TRANSPORT AERIEN PROPOSITION DE PLAN DE TRAVAIL

CONFERENCE DES REGIONS PERIPHERIQUES MARITIMES D’EUROPE
CONFERENCE OF PERIPHERAL MARITIME REGIONS OF EUROPE
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CRPMNTP06 0060 A0
NOVEMBRE 2006
NOTE TECHNIQUE DU SECRETARIAT GENERAL DE LA CRPM
TRANSPORT AERIEN
PROPOSITION DE PLAN DE TRAVAIL POUR LA CRPM
CONTEXTE
Suite aux travaux effectués par ses Commissions géographiques – résolution Seaplane de la Commission Mer
du Nord en septembre 2004, Commission des Iles – le Bureau politique de la CRPM a adopté en janvier 2005
à Santiago de Compostela une résolution sur le transport aérien.
En dépit de la réflexion lancée depuis cette date dans le cadre du groupe transport de la CRPM, aucune
position d’ensemble sur le transport aérien n’a pu se dégager à l’échelle de la CRPM, et ce malgré l’intérêt
croissant des Régions membres et des Commissions géographiques pour ce sujet. Depuis quelque temps en
effet, le bouleversement du paysage aérien du fait de sa libéralisation interpelle les Régions périphériques
sur les opportunités de développement ou les dangers qu’il pourrait représenter.
Ce document vise à présenter les principaux enjeux du transport aérien pour les Régions périphériques
maritimes et à proposer au Bureau politique un programme d’action qui aboutira à identifier, d’ici la fin de
l’année 2007, un ensemble de principes communs aux Régions membres de la CRPM en la matière. Ces
résultats seront présentés à l’occasion d’un séminaire début 2008.
Les Régions sont en effet absentes du débat actuel et des processus de prise de décision dans le secteur du
transport aérien, alors même qu’il s’agit d’un enjeu majeur pour leur développement. L’objectif général des
travaux consistera à par conséquent à faire en sorte que les Régions :
- soient représentées dans le débat et s’érigent en force de proposition ;
- bâtissent des partenariats avec les différents acteurs et décideurs,
- soient présentes dans les enceintes décisionnelles.
1 – LES ENJEUX DU TRANSPORT AERIEN POUR LES REGIONS PERIPHERIQUES MARITIMES
Ci-dessous sont présentés de manière synthétique les grands dossiers d’actualité, réglementaires ou non,
présentant un intérêt majeur pour les Régions périphériques. La révision de la législation sur le transport
aérien, nombreuse, technique et complexe, initiée par la Commission européenne depuis 2001 et la
publication du Livre Blanc sur la politique des transports, dans un contexte international en constante
évolution, appelle en effet un suivi des travaux en cours, afin d’identifier les éléments de réflexion et, le cas
échéant, d’action.
1.1 – Garantir l’accessibilité aérienne des Régions périphériques
1.1.1
La forte dépendance des Régions périphériques face au transport aérien
De manière générale, l’accessibilité des Régions périphériques dépend fortement du transport aérien.
Pour les Régions périphériques « continentales » les plus isolées, les liaisons aériennes sont le principal
moyen efficace de relier le centre - le plus souvent leur capitale nationale -, notamment par le biais
d’Obligations de Service Public. Cette importance devient vitale pour les Régions insulaires qui ne disposent
pas des alternatives de la route et du rail, et reposent pour leurs échanges sur les transports maritimes et
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aériens. Elle l’est plus encore pour les Régions ultrapériphériques (RUP) où le transport aérien est l’unique
option offerte aux passagers.
Cette première observation appelle deux remarques :
- elle justifie la défense de l’accessibilité aérienne des Régions périphériques, en particulier des îles et
RUP ;
- elle laisse présager de l’hétérogénéité des situations régionales en termes de transport aérien –
besoins, intérêts, priorités, stratégies, infrastructures disponibles etc. (voir III).
1.1.2
Les Obligations de Service Public (OSP)
Exception au principe général du libre marché aérien, les OSP permettent aux Etats d’imposer certaines
liaisons aériennes « vers des aéroports périphériques ou en développement de leur territoire ». Placée sous la
responsabilité des Etats, la mise en œuvre des OSP se révèle très inégale selon les Etats et répond en règle
générale à une préoccupation d’aménagement national du territoire : la quasi-totalité des OSP concernent
des liaisons domestiques.
La résolution de Santiago de Compostela indiquait (5.5) qu’«Une utilisation plus efficace et étendue des systèmes
OSP est vitale pour assurer des services aériens suffisants à des tarifs abordables reliant les îles aux aéroports du réseau
régional » et la nécessité que (6.1) « la réglementation soit revue pour que les OSP assurent le maintien des services
de transports aériens régionaux aux zones périphériques, à des capacités suffisantes et des tarifs abordables ».
La proposition présentée le 18 juillet 2006 par la Commission européenne, visant à fusionner les 3 règlements
du « 3ème paquet » de libéralisation dans un règlement unique révisé, prévoit une modification des
conditions d’OSP, dont une simplification des procédures administratives.
Peut-on considérer que les changements introduits dans la proposition de la Commission européenne sont
satisfaisants ? Ou bien faut-il se mobiliser pour une évolution plus en profondeur de cette législation ? Ne
serait-il pas opportun, par exemple, de soutenir l’idée un mécanisme de type OSP avec les pays tiers ? Il est
nécessaire d’étudier avec attention l’ensemble des propositions.
1.1.3
Capacité aéroportuaire et révision du mécanisme d’allocation des créneaux horaires (slots)
Le système dit « d’allocation des slots » vise à optimiser l’utilisation de l’espace au sol des grands aéroports
(hubs) congestionnés de façon chronique ou permanente. Il consiste à distribuer aux compagnies aériennes
utilisant ces aéroports, de manière réglementée mais gratuite, des créneaux horaires précis d’atterrissage et
de décollage.
La CE, peu satisfaite du système en vigueur, réfléchit actuellement à l’introduction d’un mécanisme
commercial (achat/vente de slots) incitant les compagnies aériennes à échanger leurs slots, sensé libérer
davantage de capacité dans les hubs.
Nombre d’acteurs du secteur aérien, et notamment l’Association des Compagnies aériennes régionales
européennes (ERAA) redoutent la création d’un tel mécanisme, qui pourrait selon eux limiter l’accès des
compagnies régionales aux hubs et, à terme, menacer les liaisons entre hubs et aéroports régionaux,
restreignant l’accessibilité des régions périphériques. Ils estiment notamment que la capacité financière des
grandes compagnies aériennes nationales leur permettra d’acquérir de nombreux slots, dont les plus prisés,
laissant peu de créneaux, dont les moins attrayants, aux compagnies plus modestes, dont font partie les
compagnies régionales.
La Commission européenne estime pour sa part que « les dessertes régionales sont mieux assurées par le principe
de réservation des slots, lié aux obligations de service public », renvoyant ainsi aux Etats la responsabilité
d’assurer les connexions aériennes entre leurs aéroports nationaux et les aéroports régionaux. Certaines
compagnies aériennes ont néanmoins abusé du système, la multiplication des OSP leur permettant de
s’approprier une part conséquente des slots d’un aéroport donné, et par là même de le maîtriser. La
Commission, consciente de ces abus, entend les sanctionner.
Le mécanisme des OSP, tel qu’il est mis en œuvre actuellement, est-il donc satisfaisant pour permettre aux
liaisons régionales d’accéder à des slots satisfaisants dans les grands aéroports nationaux ? Si non, ceci est-il
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un problème national ou un problème lié à la législation communautaire ? Il semble que trois cas de figure se
présentent :
- Les régions centrales, très accessibles, qui hébergent les grands aéroports ;
- Les régions les plus périphériques et les régions insulaires, qui pourront bénéficier d’OSP les reliant
à leur(s) grand(s) aéroport(s) national(aux) ;
- Une catégorie intermédiaire de Régions, trop centrale pour bénéficier d’OSP, mais pas assez centrale
pour bénéficier de créneaux horaires attractifs dans un marché ouvert des slots. C’est par exemple le
cas de l’Irlande du Nord.
Il serait donc intéressant que les Régions membres échangent leurs expériences à ce sujet au sein de leurs
Etats membres respectifs.
La congestion des grands aéroports européens pose plus largement la question de la capacité aéroportuaire
en Europe. La construction de nouvelles infrastructures aéroportuaires est une question politiquement
délicate ; elle se heurte, outre les questions de financement, à l’impopularité du transport aérien auprès des
populations locales (nuisances sonores etc.). Une solution alternative intéressante pour les Régions
périphériques consisterait à promouvoir plus activement l’utilisation des « aéroports secondaires » et des
aéroports régionaux comme alternative ou complément des grands aéroports.
1.1.4
La place et le rôle des Compagnies Low Cost
A côté des compagnies aériennes régulières, les compagnies aériennes à bas coût ou Low Cost peuvent
permettre aux Régions de développer ou d’améliorer leur connectivité, y compris interrégionale.
La nature des prestations des compagnies Low Cost diffère cependant de celles d’une compagnie régulière :
on attend d’une compagnie opérant sous OSP des services réguliers fiables, une pérennité de la desserte, un
accès à des aéroports centraux (et non des aéroports secondaires), une prise en charge des passagers en cas
de retard ou d’annulation, des correspondances assurées, etc. Une compagnie Low Cost est imbattable sur
les tarifs, mais n’assure rien de cela, et va uniquement là ou le marché est satisfaisant.
Les compagnies régulières tendent néanmoins à rapprocher leurs services de ceux des compagnies Low
Costs (les prestations à bord sont désormais payantes dans la plupart des compagnies). On assiste même à
un retrait des grands opérateurs des liaisons régionales, qui sous-traitent ou vendent leurs dessertes
régionales à des compagnies Low Cost (British Airways a cédé une part de ses liaisons régionales au
Royaume-Uni à Flybe).
Pour la desserte des périphéries européennes, quel modèle choisir : Low costs ou OSP ? Si les compagnies
régulières se désengagent du transport régional et laissent celui-ci aux seules mains des compagnies Low
Cost, pourrait-on envisager que le régime des OSP s’applique aux compagnies Low Cost ? Rien ne l’interdit,
mais l’on est en droit de douter que ces compagnies acceptent les contraintes qui en découleraient.
Au-delà des retombées en termes d’accessibilité, les compagnies Low Cost peuvent également représenter
un potentiel de développement économique pour les Régions. L’étude réalisée par la Commission Arc
Atlantique sur l’impact des Low Cost montre que ces liaisons aériennes ont un impact très différent selon les
Régions. Comment faire en sorte que les Régions périphériques puissent bénéficier pleinement de l’essor de
ces compagnies ?
1.2 – Contribution du secteur aérien au développement économique durable des régions périphériques :
quel rôle pour les Régions ?
1.2.1
Vers une définition satisfaisante d’un « aéroport régional » - rôle d’un aéroport dans la région
Essentielle dans la mesure où elle conditionne l’accès à certains financements aux lignes aériennes et aux
infrastructures aéroportuaires, la définition de « l’aéroport régional » a déjà changé plusieurs fois. La
dernière en date, adoptée par la CE dans les lignes directrices sur le financement des aéroports, identifie 4
catégories d’aéroports, dont 2 d’aéroports régionaux : les « grands aéroports régionaux » (cat.C, de 1 à 5
millions de passagers par an) et les « petits aéroports régionaux » (cat.D, moins d’1 million de passagers par
an).
La position de la Commission des Iles sur les lignes directrices rappelle le cas particulier des îles et les RUP :
« les aéroports insulaires ne sauraient être catégorisés sur une même base que le reste des aéroports communautaires »
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car « toute chose étant égale par ailleurs, les aéroports insulaires ne peuvent qu’afficher des chiffres de fréquentation
automatiquement plus élevés que ceux d’infrastructures similaires situées sur le continent. ».
La classification mise en place par la Commission a-t-elle eue, sur le plan pratique, des implications
positives ou négatives pour les régions périphériques ? Il est important que les Régions membres
s’interrogent sur la validité de la définition adoptée et, le cas échéant, identifient des critères plus adaptés,
qui pourraient être proposés lors de la révision éventuelle des lignes directrices en 2009. Au-delà des critères
chiffrés, il convient de s’interroger plus largement sur le rôle et la place d’un aéroport régional au sein d’une
région. Sa priorité est-elle l’accessibilité (limiter la dépopulation) ? Ou bien est-il un facteur d’attractivité
économique (créateur d’emplois, de tourisme) ? Ou bien encore est-il un hub local (grand aéroport régional
bénéficiant de connections terrestres) ?
1.2.2
Quelles marges de manœuvre financière pour les Régions ?
L’application des lignes directrices sur les aides au démarrage et aux aéroports
Les lignes directrices sur les aides au démarrage et les aéroports ont été adoptées en décembre 2005.
Si la CRPM n’a pas répondu formellement à la consultation organisée sur ce texte, différentes demandes plus
ou moins techniques avaient été présentées dans le cadre de la Résolution CRPM de Santiago de Compostela
et de la Commission des Iles.
Il semble aujourd’hui nécessaire de suivre la mise en œuvre de ces lignes directrices à travers, notamment,
des échanges d’expériences entre Régions, afin d’en identifier les difficultés, les dysfonctionnements le cas
échéant, et de pouvoir prendre position lors de l’évaluation (et la possible révision) de ce texte, qui pourrait
intervenir en 2009.
Quelles actions éligibles au FEDER pour 2007 – 2013 ?
Il y a évidemment lieu de s’interroger sur les possibilités offertes par les Fonds Structurels, en particulier le
FEDER, pour la nouvelle période de programmation.
Etant donné que :
- Le financement d’infrastructures de transport (notamment aéroportuaires) est éligible sous l’objectif
« convergence », tandis que seuls les « réseaux secondaires de transport » seront éligibles sous
l’objectif de compétitivité régionale et emploi ;
- La stratégie de « earmarking » oblige à consacrer 60% (objectif de convergence) à 75% (objectif
compétitivité régionale et emploi) des dépenses sur des actions répondant à la stratégie de Lisbonne.
Si les aéroports font partie des actions « earmarquées » pour les Régions de la convergence, ce n’est
pas le cas pour les Régions de l’objectif de compétitivité régionale et emploi ;
De quelle marge de manœuvre les Régions disposent-elles réellement ?
1.2.3
Vers un transport aérien « propre » : rester vigilant face aux impacts des mesures proposées
Depuis 2000, plusieurs communications de la CE ont été publiées, qui visent à réduire l’impact
environnemental de l’aviation (pollution atmosphérique et sonore, changement climatique…). Parmi les
idées envisagées (il ne s’agit pour le moment que d’une discussion entre institutions) : développement de la
Recherche & Développement pour des technologies propres, amélioration des systèmes de gestion du trafic
aérien, intégration du secteur aérien dans le schéma d’échange des émissions de CO2, taxation du carburant
etc.
La plupart de ces propositions et actions ne sont pas – ou bien indirectement – du ressort des Régions. Et s’il
semble difficile de s’opposer à l’objectif global de ces textes, il faut cependant rester vigilant quant à l’impact
des différentes mesures qui pourraient être proposées. Des actions ponctuelles devront être menées, à
l’exemple de la Commission des Iles qui, en juin 2006, a fait introduire un amendement à une résolution du
Parlement européen visant à taxer le kérosène sur tous les vols domestiques et intracommunautaires,
demandant que soit accordée « une attention particulière à la situation des territoires les plus isolés qui sont
particulièrement tributaires des services de transport aérien et, plus spécialement, aux régions insulaires ou
ultrapériphériques, où les solutions de remplacement sont limitées ou inexistantes. »
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Les aéroports européens, représentés par l’ACI (Airports Council International – Europe) se sont déclarés, en
novembre 2006, en faveur d’une intégration rapide du secteur aérien dans le système européen d’échange de
droits d’émission (ETS). Il est nécessaire de suivre cette discussion, qui pourrait ouvrir des perspectives
intéressantes pour les Régions périphériques : si le mécanisme des certificats d’émission (qui ne concerne
actuellement que les industries polluantes) était élargi de manière à intégrer celui des Certificats Verts
(énergie produite par les renouvelables), basé sur le volontariat, on pourrait alors imaginer les régions
périphériques vendre des Certificats Vert issus des énergies renouvelables aux transporteurs aériens pour
permettre à ceux-ci compenser les émissions de CO².
De manière plus générale, il faudra veiller à la compatibilité des positions de la CRPM sur le transport aérien
avec celles en faveur de l’application du principe de développement durable.
2 – PROPOSITIONS DE PLAN ET CALENDRIER DE TRAVAIL
Compte-tenu des enjeux exposés, il est proposé qu’une réflexion soit lancée au début de l’année 2007. Les
résultats de ces travaux – à savoir une « philosophie » d’ensemble de la CRPM sur l’aérien – seraient
présentés à l’occasion d’un séminaire début 2008.
Dans un premier temps, les travaux réalisés au sein des Commissions géographiques, complétés au besoin,
permettront d’identifier la place des Régions membres de la CRPM dans le paysage aérien européen, et de
déterminer, notamment à travers des échanges d’expériences, les possibilités de développement /
d’amélioration de la situation existante (identification de nouvelles routes aériennes, utilisations alternatives
des infrastructures aéroportuaires par exemple).
Il est proposé que ces travaux soient réalisés dans le cadre d’un groupe de travail ad hoc piloté par la Région
de Cantabrie (ES), qui coordonne actuellement les travaux sur le transport aérien de la Commission Arc
Atlantique. Des partenariats avec des organisations du secteur aérien (ERAA, Association Européenne des
Compagnies à Bas Coût – EFFAA, ACI) ou des organisations représentantes de Régions périphériques
(Association des Elus de Montagne-AEM, EUROMONTANA) pourront être envisagés.
Simultanément, un travail de veille sera mené par le groupe de travail ad hoc, en coopération avec le
Secrétariat général de la CRPM, en particulier sur les aspects traités en II.
Ces travaux permettront d’identifier un ensemble de principes communs sur le transport aérien qui seront
défendus, aux moments opportuns, auprès des différentes institutions communautaires et nationales :
- un travail à très court terme sera nécessaire sur les OSP étant donné la révision en cours du paquet
de libéralisation (voir annexe). Des actions ponctuelles seront menées au besoin ;
- le reste du calendrier réglementaire ne présente pas d’urgence particulière, mais plusieurs dossiers
pourraient évoluer dans le courant de l’année 2007 (slots, environnement), et pourraient nécessiter
une réaction rapide. Un travail de plus long terme devra être entrepris sur les autres aspects (lignes
directrices).
Le calendrier ci-dessous récapitule les actions pour l’année 2007.
Courant 2007
Octobre 2007
Début 2008
VEILLE
Date
Février 2007
Mars 2007
Action proposée
Validation du plan de travail par le BP CRPM
- Lancement des travaux du groupe ad hoc sur l’aérien
- Réaction sur les OSP
Actions auprès des institutions (slots, environnement)
Fin des travaux du groupe ad hoc
Séminaire sur « la place des Régions périphériques dans le
paysage aérien européen »
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ANNEXE- Synthèse du calendrier réglementaire
Document de référence actuel
3ème paquet libéralisation
Dont OSP
Aides d’Etat
Slots
3 règlements du « paquet » de 1992
- licence des transporteurs aériens
- accès des transporteurs aériens aux
liaisons
aériennes
intracommunautaires
- tarifs et taux de fret des services
aériens
Règlement
sur
l’accès
des
transporteurs aériens aux liaisons
intracommunautaires
Communication de la Commission
« Lignes
directrices
sur
le
financement des aéroports et les aides
d’Etat au démarrage pour les
compagnies aériennes au départ
d’aéroports
régionaux »
du
9
décembre 2005
Règlement de 1993 (CEE)95/93,
révisé par le règlement CE 793/2004
Evolution attendue
Date
Transmis
au
Parlement
Européen le 18 Juillet 2006
(codécision)
- Adoption du rapport en
commission
prévue
le
27/03/2007 ;
Nature
Refonte en un règlement
unique
Simplification de la procédure
administrative
Evaluation approfondie
l’application de ce texte.
Environnement
Parlement européen
idem
Parlement européen
Evaluation lancée en 2009/2010
Commission européenne
de
Les
résultats
de
cette
évaluation pourront conduire
à une révision des lignes
directrices
Possible introduction de
mécanismes commerciaux
d’échange des slots
Capacité aéroportuaire
Communication de la Commission
du 1er décembre 1999 « Les transports
aériens et l’environnement »
Communication de la Commission
du 27 Septembre 2005 « Réduction de
l’impact de l’aviation sur le
changement climatique »
Acteur principal
Identification
d’instruments
économiquement
rentables
visant à réduire les émissions
de gaz à effet de serre (taxation
kérosène, schéma d’échange
des émissions de CO2…)
- Document de travail de la CE
du 17 Septembre 2004
- Seconde étude lancée en Janvier
2006.
- Proposition de législation sur la
base des résultats de l’étude en
cours (pas de date précise).
- Consultation de la Commission
clôturée en novembre 2005.
- Attente d’une proposition de
communication de la CE
Proposition de législation fin
2006/début 2007 sur la base des
conclusions du groupe de travail
mis
en
place
par
la
Communication
Commission européenne
Commission européenne
Commission européenne,
Parlement européen
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