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RELECTURE - MAURITANIE - Fiche 1 FR_2e parties des
MAURITANIE FICHE TECHNIQUE Répartition verticale des compétences Pays: République islamique de Mauritanie Présentation: Population: 3 623 000 habitants (en 2012)1. Superficie: 1 030 700 km2 (les deux tiers du territoire se trouvent dans le Sahara)2. Lange(s) officielle(s): en vertu de l’article 6 de la Constitution, les langues nationales sont les suivantes: Arabe, Poular, Soninké et Wolof3. Nombre d’autorités régionales + dénomination des plus grandes unités: 13 régions (wilayas), y compris la capitale Nouakchott4; 53 départements (moughataa); 33 arrondissements et 216 communes5. Les plus grandes régions en termes de surface sont: Tiris-Zemmour, Adrar et Hodh Echargui. 1 Voir Groupe de la Banque africaine de développement - Union Africaine - Commission économique pour l’Afrique, Annuaire statistique pour l’Afrique, 2013, p. 49, disponible à l’adresse suivante: www.afdb.org/en/documents/publications/african-statistical-yearbook/ (EN). 2 Voir la présentation de l’Agence mauritanienne d’information, Géographie de la Mauritanie, disponible à l’adresse suivante: http://www.ami.mr/fr/index.php?page=Mauritanie_Geographie (FR). 3 Ordonnance n° 91.022 du 20 juillet 1991 portant Constitution de la République islamique de Mauritanie, Journal Officiel du 30 juillet 1991, p. 446, texte disponible sur le site web de la Présidence de la République à l’adresse suivante: www.mauritania.mr/fr/index.php?niveau=5&coderub=4&codsoussous=74&codesousrub=11 (FR). 4 Voir ministère de l’intérieur et de la décentralisation (MIDEC), Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coopéración (AECID), Instituto de Estudios Jurídicos Internacionales (IEJI), Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, 2009, p. 32, disponible à l’adresse suivante: www.dgct.mr/doc11/LIVRE%20BLANC.pdf (FR). 5 Ibid., Annexe VI.2.- tableau 1: Communes de Mauritanie, p. 200. Voir aussi le Portail des communes de Mauritanie à l’adresse suivante: http://www.mauritania.mr/commune/index.asp (FR). La littérature n’indique pas de terme spécifique désignant les communes de Mauritanie en langue arabe. 1 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Les plus grandes régions en termes de densité de population sont: Gorgol et Guidimagha. Nouakchott (capitale politique) et Nouadhibou (capitale économique) sont les communes principales. Les autres communes importantes sont: Kiffa (centre d’élevage et de commerce), Kaedi et Rosso (villes agricoles de la vallée du fleuve Sénégal) ainsi que Zouérate (ville minière – fer)6. Synthèse L’État mauritanien, centralisé, est partiellement déconcentré. La régionalisation de la Mauritanie est le produit des diverses transformations socio-économiques (nomadisme/sédentarisme). L’administration déconcentrée est basée sur les principes d’uniformité et de hiérarchie. La Mauritanie compte 3 grands échelons administratifs: régions – départements – communes. L’autonomie et l’exercice des compétences des collectivités locales sont limités. La commune est la seule administration territoriale dotée de personnalité morale en dehors de l’État. Au niveau des politiques sectorielles, le système de décision et de gestion est centralisé. La Direction générale de la gouvernance locale (DGGL) est chargée de la mise en œuvre de la politique de gestion partagée du pouvoir. La répartition des compétences par domaine politique demeure centralisée, même si la plupart des ministères disposent de Directions régionales. 6 Informations publiées le 28 juin 2010 par le ministère des affaires étrangères français, section «Présentation générale de la Mauritanie», disponible à la page suivante: http://www.ambafrance-mr.org/Presentation-generale (FR). 2 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Répartition verticale des compétences Aperçu général Aperçu historique La régionalisation de la Mauritanie est le produit des transformations socioéconomiques que le pays a connues depuis son indépendance en 1960. Cependant «les notions de région et de régionalisation chez les Maures sont beaucoup plus anciennes et trouvent leur origine dans la tradition de gestion commune de l’espace pastoral»7. La tradition maure avait dans les faits et depuis longtemps introduit des appellations territoriales dont beaucoup aujourd’hui n’ont aucun contenu administratif. Il s’agissait d’appellations qui se limitaient à des zones restreintes parfois physiquement homogènes. Protectorat français de 1904: l’administration coloniale française, dès sa mise en place en Mauritanie, a tenu compte de la situation préexistante dans la division du territoire en circonscriptions administratives8. Arrêté du 23 novembre 1912: la France divise la Mauritanie d’abord en cinq cercles, puis en 10 cercles qui correspondent à une division territoriale et administrative. Ce premier découpage territorial est renforcé en 1936, avec l’institution de la fraction tribale (subdivision de la tribu) comme unité administrative primaire. L’organisation administrative est plus classique et comprend le canton, le village et le quartier. Le village est l’unité administrative de base dont le chef est désigné par la commission de village, suivant les règles 7 M. O. El Hacen, ‘Centre et Régions en Mauritanie’, Revue du monde musulman et de la Méditerranée, 54, 1989, p. 149. 8 Voir article 1er, décret du 18 octobre 1904 portant réorganisation du Gouvernement général de l'Afrique occidentale française, Journal officiel de la République française du 21 octobre 1904, disponible aussi en ligne à la page suivante: http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k2154389/f777.image (FR). Pour des références voir aussi E. Richet, La Mauritanie (Paris, E. Larose, 1920). 3 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) coutumières, et validé par le commandement colonial. Le canton est le groupement de villages9. Depuis l’indépendance, obtenue le 28 novembre 1960: l’ancienne organisation administrative héritée de la colonisation a été remplacée par une nouvelle organisation territoriale basée sur une nouvelle régionalisation du territoire et sur la communalisation. La première communalisation de 1960: cette réforme était fondée sur la diversité du régime juridique des communes, qui étaient divisées en 3 catégories10: - communes urbaines (5): communes avec une population suffisante (supérieure à 1 500 habitants) et des ressources suffisantes pour avoir un budget propre; - communes rurales (23): communes correspondant aux limites territoriales des anciennes subdivisions; - communes pilotes (3): communes ayant les attributions des communes urbaines mais administrées par un maire, délégué du gouvernement. La présence du pouvoir central demeurait très forte. La régionalisation de 1968: cette réforme fut mise en œuvre par la loi 68242 du 30 juillet 1968, essentiellement destinée à corriger les erreurs de l’expérience communale11. La décentralisation communale de 1986: ce projet de décentralisation a débouché sur l'institution de communes sur tout le territoire national12. Par ailleurs, seules les communes disposaient d’autorités élues et cette réforme a entraîné la suppression de fait de la région comme collectivité territoriale. 9 Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 21. Ibid., p. 24 ss. Voir aussi M. El Béchir Bal, ‘Les communes en Mauritanie’, Revue juridique et politique, indépendance et coopération, 22 (2), 1968, p. 407 ss. 11 Loi 68-242 du 30 juillet 1968 portant organisation générale de l’administration territoriale, Journal officiel, 20 août 1968, p. 129. 12 M. O. El Hacen, ‘Centre et Régions en Mauritanie’, cit., p. 155. Voir aussi Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 21. 10 4 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Depuis 1995, avec la Déclaration de politique municipale, le processus de décentralisation a connu un changement profond sans pour autant, au niveau pratique, se traduire par des avancées concrètes13. Le thème de la décentralisation est depuis lors régulièrement repris et développé dans diverses déclarations de politique générale (1995 et 2007), jusqu’aux derniers États généraux de la démocratie qui se sont tenus du 27 décembre 2008 au 5 janvier 200914. Le nouvel essor de la décentralisation: après le coup d’État de 2005, des mécanismes nouveaux d’interaction entre pouvoir, opposition et société ont conduit à une nouvelle concrétisation du processus de décentralisation15, qui a pris progressivement une place plus autonome. Cette nouvelle impulsion s’est concrétisée en deux éléments: 1) d’abord l’institution, au sein du ministère de l’intérieur, d’une direction générale des collectivités locales, puis l’établissement d’un ministère de la décentralisation et de l’aménagement du territoire en 200716; 2) le démarrage du programme européen d’appui à la décentralisation en Mauritanie (PERICLES)17. Ces éléments sont porteurs d’innovations et permettront d’apporter de nouveaux changements quant au pilotage et à l’organisation du processus de décentralisation, dont les enjeux demeurent plus que jamais de taille. 13 Ministère de la décentralisation et de l’aménagement du territoire, Déclaration de politique municipale, 1995, 2007, disponible à la page suivante: www.interieur.gov.mr/mi/index.aspx (FR). 14 Voir Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 30. 15 Voir M-M. Ould Mohamedou, ‘Nouvelle production de sens en Mauritanie: le coup d’État du 3 août 2005 et sa signification’, L’Année du Maghreb, III, 2007, pp. 315-332, disponible en ligne à la page suivante: http://anneemaghreb.revues.org/379 (FR). 16 Voir Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 29. 17 Programme européen de renforcement des collectivités locales et de leurs services financé par les coopérations allemande, française et espagnole et la Commission européenne dans le cadre du 9 e FED. Voir le Portail mauritanien du développement à la page suivante: www.pmd.mr/pages/fr/article?idTopic=59CE2773-550A-8054-014F409F46973C1C&idRubric=16DD186C-550A-8054-00B8-882D072C4906&idArticle=16ECFD1C-550A-80540018-A729013E0EDB (FR). 5 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Typologie Au lendemain de l’indépendance, les pouvoirs publics mauritaniens sont «inspirés» par le modèle de l’État unitaire et centralisé, hérité de l’ancienne administration coloniale18. Selon l’art. 98 de la Constitution du 20 mai 1961, «les collectivités territoriales sont les communes ainsi que les entités auxquelles la loi confère cette qualité»19. L’État mauritanien, centralisé, est partiellement déconcentré. Il existe deux niveaux de déconcentration de l’administration territoriale20: les régions, au nombre de 13, dont celle de Nouakchott. les départements, au nombre de 53. Présentation générale du paysage institutionnel au niveau sous-national La Mauritanie est divisée en 13 régions, y compris la capitale Nouakchott. La «région» en Mauritanie a une double nature, étant d'une part une circonscription administrative de l'État et d'autre part une collectivité territoriale21. Chaque région constitue une circonscription administrative décentralisée. Les régions sont divisées en départements et ces derniers sont eux-mêmes divisés en arrondissements. L’unité administrative de base est la «commune». 18 Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 23. Loi n° 61-095 modifiant la loi du 22 mars 1959 portant Constitution de la République islamique en Mauritanie, Journal officiel n° 59 du 3 juin 1961, 171-174. Voir Arnaud J.-C., Institutions politiques mauritaniennes, Nouakchott, 1975, p. 22 ss.; Ould Daddah M.-T., Cours de droit constitutionnel mauritanien, Nouakchott 1964, p. 54 ss. 20 Information disponible sur la page officielle de l’Ambassade de France en Mauritanie, à l’adresse suivante: http://www.ambafrance-mr.org/Gouvernance-Locale (FR). 21 M. O. El Hacen, ‘Centre et régions en Mauritanie’, cit., p. 155. 19 6 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Il y a 53 départements, 33 arrondissements et 216 communes dans le pays. Chaque région est placée sous l'autorité d'un gouverneur (wali) qui représente l’Exécutif. Les départements sont placés sous l’autorité d’un préfet (hakem) et les arrondissements sous celle d'un chef d’arrondissement22. Hiérarchie entre les niveaux En Mauritanie, l’administration déconcentrée est construite sur les principes d’uniformité et de hiérarchie. «L’uniformité est perçue comme un facteur d’unité nationale dans la mesure où, sur l’ensemble du territoire de l’État, à chaque échelon, toutes les circonscriptions répondent au même schéma d’organisation»23. Le principe hiérarchique est destiné à renforcer la centralisation. Il est étroitement lié à la division territoriale, puisque «le pouvoir institué dans chaque circonscription est soumis au pouvoir de l’autorité placée à la tête de la circonscription plus grande qui l’englobe, dans une pyramide qui va de l’État à la commune»24. Actuellement, la Mauritanie compte quatre échelons administratifs, dont trois seulement ont une réelle importance (voir ci-dessous la situation des arrondissements)25. 1) La région est la circonscription la plus importante tant du point de vue spatial que du point de vue démographique. Elle est le siège de nombreuses activités. 2) Le département est situé au niveau infrarégional: les régions sont divisées en départements26. 22 Voir en particulier Division for Public Administration and Development Management (DPADM), United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA), Islamic Republic of Mauritania Public Administration Country Profile, octobre 2004. 23 Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 23. 24 Ibid. 25 Ibid., p. 31. 7 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) 3) L’arrondissement: les arrondissements furent créés au sein de certains départements, sur le principe du poste administratif de l’époque coloniale27. Bien que l'Ordonnance n° 90-002 du 30 janvier 1990 portant organisation de l'administration territoriale28 («l’ordonnance du 30 janvier 1990») les ait supprimés de jure, le texte est resté lettre morte faute de décret d’application et les arrondissements, aujourd’hui 33, continuent de fonctionner. 4) La commune: cette entité était déjà prévue dans la Constitution de 1961 à l’article 53. Après plusieurs tentatives, le mouvement de communalisation démarre entre 1986 et 1988 et 207 communes sont progressivement créées, auxquelles viennent s’ajouter, en 2001, les 9 communes de Nouakchott29. C’est ainsi que la Mauritanie compte aujourd’hui 216 communes30. Prévisions et perspectives Suite à un coup d'État militaire le 6 août 2008, l'élection présidentielle se tient le 18 juillet 2009. L'ancien General Mohamed Ould Abdel Aziz est élu avec 52,5 % des voix, et il entre officiellement en fonction le 5 août 2009. Le premier ministre actuel, Moulaye Ould Mohamed Laghdhaf, était nommé précédemment, le 13 août 2008. L’appui à la décentralisation représente un objectif de la Stratégie nationale pour la période 2008-2013. Le Rapport du Comité interministériel chargé de la bonne gouvernance de 2005 avait aussi prévu des mesures susceptibles de renforcer la gouvernance 26 Ordonnance n° 90-002 du 30 janvier 1990 portant organisation de l'administration territoriale, Journal officiel n° 743 du 28 février 1990. 27 Le Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 31, souligne que suite à la réforme territoriale de 1968, le poste administratif devient l’arrondissement. 28 Journal officiel n° 743 du 28 février 1990 29 Pour plusieurs références, voir en particulier S. M. Ould Beidy, L’administration territoriale et le développement local en Mauritanie (Paris, L’Harmattan, 2009). 30 Consulter le portail officiel des communes de la Mauritanie à la page suivante: www.mauritania.mr/commune/index.asp (FR). 8 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) locale, en termes de développement local31: déconcentration, de décentralisation et de déconcentration: dans une perspective de moyen et long termes, il s’agit d’élaborer un texte-cadre sur la déconcentration devant déboucher sur une révision du dispositif actuel32. Ce texte consacrera la déconcentration comme option fondamentale de l’État et redéfinira en conséquence les rapports hiérarchiques entre l’administration centrale et les services déconcentrés; décentralisation: le Programme de décentralisation pour le développement local et la démocratie participative (P3D), adopté en 2006, fixe un cadre et des axes stratégiques d’intervention33: réforme du cadre législatif et réglementaire, développement de la communication, du conseil et de l’assistance aux communes, et développement institutionnel des collectivités locales; développement local: il s’agit de promouvoir la communication et la concertation au sein de l’administration locale et de créer un cadre de concertation au niveau départemental où sont représentés les cadres communaux et communautaires, les services déconcentrés, le secteur privé et les organisations de la société civile. Le Deuxième Rapport mondial de Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) sur la Décentralisation et la démocratie locale a souligné qu’une nouvelle loi sur la gouvernance locale en Mauritanie était à l’examen et 31 Présidence de la République, rapport du Comité interministériel chargé de la bonne gouvernance, octobre 2005, disponible sur la page officielle de la Présidence à l’adresse suivante: www.mauritania.mr/fr/RapportsCM/Rapportbonne-gouvernance-FR.pdf (FR). 32 L’ordonnance n° 90-002 portant organisation de l’administration territoriale et le décret n° 80-166 fixant les attributions des autorités administratives. 33 Voir les références dans le document suivant: Mauritanie - Communauté européenne, Document de stratégie pays et programme indicatif national pour la période 2008-2013, Annexe 8 - Contexte sectoriel de la décentralisation en Mauritanie, disponible à la page suivante: http://www.interreseaux.org/IMG/pdf__Cadre_Strategique_Pays_Mauritanie_CE.pdf (FR). 9 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) qu'elle visait à introduire les régions en tant que nouvelle unité de gouvernance locale et à étendre les rôles des administrations locales34. Une loi d’orientation en 2010 a introduit le Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) comprenant les objectifs des choix stratégiques de la politique d’aménagement du territoire35. Selon l’art. 18 de cette loi, le SNAT sera élaboré, dans la mesure du possible, selon un processus participatif impliquant les départements sectoriels, les collectivités décentralisées et les acteurs privés et associatifs. Répartition générale des compétences Même si, du point de vue politique, les autorités mauritaniennes ont engagé une politique de décentralisation qui a fait l’objet de nombreux documents stratégiques et que le cadre légal de la régionalisation en Mauritanie a été progressivement établi, sa mise en œuvre demeure néanmoins limitée. La décentralisation s’est résumée le plus souvent «à une décongestion administrative»36, avec un pouvoir central qui reste très présent. La Déclaration de politique municipale de 1995, «qui demeure le document de référence en matière de décentralisation et d’engagement des pouvoirs publics»37, a réaffirmé l’engagement national pour la décentralisation, préconisant un transfert progressif de compétences au niveau des collectivités locales et l’amélioration de l’environnement institutionnel des municipalités. 34 Voir CGLU, Global Observatory on Local Democracy and Decentralization, Le financement des collectivités locales: Les défis du 21e siècle. Deuxième Rapport mondial sur la décentralisation et la démocratie locale (GOLD), 2010, p. 27, disponible à l’adresse suivante: www.citieslocalgovernments.org/gold/Upload/gold_report/gold_report_en.pdf (EN). 35 Loi d’orientation n° 2010-001 relative à l’aménagement du territoire du 7 janvier 2010, Journal officiel n° 1210 du 28 février 2010, p. 391 ss. 36 A. Diagana, ‘Le développement local en Mauritanie. La décentralisation à l’épreuve de la gestion de l’espace’, Hommes & Migrations, 1286-1287, 2010, p. 246. 37 Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 121. 10 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) En distinguant les affaires locales qui relèvent de l’État de celles qui reposent sur des compétences locales propres, l’administration mauritanienne recourt tout à la fois à la déconcentration et à la décentralisation. «C’est ainsi que les administrations régionales et départementales abritent exclusivement des services déconcentrés, tandis que la commune, érigée en collectivité territoriale, possède une double nature»38. Brève explication du processus d’élection des organes parlementaires La Constitution de 1991 prévoit à l’article 46 un système parlementaire bicaméral. Le Parlement est composé de deux assemblées représentatives, à savoir l'Assemblée nationale et le Sénat39. L’article 47 précise que les députés à l'Assemblée nationale sont élus pour cinq ans au suffrage direct, tandis que les sénateurs sont élus pour six ans au suffrage indirect. Ils assurent la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Mauritaniens établis à l'étranger sont représentés au Sénat. Les sénateurs sont renouvelés par tiers tous les deux ans. Au niveau local, les conseillers municipaux, le maire et ses adjoints sont tous élus. Les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct au terme d’un scrutin proportionnel40. Depuis la réforme de 2006, le conseil municipal élit le maire parmi les conseillers de la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés aux élections41. Le conseil municipal élit parmi ses membres un ou plusieurs adjoints au maire42. 38 Ibid. p. 42. Pour plusieurs références, voir en particulier O. Ould Dedde Ould Hamady, ‘L’évolution des institutions politiques mauritaniennes: Bilan et perspectives au lendemain de la réforme constitutionnelle du 25 juin 2006’, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), 67, 2007, pp. 907-947. 40 Voir l’article 93 de l’ordonnance n° 87-289 du 20 octobre 1987 abrogeant et remplaçant l'ordonnance n° 86-134 du 13 août 1986 instituant les communes, Journal officiel n° 696-697 du 28 octobre 1987, p. 403. 41 Voir article 36 de l’ordonnance 87-289 modifiée par l'ordonnance n° 2006-026 du 22 août 2006, Journal officiel n° 1125 du 31 août 2006, p. 514 ss. Pour plusieurs détails, voir aussi Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 73 ss. 42 Ibid. Art. 37. 39 11 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Il n’y a pas de conseils aux niveaux régional ou départemental. En décembre 2006, les élections municipales ont été marquées par un fort taux de participation et ont confirmé l’enthousiasme des populations suscité par la démocratisation de la vie politique locale43. En 2013, après avoir été plusieurs fois reportées,44 les élections législatives et municipales ont été organisées le 23 novembre 2013. 1. Niveau national Bien que le principe de la décentralisation semble acquis, au niveau national, un système strict de contrôle limite l’autonomie et l’exercice des compétences des collectivités locales. Le gouvernement garde un «‘droit de regard’ sur la municipalité en ce sens que les décisions du maire restent soumises à l’approbation préalable du ministère de tutelle par le triptyque ‘Approbation-Annulation-Substitution’»45. Cette forme de tutelle s'exerce également sous la forme d’un pouvoir de sanction à l’égard des autorités communales, qui autorise la suspension, la dissolution ou la révocation du conseil municipal ou du maire et de ses adjoints. La marge de manœuvre de l’équipe municipale est encore plus limitée, car les ressources se résument aux seules subventions provenant de l’État46. La centralisation se manifeste aussi au niveau budgétaire car, dans de nombreux domaines (rémunération du personnel enseignant et médical, certaines fournitures spécifiques), le gouvernement inscrit au budget des crédits de fonctionnement, dont l’exécution est déconcentrée au niveau infrarégional ou régional. 43 Voir en particulier O. Ould Dedde Ould Hamady, ‘L’évolution des institutions politiques mauritaniennes: Bilan et perspectives au lendemain de la réforme constitutionnelle du 25 juin 2006’, cit., p. 907-947. 44 Voir le site web officiel de la CENIM, à l’adresse suivante: www.ceni.mr/?debut_page=40#pagination_page (FR). 45 Ibid., p. 249. 46 Ibid. 12 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Par ailleurs, les relations internationales et diplomatiques demeurent une prérogative du gouvernement central. Longtemps exclue des accords d’association de l’Union européenne (UE) au motif qu’elle ne faisait pas partie du voisinage immédiat de l’Europe, la Mauritanie a finalement fait son entrée en 2007 «dans le vaste espace de coopération régionale de l’Euro-Méditerranée»47. Plusieurs accords avec les acteurs internationaux, notamment l’UE48 et des États comme la France, prévoient des programmes de coopération décentralisée et de développement local (Projet PADDEM 2)49. 47 M. Weigert, La Mauritanie. Acteur-clé de la régionalisation euro-méditerranéenne, rapport rédigé sous la direction de Guillaume Mortelier et Sidi Mohamed Cheiguier, Institut de prospective économique du monde méditerranéen (IPEMED), décembre 2010, disponible à l’adresse suivante: www.ipemed.coop/fr/publicationsr17/rapports-syntheses-c108/la-mauritanie-acteur-cle-de-la-regionalisation-euro-mediterraneenne-a880.html (FR). 48 Voir Mauritanie— Communauté européenne, Document de stratégie pays et programme indicatif national pour la période 2008-2013, cit., p. 7 ss. 49 Projet d’appui à la déconcentration et à la décentralisation en vigueur depuis 2004 et visant à appuyer les services du ministère de l’intérieur et son administration territoriale dans l’exercice de la tutelle des communes, et en particulier à renforcer les services déconcentrés chargés de les conseiller et de les contrôler et les capacités des communes afin de les amener à un niveau optimal en terme de fonctionnement, de gestion, de transparence et de collégialité. Voir la description à la page suivante du ministère français des affaires étrangères: www.ambafrancemr.org/Gouvernance-Locale (FR). 13 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) 2. Niveau régional Le statut de la région a été précisé avec l’ordonnance du 30 janvier 199050. Cependant, ces régions administratives sont des circonscriptions administratives de l’État non dotées de personnalité morale (article premier). Toutefois, le texte de référence reste aujourd’hui encore le décret du 18 juillet 1980 qui développe les dispositions de l’ordonnance du 20 février 1979 (n° 79-026) organisant les régions. De la combinaison de ces textes, il résulte que l’administration régionale est exclusivement confiée à un gouverneur, qui assure de surcroît la direction de tous les services régionaux51. Le gouverneur est, dans la région, le représentant du pouvoir central. Agent de l’administration territoriale, il est placé sous l’autorité directe du ministre de l’intérieur. Au niveau de la région, l’administration est fortement centralisée autour du gouverneur qui, en tant qu’agent de l'État, représente tous les ministres nationaux. Il est aussi le supérieur hiérarchique des préfets qui sont à la tête des départements. Le gouverneur transmet les instructions du gouvernement dans les départements et veille à leur exécution, de même qu’il informe régulièrement le gouvernement de la situation de sa région. Il est le pilier de l’action territoriale du gouvernement. La capitale régionale abrite en principe toutes les directions départementales du gouvernement central: trésor, affaires économiques et sociales, agriculture, hydraulique52. «Théoriquement, la Wilaya est… le siège des services techniques déconcentrés de l’État. Dans les faits, le processus de déconcentration des ministères techniques n’est pas encore finalisé»53. 50 Supra, note 26. Voir Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 44; S. M. Ould Beidy, L’administration territoriale et le développement local en Mauritanie, cit., p. 117 ss. 52 M. O. El Hacen, ‘Centre et régions en Mauritanie’, cit., p. 155. 53 Voir Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 44 51 14 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Seuls quelques services d’État sont déconcentrés au niveau régional: en dehors du développement rural, de l’enseignement fondamental et de la santé, qui disposent de directions régionales, les ministères manquent de délégations régionales. 3. Niveau intermédiaire L’administration infrarégionale est représentée par le département et repose sur le même modèle que l’administration régionale54. Le texte normatif de référence est l’ordonnance de 1990 qui place le département sous l’autorité d’un préfet, qui est le délégué du gouvernement et est soumis à l'autorité du gouverneur régional, lequel peut annuler ses actes et user à son égard de ses pouvoirs de substitution55. Le préfet est nommé par décret pris en conseil des ministres sur proposition du ministre de l’intérieur. Il est dans le département le délégué du gouvernement. C’est par l’intermédiaire du gouverneur qu’il reçoit les directives et instructions émanant de l’autorité centrale. Par conséquent, il a été constaté que la déconcentration des services techniques, déjà assez faible au niveau régional, est plus faible encore dans la Moughataa56. 4. Niveau local La base – et la destination – de la pyramide de l’administration déconcentrée de l’État est la commune. Du point de vue juridique, les communes sont régies par l’ordonnance du 20 octobre 1987 qui abroge et remplace l’ordonnance du 13 août 1986 instituant 54 S. M. Ould Beidy, L’administration territoriale et le développement local en Mauritanie, cit., p. 131 ss. Voir Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 45. 56 Ibid. 55 15 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) les communes («l’ordonnance du 20 octobre 1987»)57. Cette ordonnance a néanmoins été modifiée, pour certaines de ses dispositions, par l’ordonnance n° 2006-026 du 22 août 2006 et la loi n° 51-2007 du 3 septembre 2007. Dans l’attente du nouveau code des collectivités territoriales qui est en préparation, il faut signaler que la commune est la seule collectivité territoriale expressément spécifiée par la Constitution de 1991 (article 98), «qui lui confère un fort ancrage institutionnel et une certaine prééminence juridique»58. La première communalisation de la Mauritanie (1960) distinguait trois (3) types de communes59: - communes urbaines: ce sont les communes ayant une population supérieure à 1 500 habitants et des ressources suffisantes permettant d’avoir un budget propre; - communes pilotes: ces communes disposent d’un budget et d’un patrimoine propres. Elles ont les attributions des communes urbaines mais sont administrées par un maire, délégué du gouvernement. La présence du pouvoir central y est forte; - communes rurales: elles jouissent de la personnalité morale et de compétences propres plus importantes que les communes urbaines. Aujourd’hui, selon qu’elles sont rurales ou urbaines, le portail des communes catégorise ces collectivités selon les classifications suivantes: rurales à vocation agricole, pastorale, agropastorale, rurales de pêcheurs, 57 Ordonnance n°87-289 du 20 octobre 1987 abrogeant et remplaçant l'ordonnance n° 86-134 du 13 août 1986 instituant les communes, Journal officiel n° 696-697 du 28 octobre 1987, p. 403. 58 Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 45. Voir aussi Ould Beidy S. M., L’administration territoriale et le développement local en Mauritanie, cit., p. 93 ss. 59 Pour plusieurs références, voir Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, cit., p. 24, et M. El Béchir Bal, ‘Les communes en Mauritanie’, cit., p. 410 ss. Voir aussi Centre mauritanien d’analyses politiques (CMAP), La décentralisation, juillet 2002, p. 6, disponible à l’adresse suivante: www.cmap.mr/Documentation/decentralisation.pdf (FR). 16 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) urbaines à vocation agricole, pastorale, agropastorale, urbaines à vocation industrielle et commerciale. La réforme de 1987 a cependant doté les communes d’un statut juridique uniforme. Une fois encore, la commune est la seule administration territoriale dotée de la personnalité morale en dehors de l’État, conformément au schéma déconcentré qui en fait un prolongement de ce dernier. État et communes poursuivent l’intérêt général, chacun dans leur sphère de compétences60. À la tête de la commune se trouve le maire, qui exerce certaines missions pour le compte de l’État. Il agit alors indépendamment du conseil municipal et dans le strict respect du circuit hiérarchique établi pour l’administration déconcentrée. Le maire est chargé de l’exécution et de l’application des lois, des règlements et, de façon générale, de toutes les décisions ou instructions des autorités supérieures, dans le respect du circuit hiérarchique de l’administration déconcentrée. Il est responsable de la police municipale, c'est-à-dire qu’il assure, sous le contrôle de l’autorité administrative locale, «le bon ordre, la salubrité, la tranquillité et la moralité publiques sur le territoire communal»61. En tant que personne morale, la commune dispose de compétences propres énumérées à l’article 2 de l’ordonnance de 198762, comprenant: «la voirie locale; la construction, l’entretien et l’équipement des bâtiments scolaires de l’enseignement fondamental; la construction, l’entretien et l’équipement des dispensaires et centres de protection maternelle et infantile; l’alimentation en eau et l’éclairage public; en cas de concession, un décret approuve le cahier des charges; les transports urbains, sanitaires et scolaires; la lutte contre l’incendie; l’hygiène; l’enlèvement des ordures ménagères; les marchés; les abattoirs; les équipements sportifs et culturels 60 Ibid. Art. 47, ordonnance n° 87-289 du 20 octobre 1987. 62 Art. 2, ordonnance n° 87-289 du 20 octobre 1987. 61 17 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) communaux; les parcs et jardins; les cimetières; l’assistance aux indigents; l’aménagement et la gestion des zones concédées par l’État à la commune». Par ailleurs, la commune a pour mission de concevoir, planifier et mettre en œuvre des politiques de développement économique, social et culturel dans l’intérêt des populations. La commune est dotée d’une autonomie financière. La fiscalité communale est régie par l’ordonnance 90-04 du 6 février 199063 et ses textes modificatifs (lois de finances de 1994, 2001 et 2002). Cette ordonnance distingue deux types de ressources ordinaires: les «impôts communaux» perçus par l’État pour les redistribuer et les «taxes», qui alimentent directement le budget communal. Les ressources extraordinaires sont diverses: emprunts, subventions, etc. 63 Ordonnance n° 90-04 du 6 février 1990 portant création d’une fiscalité communale, Journal officiel, 1990, p. 213. Pour plusieurs références, voir S. M. Ould Beidy, L’administration territoriale et le développement local en Mauritanie, cit., p. 78 ss. 18 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Méthodologie et bibliographie sélective Méthodologie (y compris pour les mises à jour) La méthodologie contient un registre/aperçu des documents consultés et des résultats. Plus spécifiquement, la méthodologie implique une conjugaison des éléments suivants: (1) sources primaires: consultation des dernières versions de droit primaire constitutionnel (constitutions) et de législations secondaires. À cet égard, nous avons consulté la version électronique du Journal officiel mauritanien, disponible à l’adresse suivante: http://www.legimauritanie.net/ (FR), afin de: - consulter la Constitution, - accéder directement aux numéros du Journal Officiel publiés, - effectuer une recherche thématique sur l'ensemble des textes publiés dans le Journal Officiel; consultation des sites web institutionnels des autorités pertinentes au niveau national ou sous-national. Sites des ministères: consultation des sites web officiels des ministères du gouvernement mauritanien et de ceux de certaines régions afin d’obtenir un aperçu des compétences et des missions. Portail de la décentralisation: outil particulièrement intéressant, le Portail de la décentralisation est disponible sur le site web de la DGGL, anciennement Direction générale des collectivités territoriales (DGCT), du ministère de l’intérieur et de la décentralisation: http://www.dgct.mr/ (FR) et www.interieur.gov.mr (FR). 19 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) Sites des missions diplomatiques: consultation du site web institutionnel des missions diplomatiques en Mauritanie, en particulier la page web du ministère français des affaires étrangères à l’adresse suivante: http://www.ambafrancemr.org/Presentation-generale (FR). Portail de coopération avec l’UE: en ce qui concerne les relations internationales, notamment avec l’Union européenne, nous avons consulté le portail de la coopération de l’UE avec la Mauritanie à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/countrycooperation/mauritania/mauritania_fr.htm (FR). À cet égard, nous avons aussi consulté le portail du développement de la Mauritanie, disponible à l’adresse suivante: www.pmd.mr (FR), ainsi que les références aux programmes de coopération, et notamment le PERICLES Programme européen de renforcement des collectivités locales et de leurs services, financé par les coopérations allemande, française et espagnole et la Commission européenne dans le cadre du 9e FED. Très intéressant également, le portail en ligne de l’Assemblée de l'UE des représentants régionaux et locaux du Comité des régions de l’UE est disponible à l’adresse suivante: http://cor.europa.eu/fr/Pages/home.aspx (FR). Agence mauritanienne d’information: pour des informations de nature institutionnelle, nous avons également consulté le site web de l’Agence mauritanienne d’information (AMI), créée en 1975, qui publie plusieurs données mises à jour: www.ami.mr/fr/index.php?page=Presentation_AMI (FR). (2) sources secondaires: analyse de la littérature. Afin de peaufiner la recherche des informations sur la répartition des compétences et la distribution des pouvoirs en Mauritanie, nous avons analysé divers documents de littérature scientifique, comprenant: a) Rapports spécialisés 20 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) - les rapports ARLEM (de l’Assemblée de l'UE des représentants régionaux et locaux du Comité des régions de l’UE), disponibles à la page suivante: http://cor.europa.eu/fr/activities/arlem/Pages/key-documents-and-links.aspx (FR); - au sujet de la décentralisation dans la région Euromed, nous avons consulté le rapport annuel 2010 de l’IEMed (Institut européen de la Méditerranée), qui comprend le chapitre rédigé par S.I. Bergh intitulé «Décentralisation et gouvernance locale dans la région MENA»; - les rapports UCLG, Global Observatory on Local Democracy and Decentralization, et en particulier: Local Government Finance: The Challenges of the 21st Century. Second Global Report on Decentralization and Local Democracy (GOLD), 2010; - les rapports et études officiels publiés sur les sites web des ministères, surtout du ministère de l’intérieur et de la décentralisation, et en particulier les documents relatifs aux stratégies de décentralisation. À cet égard, nous avons consulté les documents politiques et stratégiques, y compris le récent Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie de 2009, élaboré par l’Instituto de Estudios Jurídicos Internacionales (IEJI) en collaboration avec le ministère de l’intérieur et de la décentralisation (MIDEC) et le Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coopéración (AECID) espagnol; - les rapports issus de certains centres de recherche, et notamment: le Centre mauritanien d’analyses politiques (CMAP), qui a publié un rapport sur La décentralisation en juillet 2002: www.cmpa.mr (FR); l’Institut de prospective économique du monde méditerranéen (IPEMED), qui a publié en 2010 un rapport sur «La Mauritanie. Acteur-clé de la régionalisation euro-méditerranéenne»: www.ipemed.coop/fr (FR); b) Annuaires et fiches d’informations - Annuaire statistique africain 2013, publié par le Groupe de la Banque africaine de développement - Union Africaine - Commission économique pour l’Afrique; 21 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) - la Fiche Profil de la Mauritanie élaborée par les Nations unies: Division for Public Administration and Development Management (DPADM), United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA), Islamic Republic of Mauritania Public Administration Country Profile, Octobre 2004; - la Fiche Profil élaborée par les missions diplomatiques en Mauritanie; - la Fiche Profil élaborée par l’Agence BBC. c) Articles et ouvrages scientifiques de la littérature spécialisée dans le domaine des études régionales, des politiques comparées et du droit constitutionnel mauritanien. Nous avons consulté les monographies les plus récentes sur la décentralisation et la régionalisation en Mauritanie et les articles et contributions scientifiques de revues et journaux spécialisés, en particulier: Africa Development Revue du monde musulman et de la Méditerranée L’Année du Maghreb d) Recherche de contacts et enquêtes informatives - recherches de contacts auprès des délégations diplomatiques mauritaniennes; - recherche de contacts et informations sur le site web de l’Union européenne, spécialement les rapports par pays et plans d’action de l’Union européenne (Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Mauritanie, Maroc, Palestine, Syrie, Tunisie et Libye); - recherche de contacts dans les universités et centres de recherche spécialisés dans les questions constitutionnelles et la décentralisation/régionalisation. e) Sites web spécialisés en matière de régionalisation en Mauritanie - Portail de la décentralisation: outil particulièrement intéressant, le Portail de la décentralisation est disponible sur le site web de la DGGL, anciennement DGCT, 22 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) du ministère de l’intérieur et de la décentralisation: http://www.dgct.mr/ (FR) et www.interieur.gov.mr (FR). Bibliographie sélective M. Abdoul, ‘Les communes dans le processus démocratique: la quête difficile d'un pouvoir local effectif en Mauritanie’, Africa Development, 21 (4), 1996, pp. 75-92. I. Abou Sall, Mauritanie du Sud. Conquêtes et administration coloniales françaises 1890-1945, (Paris, Karthala, 2007). J-C. Arnaud, Institutions politiques mauritaniennes (Nouakchott, École nationale d'administration, 1975). S. I. Bergh, ‘Décentralisation et gouvernance locale dans la région MENA’, Med. Mediterranean Yearbook, 2010, pp. 253-258. A. S. O. Bouboutt, ‘La construction de l'État de droit en Mauritanie. Enjeux, stratégies, parcours’, Annuaire de l’Afrique du Nord, 34, 1995, pp. 301-341. Centre mauritanien d’analyses politiques (CMAP), La décentralisation, juillet 2002, disponible à l’adresse suivante: http://www.cmap.mr/Documentation/decentralisation.pdf (FR). A. Diagana, ‘Le développement local en Mauritanie. La décentralisation à l’épreuve de la gestion de l’espace’, Hommes & Migrations, 1286-1287, 2010, pp. 246-257. Division for Public Administration and Development Management (DPADM), United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA), Islamic Republic of Mauritania Public Administration Country Profile, octobre 2004. M. El Béchir Bal, ‘Les communes en Mauritanie’, Revue juridique et politique, indépendance et coopération, 22 (2), 1968, p. 407 ss. M. O. El Hacen, ‘Centre et régions en Mauritanie’, Revue du monde musulman et de la Méditerranée, 54, 1989, p. 149 ss. 23 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) H. Kerfi (sous la dir.), L’Administration territoriale au Maghreb (Algérie, Maroc, Mauritanie, Tunisie) (Alger, Centre maghrébin d’études et de recherches administratives 1989). Lods J-L., La Stratégie nationale de formation des acteurs de la décentralisation en République Islamique de Mauritanie, rapport final, 6 mars 2011, disponible à l’adresse officielle du ministère de l’intérieur et de la décentralisation à la page suivante: www.dgct.mr/doc2010 (FR). J.-L. Lods, Le financement de la décentralisation en République islamique de Mauritanie (Nouakchott, DGCL, 2006). MAURITANIE - COMMUNAUTE EUROPEENNE, Document de stratégie pays et programme indicatif national pour la période 2008-2013, disponible à l’adresse suivante: http://www.interreseaux.org/IMG/pdf__Cadre_Strategique_Pays_Mauritanie_CE.pdf (FR). Ministère de l’intérieur et de la décentralisation (MIDEC), Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coopéración (AECID), Instituto de Estudios Jurídicos Internacionales (IEJI), Livre blanc de la décentralisation en Mauritanie, 2009, disponible à l’adresse suivante: www.dgct.mr/doc11/LIVRE%20BLANC.pdf (FR). S. Nguembock, La construction de la paix est-elle possible en Mauritanie?, Fiche d’analyse, janvier 2009, disponible à l’adresse suivante: www.irenees.net/bdf_fiche-analyse-866_fr.html (FR). S. M. Ould Beidy, L’administration territoriale et le développement local en Mauritanie (Paris, L’Harmattan, 2009). O. Ould Dedde Ould Hamady, ‘L’évolution des institutions politiques mauritaniennes: Bilan et perspectives au lendemain de la réforme constitutionnelle du 25 juin 2006’, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), 67, 2007, pp. 907-947. M-M. Ould Mohamedou, ‘Nouvelle production de sens en Mauritanie: le coup d’État du 3 août 2005 et sa signification’, L’Année du Maghreb, III, 2007, pp. 315- 24 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) 332, disponible en ligne à la page suivante: http://anneemaghreb.revues.org/379 (FR). M.-T. Ould Daddah, Cours de droit constitutionnel mauritanien (Nouakchott, Centre de formation administrative, 1964). M-L. Ould-Raghani, La politique monétaire en Mauritanie, Banque centrale de Mauritanie, DG Études, 2009. Présidence de la République, Rapport du Comité interministériel chargé de la bonne gouvernance, octobre 2005, disponible sur la page officielle de la Présidence à l’adresse suivante: http://www.mauritania.mr/fr/RapportsCM/Rapport-bonne-gouvernance-FR.pdf (FR). E. Richet, La Mauritanie (Paris, E. Larose, 1920). UCLG, Global Observatory on Local Democracy and Decentralization, Local Government Finance: The Challenges of the 21st Century. Second Global Report on Decentralization and Local Democracy (GOLD), 2010, disponible à l’adresse suivante: www.citieslocalgovernments.org/gold/Upload/gold_report/gold_report_en.pdf (EN). M. Weigert, La Mauritanie. Acteur-clé de la régionalisation euroméditerranéenne, rapport rédigé sous la direction de Guillaume Mortelier et Sidi Mohamed Cheiguier, Institut de prospective économique du monde méditerranéen (IPEMED), décembre 2010, disponible à l’adresse suivante: www.ipemed.coop/fr/publications-r17/rapports-syntheses-c108/la-mauritanieacteur-cle-de-la-regionalisation-euro-mediterraneenne-a880.html (FR). Tous les liens vers des sites internet présentés dans cette fiche technique ont été con _____________ 25 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR) 26 COR-2014-01922-10-00-ETU-EDI (FR)
