ASSOCIATION DES MAIRES DE GRANDES VILLES DE FRANCE

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ASSOCIATION DES MAIRES DE GRANDES VILLES DE FRANCE
LOI RELATIVE
A LA DEMOCRATIE DE PROXIMITE
LE NOUVEAU STATUT DE L’ELU LOCAL
Par Maîtres Dominique DEPORCQ, Sylvie SISSINNO et M. Florent THIBAULT
SCP DEPORCQ-SCHMIDT
SOMMAIRE
1. PRÉSENTATION DE LA LOI ET APPLICATION DANS LE TEMPS ........................................................................5
1.1. LES MESURES NE NÉCESSITANT PAS DE DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES POUR LEUR
APPLICATION DANS LE TITRE I ET II RELATIFS RESPECTIVEMENT À LA DÉMOCRATIE LOCALE ET
AUX CONDITIONS D’EXERCICE DES MANDATS LOCAUX ...........................................................................6
1.1.1. Le titre I (la démocratie locale) .......................................................................................................6
1.1.2. Le titre II (les conditions d’exercice des mandats locaux) .............................................................7
1.1.2.1. Aux mesures indemnitaires ...............................................................................................................7
1.1.2.2. Aux autres mesures............................................................................................................................9
1.2. LES MESURES NÉCESSITANT DES DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES POUR LEUR APPLICATION ............10
1.2.1. Les mesures indemnitaires.............................................................................................................10
1.2.2. Autres mesures...............................................................................................................................11
1.3. CALENDRIER (DATES PARTICULIÈRES À RESPECTER) ..............................................................................12
2. LES OBJECTIFS DE LA LOI .................................................................................................................................13
2.1. LE DÉVELOPPEMENT DE LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE .......................................................................13
2.1.1. La participation des habitants à la vie locale : Titre 1er de la loi : une meilleure information
et une association aux décisions....................................................................................................13
2.1.1.1. Les conseils de quartiers ................................................................................................................13
2.1.1.2. Faculté de création de postes spécifiques d’adjoints de quartiers pour les communes de
80.000 habitants et plus..................................................................................................................14
2.1.1.3. Obligation de création des annexes de la mairie pour les communes de 100 000 habitants
et plus..............................................................................................................................................15
2.1.1.4. Renforcement de la commission consultative des services publics locaux .................................15
2.1.1.5. Caractère exécutoire des actes des collectivités............................................................................17
2.1.2. Le droit des élus au sein des assemblées locales ..........................................................................18
2.1.2.1. Création d’une mission d’information et d’évaluation...................................................................19
2.1.2.2. Tribune d’expression dans les bulletins d’information générale ...................................................20
2.1.2.3. Délégations de fonctions des organes exécutifs aux membres des assemblées délibérantes......29
2.1.2.4. Fonctionnement des groupes d‘élus ................................................................................................30
2.2. LE RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE : LE STATUT DES ÉLUS (TITRE II)..............31
2.2.1. La conciliation entre mandat électoral et activité professionnelle ...............................................32
2.2.1.1. Avant le mandat ...............................................................................................................................32
2.2.1.2. Pendant le mandat............................................................................................................................33
2.2.1.3 Après le mandat ................................................................................................................................37
2.2.2. Le renforcement du droit à la formation en début et en fin de mandat........................................43
2.2.3. Le régime des indemnités et le régime de protection sociale.......................................................44
2.2.3.1.Concernant les maires.......................................................................................................................46
2.2.3.2. Concernant les adjoints au maire (article 81 de la loi) ...................................................................48
2.2.3.3. Concernant les conseillers municipaux...........................................................................................50
2.2.3.4. Concernant les conseillers généraux ou régionaux.........................................................................50
2.2.3.5. Concernant le président du conseil général ou régional.................................................................52
2.2.4. Le remboursement des frais...........................................................................................................52
2.2.4.1. Nouvelles dispositions communes à toutes les collectivités locales..............................................54
2.2.4.2. Nouvelles dispositions spécifiques aux communes........................................................................55
2.2.4.3. Nouvelles dispositions spécifiques aux départements et régions...................................................55
2
2.2.4.4. Dispositions relatives aux élus handicapés .....................................................................................56
2.2.4.5. Nouvelles dispositions concernant la protection sociale des élus : articles 89 à 92 de la loi......56
2.2.5. La protection des élus et la responsabilité des collectivités territoriales .....................................58
3. LES DISPOSITIONS DIVERSES DE CARACTÈRE ÉLECTORAL ...........................................................................59
4. LES MESURES RELATIVES À L’INTERCOMMUNALITÉ ...................................................................................61
4.1. CERTAINES DISPOSITIONS NE SONT APPLICABLES QU’À CERTAINS EPCI EN FONCTION D’UNE
STRATE DÉMOGRAPHIQUE .......................................................................................................................61
4.2. LES DISPOSITIONS APPLICABLES À TOUS LES EPCI..................................................................................62
4.2.1. Les actes .........................................................................................................................................62
4.2.2. Le statut des élus............................................................................................................................62
4.2.3. Les Compétences des EPCI...........................................................................................................63
4.2.4. Le personnel des EPCI...................................................................................................................63
4.3. LES DISPOSITIONS APPLICABLES À CERTAINES CATÉGORIES ...................................................................64
4.3.1. Les syndicats mixtes ......................................................................................................................64
4.3.2. Les agglomérations nouvelles (article 7 de la loi et L. 5341-1 du Code général des
collectivités territoriales ) ..............................................................................................................65
4.3.3. Les communautés d’agglomération (article 16 de la loi et L. 5216-1 du Code général des
collectivités territoriales ) ..............................................................................................................65
4.3.4. Les communautés de communes issues de districts crées avant le 08 février 1992 et ayant
opté pour la taxe professionnelle unique, à compter du 01 janvier 2002.....................................66
4.3.5. Les EPCI ayant reçu délégation de compétences .........................................................................66
5. DISPOSITIONS DIVERSES, SPÉCIFIQUES À CERTAINES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .........................66
5.1. LE CONSEIL GÉNÉRAL ................................................................................................................................66
5.1.1. La commission permanente ...........................................................................................................66
5.1.2. Les agents des Directions Départementales de l’Equipement (DDE) mis à disposition des
conseils généraux ...........................................................................................................................67
5.1.3. Les transports scolaires..................................................................................................................67
5.2. LES COMMUNES..........................................................................................................................................68
5.2.1. La Dotation Spéciale pour le logement des Instituteurs (DSI).....................................................68
5.2.2. Les chambres funéraires ................................................................................................................68
5.2.3. Le recensement ..............................................................................................................................68
5.2.4. Les opérations de secours ..............................................................................................................69
5.2.5. Le stationnement des taxis.............................................................................................................69
5.2.6. La légalité des nominations de brigadier-major de police municipale ........................................70
6. DISPOSITIONS DIVERSES APPLICABLES AUX COMMUNES ET AUX DÉPARTEMENTS...................................70
7. DISPOSITIONS DIVERSES APPLICABLES AUX COMMUNES, DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS .........................71
7.1. LES COLLABORATEURS DE CABINET .......................................................................................................71
7.2. LES DÉLÉGATIONS EN MATIÈRE FINANCIÈRE ..........................................................................................73
7.3. LES COMITÉS DE MASSIF ..........................................................................................................................75
3
8. LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES................................................................................................................76
8.1. LES COMPÉTENCES DE LA RÉGION.............................................................................................................76
8.1.1. Le développement économique et les aides directes ....................................................................76
8.1.2. La formation professionnelle.........................................................................................................76
8.1.3. Le tourisme.....................................................................................................................................77
8.1.4. Les ports maritimes et aérodromes civils......................................................................................77
8.1.5. L’environnement............................................................................................................................77
8.1.5.1. Les réserves naturelles.....................................................................................................................77
8.1.5.2. L’inventaire du patrimoine naturel..................................................................................................78
8.1.5.3. Les plans régionaux pour la qualité de l’air....................................................................................78
8.2. LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AU PROFIT D’AUTRES COLLECTIVITÉS QUE LA RÉGION ................78
8.2.1. Les aérodromes civils ....................................................................................................................78
8.2.2. L’inventaire du patrimoine naturel................................................................................................78
8.2.3. Les concessions de plage ...............................................................................................................79
9. CONCLUSION.......................................................................................................................................................80
4
La loi du 27 février 2002 a notamment pour but de consolider la loi n° 92-108 du 06 février
1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux codifiée dans le Code général des
collectivités territoriales. Elle a deux objets principaux :
- le développement de la démocratie participative, qui permet aux habitants d’être mieux
associés à la vie locale ;
- le renforcement de la démocratie représentative, destiné à fournir aux élus locaux de
meilleures conditions d’exercice de leurs mandats.
-
1. PRESENTATION DE LA LOI ET APPLICATION DANS LE TEMPS
Elle se décompose en 7 titres :
- le titre I est relatif à la démocratie locale ;
- le titre II est relatif aux conditions d’exercice des mandats locaux ;
- le titre III est relatif aux transferts de compétences et aux services d’incendie et de secours ;
- le titre IV est relatif à la réforme de l’utilité publique ;
- le titre V est relatif à la rénovation du recensement de la population, au régime applicable
aux syndicats mixtes ;
- le titre VI est relatif aux cavités souterraines et aux marnières ;
- le titre VII est relatif au conservatoire du littoral et des rivages lacustres.
Il faut distinguer entre les mesures d’application immédiate, qui ne nécessitent donc pas de
dispositions réglementaires pour leur application et les autres mesures.
Cette distinction sera dans un premier temps faite pour les titres I et II de la loi et dans un
second temps pour les titres III à VII.
5
1.1. L ES MESURES
NE NECESSITANT PAS DE DISPOSITIONS REGLEMENTAIRES POUR LEUR
I ET II RELATIFS RESPECTIVEMENT
LOCALE ET AUX CONDITIONS D’EXERCICE DES MANDATS LOCAUX
APPLICATION DANS LE TITRE
A LA DEMOCRATIE
1.1.1. Le titre I (la démocratie locale)
Dans le titre I, il s’agit des mesures qui portent sur les points suivants :
• la participation des habitants à la vie locale, régie par les articles 1 à 4 et 7 de la loi, qui est
assurée par :
- la création des conseils de quartier,
- la modification de la durée du mandat des membres des conseils consultatifs,
- la création de postes d’adjoints de quartier,
- la création de mairies de quartier,
- le délai de transformation des SAN en communautés d’agglomération et d’abrogation du
périmètre d’urbanisation des agglomérations nouvelles ;
• les droits des élus au sein des assemblées locales, régis par les articles 8 à 13 de la loi, qui
sont assurés par la création d’une mission d’information et d’évaluation la tribune
d’expression dans les bulletins d’information générale et concernent les délégations de
fonctions des organes exécutifs aux assemblées délibérantes (pour le les communes,
création des articles L. 2121-22-1, L. 2121-27-1 du CGCT) ;
• le fonctionnement des groupes d’élus, régi par les articles 14 et 15 de la loi, qui est modifié en
une augmentation des crédits nécessaires à la prise en charge des personnels affectés aux
groupes d’élus (pour les communes, article L. 2121-28 du CGCT) ;
• les communautés d’agglomération, régies par l’article 16 de la loi et l’article L. 5216-1 du
CGCT ;
• les dispositions particulières d’application, régies par les articles 20 à 23 de la loi et qui
concernent l’applicabilité aux communes et aux conseils d’arrondissement de Paris, Marseille
et Lyon des dispositions relatives à la participation des habitants à la vie locale, créant les
articles L. 2511-1-1, L. 2511-10-1, L. 2511-25-1 du CGCT, l’applicabilité à certains EPCI
des dispositions relatives à la mission d’information et d’évaluation (article L. 5211-1 du
CGCT), les modalités de désignation des délégués des comités des syndicats mixtes fermés
(article L. 5711-1 du CGCT), le délai de fixation du périmètre des quartiers dans la
perspective de la création des conseils de quartier ;
6
• les dispositions diverses relatives aux collectivités territoriales, régies par les articles 45, 48,
49 et 50 de la loi et qui sont relatives à :
- la modification de la composition permanente du conseil général (article L. 3122-4 du
CGCT, modifié par l’article 45 de la loi)
- aux critères d’appréciation pour l’attribution des fonds de concours (articles L. 5214-16,
L. 5215-26, L. 5216-5 du CGCT, modifiés par l’article 48 de la loi), aux conventions de
prestations de services des communautés d’agglomération (article L. 5216-7-1 du CGCT,
créé par l’article 48 de la loi) et aux modalités de répartition des sièges et de fonctionnement
des syndicats mixtes ouverts (article L. 5721-2 du CGCT, modifié par l’article 49 de la loi),
- la modification des statuts des syndicats mixtes ouverts (article L. 5721-2-1 du CGCT, créé
par l’article 50 de la loi).
1.1.2. Le titre II (les conditions d’exercice des mandats locaux)
Dans le titre II, les mesures ne nécessitant pas de dispositions réglementaires pour leur
application sont celles relatives :
1.1.2.1. Aux mesures indemnitaires
Il s’agit de la revalorisation des indemnités, de la création de nouveaux bénéficiaires
d’indemnités et de la transparence des régimes indemnitaires.
a- La revalorisation des indemnités
- La revalorisation du barème indemnitaire des adjoints (article L 2123-24 du CGCT,
modifié par l’article 81 de la loi).
- La revalorisation des indemnités des présidents des conseils généraux et régionaux (article
L. 3123-17 et L. 4135-17 du CGCT, modifiés par l’article 83 de la loi). Barèmes inchangés
pour les autres élus locaux mais maintien en vigueur des barèmes indemnitaires des
présidents et des vice-présidents des EPCI jusqu’à la publication d’un nouveau décret
(article 99 de la loi ).
b- La création de nouveaux bénéficiaires d’indemnités
- Indemnités des conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 000
habitants : au maximum, 6% de l’IB 1015, prélevée sur l’enveloppe maire-adjoints (article
L. 2123-24-1 du CGCT, créé par l’article 82 de la loi).
- Indemnités aux conseillers municipaux bénéficiant de délégations de fonctions du maire
après retrait des délégations à un adjoint qui ne démissionne pas ; assouplissement des
conditions de délégations (article. L. 2123-24-1 du CGCT, créé par l’article 82 de la loi).
7
- Indemnité équivalente à celle du maire pour l’adjoint ou le conseiller municipal qui
assure la suppléance du maire (article L. 2123-24 du CGCT modifié par l’article 81 de la
loi et article L. 2123-24-1 du CGCT, créé par l’article 82 de la loi).
- Maintien du versement de son indemnité à l’adjoint privé de délégation de fonctions :
communes de 20 000 habitants au moins quand l’adjoint a interrompu toute activité
professionnelle et ne retrouve pas d’emploi (article L. 2123-24 du CGCT précité).
c- La transparence des régimes indemnitaires
- Délibération obligatoire dans les trois mois suivant le renouvellement des assemblées
locales et de joindre un tableau récapitulatif à chaque délibération sur les indemnités
(articles L. 2123-20-1, L. 3123-15-1 et L. 4135-15-1 du CGCT, créés par l’article 78 de la
loi, article complété par l’article 97 de la loi). Première application : pour les collectivités
territoriales dans les trois mois suivant la publication de la loi relative à la démocratie de
proximité ; pour les EPCI : dans les trois mois suivant la publication du nouveau décret
(article 99 de la loi).
- Attribution automatique de leur indemnité au taux maximal aux maires des
communes de moins de 1 000 habitants sauf délibération contraire du conseil municipal et
sous réserve du respect du dispositif qui plafonne les indemnités des élus (article L. 212320-1 du CGCT créé par l’article 78 de la loi ). Dans la pratique, cette attribution
automatique sera effective quand les conseils municipaux délibéreront sur les indemnités en
application de l’article 99 de la loi.
- Indemnités des adjoints au maire délégué dans les communes associées fixées par
référence au barème indemnitaire des adjoints en fonction de la population de la commune
associée (article L. 2123-21 du CGCT, modifié par l’article 80 de la loi).
- Versement des indemnités au président et aux membres de la délégation spéciale
faisant fonction d’adjoints selon les montants fixés par délibération du conseil municipal
pour le maire et les adjoints, sauf décision contraire des membres de la délégation spéciale
(article L. 2123-20-1 du CGCT, créé par l’article 78 de la loi ; articles L. 2123-23 et L.
2123-24 du CGCT, remplacés par les articles 80 et 81 de la loi).
- Modulation des indemnités des conseillers généraux et régionaux en fonction de la présence
aux réunions : conditions fixées par le règlement intérieur et réduction limitée à la moitié
des indemnités (articles L. 3123-16, L. 3123-17, L. 4135-16 et L. 4135-17 du CGCT,
modifiés par l’article 83 de la loi).
- Remboursement de dépenses liées à l’exécution d’un mandat spécial : frais de garde
d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin
d’une aide personnelle à leur domicile : plafond par heure = 1 fois le montant horaire du
SMIC ; délibération préalable, état de frais (article L. 2123-18 du CGCT, modifié par
8
l’article 84 de la loi ; articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du CGCT, modifiés par l’article 85
de la loi).
- Remboursement aux conseillers municipaux non indemnisés qui participent à des
réunions de frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées
ou à celles qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile : plafond par heure = 1 fois
le montant horaire du SMIC ; délibération préalable, état de frais (article L. 2123-18-2 du
CGCT, créé par l’article 84 de la loi).
- Remboursement aux élus municipaux des frais de transport et de séjour pour participer
à des réunions hors de la commune : mêmes limites que pour les fonctionnaires de l’Etat
(article L. 2123-18-1 du CGCT, créé par l’article 84 de la loi).
- Remboursement aux maires et adjoints des dépenses urgentes de secours engagées sur
leurs deniers personnels (article L. 2123-18-3 du CGCT, créé par l’article 84 de la loi).
1.1.2.2. Aux autres mesures
- Augmentation de la durée des crédits d’heures (articles L. 2123-2, L. 2511-33, L. 3121-2
et L. 4135-2 du CGCT, modifiés par l’article 66 de la loi ).
- Durée du crédit d’heures des adjoints ou des conseillers municipaux qui assurent la
suppléance du maire équivalente à celle du maire (article L. 2123-2 du CGCT, modifié par
l’article 66 de la loi).
- Durée du crédit d’heures des conseillers municipaux auxquels le maire délègue des
fonctions équivalentes à celles des adjoints (article L. 2123-2 du CGCT, modifiés par
- Interdiction de mesures discriminatoires à l’encontre des élus municipaux salariés
(article L. 2123-8, du CGCT, modifié par l’article 72 de la loi).
- Elargissement des compensations des pertes de revenu des conseillers municipaux non
indemnisés : élargissement au crédit d’heures, extension aux non-salariés, relèvement du
plafond à 72 heures par an (article L 2123-3 du CGCT, modifié par l’article 67 de la loi).
- A l’issue du mandat : droit à une formation professionnelle et à un bilan de
compétences des salariés qui avaient interrompu leur activité professionnelle pour
exercer leur mandat (articles L. 2123-11-1, L. 3123-9-1, L. 4135-9-1 du CGCT, créés par
- Délibération obligatoire des assemblées locales sur la formation des élus locaux et
d’annexer au compte administratif un tableau récapitulatif des formations financées.
(articles L. 2123-12, L. 3123-10, L. 4135-10 du CGCT remplacés par l’article 73 de la loi).
9
Première application : délibération dans les trois mois suivant la publication de la loi (article
99 de la loi).
- Durée du congé de formation portée à 18 jours au lieu de 6 (articles L. 2123-13,
L. 3123-11, L. 4135-11 du CGCT remplacés par l’article 74 de la loi).
- Compensation financière des revenus des élus en formation portée à 18 jours (articles
L. 2123-14, L. 3123-12, L. 4135-12 du CGCT remplacés par l’article 75 de la loi).
- Possibilité pour les communes membres d’un EPCI de lui transférer leurs
compétences en matière de formation des élus (article L. 2123-14-1 du CGCT créé par
- Calcul des dépenses de formation dans les départements et les régions à partir du montant
maximal des indemnités prévues par le CGCT (articles L. 3123-14 et
L. 4135-12 du CGCT remplacés par l’article 75 de la loi).
- Prise en charge par les communes des frais médicaux ou paramédicaux des conseillers
municipaux afférents à un accident dans l’exercice de leur mandat (article L. 2123-32
du CGCT modifié par l’article 92 de la loi).
- Possibilité pour les départements et les régions d’affecter un logement de fonction à leur
président ou de leur rembourser les frais de séjour (articles L. 3123-19-2 et L. 4135-19-2 du
CGCT créés par l’article 86 de la loi).
- Application aux membres des conseils des syndicats mixtes constitués exclusivement de
collectivités territoriales et d’EPCI, des mêmes dispositions que dans l’ensemble des EPCI
en matière de remboursement de frais, de protection sociale et de retraite (article L. 5721-8
du CGCT créé par l’art. 97 de la loi).
1.2. L ES
MESURES NECESSITANT DES DISPOSITIONS REGLEMENTAIRES POUR LEUR
APPLICATION
1.2.1. Les mesures indemnitaires
- Versement des indemnités aux élus provisoirement empêchés d’exercer leurs fonctions
en cas de maladie, maternité, accident (articles L. 2123-25-1, L. 3123-20-1 et
L. 4135-20-1 du CGCT, créés par l’article 90 de la loi).
- Indemnités des présidents et des vice-présidents des syndicats mixtes ouverts (article
L. 5721-8 du CGCT créé par l’article 97 de la loi).
- Remboursement de frais de déplacements des conseillers généraux et régionaux pour
participer à des réunions : extension aux frais de séjour et aux réunions hors du territoire de
10
la collectivité (articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du CGCT, modifiés par l’article 85 de la
loi).
- Remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide
technique aux élus locaux en situation de handicap (article L. 2123-18-1 du CGCT, créé
par l’article 84 de la loi ; articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du CGCT, modifiés par l’article
85 de la loi).
- Contribution des collectivités locales au chèque service (articles L. 2123-18-4,
L. 3123-19-1 et L. 4135-19-1 du CGCT, créés par l’article 87 de la loi).
- Indemnité des membres des conseils économiques et sociaux régionaux (article L. 4134-7
du CGCT, modifié par l’article 17 de la loi ; articles L. 4422-35 et L. 4432-9 du CGCT,
modifiés par l’article 17 de la loi).
- Remboursement des frais de déplacement des membres des sections des CESR (article
L. 4134-6 du CGCT, modifié par l’article 17 de la loi ; articles L. 4422-35 et L. 4432-9 du
CGCT, modifiés par l’article 17 de la loi).
1.2.2. Autres mesures
- Taux de cotisation au régime général de la sécurité sociale pour les prestations en
espèces des assurances maladie, maternité, paternité, invalidité, décès des élus locaux,
élus qui interrompent leur activité professionnelle pour exercer leur mandat au sein de
leur collectivité (articles L. 2123-25-2, L. 3123-20-2 et L. 4135-20-2 du CGCT, créés par
- Taux de cotisation obligatoire des collectivités territoriales et des EPCI au fonds de
financement de l’allocation de fin de mandat et modalités de versement de cette
allocation (article L. 1621-1 créé par l’article 70 de la loi ; articles L. 2123-11-2,
L. 3123-9-2 et L. 4135-9-2 du CGCT, créés par l’article 69 de la loi).
- Régime applicable aux membres des conseils économiques et sociaux régionaux en ce qui
concerne :
- leur droit à un crédit d’heures (article L. 4134-7-1 du CGCT, créé par l’article 17 de
la loi) ;
- leur droit à la formation (article L. 4134-7-2 du CGCT, créé par l’article 17 de la
loi).
11
1.3. CALENDRIER (DATES PARTICULIERES
28 Mai
2002
A RESPECTER)
Une délibération doit obligatoirement être prise dans les trois mois suivant
le renouvellement des assemblées locales. Un tableau récapitulatif doit être
joint à chaque délibération sur les indemnités (article L. 3123-15-1), la
première délibération doit être prise dans les trois mois suivant la
publication de la loi relative à la démocratie de proximité (article 99 de la
loi).
L’attribution, pour les maires des communes de moins de 1 000 habitants
sera automatique, sauf délibération contraire du conseil municipal et sous
réserve du respect du dispositif qui plafonne les indemnités des élus (article
L. 2123-20-1 du CGCT créé par l’article 78 de la loi).Cette attribution sera
effective lorsque les conseils municipaux auront délibéré sur les indemnités
en application de l’article 99 de la loi.
Une délibération doit être obligatoirement prise par les assemblées locales
sur la formation des élus locaux et un tableau récapitulatif des formations
financées doit être annexé au compte administratif (article L.3123-10) ; la
première application sera faite dans les trois mois suivant la publication de
la loi (article 99 de la loi).
Une délibération doit être obligatoirement prise par les assemblées locales
sur la formation des élus locaux et un tableau récapitulatif des formations
financées doit être annexé au compte administratif (article L. 2123-12) ; la
première application sera faite dans les trois mois suivant la publication de
la loi (article 99 de la loi).
28 Août
2002
C’est la date limite à respecter pour le renouvellement des conseils
d’administration des Services Départementaux d’Incendie et de Secours
(SDIS) ; dans les six mois suivant ce renouvellement, les conseils
d’administration des SDIS doivent organiser un débat sur la répartition des
contributions entre communes et Etablissements Publics de Coopération
Intercommunale (EPCI).
Une délibération du conseil municipal fixant le périmètre des quartiers est
prise dans les six mois à compter de la date de la publication de la loi, c’est
à dire avant cette date.
28 février
2003
Les mesure relatives aux Commissions Consultatives des Services Publics
Locaux entreront en vigueur après le 28 février 2003.
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.2. LES OBJECTIFS DE LA LOI
2.1. LE DEVELOPPEMENT DE LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE
2.1.1. La participation des habitants à la vie locale : Titre 1er de la loi : une meilleure
information et une association aux décisions
La volonté de renforcement de la démocratie locale ressort de l’intitulé même de la loi qui
n’est destiné, en fait, qu’à accentuer les mesures issues de la loi du 06 février 1992 précitée.
Les dispositions visant à promouvoir la participation des habitants à la vie locale sont
nombreuses et concernent tant les collectivités territoriales que leurs groupements.
2.1.1.1. Les conseils de quartiers
Ils sont prévus par l’article 1er de la loi et par l’article L. 2143-1 du Code général des
collectivités territoriales.
C’est une nouveauté et elle est destinée à accroître le droit des habitants de la collectivité à
être informés de ses activités et d’être associés aux décisions la concernant.
La création est obligatoire ou facultative en fonction de strates démographiques,
volontairement élevées pour ne pas créer un niveau d’administration supplémentaire, risquant
de générer des blocages et de susciter des contentieux et pour ne pas faire concurrence aux
conseils municipaux.
C’est une mesure ne nécessitant pas de dispositions réglementaires pour son application.
a- Création
•
Obligation : l’article 1er de la loi rend obligatoire dans les villes de 80 000 habitants
et plus, la création des conseils de quartiers, dans des conditions qui sont à déterminer par
les conseils municipaux.
•
Faculté : les communes de 20 000 à 79 999 habitants peuvent constituer des conseils
de quartier. En ce cas, les dispositions des articles L. 2122-2-1 et L. 2218-1 du Code
général des collectivités territoriales s’appliquent. Ces communes ont donc le choix des
modalités de création et de fonctionnement des conseils de quartiers ; elles peuvent
conserver les organismes de concertation déjà mis en place ou créer des conseils de
quartiers dans les conditions prévues pour les communes de plus de 80 000 habitants.
Dans ce cas, les dispositions incitatives relatives à la désignation et au rôle des adjoints de
quartiers s’appliquent.
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Dans les deux cas, il est possible de mettre en place des adjoints de quartiers dans la
limite de 10% du nombre de conseillers municipaux.
b- Rôle du conseil municipal :
La délibération du conseil municipal fixant le périmètre des quartiers est prise dans les six
mois à compter de la date de la publication de la loi (soit avant le 28 août 2002).
C’est le conseil municipal qui fixe librement la dénomination, la composition et les modalités
de fonctionnement, sans que des dispositions contraignantes soient prévues.
En ce qui concerne leurs moyens de fonctionnement, le conseil municipal peut leur affecter un
local et leur allouer chaque année des crédits de fonctionnement.
c- Compétences des conseils de quartier
Ces conseils sont consultatifs : ils peuvent être consultés par le maire et peuvent lui adresser
des propositions sur toute question relative à un quartier ou à la ville.
Le maire peut les associer à l’élaboration, la mise en oeuvre et l’évaluation des actions
intéressant le quartier, en particulier, celles menées au titre de la politique de la ville.
Ils n’ont donc aucun pouvoir de décision.
2.1.1.2.Faculté de création de postes spécifiques d’adjoints de quartiers pour les
communes de 80 000 habitants et plus
Elle est prévue par l’article 3 de la loi et les articles L. 2122-2-1 et L. 2122-18-1 du Code
général des collectivités territoriales.
Les communes de 80 000 habitants et plus peuvent créer des postes spécifiques d’adjoints
chargés de s’occuper principalement d’un ou plusieurs quartiers, en supplément de ceux qui
peuvent déjà être institués par le conseil municipal.
En effet, la limite traditionnelle du nombre d’adjoints (30 % maximum de l’effectif du
conseil municipal) peut donner lieu à un dépassement en vue de la création de postes
d’adjoints chargés d’un ou de plusieurs quartiers, sans que le nombre de ces derniers ne
puisse excéder 10% de l’effectif légal du conseil municipal.
Le nombre d’adjoints, calculé en fonction de ces limites, doit être arrondi à l’entier
inférieur.
Le rôle de l’adjoint est de connaître toute question intéressant à titre principal le ou les
quartiers dont il a la charge, de veiller à l’information des habitants et de favoriser leur
participation à la vie du quartier. Son rôle est donc particulièrement large.
14
2.1.1.3. Obligation de création des annexes de la mairie pour les communes de
100 000 habitants et plus
Elle est prévue par l’article 4 de la loi et l’article L. 2144-2 du Code général des
La loi impose aux communes de 100 000 habitants et plus de créer, dans les quartiers,
des annexes de la mairie, qui peuvent être communes à plusieurs quartiers.
Dans ces annexes, pour un ou plusieurs quartiers, des services de proximité seront mis à la
disposition des habitants, afin de répondre de façon plus large aux attentes des usagers.
Les dispositions de l’article L. 2144-1 du Code général des collectivités territoriales sont
applicables à ces annexes.
2.1.1.4. Renforcement de la commission consultative des services publics locaux
Il est prévu par l’article 5 de la loi et l’article L. 1413-1 du Code général des collectivités
territoriales qui dispose que :
«Les régions, départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements
publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes
comprenant au moins une commune de plus de 100 000 habitants créent une commission
consultative des services publics locaux pour l’ensemble des services publics qu’ils confient à
un tiers par convention de délégation de service public ou qu’ils exploitent en régie dotée de
l’autonomie financière.
Cette commission, présidée par le maire, le président du conseil général, le président du
conseil régional, le président de l’organe délibérant, ou leur représentant, comprend des
membres de l’assemblée délibérant, désignés dans le respect du principe de la
proportionnelle, et des représentants d’associations locales, nommés par l’assemblée
délibérante ou l’organe délibérant. En fonction de l’ordre du jour, la commission peut, sur
proposition, de son président, inviter à participer à ses travaux, avec voix consultative, toute
personne dont l’audition lui paraît utile.
La majorité des membres de la commission peut demander l’inscription à l’ordre du jour de
toute proposition relative à l’amélioration des services publics locaux.
La commission examine chaque année sur le rapport de son président :
1° le rapport, mentionné à l’article L. 1411-3, établi par le délégataire de service public ;
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2° les rapports sur le prix et la qualité du service public d’eau potable, sur les services
d’assainissement et sur les services de collecte, d’évacuation ou de traitement des ordures
ménagères visés par l’article L. 2224-5 ;
3° un bilan d’activité des services exploités en régie dotée de l’autonomie financière.
Elle est consultée pour avis par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant :
1° Tout projet de délégation de service public, avant que l’assemblée délibérante ou l’organe
délibérant se prononce dans les conditions prévues par l’article L. 1411-4.
2° Tout projet de création d’une régie dotée de l’autonomie financière, avant la décision
portant sur création de la régie.»
a- Obligation de création
Les régions, départements, communes de plus de 10 000 habitants, les établissements
publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes
comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, doivent créer une
Commission Consultative des Services Publics Locaux (CCSPL) pour l’ensemble des services
publics confiés à un tiers par convention de service public ou exploités en régie dotée de
l’autonomie financière.
Il ne s’agit pas d’une nouveauté puisqu’elle existait depuis 1992, était prévue par
l’article L. 2143 du Code général des collectivités territoriales et concernait les
communes de 3 500 habitants et plus.
Cependant, son manque de succès s’expliquait par le fait que la loi ne précisait ni sa
composition, ni les documents pouvant lui être soumis pour avis, lacunes auxquelles il a été
remédié.
Sa fonction est donc de permettre l’expression des usagers des services publics, sans pour
autant remettre en cause les pouvoirs des autorités qui en ont la charge.
b- Composition
Elle est présidée par l’exécutif local (le maire, le président du conseil général, le président du
conseil régional, le président de l’organe délibérant ou leur représentant).
Elle est composée de membres de l’assemblée délibérante ou de l’organe délibérant,
désignés à la proportionnelle, de représentants d’associations locales, nommés par
l’assemblée délibérante ou l’organe délibérant.
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c- Fonctionnement
En fonction de l’ordre du jour, elle peut, sur proposition de son président, inviter à participer à
ses travaux, avec voix consultative, toute personne dont l’audition lui paraît utile.
La majorité des membres de la commission peut demander l’inscription à l’ordre du jour de
toute proposition relative à l’amélioration des services publics locaux.
d- Rôle de contrôle et de consultation
Elle examine tous les ans, sur le rapport de son président, le rapport établi par le délégataire
de service public (article L. 1411-3), les rapports sur le prix et la qualité du service public
d’eau potable, sur les services d’assainissement et sur le service de collecte, d’évacuation ou
de traitement des ordures ménagères visés à l’article L. 2224-5, le bilan d’activité des services
exploités en régie dotée de l’autonomie financière.
Ce rôle de simple examen n’est assorti d’aucune sanction.
Elle est également consultée pour avis par l’organe délibérant obligatoirement sur tout projet
de délégation de service public et éventuellement, sur tout projet de création de régie dotée de
l’autonomie financière. La consultation pour avis semble constituer une formalité
substantielle de nature à entacher d’illégalité l’ensemble de la procédure suivie.
Il s’agit donc d’appliquer le principe de transparence à la gestion des services publics locaux,
ce qui met indéniablement à la charge de la collectivité et du délégataire, une charge
supplémentaire de gestion.
Ces dispositions entreront en vigueur après le 23 février 2003, en application de l’article 23 de
la loi.
2.1.1.5. Caractère exécutoire des actes des collectivités
Il est prévu par les articles L. 2131-1 et L. 2131-3 pour les communes, les articles L. 3131-1
et L. 3131-4 pour les départements et les articles L. 4131-1 et L. 4131-4 pour les régions.
Il est affirmé que le caractère exécutoire des actes des collectivités dépend non seulement de
la publication, qui peut être faite, à titre complémentaire mais non exclusif, sur un support
numérique, mais aussi, par voie d’affichage.
L’affichage est donc reconnu comme un mode de publicité suffisant, au même titre que la
publication, pour rendre exécutoire les actes des collectivités territoriales, ce qui ne peut que
conforter l’information des habitants et des usagers.
17
2.1.2. Le droit des élus au sein des assemblées locales
Ils sont particulièrement bien protégés par le législateur puisqu’il faut rappeler l’importance
de ceux issus de la loi n° 92-1215 du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de
la République.
Il s’agit des débats sur les orientations budgétaires au sein des assemblées délibérantes des
communes de plus de 3 500 habitants, des départements et des régions, du prêt d’un local
commun pour les conseillers municipaux minoritaires des communes de 3 500 habitants et
plus, du droit à l’information des conseillers municipaux (article L. 2121-13), généraux et
régionaux sur les affaires de la collectivité qui font l’objet d’une délibération, de la possibilité
de réunion des conseillers municipaux (article L. 2121-9), généraux et régionaux à la
demande d’une partie des conseillers, de l’amélioration des conditions de convocation, de
l’établissement des règlements intérieurs dans les communes de 3 500 habitants et plus
(article L. 2121-8), les départements et les régions et de la faculté de poser des questions
orales (article L. 2121-19 pour les communes de 3500 habitants et plus).
La loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique a, quant à elle,
accordé de nombreux droits aux groupes d’élus dans les communes de plus de 100 000
habitants (article L. 2121-27 pour les communes de moins de 3500 habitants et L. 2121-28
pour les communes de plus de 100 000 habitants), les départements et les régions.
Malgré ce large éventail de mesures, le législateur a souhaité mettre en place de nouvelles
procédures tendant à favoriser davantage l’expression des élus minoritaires, étant précisé que
l’opposition, si elle peut s’exprimer, ne doit pas ignorer le principe majoritaire et que ces
droits ne doivent être utilisés pour entraver le libre fonctionnement des collectivités locales.
En effet, les assemblées délibérantes doivent être mises en mesure d’exécuter leur mission,
celle de bien gérer la collectivité.
Cinq mesures, issues de la loi du 27 février 2002, renforcent les droits des élus.
Il s’agit de :
-
la création d’une mission d’information et d’évaluation ;
-
la mise en place d’une tribune d’expression dans les bulletins d’information générale ;
-
l’assouplissement des délégations de fonctions des organes exécutifs aux membres des
assemblées délibérantes ;
-
la consolidation des moyens mis à la disposition des groupes d’élus.
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2.1.2.1. Création d’une mission d’information et d’évaluation
Elle est prévue par les articles L. 2121-22-1 pour les communes, L. 3121-22-1 pour les
départements et L. 4132-21-1 pour les régions du Code général des collectivités territoriales et
par l‘article 8 de la loi. Ces dispositions ne sont pas applicables à Paris, Marseille et Lyon.
Les règles relatives aux missions d’évaluation et d’information s’appliquent aux EPCI
regroupant une population de 50 000 habitants ou plus.
L’article L. 2121-22-1 dispose que :
« Dans les communes de 50 000 habitants et plus, le conseil municipal, lorsqu'un sixième de
ses membres le demande, délibère de la création d'une mission d'information et d'évaluation,
chargée de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt communal ou de
procéder à l'évaluation d'un service public communal. Un même conseiller municipal ne peut
s'associer à une telle demande plus d'une fois par an.
Aucune mission ne peut être créée à partir du 1er janvier de l'année civile qui précède l'année
du renouvellement général des conseils municipaux.
Le règlement intérieur fixe les règles de présentation et d'examen de la demande de
constitution de la mission, ses modalités de fonctionnement, les modalités de sa composition
dans le respect du principe de la représentation proportionnelle, la durée de la mission, qui
ne peut excéder six mois à compter de la date de la délibération qui l'a créée, ainsi que les
conditions dans lesquelles elle remet son rapport aux membres du conseil municipal.».
a- Conditions
Il est possible de créer, par délibération, pour les communes de 50 000 habitants et plus, les
départements et les régions, une mission d’information et d’évaluation à la demande d’un
sixième des élus (pour les conseils municipaux, généraux et régionaux) ou d’un cinquième
d’entre eux (pour les autres collectivités).
Un même conseiller municipal ne peut s’associer à une telle demande plus d’une fois par
an. Aucune mission ne peut être créée à partir du 1er janvier de l’année civile qui précède
l’année du renouvellement général des conseils municipaux, généraux et régionaux.
b- Fonctionnement
Il est prévu par le règlement intérieur qui fixe les règles de présentation et d’examen de la
demande de constitution de la mission, les modalités de fonctionnement, de composition dans
le respect du principe de la proportionnelle, la durée de la mission, qui ne peut excéder six
mois à compter de la date qui l’a créée et les conditions dans lesquelles elle remet son rapport
aux membres du conseil général.
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2.1.2.2. Tribune d’expression dans les bulletins d’information générale
Elle est prévue par les articles L. 2121-27-1 pour les communes, L. 3121-24-1 pour les
départements et L. 4132-23-1 pour les régions du Code général des collectivités territoriales et
par l’article 9 de la loi.
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les départements et les régions qui diffusent
un bulletin d’information, un espace doit être réservé, pour les différentes sensibilités
représentées au sein des élus.
L’espace réservé pour l’expression de l’opposition dans les bulletins d’information générale
publiés par un EPCI s’applique aux EPCI qui comprennent une ville, au moins de 3 500
habitants ou plus.
Le règlement intérieur de ces assemblées doit fixer les modalités permettant l’expression des
élus.
Dès lors que le juge administratif veille à la régularité juridique des ces règlements intérieurs,
notamment en ce qui concerne le respect des droits des élus de s’exprimer et d’être informés
sur les affaires intéressant la collectivité, il est impératif de prendre garde à ce que les
dispositions du règlement intérieur soient bien en adéquation avec les dispositions prévues par
la loi (CE, 10 février 1995, Riehl, requête n° 129168 et Commune de Coudekerque-Branche
c/ Devos, requête n° 147 378).
Néanmoins, si le principe semble d’apparence clair, force est de reconnaître que la mise en
œuvre est fort complexe.
En effet, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité s’est
fixée pour objet principal d’approfondir la démocratie locale qu’elle soit participative ou
représentative. Parmi les mesures destinées à améliorer les conditions dans lesquelles les élus
exercent leur mandat, le législateur a rendu désormais obligatoire la pratique consistant à
réserver aux membres de l’opposition une tribune libre dans les bulletins d’information
générale pour les communes de 3 500 habitants et plus, les établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI), les départements et les régions.
L’article 9 de la loi précitée prévoit en effet la réservation d’un espace pour l’expression de
l’opposition dans les magazines d’information générale, quel qu’en soit le support.
Ce texte ouvre ce droit à l’expression assorti de modalités distinctes selon qu’il s’agisse de
communes ou d’EPCI ou qu’il s’agisse de conseils généraux ou régionaux.
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Si ce texte ne fait qu’entériner une pratique coutumière déjà répandue, quoique de manière
inégale, dans nos collectivités, il n’est pas sans soulever de nombreuses questions auxquelles
seule la jurisprudence sera amenée à répondre puisque le législateur n’a prévu aucun décret
d’application et renvoie les modalités pratiques de mise en œuvre au règlement intérieur de
chacune des collectivités concernées.
Les premières questions soulevées, outre celle des collectivités et des bénéficiaires concernés,
portent essentiellement sur la nature des supports d’information visés et le contenu du droit à
l’expression des membres de l’opposition.
2.1.2.2.1. Quelles sont les collectivités concernées ?
L’article 9 de la loi du 27 février 2002 insère dans le Code général des collectivités
territoriales trois dispositions, la première visant les communes (art. L. 2121-27-1), la
deuxième les départements (art. L. 3121-24-1) et la troisième les régions (art. L. 4132-23-1).
Il ne vise pas expressément les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
et c’est seulement par ricochet que les EPCI sont concernés en raison des dispositions de
l’article L. 5211-1 que les dispositions relatives au fonctionnement du conseil municipal
trouvent à s’appliquer aux EPCI.
Le commentaire de la revue du ministère de l’Intérieur «Démocratie locale» ne spécifie pas,
dans son numéro spécial de mars 2002 consacré à la loi relative à la démocratie de proximité,
cette extension de l’article 9 aux EPCI : «(…) la loi prévoit que lorsqu’une collectivité
territoriale diffuse un bulletin d’information sur ses réalisations et sur sa gestion, un espace
est réservé à l’expression des conseillers d’opposition ou des groupes d’élus et ce quel que ce
soit le mode de diffusion».
Or, l’article L. 5211-1 est ainsi rédigé : «Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre
Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal (V. art.
L. 2121-7 s.) sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements
publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux
dispositions du présent titre.
Pour l’application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12,
L. 2121-19 et L. 2121-22, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux
communes de 3 500 habitants et plus s’ils comprennent au moins une commune de
3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de
3 500 habitants dans le cas contraire».
De cette lecture, il découle que tous les EPCI sont concernés, même ceux ne comportant
aucune commune de plus de 3 500 habitants, puisque le deuxième alinéa de l’article L. 5211-1
n’est pas modifié par la loi «Démocratie de proximité» et ne distingue pas, en matière de droit
à l’expression de l’opposition curieusement, les EPCI comportant au moins une commune de
plus de 3 500 habitants et ceux qui n’en comportent pas.
21
•
Les communes de 3 500 habitants et plus et les établissements publics de coopération
intercommunale doivent réserver un espace d’expression aux «conseillers n’appartenant pas à
la majorité municipale»
Le nouvel article L. 2121-27-1 dispose que : « dans les communes de 3 500 habitants et plus,
lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information
générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à
l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités
d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur».
Il faut souligner que le texte n’entend pas réserver un droit collectif à l’expression des groupes
d’élus composant le conseil municipal, constitué dans les villes de plus de 100 000 habitants
sur le fondement de l’article L. 2121-28 du Code général des collectivités territoriales. Il
s’agit d’un droit individuel accordé à tout élu n’appartenant pas à la majorité d’un
conseil municipal, d’un comité syndical ou d’un conseil communautaire.
Deux conséquences s’attachent à cette expression spécifique aux communes de plus de 3 500
habitants et EPCI, le législateur utilisant a contrario, à propos des départements et des régions,
l’expression de «groupe d’élus» :
Le droit à l’expression des membres d’un conseil municipal ou d’une assemblée délibérante
intercommunale est un droit individuel
Le droit à l’expression, contrairement à ce qui est admis collectivement au sein des conseils
généraux et régionaux, n’appartient pas aux membres de chacun des groupes d’élus constitué
au sein de l’assemblée délibérante communale ou intercommunale. On ne peut regretter que le
législateur n’ait pas étendu les dispositions de l’article 9 de la loi du 27 février 2002 visant les
départements et les régions, aux communes de plus de 100 000 habitants. En effet, ces
communes, à l’instar des départements et régions, peuvent constituer des groupes d’élus
auxquels sont affectés des moyens matériels et humains conformément aux dispositions de
l’article L. 2121-28 introduites dans le Code général des collectivités territoriales par la loi du
19 janvier 1995.
Le législateur a prévu depuis 1995 la possibilité d’organiser des groupes d’élus au sein des
conseils municipaux de plus de 100 000 habitants ; aucun droit collectif d’expression n’est
accordé à ces groupes
Ce droit à l’expression, uniforme quelle que soit la taille de la commune, plus de 100 000 ou
moins de 100 000 habitants, relevant ou non de la loi Paris-Marseille-Lyon, est un droit
individuel qui n’appartient pas seulement à l’opposition stricto sensu mais a priori à tout élu
n’ayant pas participé à un vote majoritaire sur quelque délibération que ce soit.
Dans la mesure où la loi du 19 janvier 1995, codifiée sous l’article 2121-28 du CGCT a prévu
la possibilité dans les communes de plus de 100.000 habitants d’affecter aux groupes d’élus
22
certains moyens matériels, comme dans les départements et les régions, on peut regretter que
le législateur n’ait pas réservé le même régime aux communes de plus de 100.000 habitants
que celui prévu pour les départements et les régions. Les magazines municipaux ne vont-ils
pas se transformer en «dadzibao» de l’opposition ? En effet, tout élu n’ayant pas participé à
un vote majoritaire, à s’en tenir à la lecture stricte de l’article L. 2121-27-1 du CGCT, peut
désormais revendiquer quel que soit le seuil démographique dès lors que la commune compte
plus de 3.500 habitants, un espace d’expression sur tout support évoquant une réalisation ou
un aspect de la gestion sur lequel il se sera soit abstenu, soit voté négativement.
Il aurait suffi, pour les villes de plus de 100 000 habitants, selon la règle classique du
parallélisme des formes, de prévoir un dispositif particulier pour ces communes en substituant
à leur propos l’expression «groupes d’élus» à celle de «conseillers n’appartenant pas à la
majorité municipale». Cela aurait été d’autant plus heureux qu’ainsi les membres des groupes
d’élus constituant la majorité auraient pu également disposé d’un droit à l’expression. Le
système mis en place, qui procède de la curieuse idée que tout élu, membre de la majorité,
trouve suffisamment à s’exprimer à travers le point de vue monolitique de l’exécutif
communal, au demeurant directeur de la publication au sens de la loi relative à la liberté de la
presse. Pour le législateur, au sein des communes et des EPCI, l’expression majoritaire ne
peut apparaître dans sa diversité, même avec des majorités d’union, contrairement à ce que la
loi du 27 février 2002 admet pour les conseils généraux et régionaux au sein desquels les
groupes d’élus, qu’ils soient majoritaires ou minoritaires, disposent d’un droit à l’expression.
Que faut-il entendre par «membre du conseil municipal n’appartenant pas à la majorité
municipale ?»
Cette expression «membres du conseil municipal n’appartenant pas à la majorité
municipale» n’est-elle pas lourde de contentieux futurs ? S’agit-il des élus qui figuraient lors
de l’élection sur la liste ayant remporté le scrutin ou faut-il comprendre par cette expression
que ne sont visés par le législateur que les conseillers qui, sur toutes délibérations, ne se
seront pas prononcés favorablement autrement dit auront voté contre ou se seront abstenus ?
Si cette deuxième acception est retenue par le juge, tel élu majoritaire un jour pourra être
minoritaire lors d’une autre séance du conseil municipal et sera donc, sur la base de son vote
négatif ou de son abstention, titulaire d’un droit individuel à l’expression.
Ce qui choque le plus dans un tel dispositif, c’est l’absence de tout droit à l’expression des
conseillers membres de la majorité d’un conseil municipal ou d’un EPCI. Sauf à transgresser
la règle majoritaire, ils sont condamnés à se taire, ravalés au rang de «godillots» puisque seule
la voix du maire, directeur de droit de la publication, sera juridiquement celle de l’expression
majoritaire. Cette discrimination est d’autant plus surprenante qu’elle n’est pas établie
concernant les conseils généraux et régionaux.
Il y a là, concernant les communes et les EPCI, pour le moins un curieux soupçon pesant a
priori sur l’utilisation des moyens d’information au seul bénéfice de la majorité, ce qui au
23
demeurant contrevient à l’idée même d’utilité communale qui seule prévaut en matière de
service public de la communication et de l’information des administrés.
•
Les départements et les régions doivent réserver un espace d’expression aux groupes d’élus
L’article 9 de la loi du 27 février 2002 insère dans le Code général des collectivités
territoriales un article L. 3121-24-1 ainsi rédigé : «Lorsque le département diffuse, sous
quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion
du conseil général, un espace est réservé à l’expression des groupes d’élus. Les modalités
d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur». L’article
L. 4132-23-1 reprend le même dispositif concernant la région et les groupes d’élus constitués
au sein du conseil régional.
Le droit à l’expression des groupes d’élus est un droit collectif, non discriminatoire entre
groupes majoritaires et groupes minoritaires
Au regard de l’objectif essentiel affiché par la loi de renforcement de la démocratie, la
terminologie employée par le législateur est beaucoup plus satisfaisante concernant les
départements et les régions que celle utilisée pour les communes. En effet, elle n’introduit pas
de droit au silence pour la majorité, celle-ci pouvant s’exprimer collectivement par
l’intermédiaire des groupes qui la composent. Majorité et opposition sont ici à égalité de droit
à l’expression.
Le système en place est plus satisfaisant au regard d’un idéal démocratique ; il l’est également
au regard de considérations pratiques : le nombre de groupes au sein d’une assemblée
délibérante départementale ou régionale est tel que même en accordant une page de magazine
par groupe, le bulletin du conseil général ou du conseil régional ne devrait pas connaître une
augmentation en volume particulièrement significative. En revanche, le nombre d’élus
minoritaires au sein d’un conseil municipal, en dépit du mode de scrutin instauré en 1983
attribuant d’emblée la moitié des sièges à la liste arrivée en tête et répartissant à la
proportionnelle le solde restant, peut être significatif, notamment dans les grandes villes.
Afin que ce droit à l’expression ne soit pas réduit au point de constituer ce que le juge
administratif pourrait qualifier de détournement de pouvoir, il conviendra d’accorder à chaque
conseiller municipal n’appartenant pas à la majorité un espace tel que le nombre de pages du
bulletin risque de connaître des effets de type inflationniste. Le même phénomène devrait être
constaté au sein des comités syndicaux et des conseils communautaires.
Le droit à l’expression des groupes d’élus se fonde sur une notion juridique identifiée tant par
le législateur que par la jurisprudence
Ce caractère pratique est renforcé par le recours à une notion clarifiée depuis quelques années,
celle de groupe d’élus. En effet, le législateur est intervenu sur ce sujet à deux reprises, avec
la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 et la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995.
24
Ces deux textes ont défini un cadre juridique très souple pour la constitution et la composition
de groupes d’élus, cette souplesse tenant aux difficultés pour le législateur à encadrer
l’activité de groupements politiques qui «se forment et exercent leur activité librement» selon
l’article 4 de la constitution.
En effet, pour qu’un groupe soit constitué, il suffit d’une remise à l’autorité exécutive de la
collectivité territoriale d’une déclaration, signée des membres du groupe, accompagnée de la
liste de ses membres et de leur représentant.
La loi ne fixe aucun minimum en ce qui concerne le nombre d’élus requis pour constituer un
groupe, étant entendu qu’il faut au moins deux élus pour en constituer un, le règlement
intérieur pouvant prévoir un effectif minimum de trois, voire dix élus (CAA Nancy, 04 juin
1998, Ville de Metz ; TA Lille, 26 novembre 1998, Eymery c/ Communauté urbaine de
Dunkerque ; TA Paris, 26 mars 1999, Conseil régional d’Ile-de-France).
L’avantage de la référence à la notion de groupe d’élus pour la mise en œuvre du droit à
l’expression de l’opposition est la possible transposition des règles prévalant en matière de
moyens en personnel et en matériel, pour partie à proportion des effectifs du groupe. Le
principe d’égalité entre les groupes implique que les mêmes critères s’appliquent à tous les
groupes. Des critères identiques doivent être appliqués aux groupes de même effectif,
c’est-à-dire qu’ils doivent bénéficier des mêmes avantages, jusqu’ici en matière de mise à
disposition de personnes, de locaux, de matériel de bureaux, de frais de documentation, de
courrier et de télécommunication. Le dispositif établi sous les articles L. 2121-28
(communes), L. 3121-24 (départements) et L. 4132-23 (régions) avait pour seule finalité
d’améliorer le fonctionnement interne des assemblées délibérantes, les moyens alloués aux
groupes d’élus ne pouvant être utilisés que dans le cadre d’un intérêt communal,
départemental ou régional avéré. Désormais, dans les départements comme dans les régions,
les groupes d’élus devront en outre disposer d’un espace réservé pour leur communication
externe en direction des administrés.
2.1.2.2.2. La nature des supports d’information concernés
L’article 9 de la loi du 27 février 2002 vise «les bulletins d’information générale sur les
réalisations et la gestion du conseil municipal (général ou régional), sous quelque forme que
ce soit».
Par conséquent, ne sont concernés par les dispositions des articles L. 2121-27-1, L. 3121-24-1
et L. 4132-23-1 du Code général des collectivités territoriales, que les collectivités diffusant
un bulletin d’information générale. A contrario, une collectivité qui ne diffuserait pas ce type
de documents ne serait pas astreinte à l’obligation de réserver un espace d’expression soit aux
conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité, soit aux groupes d’élus
départementaux ou régionaux.
25
•
Qu’est-ce qu’un bulletin d’information générale ?
Selon le dictionnaire Larousse, le terme «bulletin» qui nous vient de l’italien bulletino désigne
toute communication écrite et officielle contenant une information succincte. Dès lors, doit-on
assimiler une affiche, un dépliant ou un ouvrage à un bulletin au sens de la loi du 27 février
2002 ? La réponse est négative, dans la mesure où le législateur évoque la notion de bulletin
«d’information générale», qui s’oppose à la notion d’information particulière.
Sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, une affiche informant la population d’une
manifestation particulière (tel qu’un programme en terme d’activités culturelles, sportives,
etc.) ne devrait pas être considérée comme relevant d’une information générale. Il s’agirait
plus à notre sens d’une information particulière. Cela vaudra par exemple pour la plaquette de
l’office du tourisme ou encore un ouvrage consacré à un monument ou une réalisation
spécifique de la collectivité. Dans ce type d’hypothèses, le maire devrait, hors période
électorale, pouvoir faire précéder ce type de document d’un éditorial, sans pour autant prévoir
systématiquement un espace d’expression à tous les conseillers municipaux qui n’ont pas
approuvé la délibération relative à la même manifestation ou réalisation.
•
Le droit à l’expression des membres de l’opposition municipale et des groupes d’élus
départementaux et régionaux doit se limiter à un commentaire éventuellement critique des
réalisations ou de la gestion de leur collectivité
Le juge administratif a qualifié la rédaction et la réalisation d’un bulletin municipal de service
public dès 1978 (TA Amiens, 31 octobre 1978, Hosten, Leb. tables p. 723). Cette
jurisprudence a été confirmée successivement par le Tribunal des conflits (Trib. Confl.,
24 juin 1996, Préfet de l’Essonne, req. n° 3023) et par le Conseil d’Etat (CE, 10 juillet 1996,
M. Coisne). A ce service public s’attache le principe de neutralité. Un bulletin d’informations
municipales ne peut en aucun cas constituer un moyen de promotion politique au profit de
l’exécutif et/ou de sa majorité, même en dehors des périodes préélectorales.
En outre, ce service public doit se soumettre au principe de territorialité. Une collectivité ne
peut informer ses administrés que sur les actes de sa gestion et non intervenir sur des
questions de politique générale qui ne relèveraient pas de sa compétence, ratione materiae et
ratione loci. Autrement dit, le droit à l’expression des élus instauré par la loi du 27
février 2002 se trouve encadré par les compétences dont dispose la collectivité
territoriale. Toute utilisation d’une tribune libre qui porterait sur des aspects de
politique nationale ou de politique relevant d’une autre collectivité locale serait entachée
de nullité.
Ce problème s’avère aujourd’hui d’autant plus préoccupant que l’émergence sur l’ensemble
de notre territoire d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
conduit à d’importants transferts au profit de ces structures par ailleurs soumises désormais
aux mêmes contraintes vis-à-vis de leurs membres n’appartenant pas à la majorité.
26
•
Quels sont les supports concernés ?
L’article 9 vise la diffusion d’un bulletin «sous quelque forme que ce soit». Par cette
expression, le législateur a voulu que le droit de disposer d’un espace d’expression accordé
aux membres de l’opposition des conseils municipaux et aux groupes d’élus des conseils
généraux et régionaux s’applique à toutes formes de support qu’il s’agisse de support papier
ou de bulletins d’information mis en ligne sur le réseau internet.
Par ailleurs, ne sont pas visés exclusivement les périodiques mais expressément tous les
supports d’information qui présentent un caractère général. Il appartient par conséquent à
toutes les assemblées délibérantes concernées de réglementer dès maintenant la place
réservée à l’opposition ou aux groupes d’élus tant dans les magazines, qu’ils soient
périodiques ou non, que sur le site internet de la collectivité si elle s’est déjà dotée de
cette nouvelle technologie d’information et de communication.
2.1.2.2.3.Le contenu du droit à l’expression des membres de l’opposition
municipale et des groupes d’élus constitués au sein des conseils généraux
et régionaux
En raison de la nature de service public communal, intercommunal, départemental ou régional
de toute action de communication institutionnelle, le droit à l’expression de la minorité ou des
groupes d’élus doit se limiter au seul commentaire éventuellement critique des réalisations ou
de la gestion de la collectivité organisatrice de ce service public, encadré par des principes tels
que ceux de territorialité, de neutralité et bien sûr d’égalité. Mais cet encadrement se trouve
renforcé par les dispositions introduites par les lois des 15 janvier 1990 et 19 janvier 1995
relatives aux règles de financement des campagnes électorales. Par ailleurs toute action de
communication, fusse dans le cadre de «tribune libre de l’opposition» doit s’inscrire dans le
respect des dispositions de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse.
•
Le droit à l’expression des membres de l’opposition est encadré par les dispositions du Code
électoral
Le droit à l’expression de l’opposition ne peut contrevenir aux dispositions de l’article L. 52-8
du Code électoral prohibant les dons des personnes morales aux candidats. Un élu
d’opposition candidat convaincu d’avoir bénéficié de pages gratuites dans un bulletin
municipal est assimilé par le juge de l’élection à un avantage en nature et à un don prohibé,
susceptible d’entraîner le rejet du compte de campagne par la commission nationale des
comptes de campagne et l’inéligibilité du candidat pendant un an. Autrement dit l’interdiction
qui pèse sur les élus de la majorité vaut tout autant pour les élus de l’opposition.
Par ailleurs, pour mettre un terme à tout phénomène de «prime au sortant», les alinéas 1 et 2
de l’article L. 52-1 du Code électoral visent à empêcher toute campagne de promotion
publicitaire bénéficiant à l’élu local candidat à une élection dans les trois mois précédant le
scrutin ainsi que toute campagne portant sur les réalisations ou la gestion de la collectivité
27
dans les six mois précédant celui du scrutin. Le premier alinéa vise plus particulièrement les
campagnes de promotion individuelle des candidats réalisées par voie de presse ou par des
moyens audiovisuels. Le second alinéa a pour objet d’éviter que les membres de l’exécutif en
place ne se servent des moyens de communication de la collectivité pour effectuer leur propre
promotion et/ou propagande électorale.
Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 2 octobre 1996, élections municipales de Bassens, a
adopté une position radicale en jugeant qu’une plaquette mettant en valeur les réalisations et
la gestion d’une commune constituait une campagne de promotion prohibée au sens de
l’article L. 52-1 alinéa 2 alors qu’elle n’avait pas été financée par la commune mais par le
candidat. Cette position a amené le législateur à compléter l’article précité par la loi du
3 janvier 2001 en vue d’autoriser les bilans de mandat, dès lors qu’ils seraient financés par le
candidat lui-même. En revanche, la prohibition demeure concernant les campagnes de
promotion des réalisations ou de la gestion d’une collectivité intéressée par le scrutin,
organisées sur fonds publics locaux par cette dernière.
En tout état de cause, l’interdit de l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code électoral vaudra tant pour
les élus de la majorité que pour les élus de l’opposition, notamment dans le cas de figure
spécifique à la loi PML où des mairies d’arrondissement seraient dirigées par des élus
d’opposition.
•
Le contenu du droit à l’expression des membres de l’opposition municipale et des groupes
d’élus d’un conseil général ou régional est encadré par le droit de la presse
La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse précise sous son article 6 que toute
publication de presse doit avoir un directeur de publication. Le directeur de la publication est
le représentant légal de l’entreprise éditrice et, en ce qui concerne une collectivité territoriale,
son exécutif. C’est donc le maire de la commune, le président de l’EPCI, du conseil général
ou régional qui se trouvent de droit directeurs de la publication. Lorsque le directeur d’un
organe de presse bénéficie de l’immunité parlementaire nationale ou européenne, un
co-directeur doit être nommé afin que la responsabilité pénale à laquelle est soumis le
directeur bénéficiaire de l’immunité parlementaire puisse jouer à son encontre. Ce
co-directeur pourra être un élu ou un agent de la collectivité.
Cette même loi pose en son article 42 le principe de la responsabilité de plein droit du
directeur de la publication pour l’ensemble du contenu de la publication, y compris les textes
rédigés par des membres de l’opposition. Les tribunes libres accordées aux membres du
conseil municipal n’appartenant pas à la majorité ou aux groupes d’élus engagent donc la
responsabilité pénale de l’exécutif territorial ou s’il est parlementaire du co-directeur, dès lors
que ses propos seraient constitutifs d’un délit de presse et sans qu’il puisse en aucune manière
s’exonérer de cette responsabilité au titre de délits commis par l’un de ses opposants, tels que
l’injure, la diffamation ou encore la divulgation de fausses nouvelles.
28
De surcroît on peut s’interroger sur la mise en œuvre du droit de réponse prévu par la loi de
1881 dans un tel cadre, dès lors que le conseiller municipal d’opposition usant de son droit
d’expression, mettrait en cause la collectivité en tant que personne morale ou des membres de
l’exécutif et au premier chef le maire ou le président, en tant que personnes physiques. Il y
aura là un moyen de surmonter le refus du législateur de 2002 d’accorder un droit à
l’expression pour la majorité municipale, en se fondant sur les dispositions de l’article 13 de
la loi de 1881 organisant le droit de réponse.
En conclusion, le règlement intérieur, après avoir défini en terme d’espace et de charte
graphique les droits, soit de chaque élu n’appartenant pas à la majorité, soit des groupes
d’élus, devrait préciser les limites du droit instauré par l’article 9 de la loi du 27 février 2002,
à savoir :
-
la suspension de ce droit dans les six mois précédant le mois d’une élection lorsque la
collectivité est intéressée par le scrutin au sens de l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code
électoral, autrement dit lorsque l’un de ses élus est candidat à une élection ;
-
le contenu limité exclusivement à des questions d’intérêt communal (intercommunal,
départemental ou régional) et en aucun cas pouvant porter sur d’autres aspects que la
gestion et les réalisations de la collectivité ;
la possibilité pour l’exécutif de refuser tout texte qui s’avérerait constitutif d’une infraction
pénale tel que prévue par la loi sur la presse de 1881 compte tenu notamment de l’engagement
de sa responsabilité, tout comme dans l’hypothèse où l’exécutif se trouvant protégé par une
immunité parlementaire aurait dû désigner un co-directeur de la publication.
2.1.2.3. Délégations de fonctions des organes exécutifs aux membres des assemblées
délibérantes
Elles sont prévues par les articles L. 2122-18 pour les communes, L. 5211-9 pour les EPCI,
L. 3221-3 pour les départements et L. 4231-3 pour les régions du Code général des
collectivités territoriales modifiés respectivement par les articles 10, 11, 12 et 13 de la loi.
C’est une volonté d’assouplissement qui a prévalu.
Les membres du conseil général peuvent se voir déléguer une partie des fonctions du
président du conseil général dès lors que les vices-présidents sont empêchés ou absents ou dès
lors que les vices-présidents sont tous titulaires d’une délégation.
Le nouvel article L. 2122-18 du Code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé:
«Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa
responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses
adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont
tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal.
29
Le membre du conseil municipal ayant démissionné de la fonction de maire en application
des articles LO 141 du code électoral, L. 3122-3, L. 4133-3 du présent code ou de l'article 6-2
de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement
européen ne peut recevoir de délégation jusqu'au terme de son mandat de conseiller
municipal ou jusqu'à la cessation du mandat ou de la fonction l'ayant placé en situation
d'incompatibilité.
Lorsque le maire a retiré les délégations qu'il avait données à un adjoint, et si celui-ci ne
démissionne pas, ces délégations peuvent être attribuées à un conseiller municipal,
nonobstant les dispositions de l'alinéa précédent.».
2.1.2.4. Fonctionnement des groupes d‘élus
Les moyens mis à la disposition des groupes d’élus sont renforcés par l’augmentation des
crédits nécessaires à la prise en charge des personnels affectés aux groupes d’élus (articles du
Code général des collectivités territoriales L. 2121-28 pour les communes, L. 3121-24 pour
les départements et L. 4132-23 pour les régions, modifiés par les articles 14 et 15 de la loi).
L’article L. 2121-28 dispose que :
«I. - Dans les conseils municipaux des communes de plus de 100 000 habitants, le
fonctionnement des groupes d'élus peut faire l'objet de délibérations sans que puissent être
modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus.
II. - Dans ces mêmes conseils municipaux, les groupes d'élus se constituent par la remise au
maire d'une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de
leur représentant.
Dans les conditions qu'il définit, le conseil municipal peut affecter aux groupes d'élus, pour
leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et
prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications.
Le maire peut, dans les conditions fixées par le conseil municipal et sur proposition des
représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d'élus une ou plusieurs personnes. Le
conseil municipal ouvre au budget de la commune, sur un chapitre spécialement créé à cet
effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder 30 p. 100 du montant
total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil municipal.
Le maire est l'ordonnateur des dépenses susmentionnées.
L'élu responsable de chaque groupe d'élus décide des conditions et des modalités d'exécution
du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de
l'organe délibérant.».
30
Les crédits maximums affectés aux collaborateurs d’élus passent de 25 % du montant total
des indemnités versées chaque année aux membres de l’assemblée délibérante à 30 % de ce
même montant.
La difficulté est de trouver un point d’équilibre entre les situations pratiques constatées : la
majorité empêchant la minorité de s’exprimer et la minorité empêchant la majorité de gérer la
collectivité.
Alors que le dispositif existant était important en matière d’expression des élus minoritaires,
de nouvelles procédures interviennent pour favoriser encore plus cette expression.
Cependant, il est laissé une certaine liberté aux collectivités locales en ce sens qu’elles
demeurent libres d’aménager cette expression dans le règlement intérieur.
2.2. L E RENFORCEMENT
(TITRE II)
DE LA DEMOCRATIE REPRESENTATIVE
:
LE STATUT DES ELUS
La loi du 27 février 2002, en son deuxième titre (articles 65 à 101), a apporté de nouvelles
garanties statutaires aux élus des communes, départements et régions, qui concernent
principalement quatre domaines.
Tout d’abord, des dispositions précisent les méthodes de conciliation entre mandat électoral et
activité professionnelle.
Ensuite, les modalités de mise en œuvre du droit à la formation des élus ont été complétées.
Par ailleurs, le régime d’indemnisation et de protection sociale des élus a été sensiblement
modifié.
Enfin, quelques améliorations au régime de responsabilité des collectivités locales en cas
d’accident de leurs représentants ont été élaborées.
La préoccupation essentielle est de mieux concilier, pour les élus, leurs mandats électifs et
leurs activités professionnelles, ainsi que leur vie familiale, notamment pour les élus qui ne
sont pas fonctionnaires.
Le but est de permettre une participation plus équilibrée des catégories socio-professionnelles
et de favoriser un égal accès aux responsabilités locales.
La loi a pour objectif d’accorder aux élus les moyens d’exercer leurs compétences et leurs
fonctions et son champ d’application prend en considération tous les aspects de la situation
des élus, de leur candidature jusqu’à la fin de leur mandat.
31
Cet objectif se manifeste par :
- l’augmentation des crédits d’heures ;
- les compensations des absences du lieu de travail ;
- la création d’une allocation différentielle de fin de mandat versée pendant six mois et
financée par un fonds alimenté par une cotisation des collectivités concernées, afin de
permettre une mutualisation des charges entre ces collectivités.
2.2.1. La conciliation entre mandat électoral et activité professionnelle
La loi veut favoriser une meilleure coexistence entre le mandat local et l’activité
professionnelle, qu’elle soit salariée ou non.
Les conditions matérielles d’exercice du mandat sont améliorées, qu’il s’agisse des
indemnités, des remboursements de frais ou de la protection sociale, dans le but de favoriser,
par le régime indemnitaire, un choix véritable entre maintien, réduction ou cessation de
l’activité professionnelle.
2.2.1.1. Avant le mandat
Il convient de se reporter à l’article 65 de la loi et aux articles L. 122-24-1 et 122-24-3 du
Code du travail.
Le crédit pour campagne électorale : le congé électif est désormais étendu, en termes de
bénéficiaires et en termes d’élections. En effet, il existait déjà pour les fonctionnaires mais a
été accordé à d’autres catégories professionnelles de candidats et à l’ensemble des élections.
Désormais, en vertu de l’article L. 122-24-3 du Code du travail, les salariés soumis au droit
privé, les fonctionnaires et les agents non titulaires de l’État, des collectivités locales et de
leurs établissements publics ainsi que le personnel des entreprises publiques (sous réserves
des dispositions statutaires plus favorables dont ils bénéficieraient) pourront jouir du temps
nécessaire pour mener campagne, dans la limite de 10 jours ouvrables, en vue d’élections
municipales dans les communes de plus de 3500 habitants et d’élections cantonales et
régionales.
Selon l’article L. 122-24-1 du Code du travail, chaque absence doit être d’au moins une
demi-journée entière, l’employeur devant être averti 24 heures au moins avant chaque
absence.
Ces absences sont prises, à la demande de l’intéressé, sur les congés payés annuels dans la
limite des droits acquis à ce titre avant la date du premier tour de scrutin, sinon elles ne
donnent pas lieu à rémunération et doivent être récupérées.
32
La durée de ces absences est prise en compte dans le calcul des droits à congés payés et à
l’ancienneté.
2.2.1.2. Pendant le mandat
Les crédits d’heures ont été augmentés par l’article 66 de la loi et les articles L. 2123-2,
L. 3123-2 et L. 4135-2 du Code général des collectivités territoriales.
Ces mesures sont également valables pour les adjoints ou des conseillers qui viennent à
suppléer le maire et pour les conseillers délégués qui bénéficient d’une délégation de fonction
du maire ; la durée du crédit d’heures des adjoints ou des conseillers qui assurent la
suppléance du maire est équivalente à celle du maire ; enfin, la durée du crédit d’heures des
conseillers municipaux, auxquels le maire délègue des fonctions, est équivalente à celle des
adjoints.
L’article L. 2123-2 dispose que : «I- I. - Indépendamment des autorisations d'absence dont ils
bénéficient dans les conditions prévues à l'article L. 2123-1, les maires, les adjoints et, les
conseillers municipaux ont droit à un crédit d'heures leur permettant de disposer du temps
nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la
représentent et à la préparation des réunions des instances où ils siègent.
II. - Ce crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, est fixé par référence à la durée
hebdomadaire légale du travail. Il est égal :
1° A l'équivalent de quatre fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les maires des
communes d'au moins 10 000 habitants et les adjoints au maire des communes d'au moins
30 000 habitants ;
2° A l'équivalent de trois fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les maires des
communes de moins de 10 000 habitants et les adjoints au maire des communes de 10 000 à
29 999 habitants ;
3° A l'équivalent d'une fois et demie la durée hebdomadaire légale du travail pour les
conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants au moins et les adjoints au maire
des communes de moins de 10 000 habitants ;
4° A l'équivalent d'une fois la durée légale du travail pour les conseillers municipaux des
communes de 30 000 à 99 999 habitants, de 60 % pour les conseillers municipaux des
communes de 10 000 à 29 999 habitants et de 30 % pour les conseillers municipaux des
communes de 3 500 à 9 999 habitants.
Les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables.
33
Lorsqu'un adjoint ou un conseiller supplée le maire dans les conditions fixées par l'article
L. 2122-17, il bénéficie, pendant la durée de la suppléance, du crédit d'heures fixé au 1°,
au 2° ou au 3° du présent article.
Les conseillers municipaux qui bénéficient d'une délégation de fonction du maire ont droit au
crédit d'heures prévu pour les adjoints au 1° ou au 2° du présent article.
III. - En cas de travail à temps partiel, ce crédit d'heures est réduit proportionnellement à la
réduction du temps de travail prévue pour l'emploi considéré.
L'employeur est tenu d'accorder aux élus concernés, sur demande de ceux-ci, l'autorisation
d'utiliser le crédit d'heures prévu au présent article. Ce temps d'absence n'est pas payé par
l'employeur.».
Il s’agit là encore de faciliter la conciliation entre le mandat électif et l’activité professionnelle
et c’est pourquoi les élus bénéficient d’un crédit d’heures qui est fixé par référence à la durée
hebdomadaire légale du travail.
Indépendamment des absences nécessaires pour assister aux séances plénières du conseil, aux
réunions des commissions dont l’élu est membre et aux réunions des assemblées délibérantes
et des bureaux des organismes où l’élu représente la commune (que l’employeur n’est pas
tenu de payer comme temps de travail), les crédits d’heures accordés aux élus des collectivités
locales sur le temps de travail pour l’administration de la collectivité et la préparation de ses
réunions sont allongés et élargis.
Ces crédits d’heures sont répartis par trimestre, appréciés par rapport à la durée hebdomadaire
légale de travail (DHLT) et ne donnent pas lieu à report sur le trimestre suivant s’il n’ont pas
été entièrement utilisés.
Pour les communes, ces crédits d’heures varient selon la taille de la commune et les fonctions
exercées :
- pour les maires des communes de plus de 10 000 habitants et adjoints au maire des
communes de plus de 30 000 habitants : 4 fois la DHLT / trimestre ;
- pour les maires des communes de moins de 10 000 habitants et adjoints au maire de
commune de 10 000 à 29 999 habitants : 3 fois la DHLT / trimestre ;
- pour les conseillers municipaux des communes de plus de 100 000 habitants et les adjoints
au maire de communes de moins de 10 000 habitants : 1,5 fois la DHLT / trimestre ;
- pour les conseillers municipaux des communes de 30 000 à 99 999 habitants : 1 fois la
DHLT / trimestre ;
34
- pour les conseillers municipaux de communes de 10 000 à 29 999 habitants : 60% de la
DHLT / trimestre ;
- pour les conseillers municipaux de communes de 3 500 à 9 999 habitants : 30% de la
DHLT / trimestre.
NB 1 :
Aucun crédit d’heure n’est accordé pour les conseillers municipaux de communes de
moins de 3 500 habitants.
NB 2 :
Lorsqu’un adjoint ou un conseiller municipal supplée le maire, il bénéficie pendant
la durée de la suppléance du crédit d’heure normalement accordé au maire.
NB 3 :
Des majorations de crédit d’heures sont toujours possibles dans les cas mentionnés à
l’article L. 2123-22 du Code général des collectivités territoriales (communes
chef-lieu de département, d’arrondissement et de canton, communes sinistrées,
communes classées comme diverses stations, etc.).
Pour les départements ou les régions, tous les membres du conseil général ou régional peuvent
bénéficier de crédits d’heures :
- le président et les vice-présidents : 4 fois la DHLT/ trimestre
- les conseillers généraux ou régionaux : 3 fois la DHLT/ trimestre.
Durée du crédit
(en équivalence de la DHLT)
Elus concernés
4 fois
- maires des communes d’au moins 10.000 habitants et les
adjoints au maire des communes d’au moins 30.000 habitants
- le président et chaque vice-président de conseil général
- le président et chaque vice président de conseil régional
3 fois
- maires des communes de moins de 10.000 habitants et les
adjoints au maire des communes de 10.000 à 29.999 habitants
- conseillers généraux
- conseillers régionaux
1,5 fois
- conseillers municipaux des communes de 100.000 habitants au
moins et les adjoints au maire des communes de moins de
10.000 habitants
1 fois
- conseillers municipaux des communes de 30.000 habitants à
99 999 habitants
60 %
- conseillers municipaux des communes de 10.000 habitants à
29 999 habitants
30 %
- conseillers municipaux des communes de 3.500 habitants à 9
999 habitants
La loi instaure donc un nouveau barème de crédit d’heures pour tous les élus locaux.
35
Elle étend aux non salariés le régime des compensations de pertes de revenu par les élus
municipaux non indemnisés.
Ce nouveau régime porte aussi sur l’utilisation du crédit d’heures ou, pour les non salariés, sur
le temps passé à l’administration de la commune (et non seulement au temps passé en
réunion).
En outre, la protection de l’élu salarié est accrue par la loi qui, dans son article 72, leur offre
des garanties proches de celles des titulaires de mandats syndicaux.
Les élus sont donc protégés contre les discriminations professionnelles.
En effet, l’employeur ne peut en aucun cas prendre en considération les absences pour assister
aux séances plénières et réunions de commissions (articles L. 2123-1, L. 3123-1 et L. 4135-1
du Code général des collectivités territoriales), les crédits d’heures (articles L. 2123-2,
L. 3123-2 et L. 4135-2 du Code général des collectivités territoriales) et leurs éventuelles
majorations pour les communes (article L. 2123-4 du Code général des collectivités
territoriales) pour fonder un licenciement, un déclassement professionnel ou une mesure
disciplinaire, à peine de nullité et de dommages-intérêts au profit de l’élu.
La réintégration ou le reclassement de l’élu dans l’emploi est de droit.
L’article L. 2123-1 dispose que : «L'employeur est tenu de laisser à tout salarié de son
entreprise membre d'un conseil municipal le temps nécessaire pour se rendre et participer :
1° Aux séances plénières de ce conseil ;
2° Aux réunions de commissions dont il est membre et instituées par une délibération du
conseil municipal ;
3° Aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où il a été
désigné pour représenter la commune.
Selon des modalités fixées par un décret en Conseil d'Etat, l'élu municipal doit informer
l'employeur de la date de la séance ou de la réunion dès qu'il en a connaissance.
L'employeur n'est pas tenu de payer comme temps de travail le temps passé par l'élu aux
séances et réunions précitées.».
L’article L. 2123-2 dispose que : «I. - Indépendamment des autorisations d'absence dont ils
bénéficient dans les conditions prévues à l'article L. 2123-1, les maires, les adjoints et, les
conseillers municipaux ont droit à un crédit d'heures leur permettant de disposer du temps
nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la
représentent et à la préparation des réunions des instances où ils siègent.
36
II. - Ce crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, est fixé par référence à la durée
hebdomadaire légale du travail. Il est égal :
1° A l'équivalent de quatre fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les maires des
communes d'au moins 10 000 habitants et les adjoints au maire des communes d'au moins
30 000 habitants ;
2° A l'équivalent de trois fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les maires des
communes de moins de 10 000 habitants et les adjoints au maire des communes de 10 000 à
29 999 habitants ;
3° A l'équivalent d'une fois et demie la durée hebdomadaire légale du travail pour les
conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants au moins et les adjoints au maire
des communes de moins de 10 000 habitants ;
4° A l'équivalent d'une fois la durée légale du travail pour les conseillers municipaux des
communes de 30 000 à 99 999 habitants, de 60 % pour les conseillers municipaux des
communes de 10 000 à 29 999 habitants et de 30 % pour les conseillers municipaux des
communes de 3 500 à 9 999 habitants.
Les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables.
Lorsqu'un adjoint ou un conseiller supplée le maire dans les conditions fixées par l'article
L. 2122-17, il bénéficie, pendant la durée de la suppléance, du crédit d'heures fixé au 1°,
au 2° ou au 3° du présent article.
Les conseillers municipaux qui bénéficient d'une délégation de fonction du maire ont droit au
crédit d'heures prévu pour les adjoints au 1° ou au 2° du présent article.
III. - En cas de travail à temps partiel, ce crédit d'heures est réduit proportionnellement à la
réduction du temps de travail prévue pour l'emploi considéré.
L'employeur est tenu d'accorder aux élus concernés, sur demande de ceux-ci, l'autorisation
d'utiliser le crédit d'heures prévu au présent article. Ce temps d'absence n'est pas payé par
l'employeur.».
De plus, ces absences ne peuvent en aucun cas être prises en considération en ce qui concerne
l’embauche, la formation professionnelle, l’avancement, la rémunération ou l’octroi
d’avantages sociaux.
2.2.1.3 Après le mandat
De nouvelles dispositions viennent également accorder des garanties en fin de mandat afin
que le retour à l’activité professionnelle salariée se fasse, dans de meilleures conditions, grâce
à l’accès à une formation et à un bilan de compétences, ainsi qu’aux congés prévus en la
37
matière par le Code du travail, pour les salariés, sans que l’exercice du mandat puisse y faire
obstacle.
Le législateur a voulu mettre fin à des situations de précarité pour les personnes ayant exercé
des mandats électifs.
L’article 68 de la loi permet l’ouverture d’un droit au congé de formation et de bilan de
compétences pour certains élus, dans des conditions prévues par le Code du travail.
Pour la détermination de ces droits, la durée du mandat est assimilée à une durée d’activité
professionnelle.
a. Application
Ce dispositif s’applique :
- selon l’article L. 2123-11-1 du Code général des collectivités territoriales au maire, à
l’adjoint au maire d’une commune de 20 000 habitants au moins qui, pour l’exercice de son
mandat, aurait cessé son activité professionnelle salariée ;
Cet article dispose que :
« A l'issue de son mandat, tout maire ou, dans les communes de 20 000 habitants au moins,
tout adjoint qui, pour l'exercice de son mandat, a cessé son activité professionnelle salariée
a droit sur sa demande à une formation professionnelle et à un bilan de compétences dans
les conditions fixées par le livre IX du code du travail.
Lorsque l'intéressé demande à bénéficier du congé de formation prévu par l'article L. 9311 du même code, ainsi que du congé de bilan de compétences prévu par l'article L. 931-21
du même code, le temps passé au titre du mandat local est assimilé aux durées d'activité
exigées pour l'accès à ces congés.».
- selon l’article L. 3123-9-1 du Code général des collectivités territoriales, au président du
conseil général, au vice-président du conseil général ayant reçu délégation de celui-ci qui,
pour l’exercice de son mandat, aurait cessé son activité professionnelle salariée.
- selon l’article L. 4135-9-1 du Code général des collectivités territoriales, au président du
conseil régional ou le vice-président du conseil régional ayant reçu délégation qui, pour
l’exercice de son mandat, aurait cessé son activité professionnelle salariée.
b. Garanties
Tous ont droit, à leur demande, à une formation professionnelle et à un bilan de compétences
(cf. livre IX du Code du travail). S’ils demandent à bénéficier d’un congé de formation
(article L. 931-1 du Code du travail) ou d’un congé de bilan de compétences (article
38
L. 931-21 du Code du travail), le temps passé au titre du mandat local est assimilé aux durées
d’activité exigées pour l’accès à de tels congés.
L’article 69 de la loi crée une allocation différentielle de fin de mandat, destinée à pallier la
baisse de ressources entraînée par la perte d’un mandat électif.
c. Bénéficiaires
Sont concernés les élus suivants qui avaient, pour l’exercice de leur mandat, cessé leur
activité professionnelle :
- le maire d’une commune de 1.000 habitants au moins, tout adjoint au maire d’une commune
de 20.000 habitants au moins, en vertu de l’article L. 2123-11-2 du Code général des
collectivités territoriales qui dispose que :
« A l'issue de son mandat, tout maire d'une commune de 1 000 habitants au moins ou tout
adjoint dans une commune de 20 000 habitants au moins qui, pour l'exercice de son
mandat, avait cessé d'exercer son activité professionnelle perçoit, sur sa demande, une
allocation différentielle de fin de mandat s'il se trouve dans l'une des situations suivantes :
« - être inscrit à l'Agence nationale pour l'emploi conformément aux dispositions de l'article
L. 311-2 du code du travail ;
avoir repris une activité professionnelle lui procurant des revenus inférieurs aux indemnités
de fonction qu'il percevait au titre de sa dernière fonction élective.
Le montant mensuel de l'allocation est au plus égal à 80 % de la différence entre le montant
de l'indemnité brute mensuelle que l'intéressé percevait pour l'exercice de ses fonctions,
dans la limite des taux maximaux fixés aux articles L. 2123-23, L. 2123-24 et L. 2511-34, et
l'ensemble des ressources qu'il perçoit à l'issue du mandat.
L'allocation est versée pendant une période de six mois au plus. Elle n'est pas cumulable
avec celles prévues par les articles L. 2123-11-2 et L. 4135-9-2.
Le financement de cette allocation est assuré dans les conditions prévues par l'article L.
1621-2.
Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret en Conseil
d'Etat.».
- le président du conseil général, tout vice-président du conseil général ayant reçu délégation
de celui-ci, en vertu de l’article L. 3123-9-2 du Code général des collectivités territoriales ;
39
- le président du conseil régional ou le vice-président du conseil régional ayant reçu
délégation de celui-ci, en vertu de l’article L. 4135-9-2 du Code général des collectivités
territoriales.
d. Conditions
Deux conditions doivent être remplies par l’élu, qui doit, soit :
- être inscrit à l’ANPE conformément à l’article L. 311-2 du Code du travail ;
- avoir repris une activité professionnelle lui procurant des revenus inférieurs aux indemnités
de fonction qu’il percevait au titre de sa dernière fonction élective.
e. Montant
Pour l’élu communal, en vertu de l’article L. 2123-11-2 du Code général des collectivités
territoriales, le montant de cette allocation différentielle est au plus égal à 80 % de la
différence entre le montant de l’indemnité brute mensuelle, qu’il percevait pour l’exercice de
ses fonctions, dans la limite des taux maximaux fixés par les articles L. 2123-23, L. 2123-24
et L. 2511-34 du Code général des collectivités territoriales et l’ensemble des ressources qu’il
perçoit à l’issue de son mandat.
Ainsi, ces différents articles disposent respectivement :
Article L. 2123-23 concernant les Maires et les Présidents de délégations spéciales
« Les indemnités maximales pour les fonctions de maire des communes et de président de
délégations spéciales prises en compte pour l'application des articles L. 2121-28, L. 2123-13,
L. 2123-24, L. 5211-12 et L. 5215-16 sont déterminées en appliquant au terme de référence
mentionné à l'article L. 2123-20 le barème suivant :
Population (habitants)
Moins de 500
De 500 à 999
De 1 000 à 3 499
De 3 500 à 9 999
De 10 000 à 19 999
De 20 000 à 49 999
De 50 000 à 99 999
100 000 et plus
Taux maximal
En % de l’indice 1015
17
31
43
55
65
90
110
145
La population à prendre en compte est la population totale municipale résultant du dernier
recensement. »
40
Article L. 2123-24 pour les fonctions d’adjoint au Maire et de Conseiller municipal :
« Les indemnités votées par les conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions
d'adjoint au maire et de membre de délégation spéciale faisant fonction d'adjoint sont au
maximum égales à 40 p. 100 de l'indemnité maximale du maire de la commune. Ce taux peut
être porté à 50 p. 100 dans les communes d'au moins 100 000 habitants.
L'indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu à l'alinéa précédent, à
condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire
et aux adjoints ne soit pas dépassé
Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité aux
conseillers municipaux exerçant des mandats spéciaux dont ils sont chargés par le conseil
municipal dans les limites prévues à l'alinéa précédent.
Les indemnités votées par les conseils municipaux des communes de 100 000 habitants au
moins pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal sont au maximum égales à
6 p. 100 du terme de référence mentionné au I de l'article L. 2123-20.
Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en
application du premier alinéa de l'article L. 2122-18 et de l'article L. 2122-20 peuvent
percevoir une indemnité votée par le conseil municipal. Toutefois, le total de ces indemnités
et des indemnités versées au maire et aux adjoints ne doit pas dépasser les limites prévues au
deuxième alinéa. »
Article L. 2511-34 pour les communes régies par la loi PML
Les indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maire de Paris, Marseille et Lyon
sont, pour l'application des deuxième et troisième alinéas du présent article ainsi que pour
celle des articles L. 2121-28 et L. 2123-13, égales au terme de référence, mentionné au I de
l'article L. 2123-20, majoré de 15 %.
Les indemnités votées par le conseil de Paris et les conseils municipaux de Marseille et de
Lyon pour l'exercice effectif des fonctions d'adjoint au maire et de membre de délégation
spéciale faisant fonction d'adjoint sont au maximum égales à 40 p. 100 de l'indemnité
maximale du maire de la commune.
Les indemnités votées par le conseil de Paris et les conseils municipaux de Marseille et de
Lyon pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal sont au maximum égales à
30 p. 100 de l'indemnité maximale du maire de la commune. »
Pour l’élu départemental, en vertu de l’article L. 3123-9-2 du Code général des collectivités
ses fonctions, dans la limite des taux maximaux fixés par l’article L. 3123-17 du Code général
41
des collectivités territoriales et l’ensemble des ressources qu’il perçoit à l’issue de son
mandat.
Pour l’élu régional, en vertu de l’article L. 4135-9-2 du Code général des collectivités
ses fonctions, dans la limite des taux maximaux fixés par les articles L. 3123-17 du Code
général des collectivités territoriales et l’ensemble des ressources qu’il perçoit à l’issue de son
mandat.
f. Délai de versement et impossibilité de cumul
Cette allocation différentielle est versée pour un maximum de six mois.
Il est rigoureusement impossible de cumuler les allocations différentielles entre elles
(l’ex-titulaire de plusieurs mandats locaux ne pourra percevoir qu’une seule et unique
allocation différentielle).
Un décret en Conseil d’Etat déterminera les modalités d’application des dispositions
applicables en matière d’allocation différentielle.
g. Financement
En vertu de l’article 70 de la loi et de l’article L. 1621-2 du Code général des collectivités
territoriales, ces allocations différentielles sont financées par un fonds géré par la Caisse des
dépôts et consignations et alimenté par les cotisations obligatoires des communes de plus de
1.000 habitants, des départements, des régions et des EPCI à fiscalité propre.
L’assiette de la cotisation est constituée par le montant total des indemnités maximales
susceptibles d’être allouées par la collectivité ou l’établissement à ses élus.
Le taux de cotisation est fixé par décret, compte tenu des besoins de financement du fonds. Il
ne peut excéder 1,5 % du montant total des indemnités maximales susceptibles d’être versées
par la collectivité à ses élus.
Les communes pourront mutualiser les dépenses de formation de leurs élus en s’appuyant sur
les structures intercommunales.
Enfin, en vertu de l’article 71 de la loi, les anciens conseillers généraux (après 18 ans
d’exercice) et régionaux (après 15 ans d’exercice) peuvent se voir conférer l’honorariat par le
représentant de l’État dans les mêmes conditions que les maires et adjoints.
Le représentant de l’État ne peut refuser d’accorder l’honorariat aux intéressés que s’ils ont
fait l’objet d’une condamnation pour inéligibilité.
42
Cet honorariat n’est assorti d’aucun avantage financier imputable sur le budget du
département ou de la région.
2.2.2. Le renforcement du droit à la formation en début et en fin de mandat
Ce renforcement se traduit par un dispositif favorisant l’utilisation concrète par tous les élus
de leur droit à la formation grâce à des délibérations des assemblées locales, le triplement du
congé de formation et la compensation des pertes de revenu.
En vertu de l’article 73 de la loi, désormais, les conseils municipaux (article L. 2123-12),
généraux (article L. 3123-10) et régionaux (article L. 4135-10) délibèrent obligatoirement sur
les modalités d’exercice du droit à la formation (orientations et crédits ouverts) de leurs
membres dans les trois mois suivant leur installation.
L’article L. 2123-12 dispose que : «Les membres du conseil municipal ont droit à une
formation adaptée à leurs fonctions.
Dans les trois mois suivant son renouvellement, le conseil municipal délibère sur l’exercice
du droit à la formation de ses membres. Il détermine les orientations et les crédits ouverts à
ce titre.
Un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la commune est
annexé au compte administratif. Il donne lieu à un débat annuel sur la formation des
membres du conseil général.»
La première application sera faite par une délibération dans les trois mois suivant la
publication de la loi, en vertu de l’article 99 de la loi.
Chaque collectivité locale dresse un tableau récapitulatif des actions de formation qu’elle
finance, qui est annexé au compte administratif.
Ce tableau donne lieu à un débat annuel.
Il est prévu que les modalités d’application de ces dispositions sont fixées par décret en
Conseil d’Etat.
En vertu de l’article 74, l’exercice du droit à la formation est facilité pour les élus salariés des
communes, départements et régions.
En effet, indépendamment des autorisations d’absences (articles L. 2123-1, L. 3123-1 et
L. 4135-1 du Code général des collectivités territoriales), des crédits d’heures (articles
L. 2123-2, L. 3123-2 et L. 4135-2 du Code général des collectivités territoriales) et de leurs
éventuelles majorations pour les communes (articles L. 2123-4 du Code général des
collectivités territoriales), tous les élus locaux salariés ont droit à un congé de formation de
43
18 jours par élu pour la durée du mandat et quel que soit le nombre de mandats qu’ils
détiennent. Ce congé est renouvelable en cas de réélection.
En vertu de l’article 75 de la loi, les frais de déplacement, de séjour et d’enseignement
occasionnés par l’exercice de ce droit à la formation donnent lieu à remboursement pour tous
les élus locaux, qu’il s’agisse des membres du conseil municipal (article L. 2123-14 du Code
général des collectivités territoriales), des membres du conseil général (article L. 3123-11 du
Code général des collectivités territoriales), des membres du conseil régional (article L. 413511 du Code général des collectivités territoriales).
L’article L. 2123-14 dispose que : «- Les frais de déplacement, de séjour et d'enseignement
donnent droit à remboursement.
Les pertes de revenu subies par l'élu du fait de l'exercice de son droit à la formation prévu
par la présente section sont compensées par la commune dans la limite de dix-huit jours par
élu pour la durée du mandat et d'une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de
croissance par heure.
Le montant des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités
de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la commune.
Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de ces dispositions.».
De plus, les pertes de revenu subies de par l’exercice de ce droit à la formation sont
compensées par la commune, le département ou la région dont l’élu est représentant dans la
limite de 18 jours par élu pour la durée du mandat et dans la limite de 1,5 fois le SMIC par
heure.
Le montant des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités
de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la collectivité.
En vertu de l’article 76 de la loi et selon des règles de majorité identiques à celles prévalant
lors de la création d’EPCI, les compétences des communes en matière de formation peuvent
être transférées à l’EPCI dont elles sont membres.
Les frais de formation sont de plein droit à la charge de cet EPCI qui doit délibérer sur les
conditions de mise en œuvre de ce droit (orientations et crédits ouverts) dans les 6 mois
suivants le transfert de compétence.
Ces mesures devront permettre d’inciter les élus à se former et à accroître leurs compétences,
le montant des jours de congé formation ayant été revalorisé de manière importante.
2.2.3. Le régime des indemnités et le régime de protection sociale
Ce régime a été amélioré sur trois points :
44
- la revalorisation substantielle des indemnités des adjoints et la possibilité pour les
conseillers municipaux des communes de moins de 100 000.habitants de percevoir une
indemnité ;
- le versement au taux plafond de leur indemnité aux maires des communes de moins de
1.000 habitants, sauf délibération contraire ;
- l’instauration d’une délibération en début de mandat sur les indemnités, en vue de renforcer
les objectifs de transparence.
Par ailleurs, la couverture sociale des élus est améliorée, ce qui offre à ceux d’entre eux qui
poursuivent leur activité professionnelle, salariée ou non , une garantie nouvelle.
Il en est de même pour ceux qui se trouvent contraints de ne plus pouvoir exercer leurs
fonctions pour cause de maladie, de maternité ou d’accident puisqu’ils pourront bénéficier du
maintien de versement de leur indemnité, partiellement ou en totalité.
De même, l’affiliation au régime général de sécurité sociale des élus qui cessent leur activité
professionnelle, est élargie.
Enfin, le principe selon lequel le temps d’absence lié au mandat s’assimile au temps de travail
est conforté.
Le principe de gratuité des mandats électifs locaux est maintenu mais ils continuent à donner
droit au versement d’indemnités de fonction.
En vertu de l’article 78 de la loi, l’assemblée délibérante de la collectivité locale délibère dans
les trois mois suivant son renouvellement sur les indemnités de fonction de ses membres.
Toute délibération de l’assemblée locale concernant les indemnités de fonction d’un ou de
plusieurs de ses membres est accompagnée d’un tableau annexe récapitulant l’ensemble des
indemnités allouées aux élus de la collectivité concernée (articles du Code général des
collectivités territoriale : L. 2123-20-1 pour la commune; L. 3123-15-1 pour le département
et L. 4135-15-1 pour la région).
L’article L. 2123-20-1 dispose que : « Art. L. 2123-20-1. - I. - Lorsque le conseil municipal
est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la
présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation.
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, sous réserve de l'application des II et III de
l'article L. 2123-20 et sans préjudice de l'application de l'article L. 2123-22, l'indemnité
allouée au maire est fixée au taux maximal prévu par l'article L. 2123-23, sauf si le conseil
municipal en décide autrement.
45
II. - Sauf décision contraire des membres de la délégation spéciale, les présidents et membres
de délégations spéciales faisant fonction d'adjoint perçoivent l'indemnité fixée par
délibération du conseil municipal pour le maire et les adjoints.
« Toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d'un ou de
plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des
indemnités allouées aux membres du conseil municipal. ».
Sauf décision contraire des membres de la délégation spéciale, les présidents et membres des
délégations spéciales faisant fonction d’adjoint perçoivent l’indemnité fixée par délibération
du conseil municipal pour le maire et les adjoints.
2.2.3.1.Concernant les maires
L’indemnité maximale est toujours déterminée à partir de l’indice brut terminal de l’échelle
indiciaire de la fonction publique (cf. article L. 2123-20 du Code général des collectivités
territoriales, soit 3 562,10 /mois au 1 er mars 2002) affecté du coefficient de l’article
L. 2123-23-1 du Code général des collectivités territoriales (devenu l’article L. 2123-23).
L’article L. 2123-20 dispose en effet :
« I. - Les indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maires et adjoints au maire
des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de
présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d'adjoint sont fixées par
référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle
indiciaire de la fonction publique.
II. - L'élu municipal titulaire d'autres mandats électoraux ou qui siège à ce titre au conseil
l'administration d'un établissement public local, du centre national de la fonction publique
territoriale, au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une société
d'économie mixte locale ou qui préside une telle société ne peut percevoir, pour l'ensemble de
ses fonctions, un montant total de rémunérations et d'indemnités de fonction supérieur à une
fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire telle qu'elle est définie à l'article 1er de
l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité
des membres du Parlement. Ce plafond s'entend déduction faite des cotisations sociales
obligatoires.
III. - Lorsqu'en application des dispositions du II, le montant total de rémunération et
d'indemnité de fonction d'un conseiller municipal fait l'objet d'un écrêtement, le reversement
de la part écrêtée ne peut être effectué que sur délibération nominative du conseil municipal
ou de l'organisme concerné »
Il convient de le compléter par l’article L. 2123-23 qui précise :
46
« Les indemnités maximales pour les fonctions de maire des communes et de président de
délégations spéciales prises en compte pour l'application des articles L. 2121-28, L. 2123-13,
L. 2123-24, L. 5211-12 et L. 5215-16 sont déterminées en appliquant au terme de référence
mentionné à l'article L. 2123-20 le barème suivant :
Moins de 500
De 500 à 999
De 1 000 à 3 499
De 3 500 à 9 999
De 10 000 à 19 999
De 20 000 à 49 999
De 50 000 à 99 999
100 000 et plus
Taux maximal
En % de l’indice 1015
17
31
43
55
65
90
110
145
La population à prendre en compte est la population totale municipale résultant du dernier
recensement. »
La somme des indemnités perçues au titre des différentes fonctions exercées ne peut pas
dépasser 1,5 fois l’indemnité allouée aux membres du Parlement.
Les reversements en cas d’écrêtement donnent toujours lieu à une délibération nominative.
Pour les communes de moins de 1.000 habitants, l’indemnité allouée au maire est fixée au
taux maximal prévu à l’article L. 2123-23 du Code général des collectivités territoriales (soit
un coefficient de 12 % s’il y a moins de 500 habitants ou 17% s’il y a entre 500 et 999
habitants) sauf délibération contraire du conseil municipal.
Le maire délégué, en cas de fusion de communes avec création d’une commune associée,
perçoit l’indemnité correspondant à l’exercice effectif des fonctions de maire, le coefficient
appliqué tient compte de la population de la commune associée.
Montant maximal des indemnités de fonction mensuelles des maires au
1er mars 2002
Population totale
Taux maximal (en % de l’indice 1015)
< 500
17
500 à 999
31
1 000 à 3 499
43
3 500 à 9 999
55
10 000 à 19 999
65
20 000 à 49 999
90
50 000 à 99 999
110
47
100 000 et plus
er
* Indice brut mensuel 1015 au 1 mars 2002 : 3.562,11
145
Art. L. 2123-24 du CGCT
2.2.3.2. Concernant les adjoints au maire (article 81 de la loi)
L’indemnité maximale pour l’exercice effectif des fonctions d’adjoint au maire et de membre
de délégation spéciale faisant fonction d’adjoint au maire est désormais déterminée à partir de
l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique (cf. article L. 2123-20 du
Code général des collectivités territoriales, 3 562,10 /mois au 1er mars 2002 soit 23.365,84
F/mois) affecté du coefficient du nouvel article L. 2123-24 du Code général des collectivités
territoriales. Cette indemnité est soumise aux mêmes conditions de plafond que celle du
maire.
L’article L. 2123-24 dispose :
« Les indemnités votées par les conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions
d'adjoint au maire et de membre de délégation spéciale faisant fonction d'adjoint sont au
maximum égales à 40 p. 100 de l'indemnité maximale du maire de la commune. Ce taux peut
être porté à 50 p. 100 dans les communes d'au moins 100 000 habitants.
L'indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu à l'alinéa précédent, à
condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire
et aux adjoints ne soit pas dépassé.
Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité aux
conseillers municipaux exerçant des mandats spéciaux dont ils sont chargés par le conseil
municipal dans les limites prévues à l'alinéa précédent.
Les indemnités votées par les conseils municipaux des communes de 100 000 habitants au
moins pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal sont au maximum égales à
6 p. 100 du terme de référence mentionné au I de l'article L. 2123-20.
Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en
application du premier alinéa de l'article L. 2122-18 et de l'article L. 2122-20 peuvent
percevoir une indemnité votée par le conseil municipal. Toutefois, le total de ces indemnités
et des indemnités versées au maire et aux adjoints ne doit pas dépasser les limites prévues au
deuxième alinéa. »
Toutefois l’indemnité versée à un adjoint peut dépasser le montant ainsi calculé si, et
seulement si, le montant total des indemnités susceptibles d’être allouées aux maire et adjoints
n’est pas dépassé.
En outre, lorsqu’il supplée le maire (en cas d’absence, de suspension, de révocation ou tout
autre empêchement) l’adjoint peut percevoir, pendant la durée de la suppléance et après
48
délibération du conseil municipal, l’indemnité fixée pour le maire par l’article L. 2123-23
(éventuellement majorée comme le prévoit l’article L. 2123-22 du Code général des
collectivités territoriales). Cette indemnité peut être versée à compter de la date à laquelle la
suppléance est effective.
L’article L. 2123-22 dispose :
« Peuvent voter des majorations d'indemnités de fonction par rapport à celles prévues à
l'article L. 2123-20 les conseils municipaux :
1° Des communes chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton ;
2° Des communes sinistrées ;
3° Des communes classées stations hydrominérales, climatiques, balnéaires, touristiques ou
uvales ainsi que des communes classées stations de sports d'hiver et d'alpinisme ;
4° Des communes dont la population, depuis le dernier recensement, a augmenté à la suite de
la mise en route de travaux publics d'intérêt national tels que les travaux d'électrification ;
5° Des communes qui, au cours de l'un au moins des trois exercices précédents, ont été
attributaires de la dotation de solidarité urbaine prévue aux articles L. 2334-15 et suivants. »
L’indemnité versée à un adjoint ne peut jamais être supérieure à l’indemnité maximale
susceptible d’être allouée au maire.
Enfin, en vertu de l’article 81 de la loi, lorsqu’un adjoint d’une commune de 20.000 habitants
au moins, qui avait interrompu son activité professionnelle pour exercer son mandat, se voit
retirer par le maire la délégation de fonctions dont il bénéficiait et ne retrouve pas d’activité
professionnelle, il continue à percevoir pendant trois mois au plus l’indemnité qu’il percevait
avant le retrait de la délégation.
Les adjoints au maire délégué, en cas de fusion de communes avec création d’une commune
associée, perçoivent l’indemnité correspondant à l’exercice effectif des fonctions d’adjoint en
fonction de la population de la commune associée, selon les conditions prévues à l’article
L. 2123-24 du Code général des collectivités territoriales.
Montant maximal des indemnités de fonction mensuelles des adjoints au
1er mars 2002
Taux maximal (en % de l’indice 1015)
< 500
6,6
500 à 999
8,25
49
1 000 à 3 499
16,5
3 500 à 9 999
22
10 000 à 19 999
27,5
20 000 à 49 999
33
50 000 à 99 999
44
100 000 à 200 000
66
> 200 000
72,5
* Indice brut mensuel 1015 au 1er mars 2002 : 3.562,11
Art. L. 2123-24 du CGCT
2.2.3.3. Concernant les conseillers municipaux
Dans les communes de 100.000 habitants au moins : l’indemnité maximale est déterminée à
partir de l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique (cf. article
L. 2123-20 du Code général des collectivités territoriales, soit 3 562,10 /mois) affecté d’un
coefficient maximal de 6 %.
En vertu de l’article 82 de la loi, dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut
être versé aux conseillers municipaux, hors délégation, une indemnité au plus égale à 6 % du
terme de référence de l’article L. 2123-20 du Code général des collectivités territoriales à
condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être versées au maire
et adjoints ne soit pas dépassé.
Si le maire délègue une partie de ses fonctions à un conseiller municipal, celui-ci peut
recevoir une indemnité allouée par le conseil à condition que le montant total des indemnités
maximales susceptibles d’être versées au maire et adjoints ne soit pas dépassé. Une telle
indemnité n’est pas cumulable avec l’éventuelle indemnité de droit commun allouée aux
conseillers municipaux.
Si un conseiller municipal supplée le maire, il peut recevoir, après délibération du conseil
municipal et pendant la durée de la suppléance, l’indemnité fixée pour le maire.
L’indemnité versée à un conseiller municipal ne peut, en aucun cas, être supérieure à celle
allouée au maire de la commune.
2.2.3.4. Concernant les conseillers généraux ou régionaux
Les indemnités allouées aux membres du conseil général et régional (articles L. 3123-15,
L. 3123-16, L. 4135-15 et L. 4135-16 du Code général des collectivités territoriales) peuvent
être réduites en fonction de leur participation aux séances plénières, aux réunions des
commissions dont ils sont membres et aux réunions des organismes dans lesquels ils
représentent le département ou la région.
50
L’article L. 3123-15 dispose que : «Les membres du conseil général reçoivent pour l'exercice
effectif de leurs fonctions une indemnité fixée par référence au montant du traitement
correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique».
L’article L. 3123-16 dispose que : «Les indemnités maximales votées par les conseils
généraux pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller général sont déterminées en
appliquant au terme de référence mentionné à l'article L. 3123-15 le barème suivant :
Population départementale (habitants)
Taux maximal (en %)
Moins de 250.000
40
De 250.000 à moins de 500.000
50
De 500.000 à moins de 1 million
60
De 1 million à moins de 1,25 million
65
1,25 million et plus
70
Le conseil général peut, dans des conditions fixées par son règlement intérieur, réduire le
montant des indemnités qu’il alloue à ses membres en fonction de leur participation aux
séances plénières, aux réunions des commissions dont ils sont membres et aux réunions des
organismes dans lesquels ils représentent le département, sans que cette réduction puisse
dépasser, pour chacun d’eux, la moitié de l’indemnité maximale pouvant lui être allouée en
application du présent article.
Les indemnités de fonction des conseillers de Paris fixées à l'article L. 2511-34 sont
cumulables, dans la limite des dispositions du II de l'article L. 2123-20, avec celles fixées cidessus».
Le règlement intérieur de l’assemblée fixe les conditions d’application de cette disposition.
La réduction ne pourra pas excéder, pour chacun d’entre ces membres, 50 % de l’indemnité
maximale pouvant être allouée à un conseiller général ou régional.
51
2.2.3.5. Concernant le président du conseil général ou régional
Elle est prévue par les articles L. 3123-16 et L . 3123-17 du Code général des collectivités
territoriales modifiés par l’article 83 de la loi.
L’indemnité du président du conseil général ou régional est alignée sur celle du maire d’une
ville de plus de 100.000 habitants et une possibilité est offerte de moduler les indemnités des
vices-présidents et des élus en fonction de leur assiduité.
L’indemnité maximale est déterminée en fonction de l’indice terminal de l’échelle indiciaire
de la fonction majorée de 45 %.
Les indemnités de fonction des vice-présidents ayant délégation et des membres de la
commission permanente du conseil général ou régional ayant délégation peuvent être
pareillement réduites pour défaut d’assiduité dans les conditions fixées par le règlement
intérieur de l’assemblée.
2.2.4. Le remboursement des frais
Ce régime est simplifié et amélioré, en particulier, pour accompagner la mise en oeuvre de la
parité dans les assemblées locales et mieux prendre en compte la situation familiale des élus,
notamment par la prise en charge des frais de garde d’enfants.
Au-delà du versement d’indemnités, les modalités de remboursement des frais ont été
précisées pour les élus locaux (articles 84 à 88 de la loi et articles du Code général des
collectivités territoriales L. 2123-18 à L. 2123-18-3 pour la commune, L. 3123-19 à
L. 3123-19-2, pour le département et L. 4123-19 à L.4123-19-2 pour la région).
Art. L. 2123-18. « Les fonctions de maire, d'adjoint, de conseiller municipal, de président et
membre de délégation spéciale donnent droit au remboursement des frais que nécessite
l'exécution des mandats spéciaux.
Les frais ainsi exposés peuvent être remboursés forfaitairement dans la limite du montant des
indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l'Etat.
Les dépenses de transport effectuées dans l'accomplissement de ces missions sont
remboursées sur présentation d'un état de frais.
Les autres dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial peuvent être remboursées par la
commune sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal.
S'agissant des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à
celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, le remboursement ne peut
excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance. »
52
Art. L. 2123-18-1. « Les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement
des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des
instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a
lieu hors du territoire de celle-ci.
Lorsqu'ils sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement
des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique qu'ils ont
engagés pour les situations visées à l'alinéa précédent, ainsi que pour prendre part aux
séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font
partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune.
Ces dispositions s'appliquent aux membres de la délégation spéciale mentionnée à l'article L.
2121-35.
Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »
Art. L. 2123-18-2. « Les conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnités de
fonction peuvent bénéficier d'un remboursement par la commune, sur présentation d'un état de
frais et après délibération du conseil municipal, des frais de garde d'enfants ou d'assistance
aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur
domicile, qu'ils ont engagés en raison de leur participation aux réunions mentionnées à
l'article L. 2123-1. Ce remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du
salaire minimum de croissance. »
Art. L. 2123-18-3 « Les dépenses exceptionnelles d'assistance et de secours engagées en cas
d'urgence par le maire ou un adjoint sur leurs deniers personnels peuvent leur être
remboursées par la commune sur justificatif, après délibération du conseil municipal. »
Le régime de remboursement des frais est élargi, à certaines conditions, notamment de
plafond, aux dépenses d’aide des personnes à domicile, rendues nécessaires pour l’exercice du
mandat (garde d’enfants, …).
Les conditions de remboursement des frais de transport et de séjour sont précisées.
Les frais spécifiques supportés par les élus handicapés pour l’exercice de leur mandat, sont
désormais pris en considération, dans les articles 84 à 87 de la loi.
Dans certaines hypothèses, les charges de logement du président de conseil général ou
régional sont prises en compte par l’article 86.
Enfin, l’article 88 de la loi assimile l’exercice d’une fonction élective à celle d’une activité
professionnelle pour l’ouverture du droit à l’allocation compensatrice des frais
supplémentaires subis par les handicapés.
53
2.2.4.1. Nouvelles dispositions communes à toutes les collectivités locales
Les dépenses de transport et séjour engagées par les membres des conseils municipaux, pour
se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune
ès qualité (article L. 2123-18-1), lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci,
donnent lieu à remboursement des frais de transport et de séjour.
Les autres dépenses liées à l’exercice d’un mandat spécial peuvent être remboursées sur
présentation d’un état de frais et après délibération du conseil municipal.
En vertu de l’article L. 3123-19 du Code général des collectivités territoriales (cf. supra), les
dépenses de transport et séjour engagées par les membres des conseils généraux, pour prendre
part à des réunions du conseil général, des commissions et des instances dont ils font partie ès
qualité, donnent lieu à la perception d’une indemnité de déplacement.
Les dépenses de transport et séjour engagées par les membres des conseils régionaux, pour
prendre part à des réunions du conseil régional, des commissions et des instances dont ils font
partie ès qualité, donnent lieu à la perception d’une indemnité de déplacement.
Certains frais particuliers incluant le recours à un personnel salarié (garde d’enfants,
assistance aux personnes âgées ou handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide
personnelle à leur domicile) ne peuvent être remboursés qu’à hauteur maximale, par heure, du
SMIC horaire, pour les conseillers municipaux (Article L. 2123-18-1), pour les membres du
conseil général et pour les membres du conseil régional.
En effet, ces articles précisent que :
Art. L. 2123-18-1. « Les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement
des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des
instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a
lieu hors du territoire de celle-ci.
Lorsqu'ils sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement
des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique qu'ils ont
engagés pour les situations visées à l'alinéa précédent, ainsi que pour prendre part aux
séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font
partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune.
Ces dispositions s'appliquent aux membres de la délégation spéciale mentionnée à l'article L.
2121-35.
Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »
Le maire et les adjoints au maire d’une commune de 20 000 habitants au moins, le président
du conseil général, les vice-présidents du conseil général ayant reçu délégation de ceux-ci, le
54
président du conseil régional ou les vice-présidents du conseil régional ayant reçu délégation
de ceux-ci qui ont interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui
utilisent le chèque-service (cf. art. L. 129-1 du Code du travail) pour rémunérer des salariés
chargés de la garde d’enfants ou de l’assistance personnes âgées ou handicapées, peuvent
bénéficier d’une aide financière accordée par l’assemblée délibérante, dans des conditions
fixées par décret. Cette aide n’est cumulable avec aucun autre remboursement de frais de
garde ou d’assistance.
2.2.4.2. Nouvelles dispositions spécifiques aux communes
Les conseillers municipaux, ne percevant pas d’indemnités de fonction, peuvent bénéficier du
remboursement, sur présentation d’un état de frais et après délibération du conseil municipal,
des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui
ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile, qu’ils ont engagés pour pouvoir participer
aux séances plénières du conseil municipal, aux réunions des commissions dont ils sont
membres ou aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où ils
représentent la commune.
C’est ce que précise l’article Art. L. 2123-18-2. « Les conseillers municipaux qui ne
perçoivent pas d'indemnités de fonction peuvent bénéficier d'un remboursement par la
commune, sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal, des
frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont
besoin d'une aide personnelle à leur domicile, qu'ils ont engagés en raison de leur
participation aux réunions mentionnées à l'article L. 2123-1. Ce remboursement ne peut
excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance. »
Ce remboursement ne peut pas excéder, par heure, le SMIC horaire.
Enfin, les dépenses exceptionnelles d’assistance et de secours engagées en cas d’urgence par
le maire ou les adjoints sur leurs deniers personnels peuvent leur être remboursées sur
justificatif après délibération du conseil municipal.
En effet l’article Art. L. 2123-18-3 dispose « Les dépenses exceptionnelles d'assistance et de
secours engagées en cas d'urgence par le maire ou un adjoint sur leurs deniers personnels
peuvent leur être remboursées par la commune sur justificatif, après délibération du conseil
municipal. »
2.2.4.3. Nouvelles dispositions spécifiques aux départements et régions
Sans préjudice des dispositions relatives aux personnes handicapées, les membres des conseils
généraux et régionaux peuvent recevoir, en plus de l’indemnité de déplacement déjà existante,
le remboursement des frais de séjour engagés pour prendre part aux réunions du conseil, des
commissions ou des instances dont ils sont membres ès qualité.
55
En vertu de l’article 86 de la loi et de l’article L. 3123-19-2 du Code général des collectivités
territoriales (cf. supra), lorsque la résidence personnelle du président du conseil général (ou
régional) se trouve hors de l’agglomération comprenant la commune chef-lieu du département
(ou de la région) et que le domaine du département (ou de la région) comprend un logement
de fonction, l’assemblée délibérante peut fixer les modalités selon lesquelles ce logement lui
est affecté.
Lorsqu’il n’y a pas de logement, l’assemblée délibérante peut, par délibération, décider
d’attribuer à son président une indemnité de séjour, dans la limite des indemnités journalières
allouées à cet effet aux fonctionnaires de l’État, en raison des frais qu’il a engagés pour être
présent au chef-lieu du département (ou de la région) pour assurer la gestion des affaires
départementales (ou régionales).
2.2.4.4. Dispositions relatives aux élus handicapés
Les membres du conseil municipal, frappés d’un handicap, peuvent bénéficier du
remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique,
qu’ils ont engagés que ce soit pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes
où ils représentent la commune ès qualité, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de la
collectivité, soit encore pour assister aux séances de l’assemblée délibérante et aux réunions
des commissions et des instances dont ils sont membres ès qualité, qui ont lieu sur le territoire
de la commune.
En outre, les élus handicapés peuvent désormais bénéficier de l’allocation compensatrice de
l’article L. 245-1 du Code de l’action sociale et des familles sous les mêmes conditions que
lorsqu’elle est accordée au titre des frais supplémentaires imposés par leur activité
professionnelle.
Les membres des conseils généraux, en vertu de l’article L. 3123-19 du Code général des
collectivités territoriales et des conseils régionaux, lorsqu’ils sont handicapés, peuvent
également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement,
d’accompagnement et d’aide technique, qu’ils ont engagés et qui sont liés à l’exercice de leur
mandat.
2.2.4.5. Nouvelles dispositions concernant la protection sociale des élus : articles 89
à 92 de la loi
L’article 89 redéfinit les conditions d’assimilation, pour la détermination de droits sociaux, à
une durée de travail effective du temps d’absence lié à l’exercice du mandat.
Le temps d’absence résultant de l’exercice effectif de leur mandat, pour les élus salariés, est
toujours assimilé à une durée de travail effectif pour la détermination du droit aux prestations
sociales. Ce temps d’absence est constitué par le temps nécessaire pour se rendre et participer
56
aux séances plénières du conseil, réunions des commissions dont l’élu est membre et
instituées par une délibération du conseil, réunions des assemblées délibérantes et des bureaux
des organismes où l’élu a été désigné pour représenter la collectivité.
Cette disposition est prévue à l’article L. 2123-25 du Code général des collectivités
territoriales pour la commune, L. 3123-20 pour le département et L. 4135-20 pour la région.
L’article L. 2123-25 dispose que : «Les élus visés aux articles L. 2123-9 et L. 2123-11 qui,
pour l'exercice de leur mandat, ont cessé d'exercer leur activité professionnelle et qui ne
relèvent plus, à titre obligatoire, d'un régime de sécurité sociale, sont affiliés au régime
général de la sécurité sociale pour les prestations en nature des assurances maladie,
maternité et invalidité.
Les cotisations des communes et celles des élus sont calculées sur le montant des indemnités
effectivement perçues par ces derniers en application des dispositions du présent code ou de
toute autre disposition régissant l'indemnisation de leurs fonctions.».
Il en est de même pour les crédits d’heures, accordés aux présidents et aux membres des
conseils généraux par l’ article L. 3123-2 et des conseils régionaux par l’article L. 4135-2.
En vertu des articles 90 à 92 de la loi, les élus percevant une indemnité de fonction et n’ayant
pas interrompu toute activité professionnelle qui ne peuvent momentanément pas exercer
effectivement leurs fonctions électives en raison de maladie, maternité, paternité ou accident
perçoivent une indemnité au plus égale à la différence entre l’indemnité qui leur était
antérieurement allouée et les indemnités versées par leur régime de protection sociale. Cette
disposition est prévue à l’article L. 2123-25-1 du Code général des collectivités territoriales
pour la commune, L. 3123-20-1 pour le département et L. 4135-20-1 pour la région.
L’article L. 2123-25-1 dispose que: « Lorsqu'un élu qui perçoit une indemnité de fonction et
qui n'a pas interrompu toute activité professionnelle ne peut exercer effectivement ses
fonctions en cas de maladie, maternité, paternité ou accident, le montant de l'indemnité de
fonction qui lui est versée est au plus égal à la différence entre l'indemnité qui lui était
allouée antérieurement et les indemnités journalières versées par son régime de protection
sociale.
Les conditions d'application du présent article sont fixées par décret. ».
Les cotisations des collectivités et de l’élu sont calculées sur le montant des indemnités
effectivement perçues par lui, étant précisé qu’un décret fixe les conditions d’application de
ces articles.
Par ailleurs, en vertu de la nouvelle rédaction de l’article L. 3123-20-2 du Code général des
collectivités territoriales, les présidents ou les vice-présidents ayant délégation de l’exécutif
du conseil général qui, pour la durée de leur mandat, ont cessé d’exercer leur activité
57
professionnelle et n’ont acquis aucun droit à pension au titre d’un régime obligatoire
d’assurance vieillesse sont affiliés à l’assurance vieillesse du régime général de la sécurité
sociale.
Il en est de même pour les présidents ou les vice-présidents ayant délégation de l’exécutif du
conseil régional, selon la nouvelle rédaction de l’article L. 4135-21 du Code général des
collectivités territoriales,
Enfin, en vertu de l’article 91 de la loi, les exécutifs qui auraient cessé d’exercer leur activité
professionnelle pour l’exercice de leur mandat et ne relèveraient plus alors, à titre obligatoire,
d’un régime de sécurité sociale, sont affiliés au régime général de la sécurité sociale, pour les
prestations en nature et en espèces des assurances maladie, maternité, invalidité et décès.
Il s’agit du maire, de l’adjoint au maire d’une commune de 20 000 habitants au moins, le
président du conseil général ou tout vice-président du conseil général ayant reçu délégation de
celui-ci, le président du conseil régional ou tout vice-président du conseil régional ayant reçu
délégation de celui-ci, en vertu des articles L. 2123-25-2 pour les communes, L. 3123-20-2
pour les départements et L. 4135-20-2 pour les régions.
L’article L. 2123-25-2 du Code général des collectivités territoriales dispose :
« Lorsque les maires et, dans les communes de 20 000 habitants au moins, les adjoints ont
cessé d'exercer toute activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat et ne relèvent
plus, à titre obligatoire, d'un régime de sécurité sociale, ils sont affiliés au régime général de
la sécurité sociale pour les prestations en nature et en espèces des assurances maladie,
maternité, invalidité et décès.
Les cotisations des communes et celles de l'élu sont calculées sur le montant des indemnités
effectivement perçues par ce dernier en application des dispositions du présent code.
Un décret fixe les conditions d'application du présent article. »
2.2.5. La protection des élus et la responsabilité des collectivités territoriales
L’étendue de la responsabilité des communes à raison des accidents subis par certains de ses
représentants demeure inchangée.
Dans l’exercice de leur fonction, restent donc protégés les seuls maires, adjoints et conseillers
dans l’exécution d’un mandat spécial.
De même, la commune est responsable des dommages subis par tous les conseillers
municipaux lorsqu’ils sont victimes d’accidents survenus à l’occasion des séances du conseil
municipal ou de la commission à laquelle ils appartiennent.
58
En revanche, en vertu de l’article 93 de la loi, la responsabilité des départements (article
L. 3123-26) ou des régions (article L. 4135-26) est étendue aux accidents subis par tous les
membres du conseil général ou régional survenus à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions
ou dans l’exécution d’un mandat spécial.
Tous demeurent pareillement protégés à l’occasion des accidents survenus lors des cessions
du conseil ou des commissions auxquelles ils appartiennent.
Enfin, la collectivité locale est tenue de protéger le maire, les conseillers municipaux ou le
suppléant ayant reçu délégation, le président du conseil général, les vice-présidents du conseil
général, les conseillers généraux ayant reçu délégation, le président du conseil régional, les
vice-présidents du conseil régional ou les conseillers régionaux ayant reçu délégation contre
les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de l’exercice
de leurs fonctions.
La collectivité locale doit réparer le préjudice qui a pu en résulter ; elle est alors subrogée aux
droits de la victime pour obtenir des auteurs de l’infraction le remboursement des sommes
versées.
3. LES DISPOSITIONS DIVERSES DE CARACTERE ELECTORAL
Les dispositions diverses de caractère électoral sont prévues aux articles 63 de la loi et aux
articles L. 270, L. 272-6, L. 360 et L. 46-2 du Code électoral.
L’article 63 précise les règles applicables en matière de remplacement d’un conseiller
municipal (article L. 270 du Code électoral) ou d’un conseiller régional (article L. 360 du
Code électoral) défaillant en cours de mandat et articule ces règles avec celles relatives à
l’interdiction du cumul de mandats posées par la loi du 05 avril 2000, codifiées sous l’article
L. 46-1 du Code électoral.
Les règles de non-cumul des mandats ont été modifiées.
En effet, depuis la loi du 05 avril 2000, tout élu qui acquérait un nouveau mandat le plaçant
dans une situation d’incompatibilité, ne pouvait démissionner de celui-ci sans perdre aussi son
mandat le plus ancien.
Or, ce dispositif affectait également les élus placés dans une situation d’incompatibilité suite à
l’acquisition automatique d’un nouveau mandat en qualité de suivant de liste.
Ces derniers peuvent donc maintenant choisir librement le mandat auquel ils souhaitent
renoncer, c’est-à-dire, y compris, le mandat le plus récent.
L’article 63 modifie ainsi l’article L. 270 du Code électoral, relatif aux conseillers
municipaux : «Le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé
59
à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour
quelque cause que ce soit. La constatation, par la juridiction administrative, de l’inéligibilité
d’un ou plusieurs candidats n’entraîne l’annulation de l’élection que du ou des élus
inéligibles. La juridiction saisie proclame en conséquence l’élection du ou des suivants de
liste.
Si le candidat ainsi appelé à remplacer le conseiller municipal se trouve de ce fait dans l’un
des cas d’incompatibilité mentionnés à l’article L. 46-1, il dispose d’un délai de trente jours à
compter de la date de la vacance pour faire cesser l’incompatibilité en démissionnant de l’un
des mandats visés par ces dispositions. A défaut d’option dans le délai imparti, le
remplacement est assuré par le candidat suivant dans l’ordre de la liste ;
Lorsque les dispositions des alinéas précédents ne peuvent plus être appliquées, il est procédé
au renouvellement du conseil municipal :
1° dans les deux mois de la dernière vacance, si le conseil municipal a perdu le tiers de ses
membres, et sous réserve de l’application du deuxième alinéa de l’article L. 258 ;
2° dans les conditions prévues aux articles L. 122-5 et L. 122-7 du Code des communes , s’il
est nécessaire de compléter le conseil avant l’élection d’un nouveau maire. »
Il convient de rappeler que l’article L. 46-1 du Code électoral dispose que :
«Nul ne peut cumuler plus de deux des mandats électoraux énumérés ci-après : conseiller
régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller
municipal.
Quiconque se trouve dans ce cas doit faire cesser l’incompatibilité en démissionnant d’un des
mandats qu’il détenait antérieurement. Il dispose à cet effet d’un délai de trente jours à
compter de la date de l’élection qui l’a mis en situation d’incompatibilité ou, en cas de
contestation, de la date à laquelle le jugement confirmant cette élection est devenu définitif. A
défaut d’option ou en cas de démission du dernier mandat acquis dans le délai imparti, le
mandat ou la fonction acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prend fin de plein droit.
Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, quiconque se trouve placé en situation
d’incompatibilité du fait de son élection comme membre d’un conseil municipal d’une
commune à laquelle s’appliquent les dispositions Du chapitre II du titre IV du livre Ier du
présent code doit faire cesser cette incompatibilité en démissionnant du mandat de son choix.
Il dispose à cet effet d’un délai de trente jours à compter de la proclamation de l’élection qui
l’a placé en situation d’incompatibilité ou, en cas contestation, de la date à laquelle la
décision juridictionnelle confirmant cette élection est devenue définitive. A défaut d’option
dans le délai imparti, il est réputé avoir renoncé au mandat acquis ou renouvelé à la date la
plus ancienne.»
60
L’article L. 46-2 du Code électoral dispose que : «Le détenteur de deux des mandats
énumérés au premier alinéa de l’article L. 46-1, qui acquiert un mandat de représentant au
Parlement européen, doit faire cesser l’incompatibilité telle qu’elle résulte de l’article 6-3 de
la loi n° 77-729 du 07 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement
européen, en démissionnant d’un des mandats qu’il détenait antérieurement.
Il dispose à cet effet d’un délai de trente jours à compter de la proclamation de son élection
au Parlement européen ou en cas de contestation, de la date à laquelle la décision
juridictionnelle confirmant cette élection est devenue définitive. A défaut d’option ou en cas
de démission du dernier mandat acquis dans le délai imparti, le mandat acquis dans le délai
imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prend fin de plein droit. »
4. LES MESURES RELATIVES A L’INTERCOMMUNALITE
4.1. CERTAINES DISPOSITIONS NE SONT APPLICABLES
D’UNE STRATE DEMOGRAPHIQUE
•
QU’A CERTAINS
EPCI
EN FONCTION
Concernant les EPCI dont la population est supérieure ou égale à 3 500 habitants
Dans les EPCI comprenant une commune de plus de 3 500 habitants, qui diffusent un bulletin
d’information sous quelque forme que ce soit, une place doit être réservée à l’expression des
conseillers n’appartenant pas à la majorité, dans des conditions définies par le règlement
intérieur de l’organe délibérant .
•
Les présidents des communautés et les vice-présidents des communautés de plus de 20 000
habitants bénéficient, sous conditions et à leur demande, d’une allocation différentielle de fin
de mandat, au plus égale à 80 % de la différence entre le montant de l’indemnité qui leur était
versée et l’ensemble des ressources perçues à l’issue du mandat ; cette allocation est financée
par les EPCI à fiscalité propre.
•
Les EPCI de plus de 50 000 habitants doivent créer une commission consultative des services
publics locaux (cf. supra).
Dans les EPCI de plus de 50 000 habitants, l’organe délibérant, lorsqu’un sixième de ses
membres le demande, délibère sur la création d’une mission d’évaluation et d’information,
chargée de recueillir des informations sur toute question d’intérêt intercommunal ou de
procéder à l’évaluation d’un service public intercommunal.
61
•
Dans les communautés de plus de 80 000 habitants, le président peut se voir attribuer, par
nécessité absolue, un logement et un véhicule de fonction.
Un logement et un véhicule de fonction peuvent être attribués, par nécessité absolue de
service, à un et un seul emploi de collaborateur de cabinet d’un président de communautés de
plus de 80 000 habitants.
•
Les conseils communautaires des communautés urbaines ou des communautés
d’agglomération de plus de 100 000 habitants, peuvent voter des crédits au profit des groupes
d’élus, dans la limite de 30 % des indemnités annuelles.
4.2. LES DISPOSITIONS APPLICABLES A TOUS LES EPCI
4.2.1. Les actes
Les actes des EPCI sont exécutoires, de plein droit, dès leur publication ou leur affichage ou
leur notification aux intéressés et leur transmission au représentant de l’Etat, étant précisé que
la publication peut être organisée, à titre complémentaire mais non exclusif, sur support
numérique.
4.2.2. Le statut des élus
• Le président d’un EPCI peut déléguer une partie de ses fonctions à un conseiller
communautaire, mais seulement en cas d’empêchement des vice-présidents et également
lorsque ces derniers sont tous titulaires d’une délégation.
• Les pertes de revenu des conseillers communautaires non indemnisés résultant de leur
absence à raison de leur participation aux réunions de l’organe délibérant ou de l’utilisation de
leur crédit d’heures peuvent faire l’objet d’une compensation financière par la communauté
dans la limite de 72 heures par élu et par an.
• A l’issue de leur mandat, tous les élus communautaires, lorsqu’ils ont suspendu leur contrat
de travail pour l’exercice de leur mandat, peuvent demander une formation professionnelle et
un bilan de compétences.
• Dans les trois suivant son renouvellement, le conseil communautaire devra délibérer sur
l’exercice du droit à formation de ses membres en déterminant les orientations et les crédits
ouverts à ce titre.
62
Un tableau, établi chaque année, récapitulera les actions de formation, qui sera annexé au
compte administratif et donnera lieu à un débat annuel sur la formation des membres du
conseil.
• Les communes membres d’un EPCI peuvent lui transférer la compétence relative à la
formation des élus.
Dans les six mois suivant ce transfert, l’organe délibérant se prononce sur l’exercice de ce
droit et détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre.
• Les élus communautaires disposent d’un congé de formation de 18 jours, pour la durée du
mandat, quel que soit le nombre de mandats détenus.
Les pertes de revenus qui en résultent sont compensées par la communauté dans la limite de
ces 18 jours et d’une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum.
4.2.3. Les compétences des EPCI
• Les EPCI bénéficient d’un fonds de compensation de la TVA pour les dépenses relatives à la
construction ou l’extension d’établissements d’enseignement supérieur dont l’Etat leur a
confié, par convention, la maîtrise d’ouvrage.
• Le financement des SDIS sera fait par prélèvement, à partir de 2006, sur la dotation globale
de fonctionnement, équivalent à la contribution versée en 2005.
De 2003 à 2005, le montant globale des contributions des EPCI sera le même que celui de
l’exercice 2002, indexé sur l’indice des prix et de la consommation.
• Les conseils d’administration des SDIS, renouvelés avant le 28 juin 2002, devront
comprendre au minimum, pour les EPCI, 4 sièges au moins et 8 sièges au plus.
4.2.4. Le personnel des EPCI
• Les EPCI peuvent recruter un ou plusieurs gardes champêtres compétents dans chacune des
communes concernées, qui seront mis à disposition des communes membres, gardes
champêtres dont les pouvoirs sont étendus (article 42 de la loi).
Leur nomination est faite conjointement par le maire et le président de l’EPCI.
Pendant l’exercice de leurs fonctions sur le territoire d’une commune, ils sont placés sous
l’autorité du maire.
• Les EPCI à fiscalité propre peuvent recruter, à la demande des maires de plusieurs communes
membres et après accord des deux tiers des communes représentant la moitié de la population
ou l’inverse, un ou plusieurs agents de police municipale, qui sont mis à la disposition des
communes membres.
63
Pendant l’exercice de leurs fonctions sur le territoire d’une commune, ils sont placés sous
l’autorité du maire (article 43 de la loi).
• Le transfert de personnel d’une commune vers un EPCI entraîne le transfert du service ou de
la partie du service chargée de sa mise en oeuvre (article 46 de la loi et article L.5211-4-1 du
Code général des collectivités territoriales).
Les fonctionnaires et les agents non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans
ce service ou cette partie de service, sont transférés à l’EPCI.
Les modalités de ce transfert, après que les comités techniques paritaires compétents aient
émis leur avis, font l’objet d’une décision conjointe de la commune et de l’EPCI.
Les questions relatives à la situation des agents exerçant pour partie seulement dans un
service ou une partie de service transféré, font l’objet d’une convention entre les communes et
l’EPCI, toujours après émission par les comités techniques paritaires compétents d’un avis.
Les personnels transférés, conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire
qui était le leur.
Lorsqu’un service ou une partie de service d’un EPCI est nécessaire à la mise en oeuvre
conjointe de compétences relevant tant de l’EPCI que des communes, une convention passée
entre elles peut prévoir la mise à disposition de ce service au profit d’une ou plusieurs
communes.
Cette convention prévoit notamment le remboursement des frais de fonctionnement du service
par la commune.
dans le cadre des communautés de communes à taxe professionnelle unique, la commune
d’origine des agents transférés bénéficie de l’abaissement du seuil d’affiliation au centre de
gestion de 350 à 300.
Lorsqu’il y a substitution d’une communauté de communes à un syndicat préexistant,
l’ensemble du personnel du syndicat est réputé relever de la communauté dans les conditions
de statut et d’emploi qui sont les siennes.
4.3. LES DISPOSITIONS APPLICABLES A CERTAINES CATEGORIES
4.3.1. Les syndicats mixtes
La loi relative à la démocratie de proximité contribue à clarifier et à améliorer plusieurs
dispositions essentielles du régime applicable aux syndicats mixtes.
64
Les présidents et les vice-présidents des syndicats mixtes ouverts qui associent exclusivement
des communes, des EPCI, des départements et des régions, pourront prétendre au versement
d’une indemnité de fonction.
Les syndicats mixtes compétents pour élaborer un SCOT sont consultés sur le projet de plan
régional pour la qualité de l’air.
Les règles d’élection des délégués des communes et des EPCI au comité du syndicat mixte
sont prévues aux articles 22 de la loi et L. 5711-1 du Code général des collectivités
territoriales.
Le choix des délégués au comité des syndicats mixtes pourra porter, s’agissant de la
représentation des communes et des syndicats de communes qui en sont membres, sur tout
citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d’un conseil municipal.
En ce qui concerne la représentation des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre membres de syndicats mixtes, le choix peut porter sur les
membres du conseil de l’établissement public de coopération intercommunale ou sur tout
conseiller municipal d’une commune membre.
La répartition des sièges au sein du comité des syndicats mixtes ouverts sera librement fixée
par les statuts et elle n’est plus obligatoirement proportionnelle à la contribution de chaque
collectivité.
Les présidents des syndicats mixtes seront élus par le comité syndical ou, si les statuts le
prévoient, par le bureau.
Les modifications statutaires seront décidées à la majorité des deux tiers des membres qui
composent le comité syndical lorsque les statuts n’auront pas prévu de procédure spécifique.
4.3.2. Les agglomérations nouvelles (article 7 de la loi et L. 5341-1 du Code général des
collectivités territoriales )
Les conditions de délai de fin de régime sont réformées.
Dans l’année suivant le décret fixant la date à laquelle les opérations de construction et
d’aménagement sont considérées comme terminées, un syndicat ou une communauté
d’agglomération nouvelle peut être transformée en communauté d’agglomération selon les
dispositions de l’article L. 5341-2 du Code général des collectivités territoriales.
Dans le mois suivant la date fixée par le décret, le préfet abroge le périmètre d’urbanisation.
4.3.3. Les communautés d’agglomération (article 16 de la loi et L. 5216-1 du Code général
des collectivités territoriales )
65
Le seuil démographique de 15 000 habitants, qui permet la création d’une agglomération
nouvelle, ne s’applique pas lorsque l’EPCI comprend la commune la plus importante du
département.
Les communautés d’agglomération, comme les communautés urbaines, peuvent confier par
convention, la création ou la gestion de certains services ou équipements relevant de leurs
attributions à leurs communes membres, à leurs groupements ou à toute autre collectivité ou
établissement public.
Inversement, les collectivités peuvent confier à la communauté d’agglomération, la création
ou la gestion de certains services ou équipements relevant de leurs attributions.
4.3.4. Les communautés de communes issues de districts crées avant le 08 février 1992
et ayant opté pour la taxe professionnelle unique, à compter du 01 janvier 2002
Leur régime, en matière d’écrêtement, est aligné sur celui des communautés d’agglomération.
Elles font l’objet d’un prélèvement sur leurs ressources fiscales égal au prélèvement effectué
sur les bases communales et le cas échéant, intercommunal, avant l’institution de la taxe
professionnelle unique.
Ce prélèvement peut être augmenté par délibération concordantes entre le conseil général et
l’EPCI lorsque les bases de l’établissement exceptionnel ou le taux augmente, dans la limite
de l’accroissement annuel de leur produit.
Ce prélèvement ne s’applique pas aux nouveaux établissements exceptionnels installés
postérieurement sur le territoire de la communauté.
4.3.5. Les EPCI ayant reçu délégation de compétences
Ils préparent et réalisent des enquêtes de recensement et reçoivent à ce titre une dotation
forfaitaire de l’Etat.
5. DISPOSITIONS DIVERSES,
SPECIFIQUES
A
C E RTAINES
COLLECTIVITES TERRITORIALES
5.1. LE CONSEIL GENERAL
5.1.1. La commission permanente
La modification de la composition permanente est prévue par l’article L. 3122-4 du Code
général des collectivités territoriales, modifié par l’article 45 de la loi. Elle consiste en une
extension du nombre de vices-présidents et des membres de la commission permanente du
conseil général ; son nombre maximal passe de 10 à 15.
66
«Le conseil général élit les membres de la commission permanente.
I- la commission permanente est composée du président du conseil général, de quatre à
quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de
l’effectif du conseil, et éventuellement d’un ou plusieurs autres membres.»
II- dans les départements où l’application des dispositions du I implique une diminution du
nombre des vices-présidents du conseil général, leur entrée en vigueur est reportée au
prochain renouvellement de l’assemblée délibérante.».
5.1.2. Les agents des Directions Départementales de l’Equipement (DDE) mis à
disposition des conseils généraux
L’article 41 de la loi relative à la démocratie de proximité réouvre un droit d’option au
bénéfice des agents de la DDE mis à disposition des conseils généraux.
Il dispose que : «Les agents des services ou parties de services des Directions
Départementales de l’Equipement, placés sous l’autorité fonctionnelle des présidents de
conseils généraux en application de l’article 7 de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992
relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de
l’Equipement et à la prise en charge des dépenses de ces services, peuvent opter pour le statut
de la fonction publique territoriale dans un délai de deux ans à compter :
-
de la date de publication de la présente loi pour les départements faisant application, à
cette date, de l’article 7 de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 précitée ;
-
ou, dans les autres départements, de la date de signature de l’avenant à la convention
visée à l’article 6 de la même loi, dans le cadre de la procédure définie à l’article 7 de
cette même loi».
5.1.3. Les transports scolaires
L’article 57 de la loi relative à la démocratie de proximité prévoit les règles de compétences
en matière de transports scolaires entre une communauté d’agglomération et un département.
Il complète l’article 74 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale de la manière suivante : «lorsque
l’organisation du transport scolaire dans le périmètre d’une communauté d’agglomération
relevait antérieurement à la création de cette dernière du seul département, la communauté
d’agglomération peut, par voie conventionnelle, transférer sa compétence en matière
d’organisation des transports scolaires au département».
67
5.2. LES COMMUNES
5.2.1. La Dotation Spéciale pour le logement des Instituteurs (DSI)
L’article 61 de la loi relative à la démocratie de proximité prévoit de nouvelles règles en
matière de dotations spéciales pour le logement des instituteurs, en ce qui concerne celle
versée au Centre National de la Fonction Publique Territoriale, prévue par l’article L. 2334-29
du Code général des Collectivités Territoriales.
Les articles L. 2334-13, L. 2334-26 et L. 2334-29 du Code général des collectivités
territoriales sont modifiés.
5.2.2. Les chambres funéraires
L’article 53 de la loi relative à la démocratie de proximité prévoit l’élargissement des
compétences territoriales des chambres mortuaires en complétant l’article L. 2223-39 du Code
Dans les zones rurales, le faible nombre de chambres funéraires et la spécialisation stricte de
l’objet des chambres mortuaires des hôpitaux étaient sources de difficultés, lorsque le décès
n’intervenait pas en milieu hospitalier.
Dorénavant, la chambre mortuaire de l’établissement de santé peut recevoir, à titre onéreux,
les corps des personnes décédées hors de cet établissement en cas d’absence de chambre
funéraire à sa proximité.
5.2.3. Le recensement
Le titre V de la loi relative à la démocratie de proximité vise en ses articles 156 à 158 à
rénover les opérations de recensement, afin de permettre une plus grande fréquence dans la
collecte des données.
Si l’Etat est responsable de ces opérations et en contrôle la réalisation, il appartient désormais
au maire, sous le contrôle du conseil municipal et du représentant de l’Etat, de procéder à ces
opérations.
Il en est de même pour le président d’un EPCI qui reçoit compétence pour ses opérations et
qui en est chargé par l’organe délibérant de cet EPCI.
Le recensement est modifié et rénové, avec une distinction entre les communes de moins de
10 000 habitants et les autres selon un roulement.
Les communes ayant reçu délégation de cette compétence, préparent et réalisent des enquêtes
de recensement et reçoivent à ce titre une dotation forfaitaire de l’Etat.
Les dates des enquêtes de recensement sont différentes selon les communes.
68
Pour celles dont la population est inférieure à 10 000 habitants, les enquêtes sont exhaustives
et ont lieu, chaque année par roulement au cours d’une période de cinq ans.
Chaque année, un décret établit la liste des communes concernées par les enquêtes de
recensement au titre de l’année suivante.
Pour les autres communes, une enquête est effectuée, chaque année, sur un cinquième de leur
territoire.
A partir des éléments recueillis, le nouveau chiffre de la population légale, sera établi et
authentifié par décret, chaque année, pour toutes les communes.
La mise en œuvre de ces dispositions relève d’un décret en Conseil d’Etat prévu à l’article
156 pour fixer les catégories de collectivités locales et les modalités d’enquête et de
traitement des données.
La phase de collecte prévue pour commencer en 2004 interviendra après qu’un décret simple
aura fixé la liste des communes de moins de 10 000 habitants concernées par la première
enquête. Il en ira de même chaque année.
5.2.4. Les opérations de secours
L’article L. 2321-2 du Code général des collectivités territoriales, relatif à la liste des
dépenses obligatoires est complété en ses 9° et 10° alinéas par l’article 54 de la loi relative à
la démocratie de proximité.
Désormais, toute activité sportive ou de loisir ayant engagé une ou des opérations de secours
peut faire l’objet d’une participation financière des intéressés ou de leurs ayants-droit.
Il est prévu que les communes sont tenues d’informer le public des conditions relatives à cette
participation, par un affichage approprié en mairie et le cas échéant dans tous les lieux où sont
apposées les consignes relatives à la sécurité.
5.2.5. Le stationnement des taxis
L’article 62 de la loi relative à la démocratie de proximité insère un article 1er bis dans la loi
n° 95-66 du 20 janvier 1995 relative à l’accès à l’activité de conducteur et à la profession
d’exploitant de taxi.
Il est ainsi rédigé : «Les taxis doivent stationner en attente de clientèle dans leur commune de
rattachement. Ils peuvent toutefois stationner dans les communes où ils ont fait l’objet d’une
réservation préalable, dont les conducteurs devront apporter la preuve en cas de contrôle,
ainsi que dans celles faisant partie d’un service commun de taxis comprenant leur
commune.».
69
5.2.6. La légalité des nominations de brigadier-major de police municipale
L’article 56 de la loi relative à la démocratie de proximité légalise les nominations de
brigadiers-major de police municipale préalablement jugées illégales par une juridiction.
Cet article dispose que : «Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose
jugée, la légalité des nominations des brigadiers de police au grade de brigadier-major de
police au titre de l’année 1996 ne peut être contestée sur le fondement de l’illégalité du
tableau d’avancement au vu duquel ces nominations ont été prononcées».
6. DISPOSITIONS DIVERSES APPLICABLES AUX COMMUNES ET AUX
DEPARTEMENTS
Ces dispositions concernent notamment les aides aux entreprises de spectacles
cinématographiques.
Le plafond des subventions accordées par le département aux entreprises exploitant des salles
de cinéma est augmenté de manière sensible puisqu’il passe de 2 200 entrées à 7 500 entrées
hebdomadaire.
Cette disposition figure à l’article 110 de la loi relative à la démocratie de proximité qui
modifie les articles L. 2251-4 pour les communes et L. 3232-4 pour les départements du Code
L’article précité dispose que : « La commune peut attribuer des subventions à des entreprises
existantes ayant pour objet l'exploitation de salles de spectacle cinématographique dans des
conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ces subventions ne peuvent être attribuées
qu'aux établissements qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne
hebdomadaire moins de 7 500 entrées ou qui font l'objet d'un classement art et essai dans des
conditions fixées par décret.
Ces aides ne peuvent bénéficier aux entreprises spécialisées dans la projection de films visés
à l'article 279 bis du code général des impôts.
Ces aides sont attribuées conformément aux stipulations d'une convention conclue entre
l'exploitant et la commune.».
70
7. DISPOSITIONS DIVERSES APPLICABLES AUX COMMUNES ,
DEPARTEMENTS ET REGIONS
7.1. LES COLLABORATEURS DE CABINET
Les collaborateurs, outre la limite relative au montant de leur rémunération, plafonnée à 90 %
de la rémunération globale susceptible d’être versée à l’emploi administratif fonctionnel le
plus élevé de la collectivité, en vertu de l’article 7 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987,
ne pouvaient pas bénéficier d’un logement de fonction et/ou d’un véhicule de fonction (QE
n° 1322, JO Sénat du 23 octobre 1997).
Désormais les collaborateurs de cabinet peuvent prétendre à des avantages supplémentaires,
constitués d’un logement de fonction et d’un véhicule de fonction.
Il convient de rappeler qu’il existe deux types de logement de fonction : le logement pour
nécessité absolue de service et le logement attribué pour simple utilité de service.
Cette distinction conditionne le caractère gratuit ou onéreux de la concession du logement. Il
y a nécessité absolue de service quand l’attribution d’un logement est la condition
indispensable pour que l’agent puisse accomplir normalement son service. En ce cas, le
logement nu est gratuit.
Le juge administratif contrôle de manière stricte si les conditions de la nécessité absolue de
service sont remplies au regard de la nature de l’emploi et des conditions concrètes de son
exercice.
Les agents notamment concernés sont les gardiens d’installations sportives, culturelles ou
autres.
Les agents occupant l’un des emplois fonctionnels d’un département ou d’une région, le
directeur général des services d’une commune ou le directeur de certains établissements
publics de coopération intercommunale peuvent prétendre à un tel logement.
L’utilité de service correspond à la situation dans laquelle le logement présente un intérêt
certain pour la bonne marche du service. L’agent doit verser une redevance qui doit
correspondre, en principe, à la valeur locative des locaux mais peut être diminuée afin de tenir
compte de sujétions liées à la concession.
L’article 58 de la loi relative à la démocratie de proximité modifie l’article 21 de la loi
n° 90-1067 du 28 novembre 1990 qui dispose que :
«Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué
71
gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou l’établissement public
concerné, en raison notamment des contraintes liées à l’exercice de ces emplois.
La délibération précise les avantages accessoires liés à l’usage du logement. Les décisions
individuelles sont prises en application de cette délibération par l’autorité territoriale ayant
le pouvoir de nomination.
Pour l’application des dispositions précédentes, un logement de fonction et un véhicule
peuvent être attribués par nécessité absolue de service aux agents occupant l’un des emplois
fonctionnels d’un département ou d’une région ou de directeur général des services d’une
commune de plus de 5 000 habitants ou de directeur général d’un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants. Dans les mêmes
conditions, un logement et un véhicule de fonction peuvent être attribués par nécessité
absolue de service à un seul emploi de collaborateur de cabinet du président de conseil
général ou régional, d’un maire ou d’un président d’un EPCI à fiscalité propre de plus de
80 000 habitants. Les frais de représentation inhérents à leurs fonctions sont fixés par
délibération de l’organe délibérant.».
Il faut donc qu’une délibération de l’organe délibérant et une décision individuelle
d’application de l’autorité territoriale, soient prises pour mettre en oeuvre ces dispositions.
La délibération doit fixer la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être
attribué, en distinguant ceux attribués par simple utilité de service et ceux attribués par
nécessité absolue. Les avantages accessoires liés à l’usage du logement doivent aussi être
fixés dans la délibération.
Elle doit contenir les indications suivantes :
-
la situation et la consistance des locaux mis à disposition ;
-
les obligations et les conditions financières attachées à chaque concession.
Les arrêtés d’attribution individuelle, pris en application de la délibération, relèvent de la
compétence du maire ou du président. Ils doivent contenir :
-
la nature de la concession : nécessité absolue de l’utilité de service ;
-
les modalités : tâches, sujétions et règles d’occupation ;
-
les conditions financières.
En ce qui concerne l’application de la loi relative à la démocratie de proximité, il faudra
prendre soin de veiller à n’en attribuer le bénéfice qu’à un seul emploi de collaborateur.
Selon un commentateur de la loi, il serait possible d’envisager que l’avantage soit scindé en
deux et que soit accordé à un collaborateur, un véhicule et à un autre collaborateur, un
72
logement (cf. La lettre du Cadre Territorial n° 213, 15 avril 2002, p. 47) mais il convient, par
prudence, de ne pas se livrer à des interprétations trop extensives.
Toujours selon lui, le fait que l’article 58 ait été inséré avant la dernière phrase de l’article 21
de la loi du 28 novembre 1990, selon lequel «les frais de représentation inhérents à leurs
fonctions sont fixés par délibération de l’organe délibérant», semblerait dire que les
collaborateurs peuvent bénéficier des frais de représentation, au même titre que les emplois
fonctionnels.
Par ailleurs, l’attribution par nécessité absolue de service d’un logement et d’un véhicule de
fonction vise les collaborateurs de cabinet «d’un président de conseil général ou régional,
d’un maire ou d’un président d’EPCI à fiscalité propre de plus de 80.000 habitants».
Faut-il en déduire que de tels avantages concernent outre tous les conseils régionaux et
généraux, toutes les communes quel que soit leur seuil démographique, ou seulement les
communes de plus de 80.000 habitants, étant entendu que pour les EPCI à fiscalité propre le
texte est sans ambiguïté ?
Il aurait été préférable pour la compréhension du texte de substituer à ce «ou» un «et». Les
collaborateurs de cabinet de communes de moins de 80.000 habitants souhaiteront
certainement interpréter le texte à la lettre dans un sens qui leur soit favorable. Toutefois, il
est vraisemblable que l’intention du législateur ait été d’assimiler communes et EPCI, de plus
de 80.000 habitants tout comme sont assimilés dans le texte présidents de conseil général ou
régional
Il s’agit là encore sur les deux points précités d’être très prudent afin d’éviter tout recours
devant le juge administratif et notamment tout risque d’émission ultérieure de titres de
reversement en particulier dans le cadre de contrôles de gestion de Chambres régionales des
comptes. C’est pourquoi il apparaît indispensable d’attendre que des précisions soient
données sur les interprétations extensives de l’article 58 de la loi du 27 février 2002. Dans
l’immédiat, il convient de se limiter à une lecture littérale de l’article 58 de la loi relative à la
démocratie de proximité et de n’accorder aux collaborateurs que les avantages relatifs à
l’attribution du logement et du véhicule de fonction, tout comme d’en exclure l’attribution à
un emploi de collaborateur de cabinet dans les communes de moins de 80.000 habitants.
7.2. LES DELEGATIONS EN MATIERE FINANCIERE
En vertu de l’article 44 de la loi précitée, les pouvoirs des exécutifs locaux ont été étendus,
par délégation des assemblées délibérantes, en matière d’opérations financières utiles à la
gestion des emprunts.
Cette extension est prévue pour les communes au 3° de l’article L. 2122-22 du Code général
des collectivités territoriales, qui permet à un conseil municipal de déléguer au maire, non
seulement la possibilité de réaliser des emprunts mais également celle d’effectuer toutes les
73
opérations financières utiles à la gestion de ces emprunts, y compris les opérations de
couverture des risques de taux et de change.
L’article L. 2122-22 dispose en effet que :
« Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie,
et pour la durée de son mandat :
1° D'arrêter et modifier l'affectation des propriétés communales utilisées par les services
publics municipaux ;
2° De fixer, dans les limites déterminées par le conseil municipal, les tarifs des droits de
voirie, de stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et, d'une
manière générale, des droits prévus au profit de la commune qui n'ont pas un caractère
fiscal ;
3° De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts
destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations
financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des
risques de taux et de change, et de passer à cet effet les actes nécessaires ;
4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le
règlement des marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés sans
formalités préalables en raison de leur montant, lorsque les crédits sont inscrits au budget ;.
5° De décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée
n'excédant pas douze ans ;
6° De passer les contrats d'assurance ;
7° De créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux ;
8° De prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ;
9° D'accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;
10° De décider l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4 600 euros ;
11° De fixer les rémunérations et de régler les frais et honoraires des avocats, notaires,
avoués, huissiers de justice et experts ;
12° De fixer, dans les limites de l'estimation des services fiscaux (domaines), le montant des
offres de la commune à notifier aux expropriés et de répondre à leurs demandes ;
13° De décider de la création de classes dans les établissements d'enseignement ;
74
14° De fixer les reprises d'alignement en application d'un document d'urbanisme ;
15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de
l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces
droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa
de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ;
16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans
les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ;
17° De régler les conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont impliqués des
véhicules municipaux dans la limite fixée par le conseil municipal.
18° De donner, en application de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, l'avis de la
commune préalablement aux opérations menées par un établissement public foncier local. »
En ce qui concerne le département, l’article L. 3211-2 dispose que : «Le conseil général peut
déléguer une partie de ses attributions à la commission permanente à l’exception de celles
visées aux articles L. 3312-1 et L. 1612-12 à L. 1612-15.
Dans les limites qu’il aura fixées, le conseil général peut également déléguer à son président
la possibilité de procéder à la réalisation des emprunts destinés au financement des
investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des
emprunts, y compris des opérations de couverture des risques de taux et de change, et de
passer à cet effet les actes nécessaires. Le président informe le conseil des actes pris dans le
cadre de cette délégation».
La même disposition est prévue pour les régions sous l’article L. 4221-5.
7.3. LES COMITES DE MASSIF
Les articles 18 et 19 de la loi relative à la démocratie de proximité concernent le nombre des
comités de massif et réforment leur composition en modifiant les articles 5 et 7 de la loi
n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
Les massifs sont les suivants : Alpes, Corse, Massif-Central, Massif jurassien, Pyrénées,
Massif vosgien.
Le comité est composé à titre majoritaire de représentants des régions, des départements, des
communes et de leurs groupements. Il constitue une commission permanente, composée en
majorité de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, commission
qui élit son président en son sein. Le comité est co-présidé par le représentant de l’Etat
désigné pour assurer la coordination dans les massifs et par le président de la commission
permanente.
75
8. LES TRANSFERTS DE COMPETENCES
8.1. LES COMPETENCES DE LA REGION
8.1.1. Le développement économique et les aides directes
L’article 110 de la loi relative à la démocratie de proximité réforme le régime juridique de
l’intervention économique des collectivités locales. Les départements, les communes ou leurs
groupements peuvent participer au financement des aides directes dans le cadre d’une
convention passée avec la région. Cet article modifie l’article L. 1511-2 du Code général des
Le rôle des régions est accru puisqu’elles peuvent désormais déterminer elles-mêmes, la
forme et le régime des subventions qu’elles décideront d’accorder aux entreprises, dans le
respect des règles européennes.
Elles définissent librement leurs dispositifs d’aides directes (subventions, bonifications
d’intérêt ou de prêts et avances remboursables, pour lesquels le taux minimum imposé est
supprimé).
Elles peuvent souscrire des parts de fonds communs de placement à risque à vocation
régionale ou interrégionale, ou à constituer un fonds d’investissement auprès d’une société de
capital-risque, également à vocation régionale ou interrégionale.
Dans les deux cas, la participation de la région est limitée à une proportion maximale de 50 %
du montant du fonds, ce qui constitue le maximum autorisé par la Commission européenne.
Les communes (ou leurs groupements) pourront participer financièrement à la mise en place
d’une aide directe régionale, qui fera l’objet d’une convention signée entre elles alors
qu’avant il fallait que la région en ait préalablement décidé l’octroi.
De même, comme auparavant, les départements pourront intervenir en complément de la
région, dans le cadre d’une convention passée avec elle.
8.1.2. La formation professionnelle
Les compétences des régions en matière de formation professionnelle sont redéfinies par
l’article 108 de la loi relative à la démocratie de proximité. Cet article modifie les articles
214-13-I et 214-14 du Code de l’éducation.
Cette compétence régionale a été renforcée par l’obligation de signature d’une convention
avec l’AFPA pour la détermination du schéma des formations, la création d’un volet
«adultes» dans le plan régional de développement des formations professionnelles et la
gestion des indemnités d’apprentissage aux régions ; les communes et EPCI ayant arrêté un
76
programme de formation seront associés, à leur demande, à l’élaboration du programme
régional.
8.1.3. Le tourisme
L’article 103 de la loi relative à la démocratie de proximité reconnaît au conseil régional des
compétences en matière touristique et complète la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992
portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme.
La région devient responsable du traitement des statistiques du tourisme et de la coordination
des initiatives publiques et privées en matière de politique touristique.
8.1.4. Les ports maritimes et aérodromes civils
L’article 104 de la loi relative à la démocratie de proximité accorde à titre expérimental un
transfert de compétences de l’Etat aux régions en matière de développement de ports
maritimes, à compter du 28 février 2003 jusqu’au 31 décembre 2006.
L’aménagement, l’entretien et l’exploitation des ports d’intérêt national sont transférés de
l’Etat aux régions qui en font la demande, dans le cadre d’une expérimentation qui sera
engagée dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi et se terminera fin
décembre 2006 ; ce transfert se fait par des conventions qui fixent les modalités le cas
échéant, après un audit financé, de manière égale, par les deux parties.
Les départements peuvent aussi transférer aux régions leurs ports de commerce et de pêche.
L’article 105 de la loi relative à la démocratie de proximité accorde à titre expérimental un
transfert de compétences de l’Etat aux régions en matière de développement des aérodromes à
compter du 28 février 2003 jusqu’au 31 décembre 2006.
8.1.5. L’environnement
L’article 109 de la loi relative à la démocratie de proximité est relatif aux compétences des
régions en matière environnementale.
8.1.5.1. Les réserves naturelles
Dans certains cas, les régions sont compétentes pour créer des réserves naturelles, au-delà de
celles classées par décret, dans le respect des compétences de l’État lorsqu’il s’agit pour ce
dernier de préserver un élément d’intérêt national ou d’assurer une obligation internationale.
La décision de classement, prise par délibération du conseil régional, intervient après avis du
conseil scientifique du patrimoine naturel et consultation des collectivités territoriales
concernées.
77
L’acte de classement peut soumettre à un régime particulier ou, le cas échéant, interdire les
activités susceptibles de porter atteinte à la faune et à la flore existant dans leur périmètre ; la
création de servitude établie par voie de convention exige l’accord du conseil régional.
Les régions pourront être associées aux inventaires conduits par l’État.
8.1.5.2. L’inventaire du patrimoine naturel
Le conseil scientifique du patrimoine naturel, composé de scientifiques désignés intuitu
personae par le préfet, après avis du conseil régional, valide l’inventaire du patrimoine
culturel.
8.1.5.3. Les plans régionaux pour la qualité de l’air
Ils sont élaborés par le président du conseil régional avec association des services de l’Etat ; il
en est de même pour les plans régionaux d’élimination des déchets industriels spéciaux.
Les communes, EPCI et syndicats mixtes compétents pour élaborer un SCOT, sont consultés
sur le projet de plan, ces plans étant approuvés par délibération du conseil régional .
8.2. LES
TRANSFERTS DE COMPETENCES AU PROFIT D’AUTRES COLLECTIVITES QUE LA
REGION
8.2.1. Les aérodromes civils
L’aménagement, l’entretien et l’exploitation des aérodromes civils (sauf ceux dont les biens
ont été mis à disposition d’une collectivité, d’un EPCI ou d’un syndicat mixte avant
l’expérimentation) pourront être transférés à titre expérimental aux collectivités locales
intéressées ; ce transfert se fait par des conventions qui fixent les modalités le cas échéant,
après un audit financé, de manière égale, par les deux parties.
8.2.2. L’inventaire du patrimoine naturel
Les collectivités territoriales peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel pour
la réalisation d’inventaires locaux, sous la responsabilité du Muséum national d’histoire
naturelle; lors de l’élaboration d’un plan, projet ou programme, le préfet communique à la
commune ou à l’EPCI.
Le transfert aux collectivités locales de la conduite de l’inventaire des monuments et des
richesses artistiques, du classement et de l’inscription à l’inventaire supplémentaire des
monuments historiques, de l’autorisation et de la participation aux travaux des monuments
inscrits, sera expérimenté.
78
Il est créé, en outre, une section des commissions régionales du patrimoine, composée
notamment d’élus départementaux et municipaux, pour donner un avis sur les appels des
décisions des architectes des bâtiments France.
8.2.3. Les concessions de plage
L’article 115 de la loi relative à la démocratie de proximité complète l’article L. 321-9 du
Code de l’environnement de la manière suivante : «Les concessions de plage sont accordées
par priorité aux communes ou groupements de communes ou, après leur avis, si elles
renoncent à leur priorité, à des personnes publiques ou privées après publicité et mise en
concurrence préalable. Les éventuels sous-traités d’exploitation sont également accordés
après publicité et mise en concurrence préalable.
Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’Etat.».
79
9. CONCLUSION
Au-delà du développement de la démocratie participative, d’une réforme de l’utilité publique,
des transferts de compétences aux EPCI, des services d’incendie et de secours, l’un des buts
principaux de la loi du 27 Février 2002 est d’améliorer le statut des élus locaux pour élargir
l’accès à des fonctions électives, afin de rééquilibrer la représentation sociologique dans les
assemblées délibérantes de nos collectivités.
Différentes mesures sont prises pour aménager l’exercice conjoint d’une activité
professionnelle et d’un mandat électif, ce qui suppose de disposer de temps, pour préparer son
élection, pour exercer son mandat et pour se former.
Les salariés candidats disposent de 10 jours d’absence pour participer à la campagne
électorale (élections municipales pour les communes d’au moins 3 500 habitants, élections
cantonales, élections régionales et Assemblée de Corse), ce congé étant imputable sur les
congés payés.
Jusqu’à présent, les élus salariés bénéficient d’autorisations d’absence pour participer aux
réunions nécessitées par leur mandat et l’employeur peut choisir de maintenir le salaire. A
défaut, la compensation par la collectivité des pertes de revenu de ceux ne disposant pas
d’indemnité de fonction est possible dans la limite de 24 heures par élu et par an pour un
montant horaire fixé à 1,5 fois le montant horaire du SMIC, soit 228 euros par an. Cette
possibilité est prévue pour les seuls salariés. La loi étend la compensation aux conseillers
municipaux non salariés dans les mêmes conditions que pour les salariés.
Le crédit d’heures forfaitaire et trimestriel, variable selon la taille de la collectivité, se trouve
généralisé à toutes les collectivités. Il est alloué à tous les élus bénéficiant d’une indemnité de
fonction pour prendre en compte en dehors des séances particulières, le travail de suivi et de
préparation et pour leur permettre de disposer du temps suffisant à la gestion de la collectivité.
Les absences sont considérées comme temps de travail au regard du droit du travail et dans les
deux cas l’employeur doit les permettre. Dorénavant, l’ensemble des conseillers municipaux,
généraux et régionaux bénéficie d’une durée trimestrielle de crédits d’heures revalorisée,
calculée en fonction de la durée hebdomadaire du temps de travail.
Dans les communes de moins de 3 500 habitants, les conseillers disposeront désormais de
10 heures et demie, même s’ils n’exercent pas de fonctions exécutives.
Une compensation des pertes de revenu, résultant de l’utilisation du crédit d’heures, par les
conseillers municipaux salariés non indemnisés ou du temps consacré à la préparation de leurs
réunions pour les non salariés est possible.
80
Le volume global de la compensation, pour les autorisations d’absence, passe à 72 heures par
an et par élu, chaque heure pouvant être rémunérée dans la limite d’un montant supérieur à
une fois et demie la valeur horaire du SMIC.
La durée du congé de formation passe de six à dix huit jours par mandat, pouvant faire l’objet
d’une compensation des pertes de revenu par la collectivité pour ses élus exerçant une activité
professionnelle. Le droit à la formation est donc renforcé par cette augmentation de la durée
du congé formation et par la mutualisation des moyens de formation au niveau des EPCI.
Les élus ont également droit au remboursement des frais de transport, de séjour et de stage. La
loi instaure l’obligation de délibérer sur ce point dans les trois mois suivant le renouvellement
de l’assemblée. Pour améliorer la transparence de l’emploi des crédits, un tableau récapitulant
les actions de formation des élus doit être annexé chaque année au compte administratif et
donner lieu à un débat.
L’objectif est de mieux concilier le mandat local avec l’activité professionnelle et de
permettre aux élus d’exercer leurs fonctions sans que leur carrière n’en pâtisse (crédits
d’heures, autorisations d’absence…).
Par ailleurs, l’élu doit être indemnisé et remboursé des frais engagés du fait du mandat et
disposer d’une couverture sociale.
Le régime indemnitaire distingue selon la situation de chaque élu.
Les présidents de conseil régional, général, les maires et leurs principaux adjoints, bénéficient
d’un «statut d’agent civique territorial salarié de la collectivité doté d’une indemnité leur
permettant d’assurer un service permanent». Les conditions matérielles d’exercice du mandat
sont donc améliorées, par la couverture des charges supplémentaires induites par le mandat,
par la fourniture d’un substitut de rémunération en cas de cessation complète de l’activité
professionnelle.
La loi prévoit l’obligation d’une délibération fixant les indemnités des membres des conseils
des collectivités territoriales et des organes délibérants des EPCI devant intervenir dans les
trois mois suivant leur renouvellement avec une première application à compter de la date de
publication de la loi.
La loi limite le bénéfice du cumul des majorations en prévoyant lorsqu’une commune relève
de plusieurs d’entre elles, le choix de la plus favorable.
Elle supprime le double barème des maires.
Une latitude d’appréciation est laissée au conseil sur la réalité des fonctions puisque le conseil
général peut réduire le montant des indemnités allouées à ses membres en fonction de leur
participation.
81
La loi améliore et simplifie l’origine des frais de déplacement.
Les hypothèses dans lesquelles peut intervenir le remboursement des frais liés à l’exercice du
mandat sont élargies, en ce qui concerne les frais de déplacement et les frais de garde des
enfants.
L’exercice du mandat ne doit entraîner aucune limitation dans l’accès aux prestations sociales
par rapport au droit commun de la protection sociale.
La loi crée une allocation différentielle de fin de mandat pour garantir à l’ancien élu un
revenu de remplacement à l’issue du mandat.
Pour certains élus ayant cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat, le
bénéfice d’une formation professionnelle constitue un droit. Pour rendre efficace l’ensemble
des mesures qui précèdent, l’élu salarié se voit conférer le statut de salarié protégé au sens du
Code du Travail, ce qui lui confère des garanties identiques à celles d’un délégué du
personnel, ou d’un délégué syndical. De fait, l’employeur ne peut – en aucun cas –
sanctionner un salarié au titre de ses activités électives.
Pour ce qui concerne la démocratie participative, il faut retenir la création d’une mission
d’information sur les questions d’intérêt communal et d’évaluation des services publics
locaux pour les communes de plus de 50.000 habitants et pour les conseils généraux et
régionaux.
La volonté de développer les droits des élus de l’opposition s’est traduit par la possibilité qui
leur est offerte de s’exprimer dans une publication officielle de la collectivité, le bulletin
local, devenu un instrument de communication très important à destination des habitants et
des futurs électeurs.
Au-delà d’un développement conséquent des techniques de la démocratie participative, la Loi
du 27 Février 2002 constitue une avancée significative du statut des élus locaux, leur
permettant ainsi de mieux exercer leur mandat.
82

ASSOCIATION DES MAIRES DE GRANDES VILLES DE FRANCE

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