3 annales du concours externe de rédacteur territorial (2011)

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3 ANNALES DU CONCOURS EXTERNE
DE RÉDACTEUR TERRITORIAL (2011)
Sujet
Vous êtes rédacteur au sein de la direction générale des services d’une communauté de communes,
dont le périmètre va s’agrandir par la volonté du préfet. Le président de votre établissement public
de coopération intercommunale souhaite organiser une réunion des communes membres et vous
demande de préparer une note présentant le contenu de la réforme territoriale ainsi que les attentes
et les craintes qu’elle suscite. A cette fin, le président vous a remis un certain nombre d’articles de
presse sur lesquels vous devrez vous appuyer.
Documents
• Document n° 1 : « L’intercommunalité au cœur de la réforme », analyse d’Aurélie Aveline et de
Véronique Briand, La Gazette du 4 avril 2011
• Document n° 2 : « Organisations : les impensées de la réforme », article de David Alcaud et
Philippe Robert-Tanguy, La Gazette du 16 mai 2011
• Document n° 3 : « Dossier 21e convention de l’ADCF : réforme des collectivités : une rampe de
lancement pour une nouvelle étape de l’intercommunalité », Intercommunalités, Ad CF, W 150,
novembre 2010
• Document n° 4 : « La réforme : exercices de désenfumage », article de Pierre-Yves Collombat,
maire-adjoint de Figanières, sénateur du Var
• Document n° 5 : « Ce que change la réforme des collectivités territoriales », Journal des maires,
février 2011
• Document n° 6 : Rapport d’information relatif à la mutualisation des moyens des collectivités
territoriales, Rapp. Sénat n° 495, 2009-2010, 25 mai 2010
• Document n° 7 : « Quel nouveau visage de l’intercommunalité à l’issue des réformes ? »,
Intercommunalités, Ad CF, n° 149, octobre 2010
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Document n° 1 : « L’intercommunalité au cœur de la réforme », analyse d’Aurélie Aveline
et de Véronique Briand, La Gazette du 4 avril 2011
L’ESSENTIEL
Cohérence et dynamisme
L’intercommunalité est un succès, au moins quantitatif, même si quelques irréductibles
résistent encore au « mouvement ». Elle manque cependant de cohérence, son dynamisme
dissimulant parfois des regroupements purement politiques, des « coquilles vides », des
structures devenant inutiles, qui ne survivent plus que pour des raisons obscures.
Accélération et toilettage
Le « bloc communal », formé des communes et de leurs regroupements à fiscalité propre,
méritait donc, pour accéder à la maturité, une accélération et un sérieux toilettage. Le volet
intercommunal de la loi du 16 décembre 2010, tente de répondre à ce double objectif en
introduisant des mesures parfois très significatives, au prix, il est vrai, d’une certaine perte
de cohérence de l’édifice.
Ainsi que le notait le rapport Balladur, « aux 36 686 communes […], s’ajoutent […], au
1er janvier 2009, 15 903 syndicats intercommunaux ou syndicats mixtes, 2 406 communautés de communes, 174 communautés d’agglomérations et 16 communautés urbaines,
sans compter en milieu rural principalement 371 pays ».
I. Rationalisation de la carte intercommunale
SITUATIONS DE CONCOURS
A. Les syndicats en ligne de mire
La lutte contre le morcellement et l’empiétement passait par la suppression de structures.
Outre les « pays », les syndicats sont dans la ligne de mire de la réforme des collectivités.
Cette volonté a d’ailleurs encore été clairement réaffirmée par la circulaire du 27 décembre
2010 demandant aux préfets « la réduction très significative du nombre de syndicats
mixtes ».
Une palette d’outils, ouvrant tous les stades de « vie » des structures intercommunales, est
prévue par loi du 16 décembre 2010 pour parvenir à la diminution, ou, à tous le moins, à
la fin de la croissance des syndicats.
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Ainsi la création de syndicats de communes ou de syndicats mixtes est-elle désormais
encadrée, le préfet ne pouvant autoriser une telle création que « si elle est compatible avec
le schéma départemental de coopération intercommunal […] ou avec les orientations en
matière de rationalisation […] » (CGCT, art. L.5111-6 d). L’encadrement des créations se
double de l’introduction d’une procédure facilitée de fusion entre syndicats de communes
et syndicats mixtes (CGCT art. L.5212-2), d’une procédure de substitution de plein droits,
existant déjà pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, étendue aux communautés de communes (CGCT art. L.5214-21) ou encore d’une dissolution
de plein droit des syndicats, simplifiée dans le cas où ceux-ci ont transféré l’intégralité de
leurs compétences à un EPCI à fiscalité propre ou à un syndicat mixte ou qu’ils ne comptent plus qu’un seul membre (CGCT art. L.5212-33 et L.5721-7). Enfin, et surtout la mise
en place des schémas départementaux de coopération intercommunale et assortie d’une
extension des pouvoirs du préfet, dont notamment celui de « forcer » la suppression de certains syndicats.
B. Le schéma départemental de coopération intercommunale
A grands traits, le schéma départemental de coopération intercommunal (SDCI) doit être
adopté par le préfet après avis de la commission département de coopération intercommunale (CDCI) et des organes délibérant des communes, EPCI et syndicats mixtes concernés
d’ici la fin de l’année 2011. Ce schéma poursuit de multiples objectifs : couverture intégrale du territoire par des EPCI et fiscalité propre à l’horizon de juin 2013, suppression
des enclaves et discontinuités, rationalisation des périmètres, réduction du nombre de syndicats…
Dans ce cadre, le schéma devra tenir compte de nombreuses orientations portées par la loi,
tels que par exemple la création d’EPCI à fiscalité propre d’au moins 5 000 habitants (hors
zone de montagne) ou même l’amélioration de la cohérence spatiale des communautés ou
regard notamment du périmètre des communautés urbaine (Insee), des bassins de vie et
des SCOT, le renforcement des solidarités financières, le transfert des compétences des
syndicats à des EPCI à fiscalité propre (CGCT art. L.5210-1-1 d). Afin d’améliorer ce
schéma les CDCI se voient dotées de compétences supplémentaires et vont être intégralement recomposées selon de nouvelles modalités définies par le décret n° 2011-122 du
28 janvier 2011. La place des structures intercommunales au sein de la commission est
notamment renforcée : les représentants des EPCI voient ainsi leur nombre augmenter et
les représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes y font leur entrée.
Une fois le schéma élaboré, la loi confie aux préfets le soin de mettre en œuvre ses préconisations avant la date butoir du 31 mai 2013, selon des modalités d’intervention graduées.
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La première phase sera consacrée à la conciliation et à la persuasion. A compter de l’adoption du schéma, et au plus tard à partir du 1er janvier 2012, le préfet aura en effet la charge
de mettre en œuvre les options retenues (création, modification du périmètre, fusion, dissolution…). Mais, il devra, pour ce faire, obtenir l’accord des collectivités concernées (50 %
des communes représentant 50 % de la population totale, avec un « droit de veto » de la
commune dont la population est la plus nombreuse si elle représente au moins 1/3 de la
population totale). La deuxième phase sera plus coercitive. Durant les cinq premiers mois
de l’année 2013, le préfet disposera de pouvoirs renforcés, lui permettant de créer sans
accord des intéressés des EPCI à fiscalité propre, de modifier leur périmètre, et ce même si
les modifications décidées n’ont pas été prévues par le schéma. La CDCI pourra, à tout
moment, présenter des amendements aux projets préfectoraux soumis, ces amendements
s’imposant au préfet lorsqu’ils ont été adoptés à la majorité des 2/3 des membres de la
commission.
Enfin, à compter du 1er juin 2013, le préfet pourra décider du rattachement d’office des dernières communes isolées aux communautés existantes, après accord du conseil communautaire, d’accueil de la CDCI ou, en l’absence d’accord de la communauté concernée,
procéder néanmoins au rattachement après avis de la CDCI. Toutefois, dans cette dernière
hypothèse, la CDCI pourra imposer au préfet un scénario alternatif à la majorité des deux
tiers de ses membres. Dans ce cadre, le préfet devra mettre en œuvre le projet de rattachement proposé par la CDCI (CGCT art. L.5210-1-2). Le schéma départemental sera révisé au
moins tous les 6 ans et les procédures temporaires prévues en 2012 pourront de nouveau
être instaurées selon la même périodicité pour modifier le périmètre ou fusionner des communautés, sur une durée d’un an.
C. Les procédures d’évolution du paysage intercommunal
La réduction du nombre de syndicats, si elle apparaît comme l’objectif le plus marqué, s’insère dans la volonté, plus large, de rationaliser les périmètres de toutes les structures intercommunales en privilégiant cohérence et intégration. Dans cette perspective, la procédure
de fusion d’établissements, une des voies privilégiées par la loi du 16 décembre 2010, a
été assouplie. En la matière, la CDCI dispose d’un pouvoir d’initiative, donnant son avis sur
tout projet de fusion, et surtout pouvant modifier le périmètre de la fusion envisagée, à la
majorité des deux tiers de ses membres.
Les communes sont également plus étroitement associées au projet de fusion. A titre d’illustration, la notification aux communes du projet du périmètre du nouvel EPCI à fiscalité propre
envisagé sera accompagnée d’un rapport explicatif et d’une étude d’impact budgétaire et
fiscal. Les conseils municipaux devront se prononcer, non plus seulement sur le projet, mais
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également sur la catégorie d’EPCI choisie et les statuts du nouvel EPCI. Enfin, les conditions
d’adoption de la fusion projetée sont modifiées.
L’accord des EPCI concernées est supprimé et remplacé par un simple avis sur le projet de
fusion. La majorité exigée pour mener à bien le projet de fusion demeure la même mais, désormais, doit nécessairement comprendre au moins un tiers des conseils municipaux des
communes regroupées dans chacun des établissements concernés. Enfin, seules les compétences obligatoires des établissements à fusionner sont exercées de plein droit par le nouvel EPCI, les compétences optionnelles ou celles transférées à titre facultatif pouvant être
restituées aux communes dans le respect des règles régissant des catégories d’établissements (CGCT art. L.5211-41-3).
En parallèle de la procédure de fusion, la loi de réforme assouplit les conditions de création
de la communauté d’agglomération afin de renforcer l’intercommunalité autour de certaines
villes, préfectures de départements ruraux. Ainsi, si le seul traditionnel de 50 000 habitants
pour la création des communautés d’agglomération est maintenu, il est néanmoins ramené
à 30 000 habitants dès lors que le périmètre envisagé comprend le chef-lieu de département.
Les communes touristiques, dont la population est fortement variable selon les saisons,
peuvent prendre en compte la population DGF (et non Insee) pour le calcul du seuil des
50 000 habitants sous réserve que la population DGF excède d’au moins 20 % ce seuil et
augmente de plus de 50 % de la population totale.
Dans le même sens, motivé par la création des métropoles, le seuil de création des communautés urbaines a été abaissé de 500 000 à 450 000 habitants, cette catégorie d’EPCI
conservant dans le même temps sa spécificité, liant degré d’intégration et taille requise. On
notera qu’afin de préserver les équilibres des territoires et de permettre l’extension de communautés existantes ne satisfaisant pas les conditions actuelles, est exclue de ce seuil la
création d’une communauté urbaine résultant de la fusion d’une communauté urbaine créée
avant l’entrée en vigueur de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, telles celle du CreusotMontceau ou celle d’Alençon, avec un ou plusieurs autres EPCI.
D. Une déception : la métropole
A l’origine envisagées comme une nouvelle catégorie de collectivités territoriales, les métropoles étaient présentées comme l’offre d’une structure juridique intégrée et performante
destinée aux grandes agglomérations. Le résultat est bien en deçà de la volonté affichée
initialement de créer de véritables « pôles d’attractivités européens ». La métropole ne sera
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au final qu’une nouvelle catégorie d’EPCI ne présentant que très peu de spécificités, notamment par rapport à la communauté urbaine, dont le seuil de création est fixé à
500 000 habitants. Les compétences de plein droit des métropoles, fort proche de celles
des communautés urbaines, seront pour certaines soumises à la définition d’un intérêt désormais métropolitain, tels que les équipements culturels et sportifs.
Certes, la métropole pourra se voir doter de compétences non plus communales mais départementales (construction et aménagement des collèges, action sociale, développement économique, tourisme, culture, construction et gestion des équipements sportifs des
départements) et régionales (gestion des lycées et développement économique). Mais l’innovation est limitée puisque le transfert des compétences sera soumis à l’accord préalable
du département ou de la région, ce qui rend plus qu’hypothétique le transfert, pour des raisons politiques aussi bien que financières. Seuls la voirie départementale, les zones d’activités, les actions de promotion à l’étranger, les actions économiques et les transports
scolaires seront de plein droit transférés à la métropole par le département et/ou la région.
Enfin, l’état pourra transférer aux métropoles qui en feront la demande la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures. Mais ces transferts seront alors effectués à titre gratuit… Financièrement et fiscalement, la métropole ne
présentera pas de différences avec les autres communautés, tant l’unification des impôts
locaux que l’instauration d’une DGF globalisée étant, à l’instar des autres communautés,
subordonnées au vote unanime de l’ensemble des conseils municipaux des communes
membres de la métropole.
Parallèlement, la loi donne naissance au « pôle métropolitain », nouvel établissement public
constitué autour d’un projet commun par accord entre communautés formant un ensemble
de plus de 300 000 habitants dont l’une d’entre elles compte plus de 150 000 habitants,
ou 50 000 lorsque le pôle comprendra une communauté de 50 000 habitants limitrophes
d’un Etat voisin. Soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés, le pôle métropolitain aura pour compétence le développement économique, la promotion de l’innovation,
de la recherche, de l’université et de la culture, l’aménagement de l’espace par la coordination des SCOT et le développement des infrastructures et des services de transport au sens
de la LOTI (CGCT, art. L.5731-1).
II. Des organes de gouvernance en évolution
A. L’élection très attendue des délégués communautaires
Une des mesures attendues de la loi de réforme des collectivités territoriales était l’élection
des délégués communautaires des EPCI à fiscalité propre du suffrage universel direct.
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L’évolution est certaine, mais incomplète. En effet, si l’article L.5211-6 du CGCT pose le principe selon lequel les délégués des communes au sein des métropoles, communautés
urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes sont « élus dans
le cadre de l’élection municipale au suffrage universel direct pour toutes les communes dont
le conseil municipal est élu au scrutin de liste, dans les conditions fixées par la loi », l’application de cette disposition nécessite, au risque de rester fort limitée en pratique, que le
projet de loi n° 61, dont l’examen parlementaire n’a pas encore débuté soit adopté.
En effet, aujourd’hui, seuls les conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants – soit en 2006 moins de 10 % - sont élus au scrutin de listes. De sorte que l’élection
des délégués communautaires ne concernerait, en l’Etat, qu’à peine une commune sur dix.
Certes, afin de donner plus d’ampleur à la réforme, le projet de loi n° 61 prévoit l’abaissement de 3 500 à 500 habitants du seuil à partir duquel s’appliquerait le scrutin de liste proportionnel. Mais, certes dans ce cas, 50 % des communes françaises comptent moins de
500 habitants et demeureront exclues du dispositif.
Toujours selon le projet de loi, l’élection des délégués communautaires serait organisée au
niveau communal, en même temps que les élections municipales, et la répartition des
sièges entre les listes seraient effectuées dans les mêmes conditions qu’au sein du conseil
municipal (représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne, avec attribution préalable de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête). Ce sera donc la place
détenue sur la liste des candidats qui déterminera la possibilité d’être membre ou non à la
fois au conseil municipal et au conseil de l’EPCI, l’entrée des oppositions municipales au
sein de l’organe délibérant de l’établissement. Pour les municipaux des communes de
moins de 500 habitants, la désignation des représentants au sein des EPCI devrait être
effectuée selon l’ordre du tableau. On notera que l’élection au suffrage universel direct des
délégués communautaires paraît en l’état des textes et projets devoir rester sans effet sur
le cumul de mandats.
Parallèlement à la modification des modalités de désignation, une réforme du mode de composition des conseils communautaires a été opérée. Le constat était dressé : les modalités
actuelles de composition des conseils, fixées librement par les statuts, étaient fondées sur
des clefs de répartition très variables, contrevenant parfois au principe posé par le conseil
constitutionnel disposant que « dès lors que des établissements publics de coopération
entre les collectivités locales exercent au lieu et place de ces dernières des compétences
qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des
bases essentiellement démographiques ».
Prenant acte de ce principe, la rédaction initiale du projet de loi fixait, pour les EPCI à fiscalité propre, une composition fixe des organes délibérants, tant dans le nombre de sièges
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que dans leur répartition. Mais les parlementaires, souhaitent sauvegarder des équilibres
locaux parfois chèrement acquis, ont réintroduit de la souplesse pour les communautés de
communes et d’agglomération, leur offrant la faculté de composer leur conseil par rapport
à la majorité qualifiée. Toutefois, afin que les accords n’aboutissent pas à léser les communes les plus faibles ou à favoriser la commune « centre », leur contenu a été encadré.
Ils devront tenir compte de la population, sans pouvoir accorder à une commune moins d’un
siège ou plus de la moitié des sièges ni dépasser le nombre de sièges qui auraient résulté
de l’application de la « procédure organisée ». Faute d’accord, et dans tous les cas pour les
communautés urbaines, ce sera alors les règles de droit commun, dont la clarté n’est pas
évidente, qui trouveront à s’appliquer.
Pour ailleurs, la taille de l’exécutif est également limitée : le nombre de vice-présidents ne
pourra excéder 20 % de l’effectif total du conseil communautaire (contre 30 % auparavant)
et sera de 15 au maximum. Toutefois, si l’application de la règle des 20 % aboutit à moins
de 4 vice-présidents, il pourra néanmoins être désigné un minimum de 4 vice-présidents.
B. Pouvoirs de police spéciale des présidents de communautés
La réforme s’est traduite par un double renforcement des pouvoirs de police spéciale des
présidents d’EPCI à fiscalité propre. En premier lieu, s’agissant de trois des cinq compétences pour lesquelles les présidents pouvaient, sous condition de l’accord unanime des
maires des communes membres de l’EPCI, bénéficier des pouvoirs de police afférents – soit
en matière d’assainissement, d’élimination des déchets et de réalisation d’aires d’accueil
des gens du voyage – le principe est désormais inversé puisqu’il est aujourd’hui prévu que
le transfert de compétences à l’EPCI emporte le transfert des pouvoirs de police. En d’autres termes, la faculté de transfert par les maires de leurs pouvoirs de police a donc laissé
place, pour ces compétences, à un principe d’automaticité.
Toutefois, le législateur a entendu ménager aux maires un droit de refus, encadré par un
strict délai. C’est ainsi que les maires des communes membres d’EPCI à fiscalité propre
pourront, dans un délai de six mois suivant l’élection du président de l’établissement, s’opposer, pour leur collectivité et pour une ou plusieurs des trois compétences, à ce transfert
de pouvoirs.
Il appartiendra alors aux maires ayant fait ce choix d’assumer l’exercice des pouvoirs de
police en cause, si bien que le président de l’intercommunalité ne sera plus compétent que
sur un territoire morcelé. Cette possibilité apparaît ainsi contraire à un objectif de lisibilité
de la répartition des compétences. En outre, l’exercice par un ou plusieurs maires, dans le
délai imparti, de leurs droits d’opposition autorisera le président de l’EPCI à refuser, pour
une ou plusieurs des trois compétences, la prise en charge des pouvoirs de police y étant
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attachés sur l’ensemble du territoire intercommunal. Cette règle pourrait donc être actionnée par les présidents d’EPCI afin de parvenir à une simplification de leurs champs d’action.
Quant aux deux compétences restantes – c’est-à-dire la police de la circulation et du stationnement et la sécurité des manifestations culturelles et sportives – la règle demeure
inchangée. Le transfert des pouvoirs de police au profit d’EPCI est, sauf pour les communautés urbaines, subordonné à l’accord unanime des maires des communes adhérentes.
En second lieu, si, en dépit du transfert de pouvoirs dont ils bénéficiaient, les présidents de
communautés étaient, hier, contraints de prendre des arrêtés de police conjoints avec le ou
les maires concernés, la loi leur confère désormais le pouvoir d’édicter, seuls, ces arrêtés,
après simple information du ou des maires intéressés. Il est ainsi mis fin au système de la
co-signature, élargissant ainsi nettement la marge de manœuvre des présidents dans l’exercice des pouvoirs de police transférés.
Enfin, on notera que la loi leur offre expressément la possibilité de recourir aux services
d’agents de police municipale, placés sous leur autorité, pour assurer l’exécution des décisions prises.
III. La brèche à venir : les conventions de mandat
Dans le cadre de la nouvelle répartition des compétences et plus spécialement, du principe
posé selon lequel les compétences attribuées par la loi le sont à titre exclusif, il a été introduit dans le nouvel article L.1111-8 du CGCT qui autorise, par convention, des délégations
de compétences entre une collectivité territoriale et une autre, à condition qu’elle ne relève
pas de la même catégorie, ou entre une collectivité et un EPCI à fiscalité propre. Mais, en
pratique, une telle faculté de délégation creuse une brèche dans les principes fondateurs de
l’intercommunalité.
Auparavant, l’équation était simple : soit la collectivité exerçait elle-même ses compétences,
directement ou en la confiant à une personne privée, seule ou conjointement, soit elle décidait de confier l’exercice de cette compétence à un EPCI et ne pouvait alors plus intervenir
dans le domaine considéré. La nouvelle délégation, envisagée à compter du 1er janvier 2015,
risque, dans ce cadre, de brouiller sérieusement les frontières. En effet, une collectivité
pourra confier une des compétences à un EPCI – sans que l’on sache d’ailleurs si le principe de spécialité propre à ces établissements constituera un obstacle – mais sans s’en
départir pour autant. On peut alors envisager que l’EPCI devienne un « fournisseur » de services et non plus une structure d’intégration et de péréquation.
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Document n° 2 : « Organisations : les impensées de la réforme », article de David Alcaud
et Philippe Robert-Tanguy, La Gazette du 16 mai 2011
Le « big-bang » politique annonce a abouti à une réforme de l’organisation territoriale. Mais
les incertitudes des changements induits par la réforme fragilisent aujourd’hui les collectivités locales et l’équilibre du système international. Si les analyses ne manquent pas, la question des organisations représente un angle mort des débats. Comprendre et réinvestir
« son » organisation constituent pourtant des préalables à l’élaboration et à la mise en
œuvre d’une stratégie pertinente. La « modernisation » a généré un système instable où
chaque institution, chaque acteur, s’efforce de saisir les risques induits à la réforme. Notre
culture politique et notre tradition juridique ne permettent plus d’anticiper et de préparer
l’avenir. La maîtrise des ressources est désormais incertaine. Les partenariats stables et
loyaux entre acteurs sont menacés de disparition (fusion ou banqueroute), de mariages forcés (intercommunalité sans projet) ou de fiançailles arrangées de court terme (couple départements région via le conseiller territorial) qui s’avèrent délicates ou peuvent finir en divorce
(démocratique). Les collectivités sont désormais confrontées à des risques systématiques
analogues aux entreprises privées pour définir une stratégie « profitable » dans un contexte
concurrentiel, de tensions dans le management et les ressources humaines et d’interrogations sur le service public. Il en résulte une crise de crédibilité et de légitimité qui impacte,
au sein des institutions, l’action des élus et des services, et en externe les usagers et les
citoyens qui ne perçoivent pas plus les bénéfices de l’action. Dans ce rapport de force permanent entre partenaires concurrents, l’urgence est de co-construire des organisations
constituant un système coopératif :
• en repartant de l’organisation existante, ses hiérarchies invisibles, pour comprendre les
(dys)fonctionnements et identifier les freins et les motivations ;
• en faisant des chaînes de coopération les préalables à la construction d’une organisation
cristallisant un projet stratégique collectif ;
• en encourageant l’organisation en réseaux, garante d’un nouveau pacte interterritorial,
permettant une bonne régulation politique.
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Document n° 3 : « Dossier 21e convention de l’ADCF : réforme des collectivités : une rampe
de lancement pour une nouvelle étape de l’intercommunalité », Intercommunalités, Ad CF,
W 150, novembre 2010
Comment la réforme des collectivités et celle de la fiscalité sont-elles venues sur le terrain ?
Quelles opportunités offrent-elles et quelles sont leurs limites et contraintes ? Comment se
saisir au mieux des nouveaux textes ? A la veille de la promulgation de la loi de réforme
des collectivités locales et de l’entrée en vigueur du nouveau régime fiscal, la
21e Convention nationale de l’intercommunalité a permis de sonder l’état intercommunal sur
les grandes transformations qui s’annoncent. « Les volets contestables et les occasions
manquées ne nous empêchent pas de constater les avancées institutionnelles proposées
par l’intercommunalité. » Tel est, en substance, le message de l’ADCF qui semble se dessiner à l’issue d’intenses débats qui ont réuni, à Dijon, les 13, 14 et 15 octobre, 1 500 représentants de communautés de communes et d’agglomérations autour de 120 intervenants,
dont près de trente parlementaires.
Réforme des collectivités : une rampe de lancement pour une nouvelle étape de l’intercommunalité
Le grand auditorium de Dijon n’avait pas prévu de jouer le « chœur des pleureuses » au programme de la 21e Convention de l’ADCF. De fait, les débats ont dressé un bilan sans concession des réformes institutionnelles et fiscales en cours, mais en insistant surtout sur les
mutations qui s’annoncent. Les communautés ont avant tout voulu se mettre en ordre de
marche pour faire face aux échéances à venir.
« Mesurer les acquis et les chapitres contestables de cette réforme permet d’anticiper afin
d’agir au plus vite et de garder un coup d’avance », a indiqué Daniel Delaveau en ouvrant le
premier débat de la convention. Le président de l’ADCF entendait bien donner des clés d’action aux élus communautaires pour « préparer les nouveaux pactes en interne avec les communes et les habitants, et en externe avec les autres partenaires institutionnels et surtout
l’Etat ». « Malgré un goût d’inachevé, l’intercommunalité est la seule institution locale qui
sorte renforcée par la réforme », a-t-il également souligné. « S’il n’y avait que le volet intercommunalité, la loi de réforme des collectivités territoriales serait passée relativement facilement dans les deux assemblées du Parlement », témoigne la sénatrice Jacqueline Gourault.
« Ce volet fait globalement consensus au-delà des clivages politiques : c’est le résultat d’un
long travail préliminaire, et de beaucoup de discussion en amont, depuis le projet de
Madeloc », ajoute la vice-présidente de la communauté d’agglomération de Blois et présidente de la mission intercommunalité de l’AMF, pour donner la mesure de chemin parcouru.
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Investir les commissions départementales
Premier sujet de satisfaction : « Nous sommes désormais dans un contexte de sérénité
quand on parle d’intercommunalité, poursuit Jacqueline Gourault, Le sujet, maintenant, est
de se mettre à l’ouvrage pour terminer la carte des intercommunalités ». Ce chantier
recueille l’assentiment quasi général, malgré certains écueils liés aux prochaines échéances
électorales et même si certaines craintes demeurent, notamment du côté des territoires les
plus ruraux. Le sénateur Yves Krattinger, président du conseil général de Haute-Saône et de
la communauté de commune du pays Riolais, redoute que les préfets tranchent en faveur
de périmètres arbitraires. « La balle est dans notre camp », souligne Daniel Delaveau, en
lançant un appel aux élus pour qu’ils imposent une coproduction des schémas départementaux de coopération intercommunale, « investissez les commissions départementales, dialoguez avec les préfets et l’Etat, soyez offensifs ! », invite le président de l’ADCF. Premier
pas vers le nouvel esprit communautaire, le principe du scrutin fléché est acquis, favorisant
les débats sur les enjeux intercommunaux lors des élections municipales. « Les réticences
ont été levées depuis 1999, et l’on s’achemine vers la naissance d’une citoyenneté intercommunale », se félicite le député Michel Piron, président de la communauté des communes des Coteaux du Layon. Pour certains élus, ce n’est qu’une première étape et, à
l’évidence, le sujet est loin d’être épuisé. Quant à la composition des conseils communautaires, plusieurs responsables de l’ADCF soulignent l’importance « de passer des accords
locaux afin de préserver les équilibres qui avaient été trouvés et qui font que l’intercommunalité fonctionne bien ».
Définition de l’intérêt communautaire : un goût inachevé
La réforme garde un goût d’inachevé sur plusieurs points, notamment sur « le problème des
compétences qui est loin d’être réglé », a souligné le sénateur François Patriat, président
du conseil régional de Bourgogne, résumant un sentiment largement partagé. Les modalités de définition de l’intérêt communautaire n’ont pas été révisées, « ce qui ne facilite pas
réellement la prise de nouvelles compétences », regrette également le professeur Michel
Verpeaux, directeur du centre de recherche en droit constitutionnel et membre, en 2009, du
comité Balladur. Le texte « incite cependant à la mutualisation des services, abordant par
là même un aspect très important de l’évolution des rapports entre communes et intercommunalité », a-t-il souligné.
Pour autant, « la question de savoir comment s’accorder sur la distinction entre ce qui
relève de la subsidiarité et ce qui appartient à la décision stratégique n’est pas encore
résolu », a observé Gérard Gouzes, président de la communauté de communes du Val de
Garonne, « car le texte s’en tient au transfert de compétences en bloc ». Le texte a vidé de
sa substance les métropoles qui risquent de ressembler à des « coquilles vides », selon les
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termes de Michel Piron. Le ministre de l’Espace rural, Michel Mercier, l’a également regretté,
devant la presse, en renvoyant la balle au Parlement qui « n’a rien voulu ».
Des rendez-vous manqués et une fiscalité qui inquiète
Enfin, la réforme de la fiscalité passe toujours difficilement. Si Jacqueline Gourault observe
que, « sur les trois niveaux de collectivités, c’est le bloc communal/ intercommunalité qui
s’en sort le moins mal, car son autonomie fiscale est la moins entamée », le sénateur maire
de Dijon, François Rebsamen, a estimé que « l’intercommunalité est la grande perdante, car
la réforme fiscale va retirer aux territoires le dynamisme de l’impôt économique ». Les difficultés sont réelles, « mais ne tirons pas sur l’ambulance », a temporisé Charles-Eric
Lemaignen, président de la commission Finances de l’ADCF, qui compte sur de « véritables
clauses de revoyures » pour améliorer le dispositif.
Claire Beauchamps
Esquisse de la citoyenneté intercommunale
Conséquence du nouveau mode de désignation des conseillers communautaires, mais également du prélèvement d’un impôt ménage prépondérant, l’intercommunalité est amenée à
prendre de plus en plus de poids dans la vie du citoyen. D’où cette interrogation au cœur
des débats de la 21e Convention de l’ADCF : « comment renforcer l’esprit communautaire
dans les territoires ? »
« Le scrutin fléché est un premier pas vers une amplification de la légitimité des intercommunalités, et il faudra aller plus loin. » D’entrée de jeu, Gérard Gouzes, président de la communauté de communes du Val de Garonne, évoque des perspectives d’évolution pour la
désignation des conseillers communautaires. Pragmatique, le sénateur Dominique Braye,
président de la communauté d’agglomération de Mantes en Yvelines, observe que le premier défi à relever est de faire en sorte que les citoyens interrogent leurs élus municipaux
sur « ce que fait l’intercommunalité pour satisfaire leurs besoins et comment elle le fait ».
Le jumelage des élections municipales et communautaires changera qualitativement
quelque chose d’essentiel puisque, dans la plupart des communes, « toute élection municipale générera automatiquement une réflexion intercommunale, ne serait-ce que parce que
le citoyen s’interrogera sur ces noms fléchés », prévoit le député le député Michel Piron, président de la communauté de communes de coteaux du Layon, mais pour que les citoyens
jouent ce rôle d’aiguillon. Il faut « continuer à créer de nouveaux outils pour mieux se faire
connaître, par le biais par exemple, de nos outils de communication ou encore, en zone
urbaine en étant présent dans les conseils de quartiers », poursuit Dominique Braye.
420
Une question de génération ?
Quant à savoir comment le citoyen, qui demeure très attaché à la commune, peut en même
temps s’identifier à l’intercommunalité, cette question devrait trouver sa réponse « assez
naturellement », estiment les élus. D’abord, parce qu’avec « l’arrivée des nouvelles générations qui vivent, travaillent et consomment sur un espace élargi, la notion d’appartenance
à un territoire est très différente de ce qu’elle était auparavant », a observé Estelle Grelier,
députée européenne et présidente de la communauté de communes de Fécamp. Ensuite
parce qu’avec la fiscalité mixte, « une nouvelle relation d’usagers-consommateur s’établira
avec les habitants qui seront des contribuables directs de l’intercommunalité », souligne
Françoise Gatel, présidente de la communauté des communes du pays de Châteaugiron.
Avec un impact à double détente : d’une part les communautés devront assumer l’impopularité des hausses de ces taxes, d’autre part elles seront davantage perçues comme une
institution apportant des services à la population. Et, plus que jamais, « l’adhésion se fera
à travers les projets que nous portons », est convaincue Estelle Grelier, ajoutant : « Lorsque
j’implante deux crèches dans l’espace rural de l’agglomération, les choses changent de
manière spontanée ; l’intercommunalité devient totalement visible. »
Au-delà du scrutin fléché, quelles évolutions ?
Le scrutin fléché n’est-il qu’une étape « étape pour aller vers l’élection au suffrage universel et direct des conseillers communautaires », ainsi que l’ont exprimé certains intervenants.
La question fait toujours l’objet d’âpres discussions. Pour le sénateur Alain Houpert, viceprésident du conseil général de la Côte d’Or, « ajouter un échelon électoral supplémentaire
pour le citoyen qui a déjà du mal à s’y retrouver serait une erreur ». Cette évolution semble
encore prématurée aux yeux de nombreux élus qui, sans l’écarter, appellent à la prudence
en évoquant les difficultés de gouvernance qui pourraient résulter de divergences d’orientations entre les maires et l’exécutif intercommunal. « En premier lieu, mettons-nous d’accord
très précisément sur la place de la commune au sein d’une gouvernance intercommunale,
prenons garde à ne pas ébranler ce qui fait l’efficacité de l’intercommunalité, préservons sa
capacité à produire du compromis et de la négociation entre les différents espaces qui la
composent », disent-ils en substance.
La priorité est de respecter l’ancrage municipal des élus communautaires, estime le président d’une petite communauté de Haute Savoie, pour qui « la solution la meilleure, est celle
qui permet de garder les connexions entre conseils municipaux et intercommunalité ». Dans
cet esprit, Gérard Gouzes plaide pour un système mixte permettant pour partie aux communes de continuer à désigner leurs délégués destinés à siéger au conseil communautaire.
421
Comment impliquer les citoyens ?
« Même si le scrutin fléché est une bonne nouvelle, la citoyenneté intercommunale ne se
résume pas à la démocratie électorale », observe Jo Spiegel, président délégué de
Mulhouse Alsace Agglomération, qui incite les élus à impliquer davantage les citoyens dans
les processus de décision. « La participation du citoyen s’ancre aussi dans l’action », tient
à rappeler Françoise Gatel qui estime qu’il est de la « responsabilité des élus » d’expliquer
que « l’engagement de chacun consiste non seulement à parler, mais également à faire ».
La démocratie participative vise à éclairer l’action des élus, disent haut et fort certains élus,
comme Olivier Léonhardt.
Intervenant depuis la salle, le président de la communauté d’agglomération du Val d’Orge a
été fort applaudi lorsqu’il a rappelé les fondements de la démocratie représentative : « Il
faut trouver les moyens d’associer les citoyens, mais ne pas inverser les choses en laissant
croire que les élus ne feraient qu’écouter : ils ont été élus pour prendre et assumer la responsabilité des décisions ».
Reste que les élus communautaires ne manquent pas d’idées pour utiliser des outils :
« Donnons la possibilité aux communes de s’autosaisir de délibérations du conseil communautaire, créons des conseils d’arrondissements, faisons en sorte que les conseils de développement aient les moyens de faire des propositions… »
Les élus en première ligne
Le socle de l’esprit communautaire repose sur l’adhésion des élus eux-mêmes, observe
Estelle Grelier en déclarant : « N’oublions pas que la citoyenneté intercommunale c’est également la relation des élus entre eux et celle qu’ils entretiennent avec l’intercommunalité. »
Un propos repris par Dominique Braye, qui suggère d’imposer que « l’ordre du jour de tout
conseil municipal commence par un point sur les projets intercommunaux : cela changerait
l’état d’esprit. »
Préparation du nouveau pacte fiscal : comme un sentiment d’abattement…
Au 1er janvier 2011, les communautés devront se familiariser avec un nouveau panier de
ressources.
La fiscalité mixte sera généralisée, posant d’ores et déjà la question des politiques d’abattement de la taxe d’habitation. Les négociations s’engagent vers de nouveaux pactes financiers avec les communes, dans un contexte d’incertitude…
422
Le forum et l’atelier « Fiscalité » de la Convention ont une nouvelle fois fait le plein, avec
des échanges empreints d’« une certaine fatalité », observait, depuis la tribune, Françoise
Riblère, la vice-présidente de la communauté d’agglomération du plateau de Saclay a même
senti « un agacement quant à la mise en œuvre de la réforme fiscale » dû à « un sentiment
de rapidité » dans une conduite de réforme « au fil de l’eau ». « On a l’impression d’un jeu
de chaise musicale : au départ, il fallait favoriser les entreprises, alors on a supprimé la taxe
professionnelle telle qu’elle existait, puis tout en a découlé sans que l’on ait jamais eu de
vision globale », commente l’élue francilienne. Comme beaucoup, elle aurait préféré « partir des compétences, puis affecter les moyens ». Pour autant, elle confie « ne pas être choquée qu’une partie des impôts “ménages” revienne à l’intercommunalité puisque les
communautés sont amenées à développer des services à la personne ».
Décrochage des territoires industriels
Rémi Pauvros, président de la communauté d’agglomération de Maubeuge Val de Sambre,
a quant à lui insisté sur l’avenir des territoires industriels. « La transformation de la taxe professionnelle et le nouveau panier fiscal creusent le décalage entre les territoires », regrettet-il, parlant même de « décrochage ». Selon lui, les territoires industriels sont pénalisés à
plus d’un titre « car nous sommes considérés comme disposant d’un potentiel important »,
et d’énumérer : baisse de la capacité d’investissement, perte de la liberté de fixer les taux,
revenus ménages bas, péréquation défavorable.
Matières à satisfecit
« Sans réforme de la taxe professionnelle, nos recettes économiques auraient de toute
façon diminué », temporise Charles-Eric Lemmaignen, président de la commission Finance
de l’ADCF, préférant se concentrer sur les moyens d’améliorer la réforme « par de vraies
clauses de revoyure ». Et de proposer de « revoir le partage de la valeur ajoutée entre les
différents niveaux de collectivités » (la part de la CVAE affectée au bloc communes-communauté étant aujourd’hui fixée à 26,5 %). Daniel Delaveaux a, de son côté, mis accent sur
les nouvelles options qui, à l’initiative de l’ADCF, seront données aux communautés pour
« aller plus loin dans l’intégration financière et fiscale ». Elles pourront expérimenter la DGF
territoriale (si les communes membres en sont d’accord). Elles auront également la possibilité de choisir d’unifier un ou plusieurs impôts directs, par exemple le foncier bâti, à l’échelle
de la communauté.
Négocier le nouveau système de péréquation
Depuis la salle, Etienne Butzbach, président de la communauté d’agglomération belfortaine,
a suggéré de « renforcer les pouvoirs du Comité des finances locales, dans la perspective
423
d’un débat à mener entre les collectivités locales et l’Etat pour réellement négocier le système de péréquation des richesses nationales et élaborer des critères permettant de corriger les effets extrêmement pervers de la réforme fiscale telle qu’elle est actuellement ».
« On ne pourra pas attendre des miracles de la péréquation verticale : il y a une réflexion
courageuse à mener entre collectivités locales sur la péréquation horizontale », a prévenu
Jacqueline Gourault.
VI / CB
424
Document n° 4 : « La réforme : exercices de désenfumage », article de Pierre-Yves
Collombat, maire-adjoint de Figanières, sénateur du Var
Les mots pour le dire
Les préfets étant chargés du service après-vente de la réforme des collectivités territoriales,
le gouvernement a diffusé par leur intermédiaire une brochure en défense assez savoureuse
ou vérités en trompe l’œil et demi-mensonges recouvrent vrais gros mensonges et poussières de vérités insignifiantes.
Du bel ouvrage qui méritait le commentaire du texte suivant.
En noir le texte du gouvernement, en vert la version de 36 000 communes.
La création du conseiller territorial entraînerait la disparition du département ou de la région
C’EST FAUX : ni le département ni la région ne sont menacés par la réforme. Mais grâce au
conseiller territorial qui siégera au sein du conseil général et du conseil régional, nous verrons émerger un « couple département-région » plus efficace et plus complémentaire.
DEMI-MENSONGE, le but de la réforme étant, comme l’avoue candidement l’un de ses théoriciens, Hervé Fabre-Aubrespy, la disparition d’une de ces collectivités : « L’assemblée régionale, nous dit-il, est formée finalement de la réunion des conseils généraux, mais ce n’est pas
pour ça […] qu’on préjuge de l’évolution ultérieure […]. Dans notre système donc, on va donner des forces à chacune des collectivités et l’évolution sera ce qu’en feront finalement les
acteurs. On ne préjuge pas de la disparition de la région ou de celle du département » (Revue
politique et parlementaire, numéro 1053). Voilà qui garantira une cohabitation sereine !
Vrai mensonge, au final, car Département et Région se trouveront l’un et l’autre fragilisés :
Dépossédé du pouvoir d’intervenir dans tout domaine d’intérêt départemental, vampirisé
par les métropoles, là où elles existeront : tel est le nouveau département.
Quant à la région, échelon privilégié des « réformateurs », le mode d’élection du conseil territorial donne un poids politique décisif aux majorités départementales et rend illisible les
enjeux régionaux. Coupler élection essentielle pour l’électeur et le système lui-même.
425
Privée de ressources et d’autonomie fiscale, affligée d’une assemblée apoplectique sans
mode de scrutin lui garantissant une majorité, comme c’est le cas aujourd’hui, que pourra
faire la région ?
Les communes membres d’une métropole vont disparaître
C’EST FAUX : les communes membres d’une métropole seront dans une situation quasi
identique aux communes membres des actuelles communautés urbaines. De plus, la création de la métropole ne pourra se faire que sur la base du volontariat.
DEMI-MENSONGE, la nouveauté étant que la loi permet la création d’ensembles urbains qui
n’existaient pas en annexant, si nécessaire, des communes qui n’en demandaient pas tant
pour atteindre les 500 000 habitants fatidiques. De plus que la création de métropoles ne
puisse se faire que sur la base du volontariat, ne signifie pas que des communes ou des
EPCI non volontaires ne pourront pas être enrôlés contre leur gré.
Une commune pourra être fusionnée avec une autre contre son gré
C’EST FAUX : la création d’une commune nouvelle, regroupant plusieurs communes, nécessitera l’accord de tous les conseils municipaux ou de la population de chacune des communes.
VÉRITÉ EN TROMPE l’ŒIL, qui masque le fait qu’une commune pourra disparaître sans l’accord de la majorité de sa population. Et une fois que ce sera fait, avec le consentement du
conseil municipal en place, il ne sera plus possible de revenir en arrière.
On assiste à un retour en force du préfet dans l’achèvement de la carte de l’intercommunalité
C’EST FAUX : l’achèvement de la carte intercommunale et sa rationalisation se réaliseront
sur la base d’un diagnostic partagé dans le cadre d’une large concertation avec les élus
locaux. La commission département de la coopération intercommunale pourra d’ailleurs
modifier les propositions du préfet.
GROS MENSONGE. Ce qui change tout par rapport à la situation actuelle, c’est l’obligation
faite aux préfets « d’achever la carte de l’intercommunalité », autrement de rattacher obligatoirement une commune à une intercommunalité (ce qu’ils pouvaient s’abstenir de faire
jusqu’ici) et de la « rationaliser », autant dire de « faire gros » ce qui amènera inévitablement des fusions d’EPCI.
426
Enfin, la réduction du nombre de représentants des communes à la CDCI, le fait qu’il suffira
au préfet de recueillir le soutien du tiers de ses membres pour imposer son schéma montre
clairement qu’il est le vrai maître du jeu. Déjà les exemples de comportements autoritaires
sont nombreux (voir par ailleurs). Gageons que cela ne va pas s’améliorer.
Les collectivités territoriales ne pourront plus financer les clubs sportifs
C’EST FAUX : le sport est une compétence partagée entre les trois niveaux de collectivités
territoriales, comme la culture ou le tourisme.
EXACT mais paradoxal puisque le projet de réforme était d’éviter les interventions des trois
collectivités dans le même domaine. 20 milliards d’euros d’économies étaient à la clef !
Visiblement, sous la pression, le Gouvernement a dû y renoncer et aux (illusoires) économies avec.
La réforme ferait diminuer la parité
C’EST FAUX : l’abaissement du scrutin de liste dans les communes permettra l’arrivée d’environ 40 000 femmes de plus dans les conseils municipaux mais aussi dans les intercommunalités compte tenu de la désignation des délégués communautaires par fléchage.
Concernant l’élection des conseillers territoriaux, le durcissement des sanctions financières
en cas de non-respect des objectifs de parité tend à responsabiliser les partis dans la désignation de leurs candidats.
GROS MENSONGE. Les femmes représentaient 47,8 % des dernières assemblées régionales et 13 % des conseils généraux. En étendant le mode de scrutin départemental à la
région il n’y a pas de raison qu’elles représentent, globalement, plus de 13 % des effectifs.
La régression est donc évidente. Il paraît pour le moins audacieux, sinon spécieux, de prétendre compenser celle-ci par l’augmentation prévisible du nombre de femmes dans les
conseils municipaux, suite au changement de mode de scrutin pour les communes de 500
à 3 499 habitants. A l’évidence, ces deux problématiques n’ont aucun rapport.
Quant aux incitations financières et autres dispositions décoratives, comme le rappelle la
sénatrice du Puy-de-Dôme Michèle André, « les partis politiques paient aujourd’hui 5 millions de sanction pour non-respect de la parité ». C’est dire si la menace de sanctions financières est susceptible de les convaincre de faire plus de place aux femmes…
427
Les départements ruraux faiblement peuplés seront mieux représentés à l’échelon régional
C’EST VRAI : car avec un seuil minimum de 15 conseillers par département, les départements faiblement peuplés seront mieux représentés au sein des conseils régionaux. D’une
manière générale, l’élection des conseillers territoriaux dans le seul cadre cantonal crée un
lien plus fort entre élu et son territoire, notamment rural.
VÉRITÉ EN TROMPE L’ŒIL car tout dépend de quoi on parle : des représentants des territoires ruraux ou des territoires dits « ruraux ».
S’il y aura plus de conseillers régionaux de départements ruraux que maintenant, par contre,
il y aura moins de représentants des territoires ruraux au conseil général, sinon à la région.
Tout simplement parce que le redécoupage des cantons favorisera les parties les plus
urbaines des départements où se concentre la population.
Les territoires ruraux seront donc moins bien représentés, là où c’est le plus important pour
eux, le département. Par ailleurs, prétendre que, même plus nombreux ils pourront se faire
entendre dans les assemblées régionales pléthoriques est pour le moins risqué.
Dans une métropole, les maires conserveront des compétences en matière d’urbanisme
C’EST VRAI : le maire demeure compétent pour délivrer des permis de construire.
DEMI-VÉRITÉ. Ils pourront, en effet signer des autorisations d’urbanisme sur la base d’un
PLU dont ils auront perdu la maîtrise. Ils deviennent donc une variété de fonctionnaire
déconcentré, avec des compétences certes mais l’obligation d’appliquer des règles qui ne
seront plus issues du conseil municipal mais communautaire.
L’importance de l’intercommunalité justifie d’accroître la légitimité des conseils communautaires
C’EST VRAI : car les intercommunalités gèrent des budgets de plus en plus importants et
exercent des compétences de plus en plus étendues. C’est pourquoi les conseillers communautaires seront élus au suffrage universel direct par fléchage à partir des prochaines élections municipales de 2014.
EXACT, mais le plus important c’est que ce soit une intercommunalité choisie et que les
petites communes soient aussi bien représentées qu’aujourd’hui, ce qui sera loin d’être
le cas !
428
Les collectivités territoriales auront toujours un pouvoir d’initiative
C’EST VRAI : car, si la réforme prévoit la suppression de la clause générale de compétence
des départements et des régions pour leur conférer des compétences clairement identifiées,
elle leur reconnaît cependant une capacité d’initiative lorsqu’il existe un intérêt public local
et qu’aucune autre personne publique n’est compétente pour intervenir.
DEMI-MENSONGE car, si départements et régions pourront financer les projets de communes de moins de 3 500 habitants et ceux des plus grandes dans le cadre d’un schéma
régional, ils perdent la capacité de maître d’ouvrage dans les domaines qui ne sont pas de
leur compétence exclusive. Dans ce cas, ils peuvent seulement accompagner financièrement mais pas conduire.
Et que se passera-t-il si la région ou le département décident, pour de bonnes ou mauvaise
raisons, de ne pas assumer la compétence dont ils ont l’exclusivité ? La loi est muette sur
ce point.
Les communes rurales pourront encore bénéficier de subventions du département et de la
région pour la réalisation de projet d’aménagement
C’EST VRAI : si la réforme prévoit l’interdiction du cumul de subventions du département et
de la région aux communes, elle fixe cependant une dérogation à cette règle au profit des
communes faiblement peuplées (moins de 3 500 habitants).
VÉRITÉ EN TROMPE L’ŒIL qui masque l’essentiel, l’effondrement des capacités d’interventions financières des départements et régions ; mais ceci est une autre question…
La réforme encourage la mutualisation entre collectivités territoriales
C’EST VRAI : d’une part, elle sécurise les dispositifs de mutualisation existants par rapport
au droit européen. D’autre part, elle met en place les outils permettant de mieux mutualiser
entre collectivités d’un même niveau, ce qui était très attendu par le secteur local.
VRAIE VÉRITÉ mais qu’une disposition de pur bon sens devienne l’acquis principal d’une
réforme attendue, paraît-il, impatiemment par la France tout entière, en dit long sur le produit final…
Pierre-Yves COLLOMBAT,
Premier Vice Président de l’AMRF,
Maire adjoint de Figanières,
Sénateur du Var
429
Document n° 5 : « Ce que change la réforme des collectivités territoriales », Journal des
maires, février 2011
Une importante circulaire du ministre de l’intérieur datée du 27 décembre 2010
(NOR IOCB1033627C) présente aux préfets les principaux changements apportés par la loi
du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, s’agissant en particulier de
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a été
publiée au journal officiel du 17 décembre 2010.
La présente circulaire a pour objet de donner aux préfets les premières instructions pour la mise
en œuvre des dispositions relatives à l’intercommunalité ainsi qu’un aperçu général de la loi.
Leur attention est appelée sur le calendrier resserré de mise en œuvre des dispositions relatives à l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale.
I. Les dispositions relatives à l’intercommunalité
Si le développement de l’intercommunalité constitue l’un des faits majeurs de l’évolution territoriale de ces dernières années. Cette évolution a atteint aujourd’hui un palier. Par ailleurs,
certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ont
été constitués sur des périmètres inadaptés. Enfin, la diminution du nombre des syndicats,
qui devrait être le corollaire du développement des EPCI à fiscalité propre, est trop lente.
Ainsi, la voie vise le triple objectif d’achever la carte intercommunale par le rattachement
des dernières communes isolées à des EPCI à fiscalité propre, de rationaliser le périmètre
des EPCI à fiscalité propre existants est de simplifier l’organisation par la suppression des
syndicats devenus obsolètes.
La présente circulaire a pour objet essentiel de communiquer aux préfets les premiers éléments nécessaires à une telle mise en œuvre dans un calendrier fortement contraint par la
loi. Elle sera suivie, en 2011, notamment après la publication des décrets nécessaires, de
circulaires d’application plus détaillées.
L’année 2011 sera consacrée à la fois au renouvellement des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI), qui devra avoir lieu au cours du premier trimestre et à la réalisation des schémas départementaux de coopération intercommunale
(SDCI) qui devront être achevés au plus tard le 31 décembre 2011.
430
Par la suite, dès la publication du SDCI et au plus tard le 1er janvier 2012, les préfets disposeront de pouvoirs accrus pour mettre en œuvre le SDCI. Ils disposeront de ces pouvoirs
jusqu’au 1er juin 2013. A compter du 1er juin 2013, seul le droit commun de l’intercommunalité, tel que modifié par la loi de réformes des collectivités territoriales continuera à s’appliquer et le préfet disposera, de manière permanente, du pouvoir de rattacher à un EPCI à
fiscalité propre les dernières communes isolées ou formant une discontinuité ou une
enclave.
1. Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI)
Les préfets sont chargés d’élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale (article 35).
Ce schéma est un document destiné à servir de cadre de référence à l’évolution de la carte
intercommunale dans chaque département.
Il vise les objectifs suivants :
• La couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et la suppression des
enclaves et discontinuités territoriales ;
• La rationalisation des périmètres des EPCI à fiscalité propre ;
• La réduction du nombre de syndicats intercommunaux ou mixtes notamment la disparition des syndicats devenus obsolètes.
A cet égard, la loi adapte ses objectifs au cas particulier des départements de Paris, des
Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, en les excluant de l’obligation de
couverture intégrale en EPCI fiscalité propre.
Par ailleurs, il reviendra au préfet de la région Ile-de-France de s’assurer de la cohérence
d’ensemble sur le territoire régional des évolutions de la carte intercommunale et de veiller
à la bonne articulation entre les périmètres des EPCI à fiscalité propre et ceux des contrats
de développement territorial (CDT) prévus par la loi du 3 juin 2010 relative au grand Paris.
La loi fixe les orientations à prendre en compte par le schéma.
Ces orientations, qui devront s’articuler entre elles, sont les suivantes :
• La constitution d’EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants. Ce seuil ne
s’applique pas aux communes situées en zone de montagne au sens de la loi n° 85-30
du 9 janvier 1985. Par ailleurs, le préfet peut y déroger eu égard aux caractéristiques
géographiques particulières de certains espaces telles que notamment l’insularité, une
frontière physique majeure ou une très faible densité démographique.
431
• La définition de territoires pertinents. Ils pourront être appréhendés à partir des bassins
de vie, des unités urbaines au sens de l’INSEE et des schémas de cohérence territoriale,
sans cependant que de tels périmètres soient forcément à convertir automatiquement en
périmètres intercommunaux. S’il paraît nécessaire au préfet de s’affranchir des frontières
administratives départementales voire régionales, ses propositions devront alors être
coordonnées le plus en amont possible avec les travaux menés par les préfets des départements limitrophes.
• La rationalisation des structures, notamment les syndicats en matière d’aménagement
de l’espace, de protection de l’environnement et de respect du développement durable.
• L’accroissement et le rééquilibrage de la solidarité financière, notamment en ce qui
concerne le rattachement de communes isolées à des intercommunalités.
Il conviendra de prendre en compte de préférence les EPCI qui sont déjà à forte intégration
fiscale (fiscalité professionnelle unique) et de veiner globalement à une intégration fiscale
plus poussée des EPCI à fiscalité propre.
• La réduction très significative du nombre de syndicats de communes et de syndicats
mixtes. Il appartiendra au préfet d’apprécier, d’une part, leur activité réelle, en considérant le nombre de compétences transférées au regard de leur mise en œuvre effective,
et, d’autre part, la cohérence de leurs périmètres en recherchant la possibilité de transférer leurs attributions à des EPCI à fiscalité propre, notamment lorsque les périmètres sont
proches. Les préfets s’attacheront à cibler leur action sur les communes qui sont membres d’un nombre élevé de syndicats sans que cette situation apparaisse justifiée. En
effet, 61 % des communes sont membres de 4 syndicats ou davantage et 1 100 sont
membres de plus de 9 syndicats. Il reviendra notamment au préfet, notamment, mais pas
seulement de recenser ceux d’entre eux qui n’exercent aucune activité depuis deux ans
et pour lesquels ils peuvent, en vertu de l’article L. 5212-34 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), prononcer la dissolution après simple avis des conseils municipaux.
Sur ce dernier point, j’appelle votre attention sur les outils juridiques créés par la loi, qui
seront à votre disposition :
• Le préfet dispose, dans le cadre des pouvoirs temporaires, de la possibilité de prononcer
la dissolution de tout syndicat qu’il jugerait inutile, en veillant toutefois à ce que cela n’entraîne pas une restitution des compétences concernée aux communes sans que celles-ci
aient la capacité de les exercer et en privilégiant le transfert de ces compétences à des
EPCI à fiscalité propre. Il dispose également de la possibilité de modifier le périmètre ou
de prononcer la fusion de tels syndicats (article 61) ;
• La loi a entendu les cas de dissolution des syndicats, soit résultant d’une superposition
avec le périmètre d’un EPCI à fiscalité propre (article 48), soit de plein droit ;
432
• Enfin la procédure de dissolution a été simplifiée par l’article 59 en prévoyant la possibilité pour le préfet de suspendre la dissolution afin de conserver la personnalité morale
pour les seuls besoins de la liquidation et de nommer un liquidateur de répartir le passif
et l’actif.
En ce qui concerne la méthode de travail technique :
• Le préfet conduira une expertise sur la base de critères objectifs pertinents notamment
statistiques, cartographiques, géographiques et économiques (prise en compte des bassins de vie, des unités urbaines, voire des aires urbaines, des déplacements domicile-travail…).
• Le préfet pourra identifier et recenser les compétences des différents EPCI et notamment
des syndicats en se fondant sur les éléments disponibles de la base BANATIC gérée par
la Direction générale des collectivités locales (DGCL).
• Le préfet pourra enfin solliciter, à compter du 10 janvier 2011 les directions générales de
l’INSEE. Celles-ci pourront mettre à sa disposition un dossier type établi au niveau départemental, comportant des indicateurs communaux ou par EPCI et les cartes associées.
• Les préfets pourront également utiliser, s’il y a lieu, les informations contenues dans les
schémas d’orientation de l’intercommunalité réalisés en 2006 à la suite de la circulaire
du 23 décembre 2005, sans que ceux-ci constituent une référence obligatoire.
Cette analyse préalable est obligatoire. Elle doit être explicitement présentée, puisque, aux
termes de la loi, le schéma « est établi au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants ».
L’élaboration du SDCI est conçue comme un exercice de production conjointe entre le préfet et les élus, par le biais notamment de la commission départementale de la coopération intercommunale. Il est donc impérativement nécessaire qu’il fasse l’objet d’une
concertation.
Le schéma n’est pas un simple document d’orientation mais comporte des effets juridiques.
Concrètement, il constituera la base légale des décisions de création, modification de périmètre, transformation d’EPCI ainsi que la suppression, transformation et fusion de syndicats
de communes ou de syndicats mixtes. Ses prescriptions doivent donc être explicites et ne
laisser aucune place à des interprétations divergentes.
L’ensemble des propositions contenues dans le schéma doivent être « reportées sur une
carte annexée au schéma comportant notamment les périmètres des établissements
publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence
territoriale des parcs naturels régionaux ».
433
Dès lors que le préfet aura établi le projet de schéma, le présentera officiellement à la CDCI.
Le projet sera ensuite dressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux
organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés par les propositions de
modification de la situation existante. Ils devront se prononcer dans un délai de trois mois
à défaut la réponse sera réputée favorable.
Le projet accompagné des avis sollicités par le préfet sera alors transmis à la CDCI, qui disposera de quatre mois pour se prononcer. A défaut, son avis sera réputé favorable. Les propositions de modifications adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses
membres devront être intégrées dans le projet de schéma, à condition qu’elles soient
« conformes aux I et III » du nouvel article L. 5210-1-1, c’est-à-dire qu’elles respectent les
objectifs fixés par ces paragraphes à savoir, en résumé : la couverture intégrale par les EPCI
à fiscalité propre, la suppression des enclaves et discontinuité ; la rationalisation des périmètres ; la taille suffisante ; la cohérence spatiale et la solidarité financière.
Le schéma sera arrêté au plus tard au 31 décembre 2011, par la suite il sera révisé tous
les six ans.
2. La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI)
La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) dont la composition est modifiée (article 53) doit être renouvelée dans un délai de trois mois à compter de
la promulgation de la loi, soit au 31 mars 2011 au plus tard. La loi précise que le mandat
des membres des actuelles CDCI est protégé jusqu’à l’installation des CDCI renouvelés.
La nouvelle composition de la CDCI, que le préfet continuera de présider, renforce la représentation des EPCI à fiscalité propre et accorde une représentation aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes.
Elle réunira désormais :
• 40 % de représentations de communes ;
• 40 % de représentations des EPCI à fiscalité propre ;
• 5 % de représentations des syndicats de communes et des syndicats mixtes ;
• 10 % de représentations du conseil général ;
• 10 % de représentations du conseil régional.
Une représentation des communes et des EPCI à fiscalité propre des zones de montagne
est garantie au sein des trois premiers collèges.
Par ailleurs, ses pouvoirs sont substantiellement renforcés par la loi.
434
En premier lieu, elle est étroitement associée à l’élaboration du SDCI, à l’égard duquel elle
dispose d’un pouvoir d’amendement. En effet, elle peut modifier le projet élaboré par les
soins du préfet dès lors que deux tiers de ses membres se prononcent en ce sens.
En second lieu, elle dispose de compétences élargies. Ainsi, outre l’avis qu’elle doit émettre sur tout projet d’un EPCI sur l’initiative du préfet (y compris les syndicats intercommunaux), elle devra désormais émettre un avis sur tout projet de création de syndicat mixte.
En outre, elle devra aussi être consultée sur tout projet de modification de périmètre d’un
EPCI ou de fusion d’EPCI qui diffère des propositions du schéma.
Enfin, normalement saisie à la demande du préfet, la CDCI pourra également s’autosaisir à
la demande d’au moins 20 % de ses membres.
3. Dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité
Ils débuteront dès la publication du SDCI ou, en l’absence de schéma, à compter du 1er janvier 2012 et s’achèveront au 1er juin 2013 (articles 60 et 61). Ces procédures, qui s’effectueront sur la base du SDCI, permettront aux préfets de faciliter l’intégration des communes
isolées dans un EPCI à fiscalité propre, de rendre plus cohérent le périmètre des EPCI et
des syndicats mixtes (par des fusions et des modifications de périmètre notamment) et de
réduire le nombre de syndicats. Les pouvoirs temporaires dont disposent les préfets en la
matière ne s’appliquent pas aux syndicats mixtes ouverts.
Concrètement, il sera possible aux préfets jusqu’au 1er juin 2013 :
• De prendre l’initiative des projets prévus dans le schéma ou d’un projet n’y figurant pas
dès lors qu’il est conforme aux objectifs que la loi assigne au schéma ;
• De décider, après consultation des organes délibérant des collectivités concernées, la
mise en œuvre de ces projets.
Au cours de cette période, lors de la consultation des conseils municipaux des communes
membres d’un EPCI ou de l’organe délibérant des membres d’un syndicat mixte, les conditions
d’accord seront différentes de celles du droit commun de l’intercommunalité. La moitié des
organes délibérants représentant la moitié de la population regroupée est en effet requise au
lieu de deux tiers des organes délibérants représentant la moitié des membres ou l’inverse.
La CDCI doit être consultée lorsque le préfet propose un projet différent de ceux du schéma
et/ou lorsqu’il poursuit son projet alors que celui-ci n’a pas recueilli la majorité requise des
conseils municipaux. Elle peut alors, à la majorité des deux tiers de ses membres, faire une
proposition alternative au projet du préfet, qui devra obligatoirement intégrer cette proposition s’il poursuit la procédure.
435
4. Conduite à tenir à l’égard des projets qui seraient présentés avant l’approbation du schéma
Il est possible qu’avant l’approbation du schéma, notamment dans le courant de l’année 2011, les préfets soient saisis de projets de création ou de modification d’EPCI.
Il est demandé aux préfets de s’opposer aux projets qui ne correspondraient pas aux objectifs fixés par la loi, notamment ceux qui auraient pour objet ou pour effet de rendre plus difficile la démarche de rationalisation des périmètres, par exemple les projets dits
d’intercommunalité « défensive ». A cette fin, les préfets feront plein usage du pouvoir discrétionnaire que les textes leur reconnaissent pour refuser la création d’un EPCI ou la modification de son périmètre.
A l’opposé, il ne serait pas de bonne administration de « geler » les projets qui s’inscrivent
dans l’objectif de rationalisation et qui ne sont pas de nature à rendre plus difficile l’élaboration et l’application du futur schéma. A cet égard, en ce qui concerne plus précisément
les démarches de création, fusion ou transformation d’EPCI qui auraient été commencées
avant l’entrée en vigueur de la loi mais non achevées, l’article 83 III précise qu’elles restent
régies par les règles de procédure fixées par la législation antérieure.
II. Les autres dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales
1. Le conseiller territorial à l’échéance de 2014
La loi n° 2010-145 du 16 février 2010 a organisé la concomitance des renouvellements des
conseils généraux et des conseils régionaux. Les mandats actuels expireront ont donc en
mars 2014. Les conseillers territoriaux, institués par l’article 1er de la loi n° 2010-1563 du
16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales prendront le relais en
mars 2014. Les conseillers territoriaux, qui siégeront à la fois au conseil régional et au
conseil général de leur département d’élection, seront élus au scrutin uninominal majoritaire
à deux tours.
Ces dispositions seront complétées par celles issues du projet de loi relatif à l’élection des
conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.
2. L’élection au suffrage universel direct délégué des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre en 2014
La loi a institué le principe de l’élection au suffrage universel direct des délégués des
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans le cadre des
élections municipales pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au
436
scrutin de liste. Le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale prévoit à ce stade pour les élections municipales un abaissement du seuil de scrutin de liste de 3 500 à 500 habitants.
Les délégués communautaires seront donc élus pour la première fois au suffrage universel
direct dans le cadre des élections municipales de mars 2014.
La répartition des sièges des délégués communautaires entre les communes pourra être
définie, pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, par un
accord local en respectant les règles suivantes :
• Un siège minimum par commune ;
• Aucune commune ne pourra détenir plus de la moitié des sièges ;
• La répartition devra tenir compte de la population de chacune des communes membres ;
• La taille maximale du conseil communautaire et le nombre de vice-présidents sont encadrés par la loi.
Concernant les communautés urbaines et les métropoles et en l’absence d’accord, les communautés de communes et les communautés d’agglomérations, le nombre de sièges sera
fixé par le tableau figurant dans la loi. Les sièges seront attribués aux communes membres
selon le système de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sachant que
chaque commune disposera au moins d’un siège à l’issue de la répartition.
3. La métropole et le pôle métropolitain
La loi offre la possibilité aux grandes agglomérations qui le souhaitent, d’adopter un nouveau statut intégré, leur permettant de mieux assumer leur rayonnement international.
A ce titre, elle crée la métropole (article 12), établissement public de coopération intercommunale de plus de 500 000 habitants (seuil non opposable aux communautés urbaines créées
à titre obligatoire par l’article 3 de la loi de 1966), regroupant des communes d’un seul tenant
et sans enclave qui s’associe « au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire
ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif,
culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion ».
Outre les compétences transférées par les communes, la métropole bénéficiera de compétences transférées à titre obligatoire par le département (transport scolaire, routes, zones
d’activité et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques). D’un commun accord avec le département et la région, elle pourra en outre se doter de compétences
supplémentaires déterminées par convention avec. L’Etat pourra également, le cas échéant,
leur confier la propriété et la gestion des grands équipements et infrastructures.
437
Par ailleurs, la loi crée également le pôle métropolitain (article 20), structure destinée à renforcer la coopération spécifiquement entre EPCI « en vue d’action d’intérêt métropolitain en
matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de
l’enseignement supérieur et de la culture, de l’aménagement de l’espace […] et de développement des infrastructures et des services de transports […] afin de promouvoir un modèle
de développement durable et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire
ainsi que l’aménagement du territoire infra-départemental et infra-régional ».
Le pôle métropolitain sera exclusivement composé d’EPCI à fiscalité propre formant un
ensemble, le cas échéant discontinu, de plus de 300 000 habitants autour d’un EPCI centre plus de 150 000 habitants. A titre dérogatoire, les territoires frontaliers pourront constituer un pôle métropolitain sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave de plus de
300 000 habitants, autour d’un EPCI de plus de 150 000 habitants.
Sur le plan juridique, le pôle métropolitain suivra les règles applicables aux syndicats mixtes.
4. Une procédure de fusion modernisée : les communes nouvelles
La commune nouvelle est destinée à remplacer l’actuel dispositif de fusion des communes
issu de la loi Marcellin du 16 juillet 1971. Elle est destinée à unifier, si elles le décident, des
communes contiguës ou l’ensemble des communes membres d’un EPCI.
Si l’ensemble des conseils municipaux concernés par le projet de création de la commune
y est favorable, le préfet pourra décider de la créer sans consultation électorale obligatoire.
En l’absence d’une telle unanimité et à condition que les deux tiers au moins des conseils
municipaux des communes concernées représentant plus des deux tiers de la population
totale y soient favorables, une consultation électorale doit être organisée. La création ne
pourra être autorisée par le préfet que si la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et si le projet recueille, dans chaque commune, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au
quart des électeurs inscrits.
La commune nouvelle se substituera aux anciennes communes, qui pourront devenir des
« communes déléguées », sauf décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle dans un délai de six mois à compter de sa création.
5. Les règles de regroupement des départements et des régions
Les articles 26, 27, 28 et 29 de la loi fixent de nouvelles règles pour la modification des
limites territoriales des départements et régions et pour leur regroupement. La fusion d’une
438
région et des départements reste de la compétence du législateur ; les autres modifications
peuvent être décidées, après délibérations concordantes et favorables des assemblées
locales et accords des électeurs, par décret en Conseil d’Etat.
6. La clarification des compétences et des financements
Maintenue pour les seules communes, la clause de compétence sera supprimée pour les
départements et les régions (article 73) à compter du 1er janvier 2015 afin de spécialiser
l’action de ces collectivités territoriales et d’en améliorer la lisibilité. Cette suppression a été
expressément validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 618-2010 du
9 décembre 2010.
Ainsi les départements et les régions auront-ils des compétences d’attribution. Ils pourront
néanmoins se saisir de tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a
donné aucune compétence à aucune autre personne publique. Cette répartition des compétences est à distinguer des règles d’encadrement des subventions, lesquelles sont précisées à l’article 77 de la loi.
Si les compétences sont attribuées par la loi aux collectivités territoriales à titre exclusif, la
loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 prévoit d’ores et déjà que les compétences relatives au tourisme, à la culture et au sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions.
La loi prévoit également (article 75), dans l’objectif de faciliter les interventions publiques
sur le territoire régional et de rationaliser l’organisation des services des départements et
des régions, la possibilité d’élaborer conjointement, entre la région et les départements qui
la composent, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un projet
de schéma devra organiser la répartition des compétences entre les deux collectivités, l’organisation de leurs interventions financières et mutualisation des services ?
L’adoption de ce schéma pourra écarter la règle du non-cumul des subventions du département et de la région prévue par l’article 77 à compter du 1er janvier 2015 pour les communes et EPCI d’une certaine taille et sous réserve de certaines dérogations.
Cette clarification des compétences s’accompagne d’un encadrement des cofinancements.
A compter du 1er janvier 2012, la participation minimale du maître d’ouvrage d’une opération d’investissement (sauf en matière de renouvellement urbain, de patrimoine protégé, de
réparations de dégâts causés par des calamités publiques et pour les contrats de projets)
sera fixée, pour toutes les collectivités territoriales et leurs groupements, à 20 % du montant total des financements publics (article 76).
439
Document n° 6 : Rapport d’information relatif à la mutualisation des moyens des collectivités territoriales, Rapp. Sénat n° 495, 2009-2010, 25 mai 2010
Rapp. Sénat n° 495, 2009-2010, 25 mai 2010
La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a rendu public
le 25 mai 2010 son dernier rapport d’information relatif à al mutualisation des moyens des
collectivités territoriales.
Sur la base des travaux d’Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido, la
Délégation émet une douzaine de propositions pour lever les obstacles auxquels se heurtent trop souvent les tentatives de rationalisation de l’action publique locale et pour aider
les élus locaux dans leurs efforts, jamais ménagés mais parfois méconnus, en faveur d’une
cause qui transcende les considérations partisanes : l’intérêt général.
Les premières propositions sont relatives à la mutualisation des moyens dans le cadre intercommunal (rapport de MM. Détraigne et Mézard). Il s’agit notamment de :
• Autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre les communes ou leurs établissements publics pour satisfaire des besoins d’intérêt général ayant
un caractère autre qu’industriel et commercial ;
• Autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre les communes ou leurs établissements publics pour satisfaire des besoins d’intérêt général ayant
un caractère industriel et commercial à la condition que ces mutualisations consistent à
une véritable coopération entre les cocontractants ;
• Permettre aux communes membres d’un même EPCI d’avoir des agents communs ;
• Instaurer un débat annuel d’orientation budgétaire entre les responsables de l’EPCI et
ceux des communes membres et exiger que, à cette occasion, soit inscrit à l’ordre du
jour l’examen du schéma de mutualisation des services.
La Délégation fait ensuite des propositions relatives à la mutualisation des moyens des
conseils généraux (rapport de M. Sido) :
• Autoriser les mutualisations conventionnelles de services entre personnes morales de
droit public et autres que les communes et leurs établissements publics pour la satisfaction spécifique de besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial ;
• Autoriser les mutualisations conventionnelles de services entre personnes morales de
droit public autres que les communes et leurs établissements publics pour la satisfaction
spécifique de besoins d’intérêt général ayant un caractère industriel et commercial à la
condition que ces mutualisations consistent en de véritables coopérations entre les
cocontractants ;
• Développer le recours aux regroupements d’achats entre les conseils généraux, avec
leurs SDIS et entre leurs SDIS.
440
Document n° 7 : « Quel nouveau visage de l’intercommunalité à l’issue des réformes ? »,
Intercommunalités, Ad CF, n° 149, octobre 2010
A travers la mise en œuvre des réformes institutionnelles et fiscales, les communautés
auront à négocier d’ici 2014 plusieurs virages décisifs. Des virages qui devraient éprouver
et – espérons-le – approfondir les solidarités entre communes et communautés. Placés au
cœur des débats de la 21e Convention nationale de Dion, de nouveaux pactes de confiance
seront à établir dans un environnement en profonde mutation. Plus que jamais, communes
et communautés devront faire bloc.
En plaçant les communautés au cœur de la réforme de l’administration territoriale et en programmant leur généralisation à la France entière, le législateur parachève en 2010 un processus de vingt années d’« intercommunalisation » progressive de la vie publique locale. Ce
faisant, même si cela s’opère dans l’ombre de sujets plus polémiques, la réforme confère
une maturité institutionnelle inédite aux communautés. Implicitement, le législateur reconnaît que ces dernières ne sont plus de simples instruments techniques à disposition des
communes – voire de vagues « coopératives » - mais des institutions fondamentales de
notre organisation décentralisée, coextensives à la réalité communale. Notre premier degré
d’administration locale n’est plus l’administration mais « la commune dans sa communauté ». Dans ce contexte, la qualité des articulations entre les deux composantes du bloc
devient la condition essentielle de la réussite des réformes engagées. Articulations politiques à travers les questions de gouvernance et de lisibilité des responsabilités, articulations fiscales et financières dans le cadre d’une refonte totale du panier de ressources des
communautés ; articulations administratives dans le cadre du chantier de la mutualisation
des services, qui passe peu à peu du statut d’option à celui de quasi-obligation. Sur ces
sujets, les réformes institutionnelles et fiscales conduiront à une refondation profonde des
pactes territoriaux et à la définition de nouveaux équilibres.
Sans préjuger des ultimes amendements aux projets de réforme susceptibles d’intervenir
dans leur phase finale d’élaboration, le vote désormais conforme du Sénat et de
l’Assemblée sur les dispositions essentielles du volet « intercommunal » permet de baliser
le chemin menant à l’horizon 2014.
Nicolas Portier
Ce numéro d’Intercommunalités a été bouclé
le 20 septembre dernier,
Soit avant la réunion
de la commission mixte paritaire
441
Entre 2005 et 2007, nombre d’observateurs soulignaient le décalage croissant entre les
ambitions prêtées à l’intercommunalité et les limites de son cadre d’intervention. Cette
contradiction était de nature à l’enfermer dans une impasse à brève échéance. Dotée de
compétences stratégiques majeures, responsables de budgets considérables et croissants
(plus de 25 % des dépenses du secteur communal), forte d’un pouvoir fiscal autonome, l’intercommunalité ne bénéficiait d’une reconnaissance institutionnelle qu’en demi-teinte. Par
ailleurs, comme l’avait souligné la Cour des comptes, elle souffrait de mécanismes de coordination insuffisants avec les communes membres, d’une légitimité démocratique ténue et
de l’ambiguïté de son statut juridique. Deux alternatives étaient envisageables : la remise
en cause d’institutions encore récentes ou au contraire, leur consolidation. On ne peut que
se réjouir que ce soit cette dernière option qui ait finalement prévalu, appuyée sur un large
consensus national qui ferme la parenthèse des critiques. Voici la synthèse des avancées.
Coproduction de la carte
En matière de périmètre, la carte sera généralisée à l’été 2013 et des améliorations qualitatives de l’existant (suppression de syndicats, fusion…) seront proposées sous l’égide du préfet et des commissions départementales de coopération intercommunale, dans une logique
de coproduction.
Les commissions bénéficieront en effet, durant la période de renforcement des pouvoirs du
représentant de l’Etat, la possibilité d’imposer leur propre point de vue à la majorité des
deux tiers de leurs membres. Les procédures de fusion seront assouplies afin de favoriser
l’intégration de communautés jugées défensives, mais avec la garantie d’un renforcement
des conditions de délibération des conseils municipaux.
Une gestion optimale des effectifs
En matière d’exercice des compétences et d’organisation, l’élaboration d’un schéma directeur de mutualisation des services, en début de mandat, sera le moyen de planifier une gestion optimale des agents territoriaux, dans un contexte de départ en retraite massifs. Le
recours sécurisé et encouragé à la gestion unifiée permettra d’apporter une réponse à la
pénurie d’ingénierie à laquelle se trouvent confrontées de nombreuses communes, en particulier en milieu rural, où se font ressentir les contractions des services publics et les retraits
de mission de l’Etat.
De nouvelles options
La mise en cohérence des conditions de transfert des pouvoirs de police spéciale permettra d’assurer un exercice plus complet des compétences communautaires, tout en respectant la volonté des maires, exprimée en début de mandat.
442
De même, un nouveau champ s’ouvrira à l’intégration intercommunale en matière financière
et fiscale. Sous réserve de recueillir l’unanimité des communes – ce qui lui confère un caractère expérimental -, les communautés et leurs communes auront la possibilité de globaliser
leurs dotations, mais aussi celle d’unifier tout ou partie de la fiscalité directe à l’échelle intercommunale.
Le scrutin direct et ses incidences
Surtout, c’est en matière de gouvernance que la réforme franchit le plus grand pas en
ancrant les assemblées intercommunales dans une relation directe avec les citoyens.
L’instauration du scrutin fléché lors des dernières échéances municipales provoquera, à
n’en pas douter, un changement sensible, tant dans l’appropriation du « fait communautaire » par les habitants que dans la manière de gouverner des institutions historiquement
fondées sur la recherche du compromis et du consensus.
L’extension du scrutin de liste à toutes les communes de plus de 500 habitants (seuil qui
reste néanmoins à déterminer dans le cadre d’un autre projet de loi) modifiera la relation
des élus aux citoyens dans plusieurs milliers de communes françaises. Quant au mandat
intercommunal, tout en restant ancré dans la réalité municipale, il tiendra à s’émanciper des
anciennes disciplines de vote. Au sein des plus grandes communes, disposant d’un nombre de sièges important au sein du conseil, les oppositions municipales accéderont de droit
au conseil communautaire. La commune y parlera de fait moins souvent d’une même voix.
Une gouvernance plus resserrée
Le recours au scrutin direct s’accompagnera, en outre, d’une redéfinition des règles de
répartition des sièges entre les communes et de l’obligation de réviser les statuts communautaires d’ici l’été 2013. Si, à la demande conjointe de l’ADCF et de l’AMF, a été heureusement préservée la possibilité de procéder à cette répartition sur le fondement d’accords
locaux, les choix devront pour autant « tenir compte de la population » ; exigence qu’il
reviendra peut-être au juge, dans le silence de la loi, de préciser. Des rééquilibrages en
faveur des villes contre sont à attendre de cette nouvelle obligation. Par ailleurs, la dimension des assemblées intercommunales mais aussi de l’exécutif communautaire (vice-présidents) sera à l’avenir plus resserrée.
Le nouvel exécutif ne pourra dépasser 20 % des membres du conseil et sera constitué au
maximum de quinze vice-présidents. Une donnée à prendre en compte pour envisager les
futures recompositions de périmètres, tant est connue l’importance des vice-présidences et
des délégations dans les négociations qui président à la constitution des intercommunalités.
Emmanuel Duru
443
Les changements introduits par la loi de réforme des collectivités territoriales
PÉRIMÈTRES
Achèvement de la carte intercommunale au 1er juillet 2009
Reconnaissance de la valeur législative du schéma d’orientation de l’intercommunalité
Pouvoirs renforcés du préfet mais sur une période réduite (six mois) et encadrés par la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI)
Nouvelle composition des CDCI avec un collège spécifique de représentants de communautés (à hauteur de 40 % de l’effectif total et désormais distinct de celui des syndicats), dans
un délai de trois mois à compter de l’adoption définitive de la loi
Assouplissement de la procédure de fusion de communautés
Harmonisation des conditions de majorité en cas de création et d’extension de communautés
Inscription dans la loi de critères indicatifs pour la future délimitation des périmètres
Dispositions techniques favorisant la dissolution des syndicats
Assouplissement des conditions de création de communautés d’agglomération sous le seuil
de 50 000 habitants dans certains cas limitativement rémunérés
Assouplissement des conditions de transformation des syndicats d’agglomération nouvelle
en communauté de commune ou d’agglomération
Diminution du seuil de création des communautés urbaines à 450 000 habitants
Délibérations systématiques des conseils municipaux sur les statuts en plus de l’arrêté de
périmètre, en cas de création de nouvelles communautés
Impossible de créer de nouveaux pays (gel de l’existant)
GOUVERNANCE
Instauration du scrutin fléché pour la désignation des conseillers communautaires
444
Limitation de la taille de l’exécutif à 20 % de l’effectif total du conseil communautaire dans
la limite de quinze vice-présidents
Nouvelles règles de répartition des sièges entre communes membres (plafonnement du
nombre d’élus, possibilité d’accord local encadré, représentation proportionnelle à la plus
forte moyenne en cas d’absence d’accord)
Maintien de la composition des assemblées communautaire et des bureaux des communautés existantes jusqu’au prochain renouvellement de 2014 (sauf hypothèses d’extension,
transformation et fusion après promulgation de la loi)
COMPÉTENCES ET MOYENS
Nouveau dispositif de répartition des compétences entre les collectivités et limitation des
cofinancements
Transferts des pouvoirs de police spéciale des maires au président de communauté dans
des cas limitativement énumérés et sous réserve de l’accord des deux exécutifs
Renforcement des procédures de mutualisation des services
Création d’un schéma directeur de mutualisation des services devant être adopté dans
chaque communauté en début de mandat
Possibilité d’instaurer une dotation globale de fonctionnement territorialisée à l’unanimité
des conseils municipaux
Possibilité d’unifier tout ou partie de la fiscalité ménage (TH, FB ou FNB) à l’unanimité des
communes
Précisions apportées à la qualification des communautés et syndicats
Assouplissement du régime des délégations de signature dans les communautés
Précisions sur les conséquences de l’annulation de l’élection d’un conseil municipal quant
à la composition de l’assemblée communautaire
Renforcement du régime d’incompatibilité entre élus, directeurs de cabinets et DGS
Encadrement des conditions de participation des élus municipaux aux commissions intercommunales
445
Présentation de l’utilisation des crédits communautaires utilisés commune par commune
dans le rapport annuel d’activité
Prohibition du conditionnement de versement d’aides entre collectivités à l’appartenance à
une structure déterminée
Nouvelle composition du comité des finances locales plus conforme au poids réel des communautés (sièges supplémentaires pour les CA et CC)
Ouverture des conférences des exécutifs locaux aux présidents de communautés de communes
Sécurisation des conditions patrimoniales et financières des transferts de zones d’activité
économique
NOUVELLES FORMES DE COOPÉRATION
Création des métropoles à compter de 500 000 habitants avec compétences obligatoires
en provenance des communes (modèle CU), appel des compétences possible en direction
de régions et départements, possibilité de délégation de gestion de grandes infrastructures
de l’Etat dans les métropoles
Création de pôles métropolitains sous forme de syndicats mixtes
Possibilité nouvelle de regroupement de commune sous la forme « commune nouvelle »
Ce numéro a été bouclé le 20 septembre dernier,
soit avant la réunion de commission paritaire.
Un nouveau modèle financier et fiscal pour l’intercommunalité
Parmi les différentes réformes ayant concerné le secteur local ces dernières années, la
réforme de la fiscalité est sans nul doute celle qui aura les implications les plus fortes pour
Avec la réforme de la taxe professionnelle, introduite par la loi de finances pour 2010, plusieurs dynamiques sont en jeu. La fin du modèle de spécialisation fiscal fondé sur la taxe
professionnelle unique et la diversification du panier fiscal, d’une part ; la nouvelle géographie des richesses fiscales qui aura des incidences sur les stratégies de territoire et de développement local, d’autre part.
446
Dès lors, la mise à plat des relations fiscales et financières entre communes et communautés et leur traduction dans un pacte financier, deviennent un enjeu majeur pour l’évolution
de l’intercommunalité. On ne décidera pas demain d’augmenter les impôts des ménages
comme on le faisait hier pour les entreprises ; la coordination fiscale est désormais une
nécessité.
Les premiers pactes financiers avaient pour principale orientation la redistribution des fruits
de la croissance de l’impôt économique sous forme de dotations de solidarité, parfois de
fonds de concours. Désormais, avec le transfert de la part départementale de la taxe d’habitation, le contribuable ménage est au centre du jeu, pesant pour 40 % dans le nouveau
panier fiscal pour les anciennes communautés à taxe professionnelle unique, avec des situations pouvant largement dépasser cette moyenne pour les communautés où le poids de la
taxe professionnelle était faible et la fiscalité départementale sur les ménages élevée.
Des épreuves inédites
Un contexte économique très contraint vient s’ajouter à cette nouvelle donne : baisse de
régime attendu des cofinancements provenant des autres niveaux de collectivités ; gel
annonce des dotations de l’Etat ; arbitrages à venir pour définir les évolutions des différents
compartiments de la dotation globale de fonctionnement (dotation forfaitaire, de péréquation, d’intercommunalité ou de compensations sur l’ancienne part salaire…) qui, dans le
cadre d’une enveloppe fermée, entreront en concurrence ; inconnu sur le dynamisme des
ressources du nouveau panier fiscal, le couple communes-communauté va devoir affronter
les nouvelles épreuves inédites et les nouveaux axes de la solidarité communautaire. Outre
le développement des territoires dans un contexte de compétitivité accrue, l’existence d’une
offre de service de proximité et le maintien des situations de richesses historiques, la nécessité d’optimiser les ressources et maîtriser les charges serviront de fil conducteur.
Ce resserrement autour du bloc local devrait également s’appuyer sur de nouveaux outils :
mutualisation des services dans un premier temps entre la communauté et la ville centre
dans laquelle beaucoup d’intercommunalités sont déjà engagées ; élaboration de prospectives financières agrégeant les situations de la communauté et ses communes membres
pour identifier les marges de manœuvre et cibler les améliorations possibles ; nouveaux
outils de mesure de la richesse fiscale ; refonte des mécanismes de péréquation en s’appuyant largement par la péréquation horizontale, tel que de nombreux rapports officiels le
préconisent.
Claire Delpech
447
INTERVIEW : Gilles Carrez
Rapport du budget à l’Assemblée nationale et président du comité des finances locales
« Le chantier de la péréquation horizontale qui fait suite à la réforme de la taxe professionnelle est fondamental. »
La réforme de la taxe professionnelle, introduite par la loi de finances pour 2010, a modifié la géographie fiscale des collectivités locales, exposant plus fortement les territoires
industriels. Des atténuations de ces effets sont-elles prévues dans le cadre de la LFI 2011 ?
Il est vrai, que pour le bloc communal, la réforme de la taxe professionnelle, tout en garantissant les recettes de 2010, a modifié les perspectives de dynamisme des territoires sur
moyen terme. Dans l’ensemble, je ne déplore pas ce réaménagement qui facilitera le
rattrapage de certains territoires ruraux ou des ensembles dont la population augmente
rapidement.
Toutefois, il est aussi exact que la réforme place en situation difficile une centaine de regroupements à dominante industrielle. Très dynamiques par le passé, leurs recettes fiscales
étaient au cœur de l’ambition économique de la réforme : aider l’industrie. Ces groupements
risquent donc de stagner à l’avenir. Il faut absolument aider ces territoires dont le pays a
besoin pour poursuivre sa politique industrielle. Le projet de loi de finances pour 2011
devrait contenir plusieurs aménagements susceptibles d’aider ces communautés, en favorisant notamment l’acquittement de la CVAE d’une entreprise dans les territoires accueillant
les centres de décision ou le siège social. Le projet de loi de finances devrait également prévoir des ajustements techniques sur les Ifer et la taxe d’habitation, afin de gommer les aspérités d’une réforme particulièrement complexe.
Enfin, bien que l’équilibre du partage des ressources entre les échelons semble stabilisé, le
projet de loi de finances permettra aussi d’aborder la question centrale de la péréquation
horizontale entre collectivités d’un même échelon. C’est un chantier majeur, notamment
pour aider les territoires qui seront pénalisés par des évolutions moins rapides de leurs
recettes fiscales.
La préparation du budget 2011 et de la loi de finances qui l’accompagne se déroule dans
un contexte de tensions financières qui pèseront sur les relations financières entre l’Etat
et les collectivités locales. Quelles implications pour les budgets locaux ?
Les finances publiques de la France sont dans une situation extrêmement délicate. Le président de la République à l’occasion des conférences nationales sur les déficits, et le gouvernement ont annoncé que les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales
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seront gelés en 2011… ce qui constitue déjà un effort en soi, à l’heure où la construction
du budget s’opère en faisant des sacrifices, en outre, cet effort de reconduction des
concours sera l’occasion de stabiliser le périmètre auquel s’applique la norme de progression fixée dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Il est temps,
en effet, de sortir de l’ambiguïté désagréable qui régnait dans le statut de deux ressources
locales : le FCTVA et les amendes de police.
Le gouvernement l’annonce, ces deux recettes ne seront plus considérées comme des dotations et leur évolution se fera selon leurs règles autonomes, sans plus peser sur les
concours comme la DGF. Quant à la péréquation, en dépit du gel en valeur auquel la DGF
risque d’être contrainte, elle demeure un objectif prioritaire. Nous devons absolument privilégier un effort au profit des dotations de péréquations, plutôt que de garantir des concours
forfaitaires ou des compensations anciennes. Plus que dans les périodes où nos recettes
sont satisfaisantes, c’est dans les années difficiles que la péréquation envers les territoires
les moins favorisés est absolument nécessaire.
Cependant, il faut être lucide et honnête : les marges de manœuvre financières de l’Etat ne
seront pas à la hauteur, ces prochaines années, des déséquilibres locaux qu’il faudrait corriger et les collectivités territoriales devront se soutenir entre elles. C’est pourquoi le chantier de la péréquation horizontale, qui fait suite à la réforme de la taxe professionnelle, est
à ce point fondamental.
Quel rôle envisagez-vous pour l’intercommunalité dans le cadre de la péréquation horizontale ?
L’intercommunalité est, de par son rôle et ses dépenses, un territoire de solidarité. Or, au
cours des travaux conduits pour la conférence nationale sur les déficits publics, il est assez
nettement apparu que les communautés avaient insuffisamment joué leur rôle financier au
cours de la décennie passée. Les intégrations parfois insuffisantes n’ont pas assez de
conduits à des mutualisations et des économies sur la dépense publique, et ont trop souvent limité une redistribution péréquatrice de la ressource publique.
C’est néanmoins la solution d’avenir. Nous ne pourrons plus, dès 2012, considérer les inégalités de richesse des communes et des communautés de façon étanche. Cela n’aurait
plus aucun sens. Il me semble que l’idée d’une appréciation consolidée des richesses entre
la commune et le groupement dont elle est membre fournirait à chacun une vision plus
exacte, sinon plus équitable, des inégalités. Péréquatrice par ses dépenses, je ne crois pas
que l’intercommunalité ait, en outre, vocation à se substituer pleinement à l’Etat pour opérer, à court terme, une péréquation sur les recettes. Ainsi, les dotations communales de
péréquation subsisteront et croîtront durant les prochaines années. Néanmoins, il faudra
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probablement s’interroger sur la meilleure efficacité que les communautés pourraient conférer à la péréquation si, en sus de critères de richesse ou de charges nationaux, elles
devaient jouer un rôle de correction des inégalités au sein de leur propre périmètre en répartissant les moyens que l’Etat y injecte.
Propos recueillis par Claire Delpech
Une citoyenneté intercommunale en pointillés
L’appel à la « démocratisation » de l’intercommunalité n’a cessé de monter en puissance
depuis la création des communautés urbaines en 1966, l’adoption de la loi ATR en 1992,
puis la loi Chevènement en 1999. Soldant des années de controverse, les lois de réforme
des collectivités tranchent ce vieux débat en aménageant l’élection des délégués communautaires au suffrage universelle direct… mais dans certaines communes seulement. Audelà du sujet du seuil démographique des communes concernées (500 habitants ?) et de
la constitutionnalité d’une telle distinction (cf. interview de Michel Verpeaux), une autre
question demeure : le fameux scrutin « fléché » suffira-t-il à affirmer une authentique
citoyenneté intercommunale ?
« Premier pas » selon les uns, « mesure cosmétique » pour d’autres, le mécanisme de « fléchage », sur les listes municipales, des futurs élus communautaires ne saurait être présenté
comme une révolution. Nombre d’élus annoncent même le manque d’ambition du projet de
réforme à ce sujet, à leurs yeux inapte à mettre en débat devant les citoyens les grands
enjeux communautaires. Pour autant, était-il réaliste d’espérer davantage à l’horizon 2014 ?
La formule retenue n’était-elle pas la seule capable de préserver les équilibres communautaires ?
Sans être une panacée, le système des « hauts de liste » inspiré de la loi Paris-LyonMarseille peut être le bon moyen d’assurer une transition, en douceur, vers une citoyenneté
intercommunale plus complète. Ses incidences directes, et les potentialités que ce scrutin
offrira, ne doivent pas être sous-estimées par ailleurs. Tout d’abord, à partir de 2014, les
candidats placés en position éligible seront en mesure, et même parfois contraints, de se
prononcer sur les questions d’intérêt communautaire et de prendre des engagements
devant leurs électeurs.
Médiatisation des enjeux communautaires
Il sera plus difficile de passer sous silence le « fait intercommunal », comme cela a été
encore trop souvent le cas en 2008. La représentation accrue des oppositions municipales
au sein des assemblées intercommunales contribuera également à médiatiser les enjeux
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communautaires, au risque d’une politisation accrue que certains redoutent mais qui semble-t-il est inéluctable. Dans les plus grandes communautés, il est probable que s’opèrent à
terme des logiques d’affiliation des futures listes municipales à des candidatures et programmes communautaires concurrentiels. Ce faisant, la scène de délibération intercommunale ne sera plus seulement un sujet de spécialistes. Elle donnera pleinement à voir
l’importance des choix intercommunaux dans l’organisation de la vie locale et du quotidien
des habitants.
Notoriété et visibilité
Cette évolution devrait être d’autant plus tangible qu’elle entrera en résonance avec la mutation progressive des compétences intercommunales et des préoccupations des citoyens. En
contact désormais direct avec ces derniers dans ces domaines tels que l’action sociale, l’environnement, l’habitat, les transports, voire l’urbanisme, l’intercommunalité n’est plus confinée dans la gestion des réseaux ou la viabilisation de terrains. Sa notoriété et sa visibilité
ne cessent de croître dans l’espace public, même lorsque son rôle et son fonctionnement
sont encore mal compris. Les échéances de 2014 seront un rendez-vous important pour
faire œuvre de pédagogie et ne plus se satisfaire de la confusion actuelle, ne serait-ce que
dans un souci d’imputation des décisions.
Réconciliation
La réforme de la fiscalité locale – à travers le retour imposé des impositions « ménages »
dans les budgets communautaires – va également accroître cette exigence de transparence
et de lisibilité. Malgré ses vertus très nombreuses, la taxe professionnelle unique (mais
aussi de zone) avait contribué à rendre insensible le contribuable « ménage » aux choix et
aux politiques communautaires ; avec le risque de demander toujours plus aux communautés sans avoir à payer. En instaurant d’elles-mêmes la fiscalité mixte, de nombreuses communautés ont d’ailleurs souhaité, depuis quelques années, tempérer les excès de la
spécialisation sur le seul impôt économique du financement des politiques communautaires.
La réforme fiscale, à travers la taxe d’habitation et la récupération d’une partie des frais
d’assiette et de recouvrement, aura pour effet d’imposer la déspécialisation fiscale et de
faire passer les impôts ménages de 7 % à plus de 30 % dans les budgets communautaires.
Dans les cinq ans qui viennent, l’électeur, l’usager et le contribuable intercommunaux vont
ainsi se réconcilier pour faire apparaître un véritable « citoyen intercommunal ».
Floriane Boulay
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Les nouveaux modes d’élection des délégués communautaires
Le projet de loi relatif au renforcement de la démocratie locale prévoit de nouvelles modalités d’élection des délégués communautaires. Dans les communes réglées par un scrutin de
liste (qu’il est prévu de généraliser à toutes les communes de plus de 500 habitants), les
listes représentées aux élections municipales indiqueront l’ordre selon lequel seront également désignés les représentants de la commune à la communauté. Le citoyen effectuera
de fait une double désignation, sans pouvoir néanmoins dissocier ses préférences pour la
commune et celles pour la communauté. Son vote sera lié, mais le citoyen saura avec plus
de clarté quels candidats auront vocation à représenter sa commune au sein de la communauté. L’élection au conseil communautaire dépendra à la fois du nombre de sièges revenant à la commune au sien du conseil communautaire ainsi que des scores obtenus par les
différentes listes. Dans les communes demeurant soumise au système de panachage, les
délégués de la commune au conseil résulteront des choix du conseil municipal et continueront à relever d’un scrutin indirect. Selon les dispositions prévues par les projets de loi, les
délégués seront le maire et, le cas échéant, d’autres conseillers municipaux, désignés dans
l’ordre du tableau.
FB
Communautés vivantes, communautés mouvantes
Tribune Philippe Estèbe,
Directeur de l’institut des hautes études de développement et d’aménagement des territoires
en Europe (Ihedate)
Pour les progressistes de tous bords, la mesure de la pertinence d’une réforme territoriale
– si l’on excepte l’espoir toujours déçu de la suppression d’un échelon – est la distance qui
la sépare de la transformation des intercommunalités en collectivités territoriales « de plein
exercice ». Il va de soi que les intercommunalités issues de la loi de 1999 incarnent les collectivités locales du futur : seule la création d’entités politiques territoriales stables, légitimes, autonomes, exerçant de vastes compétences sur de vastes territoires peut résoudre
les maux indéracinables de notre système territorial : morcellement, inégalité, dilution des
responsabilités, opacité démocratique, multiplication d’investissements de confort et exposition des coûts de coordination.
Une collectivité territoriale « de plein exercice » se caractérise par trois piliers : l’élection au
suffrage universel direct, la compétence territoriale générale, l’autonomie fiscale. Force est
de constater que les modernes ont de quoi s’inquiéter : les réformes récentes à l’impact
territorial (Grenelle de l’environnement, réforme de la fiscalité et réforme des collectivités
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territoriales) ne proposent pas, c’est le moins que l’on puisse dire, d’avancées significatives
dans ces domaines. Pour nombre d’analystes, l’élection fléchée de conseillers communautaire au suffrage universel direct dans le cadre de circonscriptions communales ne participerait pas de la consolidation du fait communautaire ; bien au contraire, elle tendrait à
renforcer la dimension confédérale des intercommunalités en sanctuarisant la commune
comme brique de base de la démocratie locale. La réforme serait une victoire à la Pyrrhus
pour les tenants de la démocratie locale, puisqu’elle figerait par avance l’électeur dans son
réduit communal, stérilisant tout débat d’envergure communautaire.
Le deuxième pilier théorique – la compétence territoriale générale – ne sort pas consolidé
du tunnel législatif. En laissant ce pouvoir aux seules communes, le législateur renforcerait
la logique confédérale au détriment d’un processus d’empowerment des intercommunalités.
Certes, celles-ci acquièrent des capacités complémentaires et peuvent faire appel à des
délégations de compétence, mais elles demeurent inscrites dans le principe de subsidiarité
et du consensus qui déterminent les limites de l’intérêt communautaire. Les intercommunalités ne disposent pas du pouvoir juridique d’imposer leurs décisions à des communes qui
n’en veulent pas.
L’autonomie financière, troisième pilier, peut paraître entamée par la réforme fiscale. Cette
dernière ne correspondrait pas seulement à un changement d’assiette redistribuant les
cartes de la fiscalité territoriale ; elle accélérerait aussi le processus historique de rationalisation des finances locales. Par le jeu des compensations et des transferts, l’Etat est plus
que jamais le premier contribuable de la France ?
Obstacles réels ou supposés
On ne constatera pas ici les problèmes de fond soulevés par les critiques des différentes
réformes. On souhaite seulement s’interroger sur la question principale qu’elles soulèvent :
le refus de transformer radicalement la carte politique locale, en donnant aux intercommunalités les moyens de devenir les grandes communes de demain. Et si, par timidité ou par
sensibilité aux différents lobbies territoriaux, le législateur n’avait pas fait œuvre de sagesse
(involontaire ?) en laissant les intercommunalités dans l’indétermination institutionnelle ?
On peut citer trois arguments en réponse à cette interrogation.
Le premier argument est d’ordre démocratique : la mobilité des individus bouleverse considérablement l’ordre démocratique territorial. L’héritage du régime représentatif local ne
concerne plus qu’une part minime de la vie quotidienne, celle de la démocratie du sommeil
pour reprendre l’expression de Jean Viard : on vote là et on dort (et encore). L’élargissement
de l’assise territoriale de la circonscription permettrait-elle de mieux saisir les citoyens-habitants-usagers-producteurs-consommateurs dans leurs espaces quotidiens ou saisonniers de
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référence ? A l’évidence non : il existe, de toute façon, d’autres circonscriptions, et d’autres
scènes publiques (le département, la région, la nation) où peuvent se débattre ces questions. Le problème des communautés et des futures métropoles n’est pas l’élargissement
de l’assise du régime représentatif, mais la multiplication de formes diverses de démocratie, permettant de saisir l’ensemble des producteurs, des usagers et des consommateurs du
territoire : conseils de développement, débats publics, conférences citoyennes, etc. En ce
sens, le régime électoral encore bancal des communautés constitue une chance, un appel
à innover. On ne peut pas, à cette échelle, se réfugier derrière le sacro-saint principe de la
sanction du suffrage universel ; on est conduit à inventer en permanence les formes nouvelles de l’information des publics, de la transparence des politiques publiques, de leur évaluation et de la façon dont les autorités rendent compte de leur action auprès de groupes
et d’individus divers.
De la compétence à la responsabilité
Le deuxième argument est d’ordre juridique : l’absence de compétence territoriale générale
constitue-t-elle un obstacle à l’élaboration de politiques stratégiques de niveau communautaires ? Ici encore, la réponse est non : interrogés en privé, les élus d’agglomération et les
hauts fonctionnaires territoriaux déclarent qu’il n’est pas besoin de compétence juridique
pour construire une responsabilité politique générale. Aucun champ n’est en pratique interdit aux communautés et aux futures métropoles. Au contraire : dès lors qu’elles n’ont pas
de responsabilité ordinaire de gestion, elles peuvent se saisir des thèmes les plus divers (de
la nature à la recherche en passant par des formes plus ou moins élaborées de politique
étrangère) en jouant un rôle de compositeur des compétences et des capacités des autres
intervenants. En pratique, les communautés remplacent la compétence par la responsabilité (ce qui renvoie au premier argument), et disposent d’une capacité d’initiative bien supérieure à ce que leur confère en apparence le législateur.
Le troisième argument est d’ordre territorial. La force des intercommunalités réside dans la
relative indétermination de leur périmètre : elles sont, en quelque sorte, forcées de conclure
des alliances aussi bien en dedans (avec les communes) qu’au dehors avec l’Etat, les
régions, les départements et les multiples établissements publics qui interviennent dans
leur territoire ; elles sont conduites à s’extraire de leur périmètre pour accompagner les
grands équipements nécessaires à leur croissance, mais qui ne pourraient pas tous s’inscrire dans les limites intercommunales ; elles produisent des configurations diverses, à géométrie variable, bien en phase avec la densité des réseaux et la complexité des mobilités
contemporaines.
Au total, la question fondamentale n’est pas tant celle du statut institutionnel des intercommunalités, que celle de la capacité des établissements publics à être (de plus en plus) les
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instruments d’un leadership territorial. Il n’est pas nécessaire d’inventer une collectivité
territoriale de plus : les communautés vivantes sont des communautés mouvantes.
En revanche, les instruments spécifiques de ce nouveau leadership territorial (chef de file,
capacité à investir hors des périmètres, formules d’accountability) restent à inventer. C’est
là sans doute que réside l’enjeu d’une réforme territoriale : donner aux communautés les
moyens d’élargir les marges de manœuvre quelles ont ouvertes.
Co
rri
gÈ
Plan
I. La réforme des collectivités territoriales
A. Une réforme qui procède par étape
B. Les objectifs de la réforme
II. Une réforme en question
A. Les attentes en ce qui concerne la réforme
B. Les craintes liées à la réforme
RØdaction
La réforme des collectivités territoriales dites réforme Balladur est au centre de nombreux débats.
Grande nouveauté dans le paysage des communes et des conseils généraux et régionaux, elle est
au centre de toutes les interrogations. Pour les maires comme pour les élus, les questions se
posent au sujet de la suppression de la taxe professionnelle comme moyen de financement de l’ensemble des projets portés par les collectivités. A partir de ce constat, nous allons donc nous interroger sur les caractéristiques de cette réforme. Dès lors, nous allons présenter cette nouvelle
réforme d’une part afin de la mettre en question d’autre part.
I. La réforme des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales vont connaître de nombreux changements. Le préfet est au centre de
ces modifications et sera amené à les réguler.
A. Une réforme qui procède par apes
ét
La réforme procède par étapes et s’étale jusqu’en 2013. Tout d’abord, le préfet a adopté le schéma
départemental en 2011. Son rôle est aussi de mettre en place les options tout comme les décisions
prises. Son pouvoir est même renforcé en 2013. Le but d’un tel calendrier est ainsi de créer des
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3 annales du concours externe de rédacteur territorial (2011)

Transcription

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