programmation - Gestion et Finances Publiques

informatique
Des outils au service de la LOLF :
ARPEGE et OPUS,
applications
du ministère de la Culture
et de la Communication
Les nouveaux principes de gestion des finances publiques
introduits par la LOLF exigent la construction d’outils de pilotage
adaptés, capables de répondre aux enjeux majeurs de transparence et de maîtrise de la dépense publique.
Marie-Christine LABOURDETTE
En effet, la liberté nouvelle donnée aux responsables de BOP,
qui se décline essentiellement à travers le principe de fongibilité,
implique en retour une responsabilisation accrue sur l’engagement par rapport aux objectifs nationaux et leur déclinaison régionale, et l’obligation de rendre des comptes sur les résultats de
l’activité des services.
Administrateur de la ville de Paris
DRAC Bourgogne
Secrétaire générale de l’Académie de France
à Rome à la Villa Médicis
En septembre 2003, directrice régionale
des Affaires culturelles de Bourgogne
Le ministère de la Culture et de la Communication, sur la base
des expérimentations menées dans plusieurs DRAC en 2004 et
2005, a conçu et mis en place deux applications web de gestion
budgétaire (ARPEGE – Application Relative à la Programmation, à
la Gestion et à l’Exécution des BOP) et de pilotage du contrôle de
gestion (OPUS – Outil de Pilotage à l’Usage des Services).
Un outil de programmation et de suivi
de l’exécution des BOP : ARPEGE
programmation
Le logiciel ARPEGE est issu de l’analyse du croisement de
plusieurs facteurs, tant conjoncturels que réglementaires.
La tension en matière de trésorerie vécue par le ministère
depuis plusieurs années est due en partie à une vision insuffisante
de ses engagements pluriannuels et de leurs conséquences en
termes de trésorerie, tant au niveau de chaque acteur que de
façon transversale. La faculté de disposer d’un outil prospectif de
ses engagements financiers est désormais un enjeu majeur pour
le ministère de la Culture et de la Communication.
Claire CHATON-AUBEY
Attachée principale, adjointe à la directrice,
secrétaire générale de la DRAC de Bourgogne
Coordonnatrice de l’architecture budgétaire
des BOP de la DRAC
La LOLF nous donne les outils juridiques d’anticipation et de
gestion de la pluriannualité, au moyen de la double budgétisation
en AE et CP, de l’identification des dépenses obligatoires et de
l’analyse de la soutenabilité budgétaire. Mais ce nouveau cadre
réglementaire, déjà perçu par les acteurs de terrain comme très
innovant et relativement complexe, doit s’accompagner à la fois
d’une conduite managériale du changement de la part des
équipes de direction et de la mise à disposition d’outils informatiques qui en facilitent la compréhension et la mise en œuvre.
Elle est construite à la fois comme un logiciel de programmation et de suivi d’exécution, en particulier pour ce qui concerne
les opérations d’investissement et les subventions, qui représentent à elles seules plus de 70 % des crédits gérés par une direction
régionale des Affaires culturelles comme celle de la Bourgogne.
Le niveau du suivi est très fin, puisque pour les titres 5 et 6, il peut
aller jusqu’au stade de l’opération. Les différentes étapes du processus de construction et de validation de la programmation sont
facilitées par la possibilité d’effectuer des simulations et la mise
en place d’alertes en cas de dépassement des crédits notifiés et,
ce qui est fondamental, des crédits réellement mis à disposition.
Or, précisément, les outils informatiques existants, qu’il
s’agisse d’ACCORD-LOLF, de NDL-LOLF ou d’INDIA-LOLF, sont des
instruments transitoires dans la perspective de la mise en place
de CHORUS après 2008. Ils ne sont pas adaptés aux besoins des
RBOP, notamment en matière de programmation, de suivi des
mécanismes de fongibilité et de gestion de la trésorerie.
C’est dans le but de maîtriser ces enjeux fondamentaux
qu’ARPEGE a été conçu par le ministère de la Culture et de la
Communication, en association avec le ministère de la Justice,
comme un outil commun aux échelons central et déconcentré,
permettant une homogénéisation des pratiques de gestion, une
consolidation nationale des données et un partage de l’information pour l’exercice du dialogue de gestion.
L’application permet de maîtriser la mise en œuvre de la fongibilité, notamment asymétrique. Elle prévoit dans certains cas,
en particulier celui des transferts de crédits entre fonctionnement
et investissement, la mise en œuvre de mécanismes de validation
par le RPROG et la Direction de l’Administration générale ; elle
assure les transferts de crédits associés aux mouvements de fongibilité ; enfin, elle en assure la traçabilité par des restitutions
adaptées.
L’application ARPEGE est conçue pour donner aux RPROG et
aux RBOP la capacité de suivre la programmation et l’exécution
des BOP selon la double nomenclature par nature de dépenses et
par destination.
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informatique
Autre enjeu fondamental, le pilotage de la trésorerie en AE et
CP est assuré par la constitution d’échéanciers de consommation
infra et pluriannuels. Ces documents permettent l’anticipation des
besoins en crédits de paiement et des reports de charges générés
par les engagements antérieurs et en cours. Ils constituent le support du dialogue de gestion avec le RPROG, la Direction de l’Administration générale, le préfet de région et le contrôleur financier
régional. Régulièrement mis à jour, ils alimentent les comptes
rendus trimestriels d’exécution prévus par les arrêtés de délégation
de signature pour la compétence d’ordonnateur secondaire.
impact budgétaire par programme, la troisième, secrétaire générale, assure la coordination générale de l’architecture budgétaire.
Cette équipe constitue l’interface avec les services pour le travail
sur la performance et l’exécution de la gestion. L’organigramme
fonctionnel de la direction régionale a été refondu en ce sens.
Au niveau fonctionnel, la nouvelle architecture budgétaire et
le regroupement au niveau du BOP, nouveau seuil de fongibilité,
d’actions, qui jusqu’alors, étaient traitées de façon sectorielle,
impliquent que la transversalité devienne une « culture » indispensable à la gestion budgétaire, alors même qu’elle était jusqu’à
présent étrangère aux mentalités et aux pratiques antérieures.
Des coordonnateurs financiers, qui conservent leur implantation
au sein des services sectoriels de manière à conserver leurs capacités d’expertise dans leurs domaines de compétences, ont pour
mission de vérifier la cohérence de la programmation avec les
dotations et d’assurer le suivi de consommation à l’intérieur de
chaque BOP.
Les fonctionnalités d’ARPEGE permettent également d’assurer
un suivi analytique simple des dépenses par le renseignement de
cinq axes portant, entre autres, sur le rattachement de l’opération
aux objectifs des PAP, aux priorités nationales et aux dispositifs
propres au ministère de la Culture.
Un instrument de pilotage
du contrôle de gestion : OPUS
Sur la base des principes de la LOLF, la procédure de gestion
budgétaire mise en place intègre les fonctionnalités d’ARPEGE.
Le démarrage de la gestion en mode LOLF depuis le 1er janvier
a fait apparaître la nécessité impérieuse de développer la compétence des acteurs, en particulier sur la fonction comptable, et
d’organiser la fonction contrôle de gestion afin que les acquis de
la LOLF soient consolidés.
p i l o t a g e
Le suivi analytique proposé par ARPEGE est cependant insuffisant pour assurer la production et l’analyse des indicateurs associés aux objectifs définis, tant au niveau national (PAP, DNO) que
régional (PASER, CPER, volets stratégiques des BOP déconcentrés).
La mesure de la performance, inscrite dans la LOLF, nécessite la
mise à disposition auprès des services d’un outil spécifique et plus
complet qui se traduit par l’application OPUS (Outil de Pilotage à
l’Usage des Services).
En effet, l’introduction de la comptabilité patrimoniale, inscrite
dans le bilan d’ouverture de l’Etat, et le passage d’une comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice font appel à des
notions jusqu’alors méconnues des agents, qui n’en avaient pas
l’utilité.
Tout l’enjeu des formations « métier » sur la comptabilité budgétaire et générale, qui ont déjà été dispensées, mais qui devront
être complétées et approfondies, est donc de donner aux acteurs
une vision plus claire de la situation patrimoniale de l’Etat et des
charges qui pèsent sur son budget.
Issu lui aussi d’un diagnostic partagé entre les services centraux
et déconcentrés du ministère et construit à partir de l’expérience
des « tableaux de bord des DRAC », OPUS a vocation à faciliter la
collecte et l’analyse des indicateurs suivis par le ministère.
De même, l’obligation de respecter une nomenclature matricielle par nature et par destination est tout à fait nouvelle. L’axe
« par nature » implique une imputation extrêmement fine de la
dépense, très en amont de la procédure et au minimum au stade
de la programmation, ce qui limite de fait la liberté donnée aux
RBOP dans l’exercice de la fongibilité. Là aussi, l’organisation de
sessions de perfectionnement à la nomenclature permettrait d’en
acquérir une meilleure maîtrise.
Ses fonctionnalités sont orientées vers la réalisation de ces
objectifs ; un module de collecte, point unique d’entrée de
chaque donnée, permet l’uniformisation de la saisie et facilite les
consolidations nationales, et un module d’analyse en accès partagé rend accessibles, pour les différentes entités du ministère,
les tableaux de bord et représentations graphiques associées.
L’application reste cependant souple et paramétrable, dans la
mesure où elle permet à chaque entité la création de ses propres
tableaux de bord en tant qu’outils d’aide à la décision.
L’organisation de la fonction contrôle de gestion, développée
dans l’administration centrale du ministère de la Culture depuis
plusieurs années, est donc essentielle dans les services déconcentrés. Le contrôle de gestion se construit dans les DRAC, dont plus
des trois quarts y consacrent tout ou partie d’un ETP. Après la
phase de sensibilisation des agents et un premier travail sur les
indicateurs en 2005, le recrutement récent d’un contrôleur de
gestion à la DRAC de Bourgogne va permettre de consolider la
production des outils d’évaluation participant de l’aide à la
décision.
Des outils au service
d’une nouvelle culture de gestion
par la performance
c u l t u r e
Le bilan du premier trimestre de gestion en mode LOLF fait
apparaître des avancées et des points de vigilance. Tous s’inscrivent dans une démarche progressive, dont la prochaine étape
pourrait être la déconcentration de la gestion de la masse salariale
et des plafonds d’emplois. Une autonomisation des services
déconcentrés dans ce domaine suppose au préalable l’accélération de la déconcentration des actes de gestion du personnel, la
mise à disposition et la formation de gestionnaires de personnel
et la construction d’outils performants d’anticipation des évolutions de la masse salariale.
Aussi adaptés qu’ils soient aux exigences de la LOLF, les outils
informatiques ne peuvent, à eux seuls, être garants de l’appropriation et de l’enracinement de cette nouvelle culture de gestion
au sein du ministère.
Le succès de la gestion par la performance implique, pour
les services déconcentrés, de se doter des atouts nécessaires
à la conduite du changement et de repérer les points de vigilance.
Une forte implication de l’ensemble de l’équipe du service
déconcentré en est le garant.
L’automatisation et la fiabilisation du calcul des coûts complets
trouveront ensuite tout leur sens dans le cadre de la LOLF.
Sur le plan stratégique, l’impact de fait sur le management de
la direction régionale s’est traduit par un renforcement de la cohésion de l’équipe de direction au moyen de la désignation, dès le
mois de mai 2005, d’une équipe de pilotage stratégique et budgétaire composée de trois adjoints placés auprès de la directrice
régionale. Ils l’assistent dans la conduite de changement : deux
d’entre eux sont chargés de l’élaboration des stratégies et de leur
Ces évolutions, qui s’inscrivent dans une volonté forte de la
part du ministère de conduire les réformes, devront se poursuivre
à un rythme adapté, permettant à chacun des acteurs de s’approprier les enjeux et d’en consolider les étapes.
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