Maintenance des bâtiments

Ministère
de l’Equipement
des Transports,
et du Logement
Maintenance des bâtiments
Missions réalisées
par le ministère de l’Equipement
Centre d’études
sur les réseaux,
les transports,
l’urbanisme
et les constructions
publiques
pour le compte de tiers
Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction
Sommaire
1.
2.
Définition normative de la maintenance ............................................................................................................................... 3
Eléments d’appréciation des opérations de maintenance...................................................................................................... 5
2.1. Au regard de la loi “ MOP ” ......................................................................................................................................... 5
2.2. Au regard des cahiers des clauses administratives générales........................................................................................ 5
2.3. Au regard des dispositions relatives au permis de construire ....................................................................................... 5
2.4. Au regard de la responsabilité des constructeurs et du champ de l’assurance construction.......................................... 6
2.5. Au regard de la comptabilité publique.......................................................................................................................... 6
2.6. Synthèse........................................................................................................................................................................ 7
2.7. Classement typologique des opérations de maintenance .............................................................................................. 8
3. Modalités d’intervention des DDE ....................................................................................................................................... 9
3.1. Rappel du cadre réglementaire général......................................................................................................................... 9
3.2. Rappel du processus de la gestion de patrimoine ......................................................................................................... 9
3.3. Quelles missions à chaque stade ? ............................................................................................................................... 9
3.4. Opérations de maintenance entrant dans le champ de la loi MOP.............................................................................. 10
3.5. Opérations de maintenance hors loi MOP .................................................................................................................. 11
3.6. Synthèse des différentes missions en matière de gestion de patrimoine ..................................................................... 13
4. Recommandations .............................................................................................................................................................. 14
5. Conclusion.......................................................................................................................................................................... 17
Annexes
1
2
3
4
5
Distinction entre les opérations immobilières relevant des crédits d’investissement et celles relevant
des crédits de fonctionnement (budget de l’Etat)
Liste des travaux exemptés de permis de construire devant faire l’objet d’une déclaration (art R. 422-2
du code de l’urbanisme)
Exemple de planning d’une opération de grosse maintenance
Exemples d’organisation de maîtres d’ouvrage
Tableau récapitulatif des procédures de passation et de la forme des contrats
1
PREAMBULE :
Parallèlement aux missions de conduite d’opération de construction ou de réhabilitation, les services constructions
publiques assurent des missions relatives à la maintenance du patrimoine immobilier.
Ces missions sont réalisées le plus souvent pour le compte de conseils régionaux (sur le patrimoine des lycées) ou de
conseils généraux (sur le patrimoine des collèges), mais aussi pour le compte d’autres maîtres d’ouvrage : ministères
ou collectivité locales.
Pour ce qui concerne les collectivités locales, ces concours font l’objet de conventions passées conformément aux
dispositions de la loi du 29/09/1948 et textes subséquents et, pour ce qui concerne l’état, de protocoles
interministériels.
Si des “ conventions cadre ”, issues de la décentralisation ont été passées entre les services et certains Départements
et Régions, le contenu des missions réalisées pour le compte des autres bénéficiaires résultent plus d’opportunités et
de négociations au “ coup par coup ”. La mission peut ainsi, par exemple, être proposée à un maître d’ouvrage, à la
suite d’une conduite d’opération, pour mettre en place et suivre un plan prévisionnel de maintenance sur l’ensemble
de son patrimoine.
Le présent document a pour objet d’apporter les éléments de connaissance nécessaires au positionnement des
services et à la définition du contenu des missions.
Le guide définit :
la notion de maintenance et son encadrement réglementaire,
les différents types d’intervention que peuvent offrir les services en la matière,
les tâches principales nécessaires à la programmation et à la réalisation des travaux de
maintenance, et des points de vigilance à observer.
2
1.
Définition normative de la maintenance
La maintenance est définie par la norme NF X 60-010 de la façon suivante : “l’ensemble des activités
destinées à maintenir ou à rétablir un bien dans un état ou dans des conditions données de sûreté de
fonctionnement, pour accomplir une fonction requise ”.
Ces activités sont une combinaison d’actions techniques, administratives et de management ”.
Le terme “ entretien ”, souvent employé par les gestionnaires de patrimoine, trop flou, doit être
abandonné au profit de celui normalisé de “maintenance”.
La norme, établie pour la maintenance industrielle, définit une typologie et cinq niveaux de maintenance
(relatifs à tous types de maintenance) :
- La maintenance corrective : maintenance effectuée après défaillance,
palliative (dépannage)
curative (caractère permanent du résultat)
- La maintenance préventive : maintenance ayant pour objet de réduire la probabilité de défaillance ou
de dégradation d’un bien ou d’un service rendu
systématique : effectuée selon un échéancier établi à partir d’un nombre prédéterminé d'unités d'usage,
conditionnelle : subordonnée au franchissement d’un seuil prédéterminé significatif de l’état de
dégradation d’un bien
prévisionnelle : subordonnée à l’analyse de l’évolution surveillée de paramètres significatifs de la
dégradation du bien, permettant de retarder et de planifier les interventions.
- 1er niveau : actions simples nécessaires à l’exploitation et réalisées sur des éléments facilement
accessibles en toute sécurité à l’aide d’équipements de soutien intégrés au bien (complément de
carburant ou fluides divers, graissage, remplacement d’articles consommables ou d’accessoires etc.).
- 2ème niveau : actions qui nécessitent des procédures simples (contrôles de performances, certains
réglages, les réparations par échange standard aisé de sous-ensembles etc.).
- 3ème niveau : opérations qui nécessitent des procédures complexes et\ou des équipements de soutien
d’utilisation ou de mise en œuvre complexes (réglages généraux, réparations par échange de sousensembles et\ou de composants etc.).
- 4ème niveau : opérations dont les procédures impliquent la maîtrise d’une technique ou technologie
particulière et\ou la mise en œuvre d’équipements de soutien spécialisés (réparations spécialisées,
travaux importants de maintenance corrective ou préventive etc.).
- 5ème niveau : opérations dont les procédures impliquent un savoir - faire, faisant appel à des
techniques ou technologies particulières, des processus et \ou des équipements de soutien industriel
(rénovation, reconstruction).
Dans la pratique, on parle de maintenance courante pour des opérations correspondant sensiblement
aux prestations de niveaux 1, 2 et 3, et de “grosse” maintenance pour les opérations de niveaux 4 et 5.
3
Les opérations de maintenance dans le domaine du bâtiment peuvent être très diverses et la qualification
de ces opérations, par analogie avec la norme précitée, convient assez bien pour les équipements
techniques mais elle est plus délicate pour les autres éléments d’un bâtiment. Nous proposons cependant
une transposition (cf tableau p 9).
4
2. Eléments d’appréciation des opérations de maintenance
Aucun texte juridique n’apporte une définition des opérations ou travaux de maintenance cependant, des
éléments d’appréciation permettent d’aider à les qualifier et à évaluer les responsabilités de chaque
intervenant.
2.1.
Au regard de la loi “ MOP ”
La maintenance entre-t-elle dans le champ d’application de la loi ?
Les opérations de constructions neuves, de réutilisation ou de réhabilitation relèvent de la loi “ MOP ”.
Dans l’esprit du législateur, les travaux de bâtiment entrant dans le champ de la MOP doivent fonder
une mission de base, c’est à dire être d’une certaine importance et toucher à la conception de l’ouvrage.
Une opération sur existant qui nécessite le recours à une mission de base, même adaptée, relève de la
MOP.
Ainsi, les opérations de grosse maintenance de niveau 5 entrent dans cette catégorie.
2.2.
Au regard des cahiers des clauses administratives générales
De quel CCAG relève la maintenance ?
Les marchés concernant des prestations de maintenance courante, correspondant sensiblement au niveau
1 et 2 de la norme NF X 60-010, relèvent du CCAG fournitures et services : ce sont ce que l’on nomme
communément les contrats de maintenance1. Il s’agit d’interventions qui ont un caractère répétitif et
relativement fréquent sur une année.
Les marchés relatifs aux prestations de maintenance correspondant aux niveaux 3 à 5 de la norme
AFNOR, relèvent du CCAG travaux.
Néanmoins certaines prestations de niveau 3 peuvent entrer à titre accessoire dans le cadre de contrats
de maintenance (changement de brûleur d’une chaudière par exemple).
Dans ces cas, le cahier des clauses administratives particulières (CCAP), tout en faisant référence au
CCAG fournitures courantes et services, est à adapter pour ces prestations.
2.3.
Au regard des dispositions relatives au permis de construire
Quels sont les travaux de maintenance soumis à permis de construire ou à
déclaration ?
Pour les constructions existantes, l’article L 421-1 2ème alinéa du code de l’Urbanisme précise que le
permis de construire est exigé pour les travaux ayant pour effet de changer la destination, de modifier
l’aspect extérieur ou le volume ou de créer des niveaux supplémentaires.
Les travaux de maintenance qui ne répondent pas à ces critères (adaptation fonctionnelle de divers
locaux sans changement d’usage, remplacement d’un équipement technique etc.) sont donc hors du
champ d’application du permis.
A l’intérieur du champ d’application du permis de construire, la loi (n°86-13 du 6 janvier 1986) précise
également les travaux qui sont exemptés de permis mais nécessitent une déclaration préalable2 (travaux
de ravalement par exemple).
Quand y a-t-il lieu de recourir à un architecte ?
Le recours à un architecte pour l’établissement du projet architectural est obligatoire pour les travaux
soumis à permis de construire.
1
2
cf. guide des contrats de maintenance – CERTU / DGUHC - 1999
Voir en annexe n°1 la liste des travaux exemptés de permis de construire devant faire l’objet d’une déclaration (art. R.422-2 du Code de
l’Urbanisme).
5
Les travaux hors champ du permis de construire et ceux soumis au régime de la déclaration n’exigent
donc pas le recours à un architecte (ce qui ne signifie pas qu’ils ne nécessitent pas une prestation de
maîtrise d’œuvre).
2.4. Au regard de la responsabilité des constructeurs et du champ de
l’assurance construction
Quelles garanties s’appliquent aux travaux de maintenance ?
La garantie de parfait achèvement (G.P.A.) :
L’entrepreneur est tenu à une obligation de parfait achèvement au titre de laquelle il doit exécuter tous
les travaux de finition ou de reprise pour remédier à tous les désordres signalés lors de la réception ou
pendant le délai de garantie. Il s’agit d’une garantie contractuelle dont le fondement pour les marchés
publics de travaux est le cahier des clauses administratives générales - travaux (C.C.A.G. travaux) article
44.
La garantie de parfait achèvement est donc applicable aux travaux de maintenance dès lors que le
marché fait référence au CCAG travaux.
La garantie de bon fonctionnement et la responsabilité décennale :
Le juge administratif applique, selon l’expression consacrée dans ses arrêts “ les principes dont
s’inspirent les articles 1792 et 2270, ou 1792-3 du code civil ”, décrites ci-après, mais sans considérer y
être lié.
La garantie de bon fonctionnement et la responsabilité décennale n’ont vocation a être mises en œuvre
ou recherchées que pour les vices qui n’étaient pas apparents lors de la réception des travaux.
La garantie de bon fonctionnement couvre les vices susceptibles de compromettre le bon
fonctionnement des éléments d’équipement de bâtiments (c’est à dire qui sont “ dissociables ” des
ouvrages de viabilité, fondation, ossature, clos et couvert). Elle s’efface au profit de la garantie
décennale lorsque l’ouvrage est rendu impropre à sa destination. Elle peut tout à fait s’appliquer pour
3
des travaux de maintenance .
Le régime de responsabilité décennale concerne les dommages qui compromettent la solidité de
l’ouvrage ou qui, l’affectant dans l’un de ses éléments constitutifs ou l’un de ses éléments d’équipement,
le rendent impropre à sa destination.
La mise en œuvre de la responsabilité décennale sur des travaux de maintenance s’apprécie donc en
fonction de la nature des travaux et de leur importance, et par conséquent, de l’importance des
dommages éventuels susceptibles d’affecter les ouvrages.
Ainsi des infiltrations consécutives pour partie à des travaux sur menuiseries extérieures ont été
considérées, par leur importance et leur généralité, comme rendant impropre à destination les locaux
d’un collège et engageant la responsabilité décennale des constructeurs.
2.5.
Au regard de la comptabilité publique
S’agit-il de dépenses d’investissement ou de fonctionnement ?
Collectivités locales (communes, départements et régions) :
La circulaire du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire en date du 23 septembre
1994 (NOR : INTB 9400257C)4 précise les règles applicables en matière de fonds de compensation de
la T.V.A. et apporte des éléments intéressants en matière de qualification des opérations.
Ainsi, constitue un investissement “ une opération non répétitive, c’est à dire non renouvelable à
l’identique à intervalle régulier, qui a comme résultat l’entrée d’un nouvel élément destiné à rester
durablement dans le patrimoine ou qui, concernant des éléments existants, a pour effet d’augmenter
sensiblement leur valeur ou leur durée probable d’utilisation ”.
Les travaux de grosse maintenance (niveaux 4 et 5 de la norme) entrent dans ce cas.
3
4
Cf. exemples de jurisprudence dans le guide des litiges marchés publics de travaux de bâtiment -tome 1-DAEU/DGUHC-1998.
Le chapitre 1 de cette circulaire dresse la liste des bénéficiaires du fonds de compensation pour la TVA (celui-ci n’intéressant pas
uniquement les communes, départements et régions).
6
“ En revanche, sont considérées comme des charges de fonctionnement les dépenses d’entretien et de
réparation qui ont pour objet de permettre l’utilisation normale du bien. ”
Etat (exemple du ministère de l’Equipement) :
La nomenclature budgétaire distingue l’entretien immobilier, relevant des dépenses de fonctionnement
(titre III), et les travaux et constructions, relevant de l’investissement (titre V).
Toutefois les termes utilisés dans la nomenclature, comme par exemple “ installations et aménagement
immobilier ” pour le titre III chapitre 34-97 ou “ travaux et constructions ” pour le titre V chapitre 5791, ne permettent pas une corrélation directe avec les niveaux de maintenance issus de la norme.
L’imputation des dépenses de maintenance nécessite donc l’établissement de règles internes par les
gestionnaires, notamment pour les prestations de niveau 4 (montant de l’opération, caractère intégral ou
partiel de l’intervention etc.) cf. annexe 1.
2.6.
Synthèse
La définition normative de la maintenance, issue du monde industriel, permet de classer sommairement
les opérations de maintenance de bâtiment selon la nature et l’importance des prestations réalisées.
Par ailleurs, des régimes administratifs et juridiques différents s’appliquent aux opérations de
maintenance selon les cas.
Il convient donc de s’interroger chaque fois sur la nature des travaux à réaliser en s’aidant des éclairages
fournis précédemment.
Le classement typologique des opérations de maintenance proposé page suivante ainsi que les éléments
des chapitres suivants sont destinés à aider les services à cadrer leurs interventions dans ce domaine.
7
2.7.
Classement typologique des opérations de maintenance
Exemples d’opérations
Réfection partielle d’un réseau de distribution de fluides, d’une armoire de
distribution électrique, remplacement d’un brûleur de chaudière etc.
Remplacement total ou partiel ou réfection d’un ouvrage avec mise en œuvre
de moyens courants.
ex. : remplacement d’équipements terminaux : détecteurs de fumées, blocs
autonomes de sécurité, d’éléments de robinetterie, de prises de courant ou de petits
équipements techniques : batteries, serrures, ferme-portes, ou de composants
simples : revêtements muraux, de sols, vitrages sous pare-closes etc.
MOP
8
4
5
Interventions simples avec outillage et consommables courants,
remplacement de petits équipements courants standardisés.
ex. : enlèvement des mousses en toiture terrasse, dégorgement de chenaux ou
réseaux, graissages, raccords de peinture, taille annuelle de végétaux,
remplacement de sources lumineuses, de filtres, de joints etc.
(la maintenance courante correspond aux trois premiers niveaux, la grosse maintenance, aux niveaux 4
et 5)
3
Ex. ensemble de prestations pouvant entrer dans le cadre de la rénovation d’un
local : remplacement des faux plafonds, des sols, d’équipements techniques
terminaux (radiateurs, convecteurs, luminaires).
2
Remise en état d’un local, d’une salle, remplacement d’équipements
techniques terminaux ou de parties d’équipements techniques.
1
Réfection totale ou partielle d’un équipement technique (opération isolée),
intervention sur un élément de l’enveloppe du bâtiment, ou du second œuvre.
ex. : remplacement à l’identique d’un transformateur, d’un autocommutateur, d’une
chaudière, d’un ascenseur, d’un groupe électrogène, etc.
Réparation d’une étanchéité de toiture terrasse, remplacement d’ouvertures
extérieures, ravalement de façades, réfection d’un bardage.
Niveaux de maintenance ( norme AFNOR)
Hors MOP
Mise en conformité vis à vis d’une réglementation .
Adaptation fonctionnelle d’une partie des locaux sans changement de nature
d’utilisation.
ex. : mise en sécurité vis à vis des risques d’incendie, réfection d’une cuisine, d’un
restaurant , de laboratoires, de salles de réunion y compris petite extension etc.
3. Modalités d’intervention des DDE
3.1.
Rappel du cadre réglementaire général
Les interventions des services pour le compte des collectivités locales et des tiers sont régies :
par la loi du 29 septembre 1948 et textes subséquents, notamment arrêtés des 7 mars 1949 et 7
décembre 1979, modifiés par les deux arrêtés en date du 2 décembre 1998. Les missions relatives à
la gestion de patrimoine immobilier en général, et celles concernant les opérations de maintenance
en particulier, entrent dans ce champ.
par la loi MOP (titres 1 et 3) et textes subséquents relatifs aux missions de mandat et de conduite
d’opération.
3.2.
Rappel du processus de la gestion de patrimoine
La maintenance ne constitue qu’un volet de la gestion de patrimoine qui vise, au delà du simple maintien
en état, à prévoir, adapter ou fournir les moyens immobiliers dont ont besoin les utilisateurs, dans les
meilleures conditions de sécurité, de confort d’usage et de “ coût global ”.
La démarche de gestion de patrimoine immobilier se structure en 6 étapes5 :
1- La connaissance de la structure de gestion du patrimoine (son organisation, ses
besoins et ses moyens),
2- La connaissance du patrimoine (inventaires techniques et administratifs,
prédiagnostics et diagnostics),
3- Le choix des objectifs à atteindre (définition d’une politique immobilière),
4- La définition et la planification des actions,
5- La conduite des actions,
6- Le suivi des évolutions (évaluation des résultats, actualisation et ajustements
éventuels des actions),
L’intervention des services sur un patrimoine existant doit se faire en se situant par rapport à ce schéma
général. Il s’agit d’inciter les maîtres d’ouvrage à “ élargir le champ de vision ” pour optimiser les
interventions.
Ainsi, une programmation pluriannuelle de travaux de maintenance doit s’appuyer sur une bonne
connaissance de l’état de l’ensemble du patrimoine (technique et fonctionnel) et non pas seulement sur
le recensement des demandes des différents utilisateurs.
3.3.
Quelles missions à chaque stade ?
L’intervention des services peut porter sur un patrimoine ou une opération.
L’intervention sur un patrimoine concerne essentiellement les stades amont de la démarche décrite cidessus (stades 1 à 4) et les missions proposées sont des missions d’assistance et de conseil.
Celles-ci peuvent être de deux sortes :
Des missions qui s’inscrivent dans la durée et qui peuvent donner lieu à un concours pluriannuels
: ce sont les missions de suivi, de mise à jour périodique des données patrimoniales, d’assistance à la
programmation annuelle des travaux de maintenance, etc.
Des missions occasionnelles ayant pour objet, par exemple, la réalisation d’un audit,
l’initialisation d’un carnet d’identité et de santé, la rédaction d’un cahier des charges d’un outil
informatique de suivi du patrimoine, l’assistance à la réalisation d’un schéma directeur
d’investissement, la conduite d’une opération etc.
Les interventions des services au stade de la conduite des actions font l’objet de missions occasionnelles
pour lesquelles et il est nécessaire de différencier les opérations qui entrent dans le champ de la loi
“ MOP ” et celles qui sont “ hors MOP ”. Les paragraphes suivants précisent les cadres d’intervention
correspondant à chacun de ces deux cas.
5
Cf. guide CERTU : la gestion des patrimoines immobiliers publics-1996
9
Enfin, un tableau récapitulatif (paragraphe 3.6) synthétise les différentes missions susceptibles d’être
proposées aux différents stades de la gestion de patrimoine et leur articulation.
3.4.
Opérations de maintenance entrant dans le champ de la loi MOP
Les missions que peuvent réaliser les DDE dans le cadre d’opérations de maintenance de bâtiment
entrant dans le champ de la loi MOP sont les mêmes que celles réalisées pour les opérations de
constructions :
La conduite d’opération
La conduite d’opération consiste en une assistance générale à caractère administratif, financier et
technique.
Base réglementaire
Article 6 de la loi MOP
Article 5bis de l’arrêté du 7 mars 1949 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
Etendue de la mission
La conduite d’opération intéresse les trois phases d’une opération : définition des ouvrages, conception
et réalisation. C’est pourquoi il convient d’éviter la réalisation de missions partielles notamment celles
qui ne comprendrait pas les phases conception et réalisation.
La responsabilité du conducteur d’opération
La responsabilité du conducteur d’opération est susceptible d’être recherchée sur deux fondements bien
distincts (cf guide des litiges oct.1998) :
“ D’une part, à l’instar de tout prestataire de service, le conducteur d’opération est contractuellement
responsable des fautes commises lors de l’accomplissement de sa mission.
D’autre part, il n’est pas exclu que dans le cadre de sa mission d’assistance technique, et notamment s’il
sort de son rôle et empiète sur celui du maître d’œuvre, le conducteur d’opération soit qualifié de
constructeur par le juge, et redevable en conséquence des garanties de tout constructeur. ”
Le mandat
Le mandat consiste à exercer, au nom et pour le compte du maître d’ouvrage, certaines de ses
attributions.
Base réglementaire
Articles 3, 4 et 5 de la loi MOP
Articles 2 et 6 de l’arrêté du 7 mars 1949 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
Etendue de la mission
L’objectif de la loi MOP étant de responsabiliser la maîtrise d’ouvrage, l’intervention d’un mandataire
n’est prévue qu’après que le maître d’ouvrage a exercé ses responsabilités fondamentales à savoir, arrêté
le programme et l’enveloppe financière prévisionnelle de l’opération.
C’est pourquoi un service, sollicité sur une opération pour une mission d’assistance et de conseil en
phase programme, et qui serait pressenti comme mandataire pour les phases ultérieures, doit dissocier
les deux missions.
La responsabilité du mandataire
Le mandataire n’est pas maître d’ouvrage, il n’agit que dans la limite des attributions qui lui sont
confiées par la convention.
Le mandataire étant choisi par le maître d’ouvrage pour ses compétences, il peut voir sa responsabilité
recherchée par celui-ci en cas d’omission dans son devoir de conseil, pour manque de diligence et, selon
l’étendue du mandat qui lui est confié, pour méconnaissances sur les plans technique administratif et
financier.
Le mandataire n’est pas constructeur, sa responsabilité peut être uniquement recherchée sur le
fondement de la faute contractuelle.
10
Le conseil et l’assistance
Base réglementaire
Articles 2 et 6 de l’arrêté du 7 mars 1949 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
Etendue de la mission
Ce type de mission intéresse les opérations pour lesquelles le maître d’ouvrage souhaite une assistance
pour la réalisation des études nécessaires à l’élaboration du programme et à la détermination de
l’enveloppe financière des opérations et plus généralement les études préalables, d’opportunité, de
faisabilité ...
Ce type de prestation se situe dans le champ concurrentiel du public et du privé.
Lorsque, comme cela a été dit précédemment, seuls certains éléments d’une conduite d’opération auront
été retenus par un maître d’ouvrage, la prestation relèvera du conseil et de l’assistance.
La responsabilité du conseil et assistant
La responsabilité du conseil et assistant est à rapprocher de celle du conducteur d’opération.
Une attention particulière doit être apportée à la définition des éléments de mission de manière à ne pas
empiéter sur la maîtrise d’œuvre (conception).
La maîtrise d’œuvre
Base réglementaire
Titre 1er de l’arrêté du 7 décembre 1979 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
pour les collectivités locales et leurs groupements
Articles 5 à 5.4 de l’arrêté du 7 mars 1949 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
pour les autres maîtres d’ouvrage
Etendue de la mission
L’arrêté du 2 décembre 1998 définit des éléments de mission pour les ouvrages des domaines de
l’infrastructure ou de l’industrie de la même manière que ceux confiés aux prestataires privés, à savoir par
le décret n° 93-1268 du 29 novembre 1993 et l’arrêté du 21 décembre 1993 pris pour son application.
Seuls les ouvrages de bâtiment relevant du domaine de l’industrie (magasins, entrepôts, halles etc.)
peuvent faire l’objet de missions de maîtrise d’œuvre publique de la part du ministère de l’Equipement.
L’intervention des services en qualité de maître d’œuvre est donc exceptionnelle. Dans ce cas, ils
devront s’assurer de pouvoir réaliser la totalité de la mission de base.
3.5.
Opérations de maintenance hors loi MOP
Le conseil et l’assistance
Base réglementaire (rappel)
Articles 2 et 6 de l’arrêté du 7 mars 1949 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
Etendue de la mission
La mission est plus ou moins étendue en fonction de l’intervention ou non d’un maître d’œuvre (sans
qu’une mission de base ne soit nécessaire), dictée par la complexité de l’opération.
La mission peut donc aller d’une assistance à l’établissement d’un cahier des charges destiné à la
commande de travaux par le maître d’ouvrage, à une mission beaucoup plus large s’apparentant à une
mission de conduite d’opération. Toutefois, la mission ne sera pas qualifiée de conduite d’opération
lorsque le processus de réalisation ne comprendra pas les trois phases programmation, conception et
réalisation.
La responsabilité de l’assistant
11
La responsabilité de l’assistant est à rapprocher de celle du conducteur d’opération.
Une attention particulière doit être apportée à la définition des éléments de mission de manière à ne pas
empiéter sur la maîtrise d’œuvre.
La maîtrise d’œuvre
Base réglementaire
Titre 1er de l’arrêté du 7 décembre 1979 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
pour les collectivités locales et leurs groupements
Articles 5 à 5.4 de l’arrêté du 7 mars 1949 modifié par l’arrêté interministériel du 2 décembre 1998
pour les autres maîtres d’ouvrage
Etendue de la mission
Les missions de maîtrise d’œuvre pour des opérations situées hors MOP sont soumises aux mêmes
restrictions que celles se rapportant aux opérations soumises au champ de la MOP : seuls les ouvrages de
bâtiment relevant du domaine de l’industrie (magasins, entrepôts, halles etc.) peuvent faire l’objet de ce
type de mission.
12
3.6.
Synthèse des différentes missions en matière de gestion de patrimoine
Stades de la gestion de
patrimoine
Missions possibles pour les DDE
Toutes opérations
1- La connaissance de la
structure de gestion du
patrimoine
2- La connaissance
patrimoine
du
Conseil et assistance
3- Le choix des objectifs à
atteindre
4- La définition et la
planification des actions
Opérations “ MOP ”
5- La conduite des actions
6
Conduite d’opération
ou
Mandat7
Opérations “ hors MOP ”
5- La conduite des actions
Conseil et assistance
Toutes opérations
6- Le suivi des évolutions
Conseil et assistance
Nota. les missions de maîtrise d’œuvre demeurent possibles pour les bâtiments relevant du domaine de l’industrie
(cf. arrêtés du 2 décembre 1998)
6
7
Opérations individualisées.
Contrairement à la mission de conduite d’opération, le mandat ne peut inclure l’établissement du programme de l’opération.
13
4.
Recommandations
Comme cela a été dit précédemment, les missions réalisées en matière de gestion de patrimoine peuvent
être très variables selon :
les phases pour lesquelles le service est sollicité (intervention “ en amont ” ou uniquement pour la mise
en œuvre d’opérations particulières prédéfinies par le maître d’ouvrage),
la nature des opérations, selon qu’elles se situent ou non dans le champ de la loi MOP,
la nature et la structure de la collectivité qui sollicite le concours (d’une petite commune à une région).
Ce chapitre a pour but de préciser les enjeux attachés à telle ou telle mission et les points de vigilance à
observer lors de la passation d’une convention :
Aux stades 1 et 2 : connaissance de la structure de gestion, connaissance du
patrimoine
Une programmation rationnelle des opérations de maintenance nécessite :
une bonne connaissance du patrimoine, de son état technique et fonctionnel,
la définition d’une politique immobilière (identification des besoins, des priorités, des budgets
etc.)
Les services peuvent donc assurer à ce stade des missions de conseil et d’assistance ayant pour objet :
la mise en place d’un outil (informatique ou non) de connaissance du patrimoine : carnets d’identité et
de santé réunissant les données administratives et techniques du patrimoine, carte des implantations,
le prédiagnostic technique et fonctionnel du patrimoine,
la rédaction de cahier des charges de diagnostics techniques“ ciblés ” en tant que de besoin, et la
commande de ces prestations,
la réflexion sur les priorités et les budgets,
Points de vigilance
Harmonisation des méthodes
Lorsque l’étendue du patrimoine nécessite l’intervention pour un même maître d’ouvrage (ex.
Conseil Régional ou Conseil Général) de plusieurs personnes ou services, une harmonisation des
méthodes de travail, au niveau du prédiagnostic puis aux différents stades du processus de gestion
des opérations est indispensable. Il est important que les prestations soient homogènes et de qualité.
De plus, la convention devra préciser clairement à qui incombe le travail de synthèse de l’ensemble
des informations recensées sur le patrimoine (DDE ou service du maître d’ouvrage).
Pas de diagnostics techniques
Compte tenu de la responsabilité attachée à ce type de prestation, l’intervention au titre du
diagnostic technique doit être limitée à un rôle de conseil et d’assistance à la rédaction du cahier
des charges de la commande à un organisme ad hoc. Cette disposition doit être clairement indiquée
dans les conventions.
Carnet d’identité et de santé
Lorsque la mission portera sur la mise en œuvre de carnets d’identité et de santé du patrimoine, la
convention précisera la limite des prestations : conception de l’outil ou rédaction d’un cahier des
charges, saisie initiale des données patrimoniales, mise à jour périodiques de ces données etc.
Bilan des missions pluriannuelles
Les missions s’inscrivant dans la durée devront comporter une clause de reconduction (reconduction
tacite ou formelle) et intégrer un bilan annuel de la prestation permettant, le cas échéant, la mise à
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plat de certains points ayant posé problème (difficultés pour obtenir certaines informations, calage de
procédures, nécessité de diagnostics techniques plus systématiques...).
Aux stades 3 et 4 : choix des objectifs, définition et planification des
opérations
Le choix des objectifs et la programmation des opérations nécessitent, au delà de la connaissance du
patrimoine, le recueil des besoins et des contraintes du maître d’ouvrage (et dans les conditions fixées
par le maître d’ouvrage, ceux des gestionnaires de site, des utilisateurs etc.).
Les services peuvent assurer, à ce stade, une mission d’assistance et de conseil pour :
l’organisation du recensement des besoins auprès des utilisateurs ou des gestionnaires,
l’examen de la faisabilité des opérations eu égard aux contraintes (techniques, financières, de
délais,etc.),
l’élaboration, par établissement, d’un programme de travaux et d’études (annuel ou pluriannuel)
La grande diversité des opérations rencontrées en maintenance peut conduire à des missions
particulières des services selon les cas.
C’est pourquoi il importe de définir très précisément dans les conventions la typologie des opérations
concernées :
Les opérations de maintenance entrant dans le champ de la “ MOP ” : ce sont, en général, des
opérations relativement importantes susceptibles de s’inscrire dans un programme pluriannuel. Elles
sont comparables dans leur processus de détermination et de mise en œuvre aux opérations de
construction et n’appellent pas de remarques particulières. Elles donneront lieu dans la majorité des
cas à des missions de conduite d’opération ou à des mandats.
Exemple : mise en sécurité d’un bâtiment (encloisonnement des escaliers et mise en place d’un
système de sécurité incendie), réutilisation d’une partie de bâtiment.
Les opérations de maintenance n’entrant pas dans le champ de la “ MOP ” qui nécessitent
l’intervention d’un maître d’œuvre (sans qu’il y ait mission de base) : la mission de la DDE
(qualifiée “ d’assistance et conseils ”), s’apparente à une conduite d’opération “simplifiée” puisque
les études sont réduites ; la prestation demandée au maître d’œuvre est essentiellement technique
et/ou économique.
Exemples : remplacement d’une chaudière, réfection d’une étanchéité de toiture terrasse, traitement
coupe feu des parois d’une chaufferie.
Les opérations de maintenance n’entrant pas dans le champ de la “ MOP ” et ne nécessitant pas
l’intervention d’un maître d’œuvre : la mission assurée par la DDE (qualifiée “ d’assistance et
conseils ”) en qualité d’assistant au maître d’ouvrage peut consister en la rédaction d’un cahier des
charges, les propositions techniques étant apportées par l’entreprise.
Exemple : remplacement d’équipements standards ou courants (chauffe-eau électrique, robinets,
portes, serrures...), travaux de peinture, de revêtements muraux, de revêtements de sols souples...
Points de vigilance
Planification des travaux et connaissance du patrimoine
Si le service intervient pour proposer une programmation des travaux de maintenance sans disposer
d’une connaissance suffisante du patrimoine, il doit veiller à ce que sa prestation ne soit pas
interprétée comme un cautionnement implicite des choix du maître d’ouvrage et doit l’inciter à
mettre en œuvre une démarche de connaissance de son patrimoine.
Définition claire du “ qui fait quoi ”
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Dans le cadre de missions de recensement des besoins et de planifacation d’opérations, les rôles de
chacun (DDE, maître d’ouvrage, utilisateurs, gestionnaires de sites...) doivent être clairement définis,
ainsi que les processus de décision : quelles sont les prérogatives exclusives de la maîtrise
d’ouvrage, qui est force de proposition en terme de besoins (aux plans technique, fonctionnel et de la
sécurité), le schéma de communication avec les interlocuteurs etc.
Analyse prospective suffisante
La plupart des travaux d’urgence sont dus au vieillissement des constituants et peuvent être anticipés
par une connaissance appropriée du patrimoine (prédiagnostics et diagnostics techniques) et une
prise en compte d’un critère de pérennité des ouvrages dans la planification des travaux. Les services
assurant une mission d’assistance à la réalisation de travaux de maintenance devront donc veiller à ce
que le maître d’ouvrage se donne les moyens de conduire toutes les investigations préalables
nécessaires, afin de réduire le nombre de ces “ cas d’urgence ”, souvent synonymes de contraintes
supplémentaires.
Estimation rigoureuse des coûts
Les capacités nécessaires à l’estimation financière sommaire des travaux de maintenance réalisées à
ce stade ne doivent pas être sous-estimées. Celles-ci sont difficilement partageables dès lors que ce
type de travaux, soumis à de multiples aléas, se prête très mal à l’établissement de ratios. Le recours
à l’entreprise (demande de devis) doit être utilisé à bon escient et ne doit pas conduire le service à se
démettre du rôle de conseiller technique que lui confie le maître d’ouvrage.
Estimation rigoureuse des délais
Les délais sont en général très tendus. Il est classique, dans le domaine scolaire par exemple, qu’un
maître d’ouvrage notifie sa décision de lancement d’une opération en janvier/février avec comme
objectif un achèvement des travaux à la rentrée scolaire soit, mi-septembre, alors que le délai global
normal d’une opération de grosse maintenance dépasse généralement une année.
Il conviendra donc là encore de bien clarifier avec le maître d’ouvrage les procédures de gestion des
opérations (selon la nature des études nécessaires, les procédures administratives obligatoires, les
montants etc.).
Au stade 5 : “ conduite ” des actions
Les missions de mandat ou de conduite d’opération n’appellent pas de remarques particulières.
Les missions de conseil et d’assistance, par contre, doivent être rigoureusement définies
contractuellement dans la mesure où le cadre réglementaire dans lequel elles s’inscrivent, l’arrêté du 7
mars 1949 modifié et la loi MOP, n’en fixe pas le contenu.
Tout au plus peut on retenir que l’élaboration du programme et la détermination de l’enveloppe
financière prévisionnelle mentionnées à l’article 2 de la MOP peuvent être réalisées dans le cadre d’une
mission de conseil et d’assistance.
Ainsi, les services devront décrire précisément l’étendue de leur mission :
- en établissant la liste exhaustive des tâches qu’ils feront, en veillant à ce que celles-ci ne
constituent pas des actes de maîtrise d’œuvre (ex. opérations hors MOP : établissement de cahiers des
charges pour la consultation des entreprises, avis technique et financier sur devis...)
- en rappelant les prérogatives exclusives de la maîtrise d’ouvrage.
Dans le cas d’opérations hors MOP avec intervention d’un maître d’œuvre ils pourront, pour définir le
contenu de leur mission, s’appuyer pour partie sur le contenu de la mission de conduite d’opération.
Points de vigilance
Certification du service fait et liquidation de la dépense
Travaux réalisés dans le cadre d’un marché
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Lorsque des travaux sont exécutés sous forme de marchés, le CCAG travaux fixe l’étendue des
obligations du maître d’œuvre relatives à la certification du service fait (constat, vérification des
décomptes, établissement des états d’acompte et du solde, procès verbal des opérations préalables à la
réception ...)
Les services intervenant en assistance et conseil devront donc veiller à ne pas réaliser ces tâches de
maîtrise d’œuvre.
Travaux sur mémoire et achats sur factures
La mention “ certifie le service fait conforme à la commande ” est une formalité substantielle préalable à
la liquidation de la dépense et donc une prérogative de l’ordonnateur. En pratique, la réception des
travaux ou de fournitures peut être effectuée par des agents n’ayant pas la qualité d’ordonnateur.
Néanmoins, les procès verbaux doivent être certifiés par les ordonnateurs pour être réguliers.
Ainsi, lorsque les travaux requièrent une prestation de maîtrise d’œuvre, la constatation du service peut
être confiée par l’ordonnateur au maître d’œuvre.
Lorsque les travaux ne nécessitent pas l’intervention d’un maître d’œuvre, l’ordonnateur peut requérir
les services de son assistant pour la constatation du service fait.
Il revient donc aux chefs de service de juger de l’opportunité d’assurer ce type de mission en fonction
notamment de la plus value apportée et des compétences nécessaires à son accomplissement.
5. Conclusion
La plus-value de service public fournie par les services est d’autant plus grande qu’ils apportent des
éléments de méthodes aux maîtres d’ouvrages. Ce qui implique un positionnement plutôt dans les phases
amont de la démarche de gestion de patrimoine décrite précédemment.
Il ne faut cependant pas oblitérer les situations fréquentes où la DDE est sollicitée sur la conduite des
opérations de maintenance, d’autant plus que les conditions de réalisation souvent délicates de ce type
d’opérations (urgence, site occupé, aléas techniques...) nécessitent des méthodes et savoir-faire
particuliers, des moyens humains relativement importants en comparaison de ceux nécessaires aux
opérations de construction, une grande disponibilité etc..
Dans tous les cas, la contractualisation de missions en matière de maintenance doit se faire en ayant à
l’esprit un certain nombre de principes :
Le premier, issu de la loi “ MOP ”, est celui de la distinction entre les phases de programmation
et de réalisation des opérations. Ce qui doit se traduire par :
des missions spécifiques d’assistance et de conseil aux stades amont
des missions individualisées, de conduite d’opération ou de mandat, au stade de la mise en
œuvre de chaque opération relevant de la loi “ MOP ”
Le second principe tient au désengagement de fait du ministère vis à vis des prestations de
maîtrise d’œuvre dans le domaine du bâtiment qui nécessite d’encadrer spécifiquement les
opérations de maintenance hors loi “ MOP ” par des missions d’assistance et de conseil en en
décrivant précisément les éléments.
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