Roland DEBBASCH - Gestion et Finances Publiques

articulation des acteurs
préparation
et la conduite
des programmes
La
de l’enseignement scolaire
L
a mission interministérielle enseignement scolaire comprend six programmes dont cinq relèvent du ministère de l’Education nationale (enseignement scolaire public du premier degré, enseiRoland DEBBASCH
gnement scolaire public du second degré, vie de l’élève,
Ancien élève de l’ENA et agrégé des facultés de droit,
enseignement privé du premier et du second degrés,
a été recteur des académies de Nancy-Metz et Lille.
Il est aujourd’hui directeur général
soutien de la politique de l’Education nationale) et un du
de l’Enseignement scolaire
ministère
de l’Agriculture (enseignement technique agriau ministère de l’Education nationale
cole). La gestion des programmes de la mission enseignement scolaire a d’abord fait l’objet d’expérimentations conduites depuis 2004 par le ministère de
l’Education nationale. Les enjeux étaient de définir le rôle
et les responsabilités de chaque acteur, d’assurer le
passage d’une gestion par les moyens à un pilotage par la masse salariale avec un plafond d’emploi
annuel, de tester la préfiguration des budgets opérationnels de programmes (BOP), la globalisation
des moyens et le principe de fongibilité asymétrique et, enfin, de concevoir et mettre en œuvre les
nouveaux outils de pilotage. Le bilan tiré de cette phase d’expérimentation est très positif car elle
a permis de mettre en place des fondations sur lesquelles s’est construite la démarche en 2006.
La première année d’application de la LOLF impliquant de mettre en œuvre toutes ses dimensions
(volets budgétaire, performance, GRH), la démarche 2006 a été initiée avec les services déconcentrés
dès le mois de septembre 2005 par le lancement des deux principaux chantiers – préparation budgétaire et préparation du dialogue stratégique – qui, pour ce premier exercice, ont été menés en
parallèle.
La conduite du chantier budgétaire
globalisé de chacun des BOP centraux et académiques, afin de
communiquer aux recteurs d’académie les socles de chaque
budget opérationnel de programme académique (BOPA) dont ils
ont la responsabilité. Cette démarche a été conduite en parallèle
par les académies pour chaque BOPA. Celles-ci ont transmis à
l’administration centrale leurs projets de socle à partir desquels
s’est instauré un dialogue entre le responsable de programme,
chaque responsable de BOP et la Direction des affaires financières.
Les échanges ont permis d’ajuster les socles des dotations avant
le calibrage définitif des dotations initiales 2006. Calculées après
prise en compte des mesures définitives du PLF 2006, celles-ci
ont fait l’objet d’une notification à chaque académie après
l’obtention du visa du contrôleur financier sur la programmation
budgétaire initiale 2006.
c o n d u i t e
La préparation budgétaire des BOP s’est organisée à partir des
éléments de cadrage et du calendrier prévu par une circulaire
ministérielle diffusée au mois d’août 2005 et en fonction de ceux
du projet de loi de finances 2006 alors en cours de discussion au
Parlement. L’évolution des discussions parlementaires sur les
volumes de mise en réserve de crédits et les propositions de
transfert de crédits entre programmes de la mission enseignement scolaire a posé au responsable de programmes et aux responsables de BOP quelques problèmes de programmation
puisque, au début du mois de décembre, ils n’avaient pas encore
une bonne visibilité des moyens réellement mis à leur disposition
alors qu’il est prévu que la programmation budgétaire des BOP
soit soumise au visa du contrôleur financier au plus tard le
15 décembre.
Ces BOP initiaux ne donnaient cependant pas aux recteurs
d’académie une vision complète du budget annuel et des marges
de manœuvre qu’ils peuvent dégager pour mettre en œuvre, le
cas échéant, la fongibilité asymétrique. Les expérimentations
menées en 2005 ont montré cette difficulté. Elle est directement
liée à la gestion en année scolaire d’un certain nombre de moyens.
Cela demande que des ajustements de BOPA interviennent
jusqu’au mois d’octobre pour prendre en compte l’impact,
académie par académie, de certaines mesures dites de rentrée
scolaire (par exemple : les stagiaires enseignants entrant dans
chaque académie) qui ne peuvent être anticipées dès le mois de
janvier et qui représentent un poids non négligeable sur le volume
du titre 2. A ce stade, cette contrainte ne permet pas d’anticiper
dans de bonnes conditions les opérations de fongibilité asymétrique. La soutenabilité du budget étant vérifiée de manière trop
tardive, les demandes de fongibilité ne sont plus compatibles avec
le calendrier de fin de gestion.
Concrètement, la préparation budgétaire des premiers BOP
académiques s’est organisée autour de nouvelles procédures de
dialogue de gestion entre les directions de l’administration centrale et les équipes de direction des services académiques au cours
du dernier trimestre 2005 afin de permettre la construction des
premiers socles de budget en format LOLF.
Pour parvenir à déterminer les enveloppes de moyens en équivalent temps plein travaillé (ETPT), en crédits de titre 2 et hors
titre 2 mis à la disposition de chaque responsable de BOP, la
première phase des opérations a consisté à collecter auprès de
chaque direction les moyens entrant désormais dans le périmètre
500
86e année - nº 7 - juillet 2006
articulation des acteurs
Un protocole de gestion
– reconnaissance par tous de la nécessité d’anticipation (capacité encore à affiner) qui demande notamment une transparence
et une certaine stabilité des « règles du jeu » comme des objectifs.
p r o t o c o l e
S’est ainsi confirmé que, par son volet performance en particulier, la logique inhérente à la LOLF constitue un levier puissant
pour la conduite des évolutions dans l’institution scolaire. La pénétration de la culture du résultat, au moins au niveau des responsables opérationnels, est déjà sensible.
Un protocole de gestion est venu formaliser les relations entre
les acteurs de l’administration centrale (direction de programmes/
DAF/DRH) et ceux des services déconcentrés. Il précise également
les outils – nouveaux pour bon nombre d’entre eux – sur lesquels
repose le pilotage de chaque programme dans toutes ses dimensions (budgétaire, performance, GRH) et les conditions dans lesquelles s’organise le dialogue stratégique et de gestion avec les
recteurs d’académie.
La démarche engagée est évidemment à parfaire ; la consolider
implique à la fois de la poursuivre sur des bases déjà partagées,
de prolonger l’exercice jusqu’aux responsables des unités d’enseignement et de perfectionner les outils nécessaires à la construction et au suivi des informations pertinentes. L’évolution en cours
de nos systèmes d’information devrait y aider de façon déterminante. Mais c’est surtout l’usage de ces informations aux fins d’un
pilotage « éclairé » qui sera décisif pour les responsables opérationnels et a fortiori pour le responsable de programmes que la
réorganisation en cours de l’administration centrale devrait aider
à mieux prendre en compte les objectifs de la LOLF. En outre, le
travail engagé avec le ministère de l’Agriculture en vue d’un
partage des objectifs et des indicateurs visant à élever le niveau
de qualification des élèves doit être poursuivi.
La conduite
du chantier « performance »
performance
Le séminaire de rentrée réunissant l’ensemble des cadres académiques – recteurs et inspecteurs d’académie - directeurs des
services départementaux de l’Education nationale – a permis de
faire le point sur les objectifs retenus pour chacun des programmes, centrés sur la maîtrise des connaissances et compétences par tous les élèves, sur l’élévation générale du niveau de
qualification et sur l’insertion professionnelle, avec la préoccupation d’une meilleure utilisation possible des moyens alloués par la
Nation pour ce faire. Ces objectifs engagent chacun des responsables et acteurs du système, à tous les niveaux de réalisation.
La gestion
des ressources humaines
ressources
Le dialogue stratégique engagé implique que des mesures
d’accompagnement permettent à chaque académie d’être en
meilleure capacité d’atteindre les objectifs qui auront été fixés
conjointement par rapport aux indicateurs du projet annuel de
performance. A cette fin, chaque académie fait connaître au responsable de programme et à la direction des ressources humaines
grâce au programme prévisionnel de gestion des ressources
humaines les évolutions de schéma d’emploi : les transformations
(requalification d’emplois au sein de chaque programme), les
mouvements souhaités entre programmes et la politique qu’elle
entend conduire sur les trois années à venir (politique de recrutement, de promotion interne, de politique indemnitaire...). Cette
démarche est construite pour garantir la bonne articulation des
politiques nationale et locale en termes de GRH, de gestion des
emplois et de conséquences sur le recrutement. Elle implique bien
entendu un important travail de concertation.
Dès que la touche finale a été mise aux projets annuels de
performance transmis au Parlement, les académies ont été
invitées à formaliser leur contribution à la construction de la
performance nationale à travers deux types de propositions
coordonnées :
– les valeurs académiques des indicateurs nationaux leur ayant
été communiquées, il leur a été demandé de se projeter à court
et moyen terme en définissant leurs prévisions d’évolution et les
cibles qu’elles estimaient pouvoir atteindre pour 2010 (année cible
retenue au niveau national) ;
– en accompagnement, les académies ont eu à élaborer pour
chaque programme des plans d’action ayant pour objet de montrer comment l’académie, compte tenu de ses caractéristiques,
conçoit et organise son action pour appliquer la politique nationale et atteindre les performances recherchées.
Le mot dialogue est sans doute celui qui revient le plus souvent
au moment d’évoquer l’un des enjeux majeurs de la LOLF qui est
de faire passer l’Etat d’une culture de moyens à une culture de
résultats. Le dialogue s’impose naturellement lorsque l’on veut,
au sein d’une grande institution comme l’Education nationale,
présente sur tout le territoire national et en charge de l’avenir de
12,5 millions d’élèves, convaincre, mobiliser des équipes tant en
administration centrale qu’au niveau des responsables des services académiques.
Sur la base de ces prévisions et des plans d’action – éléments
les plus stratégiques du volet « Performance » – se sont déroulées
au cours du premier semestre 2006 une série de « réunions stratégiques » entre le responsable de programme et chacune des
académies.
Ces rencontres, auxquelles ont été associées les directions de
l’administration centrale, ont eu pour but de préciser et de partager les différents éléments constitutifs de la performance dans
chacune des académies : des éléments du diagnostic à la détermination, pour les indicateurs associés aux objectifs des programmes, des cibles propres à chaque académie en passant par
les plans d’action permettant ces évolutions. Quelques premiers
enseignements peuvent être tirés de ces échanges :
– intérêt des acteurs pour le pilotage des programmes sous
responsabilité déconcentrée et adhésion des responsables
concernés ;
– pertinence des objectifs retenus et – en première analyse –
de la plupart des indicateurs associés même si l’agrégation des
résultats académiques est délicate ;
Le dialogue repose sur des bases objectives et appelle la
confiance. Les différentes étapes qui viennent d’être évoquées,
le travail de concertation engagé afin de partager les éléments
d’analyse ont sans doute permis de renforcer cette confiance
mutuelle entre les acteurs du système éducatif. C’est assurément
un gage d’efficacité et de progrès. Mais le plus difficile reste à
faire : atteindre les objectifs assignés au système scolaire, tout en
justifiant mieux de la bonne utilisation des moyens mis à son
service.
쏋
501
86e année - nº 7 - juillet 2006