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TRANSACTIONS IMMOBILIÈRES DES
COMMUNES : LA NOUVELLE CIRCULAIRE
ASSOUPLIT LES RÈGLES
Une nouvelle circulaire actualise les instructions de la Tutelle relatives aux opérations immobilières des
communes. Elle s'inscrit dans une optique de simplification administrative, de modernisation et de respect de l'autonomie des pouvoirs locaux. La circulaire de la Province de Brabant est abrogée.
Contexte
Principes généraux
Jusqu’il y a peu, en Région de Bruxelles-Capitale, le contrôle des transactions immobilières des communes était toujours régi par des dispositions anciennes. À défaut d’avoir été formellement abrogée, la circulaire
du Gouverneur de la Province de Brabant du 22 mars 19821 restait
en vigueur. En principe, il convenait en outre de suivre la procédure
d’information du public explicitée dans la circulaire du Ministre de la
justice du 18 février 18582.
La nouvelle circulaire pose quelques principes de base.
Par ailleurs, suite à la sixième réforme de l'État, les compétences d'estimation, de négociation et d’authentification du Comité d’acquisition
fédéral ont été transférées à Bruxelles Fiscalité, administration au sein
de laquelle un Comité d’acquisition régional (CAIR) a été créé3.
Les règles imposées par ces circulaires n’étaient plus adaptées aux
contextes réglementaire, institutionnel, technologique et administratif
actuels. Il était donc grand temps de dépoussiérer tout ça. Les principales nouveautés concernent l’estimation des biens, les modes de vente
autorisés et la publicité préalable.
sous la loupe
Champ d’application
La nouvelle circulaire vise l'acquisition ou l'aliénation d'un droit de
propriété ou de droits réels relatifs aux biens immeubles. Elle ne s’applique donc pas aux actes opérant constitution de droits personnels,
tels que les contrats de bail et de concession domaniale ou encore les
autorisations domaniales.
Elle est destinée aux communes, aux zones de police, ainsi qu’aux établissements locaux reconnus de gestion du temporel du culte.
Elle ne concerne pas les CPAS. Dans l’attente d’une éventuelle circulaire spécifique à ces entités, il convient toujours de se référer à la circulaire de la Province de Brabant, dans la mesure où elle n’a pas été
abrogée par la Commission communautaire commune4.
La valeur vénale du bien ou du droit immobilier doit faire l'objet d'une
estimation préalable, même lors d'acquisitions ou d'aliénations à titre
gratuit. Une telle estimation n’est pas obligatoire en cas d'acquisition
par exercice d'un droit de préemption5.
En cas d'aliénation, la règle du plus offrant est d'application. En cas
d'acquisition, le juste prix doit être la règle. Dans l'intérêt général,
une aliénation ne peut s'opérer en dessous du prix de l'estimation. De
même, l'acquisition d'un bien pour un prix supérieur à son prix estimé
n’est pas concevable. L’impossibilité de respecter ces principes doit être
dûment motivée.
Estimation
Selon la circulaire de la Province de Brabant, l’immeuble devait faire
l’objet d’un procès-verbal d’estimation dressé par le Receveur de l’Enregistrement ou par le Comité d’acquisition.
Jusqu’au 31 décembre 2014, la plupart des évaluations étaient réalisées
par le Receveur de l’Enregistrement, tandis que le Comité d’acquisition
ne s’en chargeait que dans le cadre d’une mission plus large, comme une
expropriation ou la passation d’un acte authentique. En ce qui concerne
les receveurs de l’enregistrement, une circulaire interne au SPF Finances
a mis fin aux estimations « pour compte de tiers ». Depuis le 1er janvier 2015, en effet, le SPF Finances traite uniquement les demandes
émanant de pouvoirs publics fédéraux6. Il en a résulté une importante
surcharge de travail pour le Comité d’acquisition régional (CAIR).
Le CAIR est à la disposition des pouvoirs locaux pour réaliser plusieurs types de prestations (estimation de la valeur de biens immeubles,
authentification d'actes, négociations, organisation de ventes publiques, ...). Celles-ci sont à charge du budget régional, sauf certains
frais, comme par exemple ceux liés aux opérations de publicité en cas de
ventes publiques d'immeubles.
La nouvelle circulaire élargit les possibilités d’évaluation. À défaut de
rapport d'estimation établi par le CAIR dans un délai de soixante jours,
les pouvoirs locaux peuvent désormais recourir à une estimation réalisée
par un notaire, un géomètre-expert immobilier ou un agent immobilier.
Circulaire du Gouverneur de la Province de Brabant du 22 mars 1982 relative aux aliénations, acquisitions et échanges de biens et droits immobiliers (inforum n° 227785).
Question de M. Y. Pesztat n° 455 du 12 juillet 2006 relative à « la mise en œuvre de l’article 118 de la Nouvelle loi communale », Parl. Brux.-Cap., sess. 2005-2006, Bull. Q. et R. n° 21, pp. 11-12 et Bull. QR n° 23, pp. 33-34
(inforum n° 216305).
3
Depuis le 1er janvier 2016, la Région exerce trois nouvelles compétences qui concernent le Comité d’acquisition : celle de déterminer la procédure judiciaire spécifiquement applicable en cas d'expropriation pour cause d'utilité
publique ; celle de pouvoir estimer un bien soumis à expropriation pour cause d'utilité publique (volet estimation) en vue d'une indemnisation juste et préalable (volet négociation) ; celle de déterminer qui peut authentifier des
actes à caractère immobilier (volet authentification). Voir : Question de M. H. Doyen n° 96 du 6 mars 2015 relative à « la 6ème réforme de l'État et les biens communaux », Parl. Brux.-Cap., sess. 2014-2015, Bull. Q. et R.,
15 septembre 2015, (10), pp. 63-64 (inforum n° 298179).
4
La tutelle sur les CPAS est exercée par la Commission communautaire commune et non pas par la Région en tant que telle.
5
Voir les articles 258 à 274 du CoBAT.
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Instruction n° 16/2014 du 24 décembre 2014 à l’usage exclusif de l’administration.
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Préalablement à tout transfert de droit réel, la commune est tenue d’organiser une information adéquate permettant aux amateurs de déposer
une offre en connaissance de cause, afin de respecter les principes d’égalité et de non-discrimination8. De plus, le pouvoir local a tout intérêt à
une large publicité afin d’optimiser la valorisation de son patrimoine.
Dorénavant, l’enquête de commodo et incommodo, qui devait être organisée conformément à l'article 118 de la nouvelle loi communale, n’est
plus obligatoire. Cependant, selon la nouvelle circulaire, le pouvoir
local qui aliène un bien immobilier est tenu d’apporter les preuves de
la publicité préalable par tous les moyens appropriés (annonces dans
les journaux, publication sur les sites spécialisés, sur son propre site,
recours au CAIR, etc.). Une exception au principe de publicité pourra
être admise dans certaines circonstances particulières.
Tutelle générale et tutelle d’approbation
Enfin, la circulaire rappelle les règles applicables en matière de tutelle
administrative.
Pour les autorités communales et les zones de police, les actes qui
concernent « l'acquisition ou l'aliénation d'un droit de propriété ou de
droits réels relatifs aux biens immeubles » sont soumis à la tutelle administrative générale. Ces actes doivent être transmis aux autorités de tutelle
dans les vingt jours de la date où ils ont été pris9.
La circulaire de la Province de Brabant exigeait « de recourir, en règle
générale, à l’adjudication publique ; le recours au gré à gré [devait rester]
exceptionnel et toujours justifié ».
En ce qui concerne les établissements locaux reconnus de gestion du
temporel du culte, les opérations nécessitent une autorisation du Gouvernement. La circulaire précise qu’en l'absence de texte spécifique, les
dispositions relatives aux fabriques d’églises sont applicables à tous les
cultes reconnus10.
Elle prévoyait des règles plus strictes que le Conseil d’État. Selon la
jurisprudence traditionnelle de la juridiction administrative, en effet,
« la loi n'impose aux communes aucune obligation d'user du mode de
la vente publique en vue de l'aliénation de biens. »7.
Par ailleurs, il convient de rappeler l’existence de règles particulières
pour la vente des immeubles dont l’acquisition ou la rénovation a fait
l’objet d’une subvention. En effet, dans certains cas, une autorisation
préalable de la Région est nécessaire11.
La nouvelle circulaire laisse le choix du mode de vente, tout en établissant un cadre pour la vente publique notariée, la vente de gré à gré avec
publicité et la vente de gré à gré sans publicité.
Composition et transmission des dossiers
sous la loupe
Procédures de vente
Dans le cas d'une vente de gré à gré, le vendeur peut recourir au CAIR
pour assurer les négociations avec les acquéreurs potentiels.
La décision de vendre de gré à gré, sans publicité, à une personne déterminée, devra être motivée au regard de l'intérêt général, celui-ci pouvant résulter de circonstances de fait particulières (telles que la vente
d'un excédent de voirie à un riverain), tout en veillant à ce que le prix
estimé soit obtenu.
Les ventes de gré à gré avec publicité peuvent être assorties d’une procédure de remise d'offres. Dans cette hypothèse, il est conseillé de prévoir
un délai d'introduction des offres, de procéder à l'ouverture des offres
en public et d'informer par écrit les candidats non retenus en mentionnant l'offre la plus élevée.
La nouvelle circulaire énumère les documents que les autorités locales
sont tenues de transmettre à l’autorité de tutelle. En outre, elle précise
que les dossiers peuvent être transmis par voie électronique
Base légale
Circulaire du 22 décembre 2015 relative à l'acquisition ou
l'aliénation d'un droit de propriété ou de droits réels relatifs aux
biens immeubles (M.B. 15 janvier 2016 - inforum n° 297606)
Olivier Evrard
C.E., 13 janvier 1982, n° 21.892, Roberti de Winghe. Dans un arrêt resté isolé, le Conseil d’État a toutefois considéré « que le principe constitutionnel d’égalité, concernant la vente de biens immobiliers par une commune, oblige
l’administration, par principe, à suivre la voie de la vente publique ; qu’une telle vente comporte en effet la garantie que les acheteurs potentiels puissent faire valoir leurs intérêts et que la commune traite tous les intéressés de la même
manière » (C.E., 28 mai 1997, n° 66.428, bvba De Backer). Il est finalement revenu à sa position initiale dans sa jurisprudence récente en estimant que « aucune disposition légale ni aucun principe général de droit n’oblig[e] la
[commune] à recourir à une vente publique plutôt qu’à une vente de gré à gré » (C.E., 21 novembre 2001, n° 100.966, Ponsards). Dans un autre arrêt, le Conseil d’État a considéré « qu’aucune disposition légale ou réglementaire ne
détermine la procédure que doit suivre une commune lorsqu’elle souhaite recevoir les offres de prix en vue de la vente de gré à gré d’un immeuble » (C.E., 7 janvier 2008, n° 178.294, El Bahoudi).
8
Articles 10 et 11 de la Constitution.
9
Article 1, 6° de l'arrêté du Gouvernement du 16 juillet 1998 relatif à la transmission au Gouvernement des actes des autorités communales en vue de l'exercice de la tutelle administrative ; Article 1, 5° de l'arrêté du
Gouvernement du 19 juillet 2001 relatif à la transmission au Gouvernement des actes des autorités des zones pluricommunales de police en vue de l'exercice de la tutelle administrative.
10
L'article 62 du décret impérial du 30 décembre 1809 concernant les fabriques des églises dispose que : « Les immeubles de la fabrique ne pourront faire l'objet d'un transfert de propriété, être grevés d'une hypothèque ou être loués
pour un terme supérieur à neuf ans sans délibération motivée du conseil à laquelle est jointe une évaluation du receveur de l'enregistrement, l'avis de l'évêque diocésain et l'autorisation du Gouvernement si le montant de l'acte excède
10.000 euros ». Un avis du Conseil d'État entériné par l'Empereur le 21 décembre 1808 a étendu le principe d'avis de l'autorité religieuse et de l'autorisation de l'autorité de tutelle aux acquisitions.
11
Voir notamment : l’arrêté du 4 février 1999 relatif à la vente par les communes et les centres publics d'aide sociale de certains immeubles ; l’article 6, §3, 4° de l’arrêté du 12 février 1998 organique de la rénovation ou de la
démolition suivie de la reconstruction d’immeubles par les communes et les CPAS ; l’article 15 de l’ordonnance du 28 janvier 2010 organique de la revitalisation urbaine ; l’article 36 de l’arrêté du Gouvernement de la Région
de Bruxelles-Capitale du 7 mai 2010 portant exécution de l'ordonnance du 28 janvier 2010 organique de la revitalisation urbaine.
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