier.
La création de pôles régionaux de
développement. pour l’atténuation
des déséquilibres territoriaux.
L’installation des six nouveaux
départements et le renforcement
des services déconcentrés de
l’Etat avec la désignation des
chefs lieux, la nomination des
préfets et la mise en place des
administrations
déconcentrées
requises.
La mise en œuvre d’un plan de
modernisation des préfectures
avec le confinement des préfets
dans
leurs
missions
Nov 15 – Mars 16
Orientations de décision
14
N°
37.
38.
39.
40.
41.
42.
Recommandations
administratives.
La demande du vote par
l’Assemblée Nationale du Code de
l’Urbanisme et de l’Aménagement
au Bénin
La
modernisation
de
l’administration communale par (i)
l’institution d’une réunion de
coordination mensuelle entre le
maire et tous les responsables de
services déconcentrés de l’Etat
présents dans la commune et (ii) la
mise en place d’un Système
d’Information Territorial (SIT).
L’amélioration des indemnités
mensuelles de fonction aux élus
municipaux,
communaux
et
locaux.
La prise d’un texte régissant les
modalités
d’organisation
des
redditions de comptes et les
périodes de leur réalisation.
La mise en place d’un schéma
directeur
d’informatisation
du
MDGLAAT avec interconnexion
des communes entre elles, avec
les préfectures et le ministère;
La prise d’un texte organisant la
délégation de pouvoirs dans la
gestion communale avec la
responsabilisation de chaque élu
sur la base d’une attribution
géographique, thématique ou de
catégories d’acteurs.
Nov 15 – Mars 16
Orientations de décision
Fait à Cotonou le 07 octobre 2015
Le Forum
15