REPUBLIQUE DU SENEGAL

République du Sénégal
Un Peuple-Un But-Une Foi
--------
Ministère de l’Aménagement du Territoire
et des Collectivités locales
(MATCL)
Vers des territoires
viables, compétitifs et
porteurs de développement durable»
«
Acte III de la décentralisation
Rapport d’étape :
diagnostic,
propositions de réformes
et perspectives
Février 2014
1
Table des matières
1.
RAPPEL DE LA STRUCTURATION DU PROJET DE RÉFORME ...................................................................... 5
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
VISION POUR LE CHANGEMENT ........................................................................................................................................... 5
OBJECTIFS STRATÉGIQUES .............................................................................................................................................. 5
PRODUITS ATTENDUS ................................................................................................................................................... 5
DÉMARCHE DE MISE EN OEUVRE .......................................................................................................................................... 6
2.
ORGANISATION TERRITORIALE ET LOCALE .................................................................................................. 8
2.1.
ANALYSE DU DÉCOUPAGE ACTUEL ......................................................................................................................................... 8
2.1.1.
Diagnostic des types de decoupage ............................................................................................................ 8
2.1.2.
Principales forces et faiblesses des découpages .......................................................................................... 8
2.1.3.
Analyse comparée de la déconcentration et de la décentralisation ............................................................10
2.1.4.
Éléments d’appréciation sur le découpage actuel .....................................................................................11
2.2.
PROPOSITION D’UN NOUVEAU DECOUPAGE TERRITORIAL ....................................................................................................................11
2.2.1.
Principes et critères de recomposition territoriale .....................................................................................11
3.
LISIBILITÉ DES ÉCHELLES DE GOUVERNANCE..............................................................................................15
3.1.
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
3.2.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.3.
3.4.
BILAN DIAGNOSTIC DU CADRE INSTITUTIONNEL, ORGANISATIONNEL ET TECHNIQUE DE LA DÉCENTRALISATION.....................................................................15
Les dysfonctionnements des administrations locales ................................................................................15
Les dysfonctionnements de la gestion du personnel ..................................................................................16
Les dysfonctionnements des organes de suivi ...........................................................................................16
Les relations entre les collectivités locales et les services de l’Etat .............................................................17
Les relations entre les collectivités locales et la société civile .....................................................................19
ETAT DES LIEUX DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES ........................................................................................................................20
Les faiblesses du fonds de dotation de la décentralisation ........................................................................20
Capacités des collectivités locales et difficultés à gérer les compétences transférées ...................................21
Relations entre les ministères à compétences transférées et les Collectivités locales ...................................22
PROPOSITIONS POUR UNE AMÉLIORATION DU CADRE INSTITUTIONNEL ET HUMAIN ET DES RELATIONS ENTRE ACTEURS .............................................................22
PROPOSITIONS D’ADÉQUATION ENTRE LES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES ET LES RESSOURCES TECHNIQUES ET FINANCIÈRES ........................................................23
4.
MÉCANISMES DE FINANCEMENT ....................................................................................................................24
4.1.
4.2.
4.3.
RAPPEL DES SOURCES DE FINANCEMENT .................................................................................................................................24
ANALYSE DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT ............................................................................................................................26
PROPOSITIONS D’AMELIORATION DE L’EXISTANT ..........................................................................................................................29
5.
PERSPECTIVES ....................................................................................................................................................30
5.1.
5.2.
5.1.
SUR LA CONSTRUCTION DE LA COHÉRENCE TERRITORIALE ...................................................................................................................30
SUR LA LISIBILITÉ DES ÉCHELLES D GOUVERNANCE ........................................................................................................................31
SUR LE FINANCEMENT DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL ..................................................................................................................31
2
Sigles et Abréviations
ANAT
ARD
CL
CNP
CRP
CT
DSDT
DSRP
LODDT
LPATDCL
MATCL
PAS
PIB
PNDL
PTF
SCA
SNDES
SNDT
SRP
TDR
UEMOA
Agence nationale de l’Aménagement du Territoire
Agence régionale de Développement
Collectivité locale
Comité national de Pilotage
Cadre régional de Partage
Comité technique
Direction des Stratégies de Développement territorial
Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté
Loi d’Orientation pour le Développement durable des
Territoires
Lettre de Politique d’Aménagement du Territoire et de
Développement des Collectivités locales
Ministère de l’Aménagement du Territoire et des
Collectivités locales
Politique d’Ajustement Structurel
Produit Intérieur Brut
Programme national de Développement local
Partenaire Technique et Financier
Stratégie de Croissance Accélérée
Stratégie nationale de Développement économique et
social
Stratégie nationale de Développement territorial
Stratégie de Réduction de la Pauvreté
Termes de Référence
Union économique et monétaire de Ouest africaine
3
Glossaire
Territoire
Territorialisation
Territorialité
Aménagement du
territoire
Développement
territorial
Territorialisation
des politiques
publiques
Territorialisation de
l’action publique
Organisation
territoriale
Développement
local
Pôle de
développement
Aire de développement, d’aménagement et de gestion, de taille variable, un
échelon et un cadre de vie, où la responsabilisation des acteurs locaux est
susceptible de fournir, en articulation avec les autres protagonistes, une réponse
aux besoins et aux aspirations de leurs concitoyens.
Elle renvoie au processus de construction d’un projet de société de territoire. Il
s’agit d’une relocalisation des politiques publiques qui s’élaborent au niveau des
territoires. Aujourd’hui, le succès de la notion de territoire est lié à sa conception
accordant plus de place aux acteurs, à l’expérimentation de nouveaux modes de
gouvernance territoriale multi-niveaux.
Ensemble des relations qu’une société entretient non seulement avec elle-même,
mais encore avec l’extériorité et l’altérité, à l’aide de médiateurs, pour satisfaire
ses besoins dans la perspective d’acquérir la plus grande autonomie possible,
compte tenu des ressources du système. Elle se construit dans le temps long qui
se charge de l’apprentissage cognitif du processus de cristallisation générant des
relations existentielles que les individus et les groupes entretiennent dans
l’espace.
Ensemble de mesures et d’actions volontaristes visant, par une organisation
prospective de l’espace, à utiliser un territoire de manière rationnelle en fonction
de ses ressources et potentialités, et dans le but de satisfaire les besoins
immédiats et futurs de la population.
Une démarche de mobilisation des acteurs locaux pour l’élaboration et la mise
en œuvre d’un projet commun à un territoire donné en vue de le construire
durablement.
Inscrire les politiques publiques de manière coordonnée et complémentaire au
sein des territoires et aboutir à une meilleure appropriation de celle-ci par les
acteurs concernés au niveau local.
Tendance à une définition plus localisée des politiques publiques et des moyens
de prise en charge de ces politiques
S’inscrit dans un mouvement de coopération entre les collectivités,
d’intercommunalité qui, à toutes les échelles, implique des logiques
d’organisation négociées, contractualisées et sous-tendues par de nouveaux
modes de gouvernance
Approche volontariste, axée sur un territoire restreint, qui conçoit le
développement comme une démarche partant du bas, privilégiant les ressources
endogènes.
Organisé autour des potentialités du territoire, le pôle est un foyer de
concentration économique générateur d’activités motrices avec une forte
puissance d’entrainement d’où sa centralité et son attractivité.
4
1.
Rappel de la structuration du projet de
réforme
1.1. Vision pour le changement
Le contexte et la faiblesse des politiques et stratégies de développement appliquées jusque-là au
Sénégal, ont induit la nécessité d’initier des alternatives susceptibles de corriger les déficiences et
produire simultanément des progrès significatifs à l’échelle nationale et un développement local
harmonieux.
Pour cela, le Gouvernement du Sénégal opte pour « la refondation majeure de l’action territoriale de
l’Etat, à travers le projet de réforme dénommé « Acte III de la décentralisation » ». Le projet s’adosse
à « la territorialisation qui, en revisitant la démarche de conception et de mise en œuvre des politiques
publiques, va permettre de bâtir le développement du Sénégal à partir des opportunités, atouts et
potentialités de chaque terroir ».
Dès lors, la démarche choisi est de « s’arrêter et d’apprécier objectivement la dynamique de
décentralisation, dans tous ses contours » afin d’ouvrir un chemin pour le véritable développement.
Dans ce cheminement, Monsieur le Président de la République indique clairement l’option de
« construire, dans le cadre d’un dialogue consensuel et prospectif, le renouveau de la modernisation de
l’Etat, à travers une décentralisation cohérente dans ses principes, et performante dans sa mise en
œuvre ».
Ainsi, par l’acte III de la décentralisation, il s’agit de « préparer un cadre adéquat pour la
territorialisation des politiques publiques et des offres de services publics» et « Organiser le Sénégal
en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable à l’horizon 2022».
1.2. Objectifs stratégiques
L’objectif général de l’Acte III est d’élaborer une nouvelle politique nationale de décentralisation qui
permet d’asseoir des territoires viables et compétitifs, porteurs d’un développement durable.
Spécifiquement il s’agit :
1. de construire une cohérence territoriale par une réorganisation de l’espace et l’émergence de
pôles de développement ;
2. d’assurer la lisibilité des échelles de la gouvernance territoriale par une claire répartition des
responsabilités et des compétences ;
3. d’améliorer les mécanismes de financement du développement territorial et la gouvernance
budgétaire par la mise en place d’un système intégré durable.
1.3. Produits attendus
De la préparation du projet de réforme
1.1. Chemin du projet de réforme balisé
1.2. Dispositif de préparation et d’élaboration de la réforme de la décentralisation installé
1.3. Communication institutionnelle réalisée
1.4. Equipements d’appui à la mise en œuvre du processus de réforme acquis
1.5. Consultants accompagnant l’élaboration de la réforme recrutés
1.6. Avant-projet de la Loi d’Orientation pour le Développement durable des territoires (LODT) validé
1.7. Stratégie nationale de développement territorial validé
5
De l’élaboration du projet de réforme de la décentralisation
1.8. Etat des lieux sur la cohérence, la gouvernance et le financement du développement territorial validé
par les différentes instances (Cadres régionaux, Comité technique et Comité national de pilotage)
1.9. Configuration de la Cohérence territoriale du pays validée par les différentes instances (Cadres
régionaux, Comité technique et Comité national de pilotage)
1.10. Lisibilité des échelles de gouvernance validée par les différentes instances (Cadres régionaux,
Comité technique et Comité national de pilotage)
1.11. Lisibilité des échelles de gouvernance (adéquation compétences et ressources) validée par les
différentes instances (Cadres régionaux, Comité technique et Comité national de pilotage)
1.12. Mécanismes de financement du développement territorial identifiés et validés par les différentes
instances (Cadres régionaux, Comité technique et Comité national de pilotage)
1.13. Avant-projets de réforme sur la cohérence territoriale, les échelles de gouvernance et les mécanismes
de financement territoriaux validés par les différentes instances (Cadres régionaux, Comité technique
et Comité national de pilotage)
1.14. Communication de changement mise en œuvre
1.15. Capitalisation de l’expérience « Acte III » mise en œuvre.
1.4. Démarche de mise en oeuvre
Les principes qui devraient guider la démarche de préparation, d’élaboration et de test de l’Acte III de la
décentralisation sont articulés autour de trois types d’exigences :
 processus multi-acteurs : valorisation des leviers de changement ; iii) coproduction, Dialogue
et apprentissage social, appropriation/ participation des acteurs ;
 approche développement territorial : unité nationale, culture de l’aménagement du
territoire, approche systémique, centralité du territoire/subsidiarité/différenciation, approche
projet », contractualisation, libre administration des collectivités « territoriales » et autonomie,
 suivi-évaluation : gestion axée sur les résultats, performance de l’action territoriale et
capitalisation des expériences.
Pour la préparation, l’élaboration et la mise en œuvre de l’acte III, il est mis en place un dispositif de
pilotage, de coordination et de production.
Le Comité national de pilotage de la Réforme de la Décentralisation, créé par décret, est chargé de
superviser les travaux du Comité technique de la réforme de la Décentralisation. A ce titre, il examine et
valide : i) les termes de références (TDR) de la réforme de la Décentralisation ; ii) le bilan diagnostic de la
Politique de Décentralisation ; iii) les conclusions des différentes Commissions thématiques et des Cadres
régionaux de partage ; et iv) les Avant-projets de texte.
Le Comité technique, créé par arrêté ministériel, est chargé de : i) proposer les termes de références
(TDR) de réforme de la Décentralisation ; ii) pré-valider le bilan diagnostic de la Décentralisation ; iii)
coordonner et de suivre les travaux des commissions thématiques et des cadres régionaux de partage ; iv
pré-valider les conclusions des commissions thématiques ; v) soumettre, au Comité national de pilotage, les
avant-projets de texte de la réforme préparé par la Cellule juridique; vi) mettre en œuvre une stratégie de
communication portée par le Cellule de Communication et vi) rendre fonctionnel un dispositif de suiviévaluation du projet de réforme. Le Comité technique s’appuie sur des Commissions thématiques et des
Cadres régionaux de partage de la réforme de la Décentralisation.
Les Commissions thématiques, ci-après, chargées de réfléchir et de formuler des propositions sur les
thèmes qui leur sont confiés, sont créées : i) Commission « Cohérence territoriale » ; ii) Commission
« Lisibilité des échelles de gouvernance » ; iii) Commission « Développement économique, mécanismes de
financement et gouvernance budgétaire ».
En outre, il est créé, dans chaque région, par arrêté du Gouverneur, un Cadre régional de partage, chargé
de discuter et de formuler des avis et observations sur les propositions des Commissions thématiques.
6
L’option opératoire faite est d’articuler la démarche autour de deux principales phases déclinées
chacune en différentes étapes :
 la phase préparatoire et d’élaboration de la nouvelle politique de décentralisation composée
de cinq (5) étapes majeures :
 la préparation qui concerne la définition de la méthodologie, la préparation du dispositif de pilotage
et des groupes de travail, le recueil des informations avant de démarrer la phase d’évaluation et
d’analyse ; cette étape est aussi mise à profit pour s’assurer d’une forte adhésion au processus,
grâce à la mise en œuvre d’un plan de communication institutionnelle, de changement et de
résultats ;
 le diagnostic et l’identification des pistes de réforme qui comprend l’analyse du diagnostic de la
mise en œuvre de la décentralisation et de l’application des directives et des lignes directrices
d’aménagement, pour la prise en charge des recommandations de réforme ; cette phase est
importante parce qu’elle alimente le travail des commissions et structure la réforme ;
 la restitution des scenarii de réforme et de consultation du dispositif de pilotage et des acteurs au
cours de laquelle seront présentés les rapports des commissions de travail et les propositions de
réforme ;
 la reconstruction de la cohérence territoriale au cours de laquelle seront déclinés les différents
pôles de développement économique et les projets de réorganisation territoriale ;
 la conception et l’élaboration du « Document de politique nationale de décentralisation et de
développement territorial ».

La phase de mise en œuvre de la réforme qui sera lancée quand la politique nationale de
décentralisation, communément appelée « Acte III de la décentralisation », fera l’objet de
validation ; elle comprend six étapes :




l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan de communication sur le processus et les résultats.
l’élaboration du plan d’actions de mise en œuvre ;
l’élaboration d’une loi programme pour la mise en œuvre de la réforme ;
la révision des textes de la décentralisation et de la déconcentration pour prendre en charge les
changements apportés au dispositif institutionnel et organisationnel des collectivités locales ;
 l’évaluation financière du dispositif de mise en œuvre de la réforme ;
 l’opérationnalisation d’un dispositif de suivi-évaluation de la mise en œuvre de la réforme ;
Un système participatif devrait être mis en place pour assurer le suivi et l’évaluation du processus de
réforme. Ce système comprendra les composantes suivantes :
i) planification des résultats de la phase test (chaine des résultats, le cadre de résultats et la
planification des risques) et des opérations (activités principales, les sous-activités, les extrants
attendus, le calendrier de réalisation, les éléments du budget, le budget et la partie responsable
de la mise en œuvre) ;
ii) suivi (collecte, traitement des données, la production et la diffusion des rapports sur le niveau
d’atteinte des indicateurs de résultats, état de mise en œuvre des activités planifiées ainsi que
surveillance des risques identifiés) ;
iii) évaluation de l’impact de la réforme par une méthode appropriée.
7
2. Organisation territoriale et locale
2.1. Analyse du découpage actuel
Les découpages réalisés dans le pays obéissent à
sectorielles.
des logiques administratives, territoriales ou
2.1.1. Diagnostic des types de decoupage
 Découpage administratif
Le découpage administratif du territoire national a subi plusieurs modifications motivées
principalement par le souci de rapprocher l’administration des administrés, de promouvoir le
développement et de rechercher l’équilibre territorial et social.
En 2013, le Sénégal compte 14 régions, 45 départements et 123 arrondissements, totalisant 182
circonscriptions administratives.
Par rapport à la situation de 1960, les régions ont augmenté de 50%, les départements de 67% et les
arrondissements de 45%. On note un véritable émiettement du territoire national entrainant des
déséquilibres spatiaux.
 Découpage des collectivités locales
En 1960, le Sénégal comptait 34 communes, seul ordre de collectivité locale. Après plusieurs
réformes allant dans le sens de la consolidation des acquis de la décentralisation, le pays est doté de
571 collectivités locales dont 14 régions, 5 villes, 121 communes, 46 communes d’arrondissement et
385 communautés rurales, avec trois (3) ordres de collectivités locales.
Malgré le rythme élevé de création des collectivités locales, les pouvoirs publics motivent leur
propension à créer des collectivités locales par le souci d’approfondir et de consolider la
décentralisation, de renforcer l’offre en services sociaux de base, de rapprocher l’administration des
administrés et de promouvoir le développement économique et social.
Cependant, on note que plusieurs localités sont érigées en communes sans que les critères et les
conditions de leur viabilité ne soient satisfaits.
 Découpage sectoriel
Ce type de découpage obéit au souci d’opérationnalisation des objectifs d’un secteur. En se
superposant à la fois aux entités administratives et aux collectivités locales et entre eux dans la plupart
des cas, les découpages sectoriels (santé, éducation, hydraulique, foresterie, télécommunications, etc.)
complexifient davantage la problématique du découpage territorial et génèrent des dynamiques
territoriales découlant d’une forte polarisation avec des incohérences entraînant d’importants
déséquilibres spatiaux.
2.1.2. Principales forces et faiblesses des découpages
Au fil du temps, la structuration du pays en circonscriptions administratives, collectivités locales et en
zones opérationnelles, comparativement aux objectifs qui étaient visés, a montré des points forts et des
faiblesses dont les principaux sont contenus dans le tableau ci-après.
8
Tableau 1: Principales forces et faiblesses par type de découpage du territoire national.
TYPE DE
DECOUPAGE
Administratif
-
FORCES
Rapprochement de l’administration
des administrés
Elargissement des infrastructures
administratives et des services
Cadres de mise en œuvre des
stratégies et politiques de l’Etat
-
Collectivités
locales
-
Sectoriel
-
Elargissement de la démocratie
Développement de la solidarité, de la
Subsidiarité, de la participation des
populations et des initiatives locales
Cadres de mise en œuvre des
politiques définies par l’Etat
Augmentation de l’offre des services
sociaux de base
Reconnaissance de l’ancrage territorial
Décentralisation de l’offre de services
Valorisation des ressources naturelles
des territoires
Connaissance des ressources des
zones naturelles
Développement de filières agricoles
Rationalisation des interventions
-
FAIBLESSES
Etendue des circonscriptions
administratives
Émiettement du territoire national
Multiplicité des échelles de gouvernance
Disparités sur la taille, la population et
la densité de peuplement des
circonscriptions administratives
Dysfonctionnements dans le découpage
(problèmes de rattachement de villages
et d’extension des périmètres de
certaines communes)
Etroitesse des périmètres communaux ;
Manque de viabilité de certaines
collectivités locales ;
Disparités sur la taille, la population et
la densité de peuplement ;
Multiplicité des échelles de gouvernance
Méconnaissance des limites entre
Collectivités Locales
Manque de synergie territoriale
Développement sélectif des ressources
et
potentialités des zones concernées
Absence d’une stratégie de
développement
global des zones concernées
Multiplicité des échelles de gouvernance
Par ailleurs, l’architecture territoriale actuelle connait de sérieuses difficultés qui se caractérisent par i)
d’innombrables dysfonctionnements et incohérences spatiales, ii) de profondes disparités de
développement socio-économique, iii) une multitude d’échelles de gouvernance.
Dans le cadre de la mise en œuvre de l’Acte III, les Gouverneurs de région, suivant les instructions du
Ministre de l’Aménagement du Territoire et des Collectivités locales, ont renforcé le cadre régional de
partage avec des structures de réflexion et de consultation sur la cohérence territoriale.
La démarche méthodologique utilisée dans les cadres régionaux de partage est articulée autour des
différentes étapes ci-dessous :
 l’étape préparatoire concernant la prise d’arrêtés pour la mise en place des cadres régionaux de
partage regroupant l’ensemble des acteurs de la région ; et constitution d’une task force composée
entre autres par les services d’Appui au développement local, de l’Aménagement du territoire, de la
Statistique et de la planification pour accompagner le processus d’identification des distorsions et de
proposition de corrections;
 le MATCL a organisé des missions au niveau des régions pour expliquer les grandes options de la
réforme et partager le schéma de préparation, d’élaboration et de mise en œuvre de l’Acte III de la
décentralisation. Cette étape a été l’occasion de remettre aux gouverneurs de région, chargés
d’encadrer le processus, les documents d’orientation préparés à cet effet ;
 dès leur mise en place, les cadres régionaux de partage (CRP) ont consacré leurs premières réunions
à l’examen approfondi du schéma d’élaboration, de préparation et de mise en œuvre de l’Acte III de
la décentralisation. Les CRP ont ainsi tiré les enseignements pertinents quant aux objectifs à
atteindre et la démarche à suivre. Ils ont mené des consultations auprès des acteurs susceptibles
d’apporter leur contribution à la construction projetée « cohérence territoriale » : société civile,
ANE, élus locaux, STD, autorités administratives, programmes et projets de développement, etc.
9
 dans le cadre de l’identification des dysfonctionnements et propositions de corrections, les CRP ont
procédé à l’analyse approfondie des données recueillies et issues des consultations ; ce qui a permis
la rédaction du rapport régional sur la cohérence territoriale ;
 la restitution des travaux des CRP au cours de laquelle ont été présentés les rapports des cadres
régionaux de partage et les propositions de réorganisation territoriale.
Les principales incohérences notées par les CRP sont, entre autres:
 des entités sans viabilité économique et peu aptes à servir de cadres pertinents pour la satisfaction
des attentes légitimes de leurs habitants en termes de services sociaux de base ;
 un découpage rompant parfois l’équilibre naturel et socio historique, ainsi que les habitudes de vie
et les dynamiques socio- économiques des communautés locales ;
 une étroitesse des périmètres communaux entrainant souvent des conflits avec les territoires
limitrophes et le risque de développement d’habitats spontanés ;
 des attitudes de rejet des découpages de la part de certaines communautés ;
 un enclavement de certaines localités par rapport à leur chef -lieu d’appartenance.
2.1.3. Analyse comparée de la déconcentration et de la décentralisation
FORCES ET
FAIBLESSES
Tableau 2: Synthèse forces et faiblesses de la déconcentration et de la décentralisation.
Déconcentration
l’existence d’un arsenal juridique et
institutionnel
organisant
l’administration
territoriale
du
Sénégal ;
ii) les délégations de pouvoirs des
ministères
au
profit
de
l’administration territoriale ;
iii) la mise en place au niveau
déconcentré d’un personnel technique
par les ministères ;
FORCES
i)
FAIBLESSES
i)
le caractère diffus de la dévolution des
compétences aux différents échelons ;
ii) la multiplication et le cloisonnement
des services déconcentrés ;
iii) la faiblesse des moyens financiers et
l’insuffisance
des
crédits
de
fonctionnement alloués aux autorités
administratives et aux services
déconcentrés ;
iv) la faiblesse des ressources humaines
des services déconcentrés, du fait,
entre
autres,
de
l’inexistence
d’organigrammes-types
avec
détermination des profils requis.
Décentralisation
i) les acquis politiques et juridiques conférant aux
collectivités locales la responsabilité de
l’opportunité de leurs décisions en conformité avec
les lois et les règlements en vigueur ;
ii)
la promotion de la gouvernance locale à
travers la mise en application des principes
d’imputabilité et de participation citoyenne ;
iii)
la responsabilisation des acteurs locaux et des
élus dans l’exécution des projets de
développement local.
i)
les faiblesses des stratégies de coordination
des investissements locaux et des actions de
développement ;
ii) la persistance des confusions de rôle entre la
région et les collectivités de base que sont la
commune et la communauté rurale ;
iii) l’impossibilité pour la région d’assurer ses
fonctions de coordination des actions de
développement de l'État et des Collectivités
locales de base du fait de l’absence de maîtrise
du territoire régional ;
iv) la faiblesse des ressources financières et
humaines des collectivités locales et l’absence
de cadre de concertation entre collectivités
locales d’une même région.
En définitive, le constat est à l'éparpillement et à l'illisibilité croissante du système actuel qui
justifie une décentralisation à conforter et une déconcentration à réhabiliter.
10
2.1.4. Éléments d’appréciation sur le découpage actuel
La pertinence d’un découpage territorial doit reposer, à la fois, sur l’identité des territoires, leur
réalité économique, le rôle des villes et leur articulation avec l'espace rural. Le découpage doit aboutir
à des logiques de construction de bassins de vie, de bassins économiques et à une grande lisibilité de
l'action publique et des moyens mis en œuvre.
Un remodelage du territoire national, prenant en compte la problématique de la mise en valeur
des ressources et potentialités des territoires, ainsi que la création d’entités viables au plan
économique et environnemental, permettra donc de bénéficier des opportunités offertes par les
externalités émanant de l’expansion des villes notamment.
2.2. Proposition d’un nouveau decoupage territorial
2.2.1. Principes et critères de recomposition territoriale
Une réorganisation territoriale pertinente et cohérente doit être précédée par la définition de principes
et des critères d’identification des nouveaux territoires.
2.2.1.1. Les principes retenus sont les suivants :
 la confortation de la décentralisation, en renforçant la responsabilité des territoires au niveau
desquels pourront s’appliquer de nouvelles démarches d’action publique et de nouveaux
modes d’organisation et de gestion territoriale alternatifs par rapport aux démarches dites
descendantes ;
 la réhabilitation de la déconcentration, à travers des représentants de l’Etat confortés dans leur
rôle d’interlocuteurs territoriaux ;
 la centralité du territoire, support de la territorialisation des politiques publiques ;
 la rationalisation de l’architecture territoriale, en limitant le fractionnement afin de corriger le
manque de viabilité économique des territoires, suite à la subdivision du pays en une multitude
de cellules ;
 la complémentarité entre les différents échelons territoriaux;
 la clarification et la simplification des échelles de gouvernance pour asseoir une base rénovée,
lisible pour le dialogue avec les différents partenaires engagés dans le développement du
Sénégal et à l'échelle de la Sous-région ;
 l’articulation des concepts de la nouvelle architecture territoriale et des échelles de
gouvernance en harmonie avec les pratiques au sein de l’Union économique et monétaire de
l’ouest africain (UEMOA).
2.2.1.2. Les critères d’identification des territoires
Le remodelage proposé apparait, également, comme un résultat entre des considérations économiques,
naturelles et humaines, d’inégale importance suivant les régions, mais avec des pondérations tenant
compte de :






la zonation éco-géographique et des potentialités ;
l’historique (socio-culture) qui prend racine dans la mise en valeur traditionnelle des terroirs ;
la cohérence d’ensemble et son caractère fonctionnel ;
l’étendue territoriale ;
l’existence d’une armature urbaine ;
la proximité et l’accessibilité géographique et aux services ;
Des critères spécifiques permettront de choisir les communes, entre autres : la démographie, le
niveau d'équipement, le rayonnement économique, la typologie des activités et la localisation
géographique.
11
2.2.1.3. Nouvelle architecture des collectivités locales
L’architecture territoriale décentralisée doit retenir trois types de découpage qui vont interagir à des
échelles différentes mais complémentaires : les Pôles territoires, les départements et les communes.
 Le pôle territoire ou pôle régional de développement, nouvelle assise du développement
durable et du rayonnement des territoires.
Le pôle territoire constitue l’échelon de mise en cohérence des outils de planification des actions de
développement dans un espace socio-économique et culturel approprié par ses habitants. Il forme,
ainsi, un espace homogène au plan éco-géographique, historique, socioculturel et économique.
En matière d’aménagement du territoire et de politique de développement territorial, cet échelon est
fondamental pour favoriser une cohérence et une synergie des interventions. Ces pôles territoires
seront, en outre, articulés autour de villes et de communes dynamiques capables d’animer leur
hinterland et de propulser une croissance et un dynamisme économiques porteurs de richesses.
Toutefois, la proposition reste ouverte en ce qui concerne le statut du pole territoire. Ainsi, il
pourrait être érigé en collectivité territoriale articulée à une échelle de gouvernance déconcentrée. Tout
comme pourrait être considérée l’option consistant à faire du Pôle-Territoire un cadre de coopération
piloté par une assemblée composée des représentants des élus des départements qui la composent ainsi
que des acteurs de la société civile et du secteur privé. Il est également envisageable que le pole
territoire soit un établissement public intégrant plusieurs collèges représentant les familles d’acteurs
territoriaux et des ministres délégués régionaux.
Ainsi, il est proposé le remodelage du pays selon les scénarii présentés ci-dessous.
Scénario 1 : 6 Pôles Casamance, Dakar Thiès, Diourbel Louga, Fleuve, Sénégal oriental et Sine
territoire :
Saloum.
Scénario 2 : 7 Pôles Casamance, Dakar, Thiès, Diourbel Louga, Fleuve, Sénégal oriental et Sine
territoire :
Saloum ;
Scénario 3 : 8 Pôles Casamance, Dakar, Thiès, Diourbel Louga, Saint Louis, Matam, Sénégal
territoire :
oriental et Sine Saloum.
 Le département échelon intermédiaire.
Le deuxième échelon de gouvernance est constitué par le département. Le découpage des
départements au Sénégal recouperait, dans bien des cas, le tracé des anciens royaumes ou provinces.
La recherche d’un espace vécu comportant une homogénéité socioculturelle et économique et un fort
sentiment d’appartenance justifie le désir de réinvestir les départements afin d’en faire un vecteur pour
une bonne politique de décentralisation. En comparaison au découpage régional, sont recherchés ici
des valeurs idéelles et symboliques très fortes porteuses de sentiments d’appartenance et
d’identification. Les liens forts entre l’acteur et son espace sont sollicités pour construire de nouveaux
espaces politiques fondés sur une autonomie réelle, une démocratie et une administration de proximité.
Ce niveau correspond à une réalité historique et offre l’avantage de former des entités territoriales
intermédiaires favorisant une gouvernance locale et un développement territorial mettant en synergie
des communes partageant un vécu et des potentialités spécifiques dans une dynamique d’intégration
rural-urbain.
Il est proposé, par conséquent, que l’échelle départementale, tout en conservant son statut de
circonscription administrative, soit érigée au rang de collectivité territoriale. Le département
assurerait, ainsi, le maillage territorial nécessaire à la construction de la communalisation intégrale.
Dans un premier temps, il s’agira de conserver les limites existantes et de faire procéder, par les
cadres régionaux de partage, aux ajustements idoines, conformément aux critères définis ci-dessus.
Egalement, il faudra envisager les corrections des incohérences entre le découpage administratif et
celui sectoriel évoquées plus haut.
12
 La commune : échelon de gestion de proximité et de développement à la base.
La commune, en gardant son statut de collectivité locale, répond à l’impératif d’une gestion de
proximité des problèmes des populations et d’une participation des acteurs locaux à l’impulsion et à la
mise en œuvre des stratégies de développement territorial. En outre, la communalisation intégrale, en
permettant de remplacer les communautés rurales par des communes, va leur ouvrir de nouvelles
opportunités d’accéder aux financements des partenaires au développement. Elle devra donner une
grande opportunité pour l’aménagement de l’espace rural. Les limites entre les communes seront à
préciser pour éviter les conflits fonciers potentiels.
Dans un premier temps, il est proposé de ne pas modifier le nombre de communes. Néanmoins, une
recomposition des unités territoriales de base est envisagée (travail d'ajustement des limites et
règlements de conflits à faire). Ces opérations s’exécuteront sous la houlette des cadres régionaux de
partage, avec l’appui des services techniques déconcentrés compétents.
En outre, la promotion de pôles urbains doit s’inscrire dans une stratégie globale et locale de politique
d’aménagement du territoire. La fonction d’une ville n’a de pertinence que par rapport à un système
urbain, régional, national, voire sous-régional. Elle sera une occasion de développer les grandes
agglomérations, en les positionnant comme centres principaux pourvoyeurs de services de proximité
(éducation, santé, administration, loisirs, sports, etc.).
Des premières consultations des cadres régionaux de partage on tire les enseignements
suivants :
 6 régions (Saint Louis, Diourbel, Kaolack, Kaffrine, Dakar et Thiès) adhèrent au projet de PôlesTerritoire sans modification des limites ;
 1 région adhère au projet de Pôles-Territoire avec modification des limites;
 2 régions (Louga et Matam souhaitent l’érection de leur région en Pôles-Territoire ;
 5 régions sans aucune proposition.
Concernant les propositions de correction des distorsions, les principales propositions formulées
tournent autour des points suivants : i) délimitation précise des entités ; ii) rattachement /détachement
de quartier ou de villages ; iii) extension de périmètres communaux ; iv) découpage d’entités
territoriales.
Ainsi, les Cadres régionaux de partage formulent des recommandations, ci-après, afin améliorer le
processus de mise en œuvre de la réforme de la décentralisation en général, et la cohérence territoriale
en particulier :
 maintenir l’appellation « Région » au lieu de « Pôle Territoire » et ériger cette entité territoriale en
collectivité locale ;
 poursuivre les travaux pour améliorer les acquis et approfondir la réflexion ;
 renforcer l’information des populations en élargissant le partage et la concertation jusqu’au niveau
des communautés rurales ;
 reconfigurer les territoires des CR actuelles pour donner des entités présentant une plus grande
cohérence sur les plans économique, culturel et ou socio historique avec prise de mesures telles que
le rattachement de certains villages à d’autres CR ;
 proposer le transfert de chefs-lieux de communautés rurales et le règlement de conflits latents entre
entités territoriales;
 améliorer la communication en direction des populations en utilisant les canaux les plus adaptés
(canaux officiels : CRD, CDD, CLD et les médias (radios, télévision, …) ;
 éviter toute décision de découpage venant du niveau central sans l’avis préalable des organes mis en
place (CRP, CTR) pour éviter les erreurs lors du découpage de 2008 ;
 procéder à la délimitation physique de ces nouvelles communes pour éviter de futurs problèmes
fonciers ;
 mettre à disposition les ressources nécessaires pour la prise en charge de l’organisation des réunions
des CRP ;
 retenir trois échelons de collectivité locale à savoir la commune, le département et le pôleterritoire ;
 proposer une extension concertée du périmètre de certaines communes avec les communautés
rurales limitrophes ;
 assurer les articulations entre décentralisation et déconcentration pour mieux percevoir et maîtriser
les incohérences ;
13
 renforcer les capacités techniques, financières et humaines des collectivités locales ;
 adapter les réformes fiscales et foncières à la nouvelle politique de décentralisation ;
 prendre en charge la réalisation des infrastructures structurantes au niveau local par l’Etat.
Tableau 3 : Répartition des missions selon l’échelle de gouvernance
Echelons de
gouvernance
Décentralisation
Déconcentration

Niveau
National :
Politique
nationale
Niveau « pole
territoire »
Issu du
regroupement
des
départements
Départements
Communes
Responsable de la gestion des compétences de
souveraineté (Justice, Monnaie et Finances, Diplomatie et
relations internationales ; Défense et sécurité nationale,
etc.) ;
 Définition des grandes orientations politiques nationales :
première planification nationale ;
 Création des conditions d’un développement territorial
pour une meilleure répartition de la croissance et assurer
l’équité territoriale ;
 Responsable de la construction et de la gestion des
infrastructures d’intérêt national (autoroutes, ports,
aéroports, voies ferrées etc.) ;
 Promotion de projets de territoire spécifiques
(programmes transfrontaliers) ;
 Répartition des ressources nationales affectées aux
structures décentralisées dans les secteurs transférés
Assemblée régionale et président élus
 Assurer leadership en matière de planification du
développement avec l’élaboration de véritables plans
territoriaux de cohérence en association avec les autres
collectivités territoriales ;
 promouvoir le développement économique et social dans
les domaines industriel, agricole et commercial ;
 promouvoir un appui urbain compétitif ;
 piloter la programmation des actions de développement
dans les domaines les plus structurants (infrastructures de
transport, pôles de recherche etc.) ;
 assurer
la
maîtrise
d’ouvrage
principale
;
contractualisation, signature de toutes les conventions en
matière de développement avec l’État, les partenaires au
développement et déléguer cette fonction aux échelons
inférieurs pour la réalisation des investissements ;
 promouvoir une ingénierie territoriale pouvant assurer
l’exécution des actions de développement
(centres
d’ingénierie territoriale).
Assemblée départementale et Président élus
 Elaboration d’outils de planification articulés aux échelons
supérieurs ;
 Promouvoir et délivrer des services sociaux de base de
qualité ;
 Administration locale compétente avec des agents issus et
formés au niveau des centres d’ingénierie territoriale ;
 Politique d’intercommunalité et promotion de projets de
territoire.
Maire et conseils municipaux élus
 Elaboration d’outils de planification de base articulés ;
 Gestion des affaires de proximité et des infrastructures de
base ;
 Promotion de l’intercommunalité à l’échelle des
communes ;
 Promotion d’alliances stratégiques urbain/rural ;

Promotion d’une fonction publique locale ;
 Maitre d’ouvrage délégué et exécution de projets.
Institutions de l’Etat
- Gouverneur,
représentant de l’Etat,
Veille au respect des
cohérences politiques
nationales
et
leur
transcription au niveau
local ;
- Assure la direction et la
coordination
de
l’ensemble des forces
participant
à
la
sécurité ;
- Chargé du suivi des
politiques publiques de
l’Etat ;
- Suivi des contrats-plan ;
- Contrôle de légalité.
- Préfet représentant de
l’Etat ;
- Renforcement de la
préfecture par la mise
en place d’une
administration
efficace ;
- Préfet assisté par des
sous-préfets pour la
fonction de contrôle et
de suivi des politiques
publiques, de gestion et
de médiation des
collectivités de base.
14
3.
Lisibilité des échelles de gouvernance
3.1. Bilan diagnostic du cadre institutionnel, organisationnel et technique de
la décentralisation
Le bilan diagnostic du cadre institutionnel et humain traite respectivement des dysfonctionnements des
administrations locales, des organes de suivi de la décentralisation et dans la gestion du personnel des
collectivités locales.
3.1.1. Les dysfonctionnements des administrations locales
De manière générale, la politique de décentralisation a contribué au renforcement des capacités des
collectivités locales dans les domaines de la planification locale, de la maîtrise d’ouvrage des
infrastructures communautaires et de la gestion de l’accès aux services sociaux de base (santé,
éducation, eau potable). Ces acquis ont été capitalisés dans le cadre de la coopération décentralisée et
des programmes de développement financés par les partenaires techniques et financiers (PTF).
Toutefois, les collectivités locales (régions, communes, communautés rurales) et les Agences
régionales de Développement (ARD) font face à des contraintes qui limitent leurs capacités à assumer
efficacement leurs missions qui leur sont assignées dans le cadre de la décentralisation.
3.1.1.1. Les régions
Les régions sont confrontées à des limites qui entravent leur fonctionnalité et leur efficacité:
 l’absence de services techniques propres : elles doivent passer annuellement des conventions avec
les gouverneurs de région pour l’utilisation des services techniques déconcentrés de l’état qui sont
soumis à l’autorité hiérarchique des représentants de l’Etat ;
 la faible coordination et harmonisation des politiques et actions de développement régional entre
d’une part, la région et les autres collectivités locales et d’autre part, entre la région et l’Etat ;
celles-ci résultent en grande partie de l’absence d’une vision partagée du développement local entre
les collectivités locales constituant la région ;
 les difficultés à mobiliser les acteurs autour des objectifs de développement de la région liées à la
faiblesse des budgets alloués au fonctionnement et à la mise en place d’un dispositif de concertation
et de communication avec la société civile et les opérateurs économiques ;
 l’éloignement du Chef-lieu de la région qui n’a pas favorisé une prise en charge des besoins des
populations des collectivités locales de base, notamment les communautés rurales ;
 les difficultés pour faire face aux charges de personnel, du fait notamment de la pléthore d’agents.
3.1.1.2. Les communes
Les communes font face aussi à des contraintes qui entravent leur fonctionnalité et leur efficacité :
 le manque de fonctionnalité et d’efficacité des commissions techniques instituées par le Conseil
municipal résultant du faible niveau de formation des élus locaux ;
 le personnel municipal est en général recruté sur la base de critères politiques, sociaux et
relationnels ; de ce fait leurs profils de compétences ne sont pas conformes aux exigences des
missions confiées aux collectivités locales ;
 les budgets des communes sont très faibles par rapport aux missions d’intérêt général qui leurs sont
confiées dans le cadre de la décentralisation ;
 les conflits récurrents entre Ville et communes d’arrondissement du fait de l’enchevêtrement de
leurs attributions et de leurs prérogatives.
3.1.1.3. Les communautés rurales
Les missions dévolues aux Communautés Rurales (CR) sont surdimensionnées par rapport à leurs
capacités technique, financière et humaine. Cette situation s’explique notamment par :
15
 l’absence d’une véritable administration locale, celle-ci se résume à l’Assistant communautaire, qui
est un agent contractuel recruté et payé par l’Etat ;
 les Présidents de Conseil Rural (PCR) et leurs adjoints sont pour la plupart analphabètes ;
 les ressources financières sont très faibles car le niveau du budget d’une CR ne permet pas
d’assumer correctement les missions ;
 les besoins d’investissements des CR dépassent largement leurs ressources propres ; les CR ont ainsi
recours aux ONG et aux programmes et projets des bailleurs de fonds pour mobiliser les ressources
nécessaires et les contreparties exigées sont payées souvent sur le Fonds d’Equipement des
Collectivités locales (FECL) ;
 le Centre d’Appui au Développement local (CADL) polarise plusieurs CR mais manque de moyens
humains, financiers et logistiques pour assumer correctement ses missions.
3.1.1.4. Les Agences régionales de Développement
Les Agences régionales de Développement (ARD) font face aux mêmes contraintes financière,
humaine et logistique que les régions, les communes et les communautés rurales. En effet, les budgets
qui leur sont alloués par l’Etat sont très faibles par rapport aux missions qui leurs sont confiées. De ce
fait, les ARD éprouvent beaucoup de difficultés à harmoniser et à fédérer les politiques et actions de
développement des collectivités locales constituant la région.
Par ailleurs, les interventions des ARD sont centrées surtout sur la planification et la maîtrise
d’ouvrage locale. Elles assument de manière plus spécifique des fonctions d’appui technique aux
collectivités locales dans les domaines de l’élaboration, de la programmation, de la maitrise d’ouvrage
et de l’exécution des programmes de développement. Il convient toutefois de relever que les activités
de promotion des investissements privés dans les secteurs porteurs de croissance et de développement
économique et social ne sont pas suffisamment prises en charge au niveau local. Egalement, les ARD
ne sont pas parvenues à opérationnaliser les contrats-plans entre CL et Etat.
3.1.2. Les dysfonctionnements de la gestion du personnel
Le personnel des collectivités locales est régi notamment par la loi n°2011-08 du 30 mars 2011
relative au statut général des fonctionnaires des collectivités locales. L’adoption de ce statut permettra
de mettre fin à la précarité et à l’iniquité de traitement des agents de la fonction publique locale.
Cependant, du fait du retard dans l’opérationnalisation de la fonction publique locale, les insuffisances
suivantes persistent :
 les agents des collectivités locales ont des niveaux des salaires largement inférieurs à ceux des
agents de la fonction publique ;
 les recrutements des agents des collectivités locales ne sont pas fondés sur les critères de formation,
d’expérience et de compétences. les agents communaux ne bénéficient pas de primes de logement et
de primes de transport au même titre que les agents de la fonction publique nationale ;
 les agents des communes ne bénéficient pas du régime du Fonds national de Retraite (FNR) qui
donne droit à des allocations mensuelles. Ils sont soumis au régime de retraite de l’IPRES qui
donne droit à des allocations bimensuelles ;
 la mobilité des agents entre collectivité locale n’est pas effective.
En conclusion, la gestion du personnel (recrutement, rémunération, avancement) des collectivités
locales est fortement influencée par les critères politique et social au détriment des critères de
compétences et de mérite. En outre, le manque d’attractivité et la précarité des conditions de travail ne
permettent pas à ces collectivités locales d’attirer un personnel qualifié capable d’assumer
efficacement les compétences qui leurs sont dévolues.
3.1.3. Les dysfonctionnements des organes de suivi
Les organes de suivi de la décentralisation sont confrontés à des dysfonctionnements qui limitent leur
efficacité et leur impact dans le processus de développement local. Parmi ces dysfonctionnements, on
peut citer principalement :
 la faible orientation prospective et stratégique du CNDCL ;
 le manque d’articulation fonctionnelle entre ses organes ;
 la prééminence des représentants des services de l’Etat dans ces instances.
16
3.1.3.1. La faible orientation prospective et stratégique du CNDCL
Le CNDCL a une faible orientation prospective et stratégique. La résolution des problèmes immédiats
d’ordre juridique et opérationnel l’emporte largement sur la prise en charge des questions stratégiques
relatives à l’aménagement du territoire et au développement local.
Le CNDCL exerce surtout des fonctions opérationnelles consistant à donner des avis sur la législation
régissant les collectivités locales, à définir les critères de répartition du Fonds de Dotation de la
Décentralisation (FDD) et du Fonds d’équipement des collectivités locales, ainsi qu’à contrôler
l’application de la réforme de l’administration territoriale et locale. En outre, il joue un rôle consultatif
qui consiste à formuler des avis, des propositions et des recommandations qui dans la pratique ne sont
pas mis en œuvre et ne font pas l’objet de suivi et d’évaluation.
Au total, le CNDCL ne joue véritablement pas le rôle d’impulsion, d’orientation et de suiviévaluation de la politique de décentralisation et de développement local qu’il devrait assumer en raison
de sa faible orientation prospective et stratégique. En seize ans d’existence, le CNDCL ne s’est réuni
que deux fois, obligeant, ainsi, la création d’une formation restreinte pour la définition des modalités
de répartition des ressources de transfert de l’Etat aux CL.
3.1.3.2. Le manque d’articulation fonctionnelle entre ces organes
Le manque d’articulation fonctionnelle entre les organes de suivi est illustré par le fait que le CNDCL
n’est pas saisi sur les questions relatives à :
 l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de déconcentration et de réforme de
l’administration territoriale par le Comité Interministériel de l’Administration Territoriale (CIADT)
;
 l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques et plans d’aménagement du territoire par le
Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire (CIAT) ;
 l’élaboration et à la mise en œuvre des stratégies de développement à la base par la Commission
nationale d’Assistance aux Centres d’Appui au Développement Local (CNA/CADL).
Ainsi, les politiques de développement local, de décentralisation, de déconcentration et
d’aménagement du territoire ne sont pas suffisamment intégrées du fait de ce manque d’articulation
fonctionnelle entre les organes de suivi de la décentralisation.
Il urge de corriger cette situation dans la perspective de faire du développement local la finalité ultime
des politiques de réforme de l’administration territoriale et locale et d’aménagement du territoire.
3.1.3.3. La forte représentation des services techniques de l’Etat
La composition des organes de suivi est caractérisée par une forte prégnance de l’Etat central dans les
organes, par une faible représentation des élus locaux, de la société civile et du secteur privé.
Les autres organes de suivi sont composés exclusivement de représentants de l’Etat. En effet, les
collectivités locales et la société civile ne sont pas représentées au niveau du Comité Interministériel
de l’Administration Territoriale et de la Commission nationale d’Assistance aux Centres d’Appui au
Développement local. Or les questions qui sont traitées au niveau des ces instances ont une forte
imbrication avec les questions de décentralisation et de développement local.
3.1.4. Les relations entre les collectivités locales et les services de l’Etat
L’Etat assure la tutelle administrative, technique et financière des collectivités locales. Dans
ce cadre, il a en charge l’administration du territoire national à travers ses représentants dans
les limites de leurs circonscriptions administratives (cf. Décret 72 636 de 1972 et Décret
2003-292 du 8 Mars 2003) :
17
 La région est administrée par un Gouverneur ;
 Le département est administré par un Préfet ;
 L’arrondissement est administré par un Sous-préfet.
3.1.4.1. Le contrôle de la légalité des actes des collectivités locales et de
leur budget
Les représentants de l’Etat ont la responsabilité de veiller à l’exercice régulier des compétences
transférées en exerçant le contrôle de légalité des actes de gestion des collectivités locales. Ils veillent
aussi à la bonne exécution des lois et des règlements en vue de préserver l’ordre public, la cohésion
sociale et l’intégrité du territoire.
Ils assurent aussi le contrôle de la conformité des budgets des collectivités locales aux prescriptions
des lois et règlements en la matière.
Le contrôle de légalité a posteriori a été institué en principe dans le but d’approfondir la
régionalisation et la démocratie locale.
Le contrôle de légalité se limite à vérifier la conformité des actes de gestion pris par les collectivités
locales avec les lois et règlements en vigueur. En effet, les collectivités locales sont responsables de
l’opportunité de leurs décisions.
Des dysfonctionnements liés à la mise en œuvre du contrôle de légalité des actes des collectivités
locales sont notés et peuvent être classés en deux catégories : ceux imputables aux collectivités locales
et ceux imputables aux représentants de l’Etat.
 Les dysfonctionnements imputables aux collectivités locales : non-respect de la formalité de
publicité des actes d’une part, et les lenteurs de transmission desdits actes d’autre part.
 Les dysfonctionnements imputables aux représentants de l’Etat : i) l’absence de matérialisation de la
réception ou de l’approbation des actes ; ii) la rareté des demandes de deuxième lecture et des
déférés ; iii) la rareté des rejets et enfin, iv) l’absence de présentation annuelle du rapport sur le
contrôle de légalité.
3.1.4.2. Les conventions d’utilisation des services de l’Etat
Les conventions d’utilisation des services extérieurs de l’Etat constituent un dispositif de transfert de
compétences qui aurait pu améliorer l’efficacité des collectivités locales.
Au contraire, sa mise en œuvre est source d’incompréhensions voire de conflits entre les représentants
de l’Etat et les élus locaux.
D’une manière générale, les élus locaux n’ont pas une appréciation positive de ce dispositif d’appui
technique :
 le personnel mis à leur disposition dans le cadre de ces conventions est placé sous l’autorité
administrative des représentants de l’Etat ; les exécutifs locaux n’ont ainsi aucun pouvoir de
contrôle et de sanction sur ce personnel ;
 les services extérieurs de l’Etat ont tendance à privilégier les orientations définies par les directions
nationales dont elles dépendent et à tenir informés en priorité les représentants de l’Etat du niveau
d’exécution des tâches qui leur sont confiées par les collectivités locales ;
 les crédits alloués par l’Etat dans le cadre de ces conventions sont administrés par le représentant de
l’Etat auprès de la région ; ce dernier doit chaque année, présenter un rapport sur l’utilisation et
l’exécution des crédits au président du conseil régional, au maire ou au président du conseil rural.
En tout état de cause, les résultats et impacts des conventions d’utilisation ne peuvent pas être
mesurés. Cette situation est due à l’absence de dispositif de suivi-évaluation et de production de
rapports d’évaluation périodiques de ces conventions.
18
3.1.5. Les relations entre les collectivités locales et la société civile
Dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de décentralisation, l’Etat a institué des cadres de
concertation locaux afin de permettre la participation active des citoyens à la gestion des affaires
publiques locales.
3.1.5.1. La participation citoyenne
La loi n° 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités Locales avait prévu deux cadres de
concertation au niveau régional : la Conférence d’Harmonisation (CH) et le Comité Economique et
Social (CES).
3.1.5.2. La Conférence d’Harmonisation
La Conférence d’Harmonisation (CH) est présidée par le Gouverneur de région. Elle a une fonction de
coordination, de mise en cohérence, d’arbitrage, d’orientation, de suivi des programmes d’actions et
d’investissement de la région.
L’objectif général de la Conférence d’Harmonisation est d’assurer une coordination et un suivi
participatifs des interventions programmées dans l’espace géographique de la région.
La Conférence d’Harmonisation (CH) vise les objectifs spécifiques suivants :
 articuler les interventions dans la région avec les politiques nationales ;
 mettre en synergie les programmes d’actions et d’investissement à tous les échelons territoriaux
(CL, Département et région) ;
 contribuer à une répartition judicieuse et optimale des programmes d’actions et d’investissement
pour le développement harmonieux et durable (dimension environnement) ;
 assurer le suivi de l’exécution des programmes d’actions et d’investissement dans l’espace régional.
La Conférence d’Harmonisation (CH) constitue un cadre de coordination et de mise en cohérence des
interventions des principaux acteurs du développement local (Etat, secteur privé, société civile,
partenaires techniques et financiers). Elle s’appuie sur un processus itératif de diagnostic participatif,
de concertation et de validation conduit aux niveaux local, départemental et régional.
Toutefois, la fonctionnalité de la Conférence d’Harmonisation (CH) est limitée par un certain nombre
de contraintes :
 les représentants de l’Etat cumulent les fonctions de contrôle de légalité et de coordination des
politiques et des actions de développement ; ce cumul est mal perçu par les élus locaux qui
considèrent que la coordination des actions de développement relève de leurs compétences ;
 le dispositif de suivi des Conférences d’Harmonisation n’est pas opérationnel en raison de
l’insuffisance des moyens financiers et matériels qui leur sont alloués ; de ce fait, les comités de
suivi qui sont installés aux niveaux régional, départemental et local ne sont pas en mesure
d’effectuer un suivi rigoureux des programmes et des décisions prises par les Conférences
d’Harmonisation ;
 la coordination des politiques, programmes et actions de développement est faite dans des
conditions difficiles en raison de la pluralité des acteurs qui n’ont pas forcément un souci
d’optimisation des investissements. Dans la réalité, on assiste à une forte concurrence des acteurs
qui contribue à limiter la pertinence et l’efficience des investissements réalisés.
3.1.5.3. Le Comité Economique et Social
Le Comité Economique et Social (CES) est régi par le décret n° 96–1120 du 27 décembre 1996
portant création organisation et fonctionnement dudit Conseil. C’est un organe consultatif qui doit être
obligatoirement saisi pour avis sur :
 les projets de budgets annuels de la région ;
19
 les projets de plans de développement de la région et de contrats plans ;
 les plans d’aménagement régional ainsi que leur déroulement annuel ;
 les propositions d’entente régionale.
Les crédits nécessaires au fonctionnement du CES et à la réalisation de ses études font l’objet d’une
inscription distincte dans le budget de la région. Dans la réalité, les Comités Economiques et Sociaux
n’ont pas fonctionné depuis leur création
3.2. Etat des lieux des compétences transférées
3.2.1. Les faiblesses du fonds de dotation de la décentralisation

Détermination du FDD :
 Le FDD déterminé pour une année est uniquement basé sur la TVA collectée par l’Etat en l’année
n-1 ; il n’est pas tenu compte de l’autre paramètre prévu par l’article 58, un pourcentage minimal
des recettes totales de l’Etat à fixer ; la prise en compte de ce deuxième pourcentage conduirait à
une augmentation substantielle du montant alloué au FDD ;
 Le FDD n’est pas déterminé sur la base de charges de transfert réelles ; elles ont été estimées et
l’évolution du FDD jusqu’en 2013 s’est faite sur la base de ces estimations initiales ;
 La dotation de compensation du FDD a baissé dans des proportions significatives depuis 2008 au
profit de la dotation de fonctionnement, ce qui entraîne une baisse graduelle de couverture des
charges transférées

Fixation du FDD et sa répartition entre les dotations de compensation des coûts résultant
des compétences transférées, de fonctionnement des collectivités locales et d’appui aux
services de l’Etat.
 La dotation de compensation a graduellement baissé au profit de la dotation de fonctionnement,
réduisant de ce fait la couverture déjà insuffisante des coûts résultant des compétences transférées ;
en outre, dans la dotation de compensation, figure (notamment, pour les régions) une part
significative consacrée aux dépenses de fonctionnement de la région, le FDD étant la seule
ressource de cet ordre de collectivité locale ;
 La dotation d’appui aux services de l’Etat a également diminué dans le FDD dans des proportions
significatives ; l’analyse des montants du FDD attribués aux ARD et aux circonscriptions
administratives qui assurent la prise en charge des services déconcentrés de l’Etat révèle que
seulement 7 % du FDD leur sont attribués, contre 26 % à des structures n’ayant pas un lien direct
avec les compétences transférées.
 La répartition du FDD entre les composantes compensation, fonctionnement et appui aux services
de l’Etat n’a pas respecté en 2012 et 2013 les pourcentages plancher et plafond fixés par le décret
n° 2008-209 (Cf. tableau ci-dessous).
Rubriques
Compensation
Fonctionnement
Appui aux services de l’Etat
Autres
Total
Pourcentages réellement appliqués
2012
66 %
24 %
3%
7%
100
2013
66 %
22 %
5%
7%
100
Pourcentage fixé
par le décret
70 %
25 %
5%
100
 L’analyse de la répartition du FDD entre les trois ordres de collectivités locales montre la
prédominance des régions (43%) sur les collectivités locales de base (communes et communautés
rurales) respectivement 37 et 20% (Source 2013).
20

Répartition du FDD dans chaque ordre de collectivité
 l’utilisation du FDD relève donc du conseil régional à la suite du vote de son budget dont la
priorité est accordée aux dépenses de fonctionnement du conseil régional plutôt qu’à la
couverture des dépenses résultant des compétences transférées ; des conflits opposent
d’ailleurs actuellement certains conseils régionaux à des responsables de structures de la santé
notamment, relativement à la part congrue du FDD allouée au domaine de la santé après le
vote du budget par le conseil régional.
 L’utilisation du FDD attribué aux communes est mieux verrouillé du fait qu’une fiche de
répartition fixe, en amont, les dépenses allouées à la couverture des dépenses résultant des
compétences transférées ; la prise en charge des recettes / dépenses est votée par le conseil
municipal et l’exécution des dépenses est suivie par le comptable public auprès de la
collectivité locale.
 Le FDD attribué aux communautés rurales est réparti directement entre les domaines de
compétences transférées par arrêté interministériel de répartition. Mais, il convient de noter
que (i) la part du FDD des communautés rurales affectée à leur fonctionnement est, en
pourcentage, supérieure aux 25 % fixés par le décret n° 2008-209 (ii) et cette part allouée au
fonctionnement pèse de plus en plus lourdement dans le FDD de la communauté rurale (33 %
en 2010, 32 % en 2011, 50 % en 2012 et 49 % en 2013) (iii) les dépenses de fonctionnement
(secrétaires communautaires, indemnités des présidents et vice-présidents de conseil rural)
n’ont aucun lien direct avec le coût des compétences transférées.
 La part attribuée aux Agences régionales de Développement ne tient pas compte des critères
effectifs retenus par le décret (superficie et population de la région, nombre de collectivités
locales encadrées). Les montants sont reconduits presque à l’identique et sont insuffisants à
assurer le fonctionnement normal des ARD. Comparativement à certaines structures
bénéficiaires du FDD et n’intervenant pas de manière directe dans la gestion des compétences
transférées, la part des ARD dans le FDD est d’un faible niveau.
 Les circonscriptions administratives reçoivent des montants du FDD qui ne sont pas basés sur
la nature et l’étendue des besoins réels en assistance de chaque collectivité locale ; les
montants du FDD sont reconduits à l’identique depuis plusieurs années ; les conventions type
décrites dans la loi n° 96-07 et le décret d’application n’ont pas été établies.
 Les parts du FDD assurant le financement d’activités non liées à la gestion des compétences
transférées pèsent lourdement sur les FDD de chaque année ; elles représentent 52 % du FDD
de 2013 pour un montant de 9,380 milliards de F CFA.
Cette situation accentue la non couverture des charges résultant de la compensation et
constitue une déviance par rapport aux objectifs assignés au FDD.
3.2.2. Capacités des collectivités locales et difficultés à gérer les compétences
transférées
 les dépenses structurantes (construction et réhabilitation d’ouvrages ressortant des domaines
de compétences transférées prévus par la loi n° 96-07) ne sont pas prises en charge par les
collectivités locales. Jusqu’à présent les dépenses récurrentes concernent les achats et
distribution de matières telles que les médicaments, fournitures scolaires, carburant,
couverture des dépenses de fonctionnement de certaines structures, … ;
 Certaines activités pouvant avoir un impact sur l’emploi des jeunes et / ou la connaissance de
potentialités de la collectivité locale n’ont jamais été mises en œuvre durant la réforme ;
 La correcte gestion des domaines de compétences transférées est entravée par le fait que : i)
les collectivités locales ne disposent pas encore de données réelles sur les existants physiques
et leurs potentialités (niveau d’équipements, petits emplois existants, nombre de diplômés,
etc…) ; ii) les collectivités locales ne disposent pas d’un personnel qualifié à même d’assurer
la gestion de la collectivité, au plan général, et plus spécifiquement la gestion des domaines de
compétences transférées ; iii) les structures d’appui-encadrement des collectivités locales ne
sont pas pleinement opérationnelles.
21
3.2.3. Relations entre les ministères à compétences transférées et les Collectivités
locales
 Au niveau des ministères à compétences transférées, des investissements sont effectués dans
les territoires des collectivités locales sur la base de leurs propres programmes sans une
consultation au préalable avec les collectivités locales concernées ; les travaux sont initiés et
mis en œuvre sans la collaboration des collectivités locales dans le territoire desquelles ces
investissements sont réalisés, recours à un maître d’ouvrage délégué (AGETIP) en charge du
choix des entrepreneurs, du suivi / contrôle des travaux / réception définitive des travaux sans
participation des services de la collectivité locale concernée, problème non posé de l’entretien
/ maintenance futur de ces immobilisations et du financement de ces dépenses.
Au plan juridico-comptable, le statut de ces équipements n’est pas précisé et la fin des travaux
n’est suivie par aucun acte de dévolution de ces équipements aux collectivités locales.
Ces problèmes, rencontrés par les collectivités locales dans leurs relations avec les ministères
à compétences, caractérisent également les investissements réalisés dans le cadre de projets /
programmes. L’entretien des investissements réalisés par ces projets / programmes ne peut
être pris en charge par la collectivité locale sur ses ressources propres.
 Pour le Budget Consolidé d’Investissement (BCI) décencentralisé, certains problèmes ont
été identifiés concernant entre autres i) la non implication des bénéficiaires dans les projets et
programmes de développement, la non appropriation et la non implication des acteurs locaux
(directeurs d’écoles, chefs de villages, OCB, …) ont été les points faibles du BCI
décentralisé ; ii) le manque d’encadrement technique pour l’élaboration des dossiers
techniques, des plans et DAO ont conduit les entrepreneurs, laissés à eux-mêmes, à effectuer
des travaux sans respect des normes techniques de construction ; iii) l’absence d’un manuel de
procédures a entraîné une mauvaise coordination entre les services techniques, le Trésor et les
collectivités locales.
3.3. Propositions pour une amélioration du cadre institutionnel et humain et
des relations entre acteurs

Elargissement des missions du CNDCL et sa tenue régulière:
 examen des politiques et des mesures de déconcentration et de réforme de l’administration
territoriale proposées par le Comité Interministériel de l’Administration Territoriale (CIADT) ;
 examen du Plan National d’Aménagement du Territoire (PNAT) élaboré par le Comité
Interministériel de l’Administration Territoriale (CIAT) ;
 examen des stratégies et politiques de développement local élaborées par la Commission Nationale
d’Assistance aux Centres d’Appui au Développement Local (CADL) ;
 suivi-évaluation de la mise en œuvre de la politique de décentralisation.

Création d’un Haut Conseil des Collectivités Locales (HCCL) qui va se substituer au
Conseil National de Développement des Collectivités Locales (CNDCL). Le Haut Conseil des
Collectivités Locales (HCCL) sera doté d’un Secrétariat Permanent avec un budget et un
personnel propres. Les modalités de création, d’organisation et de fonctionnement du Haut
Conseil des Collectivités Locales (HCCL) seront définies par décret et celles de son
Secrétariat Permanent, par arrêté du Ministre chargé des collectivités locales.

Représentation plus équilibrée des acteurs de la décentralisation au sein du HCCL.
Dans ce cadre, le schéma de répartition ci-après pourrait être retenu :
 1/3 de représentants des services de l’Etat ;
 1/3 de représentants des élus locaux ;
 1/3 de représentants du secteur privé et de la société civile.
22

Création d’Agences de Développement Economiques par Pôles qui seront mises en place
au niveau des pôles territoriaux vont se substituer aux actuelles Agences Régionales de
Développement (ARD). Elles seront chargées de promouvoir et d’impulser le développement
économique et social dans leurs pôles territoires respectifs :
 appuyer l’élaboration des programmes de développement économique et social des pôles régionaux
;
 appuyer la promotion des investissements privés (en particulier des PME et des MPE) dans les pôles
territoires ;
 assurer la mise en cohérence des interventions des acteurs intervenant dans le déploiement des pôles
territoires ;
 appuyer les collectivités locales dans la maîtrise d’ouvrage et le suivi des projets ;
 appuyer l’élaboration et le suivi des contrats de mise à disposition des services extérieurs de l’Etat ;
 assurer le suivi-évaluation des politiques et programmes de développement économique et social.
Les modalités de création, d’organisation et de fonctionnement des Agences de Développement
Economique (ADE) des différents pôles seront définies par décret.

Exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités locales :
 renforcement des structures et des acteurs chargés du contrôle de légalité ;
 élaboration et diffusion d’un manuel des procédures de contrôle de légalité avec une formation de
l’ensemble des acteurs de la décentralisation ;
 élaboration et la présentation du rapport annuel sur le contrôle de légalité.

Renforcement de la politique de déconcentration des services de l’état :
 accélération du processus de validation et d’adoption de la nouvelle Charte de la Déconcentration
 mise en place effective de cette nouvelle charte devrait permettre aux services techniques
déconcentrés de s’ajuster aux évolutions de la décentralisation et se doter des moyens
institutionnels, humains et financiers nécessaires pour renforcer l’effectivité et l’efficacité du
contrôle de légalité.

Gestion des conventions d’utilisation des services de l’Etat :
Il s’agit de créer une division du suivi et de l’évaluation des conventions d’utilisation des services de
l’Etat. Cette division aura en charge la mise en place d’un dispositif de suivi-évaluation de ces
conventions, basé sur des critères de résultats et permettant de réaliser une évaluation objective des
agents de l’Etat mis à la disposition des collectivités locales.

Relations entre les collectivités locales et la société civile :
 opérationnalisation des comités de suivi des Conférences d’Harmonisation ;
 opérationnalisation des instances de concertations prévues par le CGCL ;
 mise en œuvre d’un programme d’information et de sensibilisation de la société civile.
3.4. Propositions d’adéquation entre les compétences transférées et les
ressources techniques et financières
Les recommandations suivantes sont formulées et doivent tenir compte:
 De la nouvelle configuration territoriale retenue en précisant les missions respectives des
entités territoriales de manière générale et plus spécifiquement dans le cadre des domaines de
compétences transférées, l’organigramme type de chaque ordre de collectivité locale et les
relations entre ces collectivités et l’Etat et entre les collectivités locales elles-mêmes ;
 de l’implémentation d’une base de données au niveau d’un observatoire pour i) une meilleure
connaissance du patrimoine de la collectivité locale pour alimenter la balance d’ouverture
23





lorsqu’il s’agira de mettre en place le nouveau régime financier des collectivités locales édicté
par l’UEMOA ; une disponibilité des informations utiles dans le cadre des mécanismes de
financement prévus, l’estimation des coûts d’entretien des infrastructures et équipements pour
les collectivités locales et l’ouverture de la comptabilité des matières qui devra nécessairement
être tenue par les collectivités locales. de traitement des informations à la base, au niveau des
collectivités locales ;
De la gestion des compétences transférées : Il convient de procéder à i) la fixation d’objectifs
au moment de l’octroi des fonds ; ii) la définition de critères de performances ; iii) l’obligation
faite aux collectivités locales de rendre compte de l’utilisation de ces fonds (cette obligation
de rendre compte doit être différenciée de la reddition des comptes) ; iv) l’expurge du fonds
de dotation des rubriques qui n’ont aucun rapport avec les compétences transférées et v)
engager des réflexions sur l’adéquation entre compétences transférées et ressources techniques
et des modalités de transfert par bloc de compétences ou d’activités spécifiques pouvant
servir de leviers au Gouvernement, à savoir l’Agriculture, l’Elevage, la Pêche, le Tourisme.
de la création d’Agences de Développement Economique au niveau des pôles territoires en
substitution aux actuelles Agences Régionales de Développement (ARD) ;
d’un programme de formations beaucoup plus être tourné vers la résolution des problèmes au
quotidien auxquels les élus locaux et leurs équipes de travail sont confrontés y compris les
STD travaillant avec les collectivités locales ;
de l’élaboration et de la diffusion d’un manuel de procédures pour un renforcement du
contrôle de légalité des actes des collectivités locales ;
du réaménagement de certains articles du CGCL : au niveau du Livre II du CGCL, il est
recommandé de réaménager les articles 278 et suivants de manière à respecter l’esprit et la
lettre de la Gestion Axée sur les Résultats adoptés par l’Etat au niveau central ; ainsi les mises
à disposition du FDD devraient être faites sur la base de contrats de performances annuels
établis entre l’Etat et les collectivités locales et la réallocation du FDD devrait être assurée
après analyse des performances réalisées par les collectivités locales avec le FDD de l’année
précédente.
Les charges entraînées par les transferts de compétences devraient être déterminées sur la base d’un
inventaire des biens immeubles et meubles dévolus aux collectivités locales, inventaire à mettre en
œuvre sur une période de deux (2) ans après l’érection des collectivités locales (article 282 du CGCL à
compléter + article 289). Cet inventaire permettrait de connaître avec précision le coût du
fonctionnement et d’entretien des biens immeubles et meubles dévolus aux collectivités locales, et
donc le montant de FDD à leur allouer annuellement.
L’article 324 du CGCL reconduit la dotation annuelle du FDD à un taux de 3,5 % de la TVA perçue
au profit du Budget de l’Etat. Il convient de réviser ce taux compte tenu des résultats de l’inventaire du
patrimoine des départements et des communes.
Les critères de répartition du FDD fixés par les articles 325 à 327 du CGCL devront être révisés pour
tenir compte du niveau de performance atteint avec le FDD alloué l’année précédente.
4. Mécanismes de financement
4.1. Rappel des sources de financement
4.1.1.1. Les mécanismes de financement interne
La fiscalité directe
Les ressources des collectivités locales tirées de la fiscalité directe comprennent :
 les Impôts personnels : IMF, TRIMF, Taxe rurale ;
 les impôts fonciers (bâti, non bâti, surtaxe foncière) ;
 les impôts professionnels (patente, licence) ;
 la Contribution Globale Unique (CGU) : Article367, articles 134 à 152 du CGI décembre 2012 ;
24
 la contribution globale foncière ;
 la Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM).
La fiscalité indirecte
Les ressources des collectivités provenant de la fiscalité indirecte comprennent :








La taxe sur l’électricité consommée ;
La taxe sur l’eau ;
La taxe sur les spectacles, jeux et divertissements ;
La taxe sur la publicité ;
La taxe sur les établissements de nuit ;
La taxe sur les entrées payantes ;
La taxe sur les distributeurs de carburants ;
La quote-part revenant à la collectivité locale concernée sur la Taxe sur les véhicules recouvrée par
l’Etat (Enregistrement) : Ristourne 50% ;
 La quote-part revenant à la collectivité locale concernée sur la Taxe de plus-value immobilière
recouvrée par l’Etat (Enregistrement) : Ristourne 50% ;
L’exploitation du domaine
Les ressources des collectivités locales tirées de l’exploitation du domaine comprennent :





Les produits des droits de places dans les marchés, foires, abattoirs ;
La taxe sur la vente des animaux ;
Les droits de fourrière ;
Les droits de stationnement ;
Les produits de l’exploitation du domaine public.
L’exploitation du patrimoine
 La location de bâtiments (salle des fêtes par exemple) ou de terrains appartenant à la collectivité;
 La location de souks, cantines, loges, stalles de boucherie, etc. (dans les marchés particulièrement).
Les services et redevances
Les ressources des collectivités locales tirées des prestations de services et des redevances sont
constituées essentiellement des produits des expéditions des actes administratifs.
4.1.1.2. Les mécanismes de financement externe
Les transferts de l’Etat
Les ressources de l’Etat transférées aux collectivités locales sont constituées :
 du Fonds de dotation de la Décentralisation (FDD);
 du Fonds d’Equipement des Collectivités locales (FECL) ;
 du Budget Consolidé d’Investissement (BCI décentralisé).
L’appui des Partenaires techniques financiers
Il s’agit de ressources provenant des bailleurs de fonds sous forme d’accord de crédit, de conventions
de prêt ou de dons conclus avec le gouvernement du Sénégal et rétrocédés aux projets et programmes
pour leur mise en œuvre au profit des collectivités locales.
La coopération décentralisée
La coopération décentralisée constitue une source de ressources importantes pour les collectivités
locales, notamment celles ayant noué des accords de partenariat avec des collectivités locales
étrangères.
25
L’emprunt
L’emprunt auprès des banques, établissements financiers et institutions financières est une source de
mobilisation de ressources pour les collectivités locales. Dans le passé le crédit communal avait mis
en place des lignes de crédit destinées aux collectivités locales, et l’ADM a également développé
depuis 1997, à travers le Programme d’Appui aux Communes (PAC) et le Programme de
Renforcement et d’Equipement des Collectivités Locales (PRECOL), une activité de prêt à certaines
communes du Sénégal disposant d’une bonne capacité financière. Très récemment la Ville de Dakar a
mobilisé des ressources auprès d’institutions financières.
4.2. Analyse des mécanismes de financement
4.2.1.1. Des mécanismes internes
L’analyse des mécanismes a permis de noter des atouts, mais aussi des contraintes.
Atouts
Les mécanismes de financement interne des collectivités locales présentent des atouts indéniables
parmi lesquels on peut citer :







le principe de transfert des ressources propres aux CL ;
l’autonomie financière ;
la fiscalité locale ;
le pouvoir de délibération des conseils notamment en matière de taxes locales
la libre administration du territoire ;
l’utilisation du domaine public pour générer des ressources ;
le développement des villes pour une amélioration de l’assiette.
Contraintes
Les finances locales sont caractérisées par leurs bases réduites, procédant en grande partie de la faible
densité du tissu économique, de la mobilisation peu performante des ressources assises sur les activités
de production et de prestations de services.
Par ailleurs, il est à noter que la loi affecte un nombre limité d’impôts et taxes aux communes et
communautés rurales, alors que les régions ne disposent d’aucune prérogative pour lever des impôts.
S’agissant des faibles taux de recouvrement, les facteurs explicatifs sont :
 la complexité, et la lourdeur des procédures d’imposition de la phase recensement à la phase
recouvrement ;
 la non implication des collectivités locales dans les activités de recensement, et d’établissement de
l’assiette ;
 la centralisation de la chaîne fiscale ;
 l’insuffisante fiabilité des rôles et au-delà de nombreuses cotes irrécouvrables ;
 le caractère irrégulier des recensements ;
 l’absence d’un cadastre fiscal et ses effets sur l’adressage ;
 la faible capacité financière de nombreux contribuables surtout en milieu rural ;
 la modestie des moyens humains et matériels des services fiscaux au regard de la population de
contribuables comme de sa dispersion géographique ;
Par ailleurs, il convient de souligner les dégrèvements, exonérations, exemptions et réductions
octroyés par l’Etat, qui ne sont pas suivis de mesures de compensation au profit des collectivités
locales.
Des contraintes singulières, développées ci-après, caractérisent certaines catégories de ressources
tirées des fiscalités directe et indirecte.
26
 La taxe rurale
La taxe rurale constitue la principale source de recettes des communautés rurales, ses principales
contraintes s’articulent autour des aspects suivants :
 le caractère numérique de la taxe induit des difficultés de recouvrement amplifiées par l’inexistence
de moyens de contraintes ;
 les distances entre les villages et les centres de perception qui rendent ardus les déplacements des
chefs de villages aux fins de reversements des taxes collectées ;
 le manque de régularité du recensement administratif, lequel relève des responsabilités du souspréfet ainsi que le nombre important de communautés rurales à couvrir.
 L’impôt du minimum fiscal
Le recouvrement de l’impôt du minimum fiscal est difficile en raison de son caractère
numérique à l’instar de la taxe rurale.
 La taxe représentative de l’impôt sur le minimum fiscal (TRIMF)
La répartition de cette taxe par les services du Trésor n’est pas assise sur la résidence des salariés, les
déclarations et versements sont effectués par les sièges des sociétés, lieux de traitement de la paie,
éloignés souvent des centres de production.
 Les taxes sur l’eau et l’électricité
Les ressources tirées de cette taxe ne sont pas maîtrisées par les collectivités locales en raison de
l’insuffisante voire l’absence collaboration des sociétés concessionnaires des services publics de l’eau
et de l’électricité.
 Les amendes forfaitaires ou de simple police
La répartition du produit des amendes entre les collectivités locales ne prend pas compte les lieux de
commission des délits et contraventions, les collectivités ne disposent d’aucun moyen de contrôle sur
ces ressources.
 La Contribution globale forfaitaire (CGF)
La contribution globale forfaitaire n’a pas produit les résultats escomptés en termes de rendement
comme en atteste sa pression (rapport impôt/chiffre d’affaires) très faible et dès lors, elle s’est traduite
par un manque à gagner pour les collectivités locales comparativement au système auquel il a été
substitué ;
Les moyens insuffisants des services chargés de l’assiette et de l’enrôlement constituent des
obstacles à l’organisation des tournées.
 Les ristournes :
Les bases de ces ressources ne sont pas maîtrisées par les collectivités locales ;
Les communautés rurales et les régions n’en bénéficient pas, de même que les communes
d’arrondissement créées en 1996 ;
Enfin, s’agissant du contentieux, les collectivités locales ne sont associées à sa gestion s’agissant des
modérations octroyées au terme des recours gracieux.
4.2.1.2. Des mécanismes de financement externe
Atouts
Les principaux atouts des mécanismes de financement externe sont :
27
 l’affectation à l’investissement de ressources, et ses effets d’entraînement et de multiplication sur
l’économie locale ;
 l’indexation des ressources du FDD et FECL sur la TVA ;
 le coût presque nul des apports des bailleurs (prêts, subventions) ;
 le volume des fonds des apports des bailleurs ;
 l’appui budgétaire ;
 l’appui institutionnel ;
 le renforcement des capacités ;
 la promotion de l’entreprenariat local ;
 les mesures d’accompagnement à l’image de la mise en œuvre des documents de planification
(plans de développement local).
Contraintes
Les principales contraintes associées aux mécanismes de financement externes sont :
Le FECL
 Le montant modique du FECL de 1,5 milliard en 1977, année de mise en place, à 1987 année à
laquelle son montant a été porté à 2,5 milliards suite à une décision du CNDCL d’une part et ses
modalités d’abondement d’autre part ;
 Les délais de mise en place des fonds, plusieurs mois après les débuts de gestion ;
Le FDD
 Le Fonds de Dotation de la Décentralisation (F.D.D.) destiné principalement à compenser le coût
des charges découlant de l’exercice des compétences que la loi n°96.07 a transférées aux régions,
aux communes et aux communautés rurales, est, certes, régulièrement alimenté depuis sa mise en
place en 1997, mais son montant a toujours été en deçà du coût des charges des compétences
transférées ; ainsi, les dispositions de la loi n°96.07 en la matière sont loin d’être respectées ;
 La clé de répartition de l’enveloppe du FDD entre les différentes dotations
(compensation, fonctionnement et appui aux services de l’Etat) arrêtée par le décret n°96-1126 du
17 décembre 1996 n’a pas fait l’objet jusqu’à présent d’actualisation ;
 La répartition des fonds entre les collectivités locales n’est pas assise sur des critères pertinents
(population, superficie, enclavement, indice de pauvreté .etc…) et dès lors se pose un problème de
transparence.
Le BCI
De faibles taux d’absorption des crédits procédant entre autres :
 des retards s’agissant de la tenue des conseils pour l’inscription des crédits transférés dans les
budgets des collectivités locales ;
 du problème d’imputation au niveau de la nomenclature comptable, les crédits du BCI 2006 n’ont
été transférés aux receveurs des collectivités qu’à partir de 2006 pour le secteur de l’éducation et
2007 pour la santé ;
 de l’absence de mesure d’accompagnement, conjuguée à la faible maîtrise des mécanismes de mise
en œuvre de la réforme par les bénéficiaires ;
 des retards dans le paiement des décomptes des entrepreneurs.
Apports des partenaires techniques au développement :
 La diversité des procédures de mobilisation des ressources constitue un facteur limitant des taux
d’absorption des crédits, subventions et dons ;
 L’absence d’une structure de mise en cohérence des interventions et des investissements peut se
traduire par des doublons et des redondances et une répartition spatiale non optimale des
investissements.
28
Coopération décentralisée :
La coopération décentralisée au Sénégal souffre :
 d’une dispersion des interventions et d’un déséquilibre dans la distribution spatiale des partenariats.
Ceci résulte de l’absence de cadre de concertation et de coordination fonctionnel pour une
meilleure mise en cohérence et harmonisation des interventions
 d’un faible niveau de sensibilisation et d’information des émigrés sénégalais qui ont impulsé bon
nombre de partenariats, mais aussi des autorités locales de leurs pays de résidence;
 D’un faible niveau de suivi et d’évaluation des interventions qui gênent la lisibilité des
interventions en coopération décentralisée et l’évaluation exhaustive de leur contribution effective
dans les efforts d’appui, initiés pour le renforcement des capacités des collectivités locales.
4.3. Propositions d’amelioration de l’existant
4.3.1.1. Sur les mécanismes de financement interne
L’amélioration du volume de ressources tirées des fiscalités directe et indirecte appelle les mesures
suivantes :
 Mettre à la disposition des services des ressources matérielles et humaines pour systématiser sur une
base annuelle les opérations de recensement des contribuables et partant relever le degré de fiabilité
de l’assiette et la qualité des émissions ; la collaboration présentement en vigueur entre les
collectivités locales et les services du Trésor(recette /perception municipale) constitue une source
d’inspiration ;
 Associer les collectivités locales aux modalités d’exécution des opérations attachées aux différentes
phases de la chaîne fiscale (assiette liquidation, recouvrement et contentieux) ;
 Créer des centres fiscaux dans les nouvelles régions et bureaux fiscaux dans tous départements ;
 Associer les collectivités locales dans le traitement des côtes irrécouvrables et l’instruction des
dossiers de demandes de modération d’impôts et ce du berceau jusqu’au tombeau ;
 Informer les collectivités locales des résultats des actions de recouvrement initiées par les services
fiscaux ;
 Rembourser au franc le franc le manque à gagner pour les collectivités, dérivant des décisions de
l’Etat en matière d’exonération, d’exemptions…… d’impôts et de taxes ;
 Améliorer la relation ou collaboration entre les concessionnaires des services publics de l’eau et de
l’électricité d’une part et les collectivités locales d’autre part, le concédant desdits services, en
l’occurrence l’Etat, pourrait intercéder en la matière ;
 Mettre en place un fonds de solidarité des collectivités locales et l’alimenter avec les ressources
provenant :
 de la TRIMF ;
 de la taxe sur les exploitations minières ;
 des amendes correctionnelles ;
 de la quote-part sur les péages d’autoroutes, quais et bacs ;
 de la taxation sur les transferts de fonds ;
 de la quote-part de la taxe sur les nuitées d’hôtels.
4.3.1.2. Sur les mécanismes de financement externe
 Augmenter les ressources du fonds de dotation de la décentralisation de manière substantielle pour
couvrir à leur juste valeur les charges induites par l’exercice des compétences transférées dans les 9
domaines ; et ce pour l’ensemble des trois ordres de collectivités. (Cette mesure est tributaire
d’études pour déterminer lesdits charges) ;
 Définir des critères pertinents (population, superficie, enclavement, statistiques scolaires et
sanitaires…..), à diffuser largement, pour asseoir la répartition des ressources du FDD entre les
différentes collectivités locales ;
 Réduire de manière drastique les délais de mise en place des ressources du FDD ;
 Actualiser la clé de répartition de l’enveloppe du FDD entre les différentes dotations (compensation,
fonctionnement et appui aux services de l’Etat ;
 Étendre la décentralisation du BCI à l’ensemble des compétences transférées aux collectivités
locales ;
29
 Mettre en place une structure de mise en cohérence des interventions des différents partenaires au
développement pour optimiser l’impact de ces interventions et assurer leur équité en matière de
distribution territoriale ; ce rôle pourrait être joué par l’Agence de Développement Economique.
4.3.1.3. Sur les perspectives
La première phase de l’Acte III de la Décentralisation consacre deux innovations majeures : la
communalisation universelle et la départementalisation. Dans l’immédiat, le mécanisme de
financement à mettre en œuvre devra, alors, prendre en compte des départements et des nouvelles
communes qui seront créées. Dans cette optique, les propositions suivantes ont été formulées.
Pour le département :
Dotations de l’Etat : dotation globale de fonctionnement (FDD) et dotation globale d’investissement
(FECL) suivant les compétences qui seront attribuées à chacun de cet ordre de collectivités locales.
Les ressources propres peuvent se résumer à :
 Redevance du domaine
 Produit de l’exploitation du patrimoine
 Produit des services rendus
 Transfert de fiscalité de l’Etat à étudier.
Pour la commune (anciennes communautés rurales et communes d’arrondissement) :
 Des ressources fiscales : impôts fonciers (bâti et non bâti), patente, CGU, IMF, TEOM ;
 Des ressources générées par les infrastructures marchandes, le domaine, les services rendus ;
 Des ristournes à travers un mécanisme de compensation qu’il faudrait étudier.
A ces ressources devront s’ajouter le FDD le FECL et le BCI décentralisé.
Globalement, pour un renforcement du financement des collectivités locales, il faudrait :
 Augmenter substantiellement les transferts de l’Etat notamment le pourcentage de la TVA
(15% par exemple) tenant compte de l’accroissement de 7.8% du nombre des collectivités
locales avec l’Acte III et réévaluer les coûts des charges des compétences transférées.
 Envisager la mise en place d’un fonds alimenté par :







La TRIMF
La taxe sur l’exploitation minière
40% des amendes correctionnelles
La quote-part sur les péages des autoroutes quais et bacs
La quote-part de 50% de l’impôt sur les revenus fonciers
La taxation sur les transferts d’argent
La quote-part de la taxe sur les nuitées d’hôtels.
5. Perspectives
Pour la suite, les groupes thématiques devront approfondir les réflexions sur les trois
thématiques de l’Acte III de la décentralisation et soumettre leurs propositions à la validation
des instances dédiées.
5.1. Sur la construction de la cohérence territoriale
Les travaux d’approfondissement sur la cohérence territoriale cibleront :
i.
la promotion des pôles régionaux de développement ou Pôles-Territoire par la
proposition des scénarii concrets et de statuts juridiques appropriés ;
30
ii.
iii.
les modalités de correction des distorsions territoriales (étouffement des communes,
rattachement ou détachement de villages etc.);
le calendrier d’opérationnalisation des propositions de cohérence territoriale.
5.2. Sur la lisibilité des échelles de gouvernance
Les approfondissements demandés à la commission « lisibilité des échelles de gouvernance »
concernent les relations entre acteurs et les compétences à transférer.
Les travaux sur les relations inter-acteurs du développement territorial adresseront les
modalités de leur clarification et leur mode opératoire. Egalement, ils donneront des réponses
aux questions sur:
i. la mise en cohérence des interventions (conférence d’harmonisation, la conférence
territoriale) ;
ii. la maîtrise d’ouvrage locale (planification, exécution, gestion, entretien et
maintenance) ;
iii. le cadre adéquat pour l’expression de la participation citoyenne (cadre de concertation,
Budget participatif, contrôle citoyen).
Toutefois, pour une cohérence dans la démarche, il est nécessaire d’articuler le projet de
clarification des échelles de gouvernance territoriale et la charte de la déconcentration en
cours de validation.
Les travaux sur l’adéquation entre compétences transférées et ressources financières et
techniques traiteront des compétences à transférer (sociales, environnementales et
économiques), des modalités de leur exercice (bloc, spécifique), des ressources techniques
(fonction publique locale, structures et services d’appui, organigramme type pour chaque
structure, référentiel des métiers des CL, performance territoriale, droit à la formation etc.) et
financières adéquates.
5.1. Sur le financement du développement territorial
Les travaux sur les aspects financiers viseront la promotion d’un système intégré de
financement du développement territorial à multiples sources (transferts de fonds, guichet
unique, fiscalité locale, Partenariat public privé, contractualisation et contrat plan,
microfinance par les CL, emprunt, coopération décentralisée et transfrontalière et d’autres
mécanismes innovants) et les modalités de son exploitation efficace et efficiente (gouvernance
budgétaire, autonomisation, nomenclature, etc.).
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