groningen (nl) - Energy Cities

GRONINGEN
(NL)
Participation du public
dans les politiques de
déplacements
.
ASPECTS GENERAUX
Groningen, qui comprend environ 170 000 habitants
(l’agglomération 210 000), est le chef-lieu de la
Province du même nom. La ville est un important
centre commercial (céréales, bétail) et industriel
(métallurgie, constructions mécaniques, industries
électriques, chimiques et textiles). Néanmoins,
Groningen est surtout une ville tertiaire et universitaire
(importante université fondée en 1614), de même qu’un
centre culturel animé (musée d’art et d’histoire) et joue
le rôle de métropole régionale pour les trois provinces
du nord des Pays-Bas.
Groningen
CONTEXTE DES DEPLACEMENTS
Groningen est le centre d'un bassin d'emploi
important attirant des travailleurs dans un rayon
de 50 kilomètres. L'augmentation de la fonction
régionale de la ville est un objectif très important
pour les responsables municipaux. Durant les
années soixante, la politique de déplacements
prévoyait
la
réalisation
de
nouveaux
aménagements routiers (une série de rocades)
pour pallier l’accroissement de la circulation et ses
impacts négatifs. C’est en 1977 que la
Municipalité modifie sa politique car la circulation
dans le centre de Groningen était arrivée à
saturation. Parmi les 40 000 banlieusards qui se
rendaient chaque jour dans le centre pour y
travailler, 84% d'entre eux utilisaient leurs
véhicules particuliers, 12% les transports publics
et 6% le vélo. Néanmoins, une ville "accessible"
restait un objectif prioritaire en raison de sa
fonction économique.
Aujourd’hui, la ville de Groningen est connue
comme la première ville aux Pays-Bas pour
l'usage du vélo et fait un grand effort pour
restreindre
les
déplacements
individuels
motorisés et pour transformer la ville en un lieu
agréable à vivre et visiter. La politique
d'aménagement du territoire est conçue pour
atteindre cet objectif. Le plan d'urbanisme est
prévu pour éviter l’habitat diffus et pour que les
pôles d'attractivité (commerces, centres culturels,
centres d'emplois, etc.) soient facilement
accessibles en transports publics et en vélo. Par
ailleurs, toute nouvelle zone résidentielle doit être
localisée au plus à 4-5 kilomètres du centre et
bien desservie par les transports publics et les
pistes cyclables et tout pôle d'emplois tertiaires
important et bâtiment public implanté à proximité
des gares routières ou ferroviaires ou en centre
ville. Seules les entreprises ayant un véritable
besoin d'accessibilité routière peuvent être
localisées en périphérie de ville. Il est à noter
enfin que la construction de centres commerciaux
en périphérie de ville est interdite.
Ce plan d'urbanisme correspond à celui que le
Gouvernement
néerlandais
souhaite
voir
appliquer dans les villes afin d’atteindre les
objectifs qu’il s’est fixés en matière de
développement
durable.
Cette
politique
d'aménagement du territoire vise à limiter
l'utilisation de la voiture particulière avant tout aux
activités liées aux besoins domestiques. Elle est
basée sur deux principes : l'accessibilité d'un site
particulier et la mobilité liée à un projet
d'aménagement. Ces deux principes dépendent
des activités des entreprises, administrations,
etc., ainsi que du rapport entre la plus-value
économique et le nombre d'employés. Ces
principes servent à distinguer trois catégories
d'accessibilité et en règle générale, on ne doit
accorder le permis de construire que si le profil de
mobilité correspond au site choisi.
EXPERIENCE DE GRONINGEN
"Het kan verkeeren" est le nom du projet qui a
impliqué les habitants de Groningen dans la
définition
de
la
nouvelle
politique
de
déplacements de la ville. Préalablement, les
services municipaux avaient imaginé et formalisé
cette politique dans un plan dénommé "De Stad
van Straks, Groningen in 2005".
D’un point de vue général, ce plan comprenait les
objectifs suivants :
•
•
•
un développement économique et une
croissance de la population assez importants,
une amélioration des standards de vie et
d'habitation,
une augmentation de la compacité urbaine.
D'un point de vue particulier, il visait à satisfaire
les besoins de mobilité croissants d'une façon
intégrée et sans nuire à la qualité de vie.
Initialement, la municipalité entendait instaurer les
mesures contenues dans le plan d'une façon "ad
hoc". Ayant rencontré une opposition de quelques
groupes d'intérêt en désaccord avec cette façon
de procéder, elle a pris la décision de lancer un
processus de participation du public.
L'organisation, la gestion et le suivi du processus
ont été confiées à un groupe spécialisé au sein de
la Municipalité ("kerngroep"), lequel était dirigé
par Ben Boersma et Laurens Huis in 't Veld,
personnes destinataires de toute question posée.
Trois experts externes faisaient partie de ce
groupe, à savoir :
•
•
•
le concepteur du processus de participation,
un spécialiste de la communication,
des experts "transport".
Un autre groupe composé de fonctionnaires
municipaux a également participé aux travaux
("projectgroep"), de même qu’un groupe de
réflexion
("overleggroep"),
constitué
de
représentants de différents groupes d'intérêt et
d’experts. Ce dernier était chargé de définir le
calendrier du processus de participation, les
sujets à aborder et les activités de chaque phase.
Le processus de participation du public s’est
déroulé sur 18 mois et en trois grandes phases.
L’élaboration des scénarios
En novembre 1995, une première présentation
des ébauches des différents scénarios possibles
a eu lieu lors du "Vervoersfestival" (= festival des
transports). En présence du Maire, des Directeurs
des services municipaux concernés ainsi que de
toute personne intéressée, quelques groupes
d'intérêt ont fait part de leurs propositions en
matière de politique de déplacements.
Un mois plus tard, un questionnaire a été élaboré
et un sondage réalisé afin de savoir comment les
habitants de Groningen percevaient la politique de
déplacements de la ville. Environ 500 personnes
ont été sondées et quelques 5 000 réponses au
questionnaire recensées. Au total, ce sont 1 200
personnes qui ont manifesté un intérêt pour
participer au processus.
Toujours au mois de décembre 1995 et afin de
commencer à développer les différents scénarios
possibles, des tables rondes ont été organisées
durant deux jours. Y ont participé 400 habitants
de Groningen, des organisations professionnelles,
le Conseil Municipal et des responsables
politiques. Elles avaient pour objet de :
•
•
•
•
présenter les résultats des sondages,
discuter des scénarios possibles et de leur
mise en œuvre,
présenter les résultats des différentes tables
rondes,
définir les sujets de discussions, constituer les
groupes de travail et fixer le calendrier des
réunions.
Au total, ce sont 17 groupes de travail qui se sont
réunis en janvier 1996, chacun composé de 15 à
20 personnes (habitants et représentants de
groupes d'intérêt). Certains traitaient de questions
diverses, d'autres du développement des
quartiers et d'autres enfin de l'usage de différents
modes de transport. En règle générale, chaque
groupe s’est réuni à trois reprises et a étudié la
situation existante et future en la replaçant dans le
contexte global des déplacements à Groningen.
Ces discussions ont débouché sur la formulation
d’une grande variété d’opinions et une série de
propositions.
En février 1996, le "kerngroep" a évalué les
résultats issus des réunions des 17 groupes de
travail. Cette évaluation a permis d’élaborer des
matrices des opinions et les quatre scénarios
("denkrichtingen") suivants :
1. "Donner plus d'espace aux voitures"
2. "La voiture seulement quand elle est
nécessaire"
3. "Priorité aux transports publics et aux vélos",
4. "La vraie alternative : priorité aux tramways et
à d'autres innovations".
de l'atteindre, on entend promouvoir
l'utilisation sélective de l'automobile en
attribuant des droits d'accès au centre
ville à un nombre limité de personnes
(riverains,
commerçants,
personnes
handicapées, etc.). Les déplacements
pour un motif "travail" ou "loisirs" ainsi que
les autres déplacements considérés
comme non indispens ables sont interdits
dans le centre ville.
En mars 1996, le "projectgroep" a élaboré et
présenté un rapport au Conseil Municipal sur les
premiers résultats du processus de participation.
Après discussions, il a été décidé d’établir un
rapport mensuel sur le déroulement du processus.
La validation des scénarios
Pour atteindre cet objectif, quatre ateliers de
travail ont été constitués en avril/mai 1996. Toute
personne intéressée a pu y participer (habitants,
responsables
politiques,
représentants
de
groupes d'intérêts, experts internes et externes à
la Municipalité) et leur composition était bien
équilibrée (des écologistes ont participé au
groupe "Ruim Baan voor de Auto" (= plus
d'espace pour les voitures) par exemple). Chaque
atelier s’est réuni à sept reprises et les travaux ont
débouché sur la définition détaillée des quatre
scénarios incluant chacun un paquet de mesures.
Après
chaque
réunion,
les
experts
et
responsables
municipaux
consignaient
les
résultats obtenus sur un logiciel qui a permis
ensuite de faire des simulations.
En juin et juillet 1996, les scénarios ont été
présentés au grand public à l'aide de
transparents, cartes, stands et vidéos. Les 1 200
personnes ayant participé au processus via
l'enquête, les médias ainsi que toute personne
intéressée pouvaient y assister. Au total, 400
participants ont été recensés. Un rapport écrit
relatif aux quatre scénarios a ensuite été élaboré
par les experts externes, permettant par la même
de rendre les résultats plus cohérents, de formuler
des conclusions et de simuler les résultats
potentiels de chaque scénario.
En août 1996, le Conseil Municipal a, sur la base
des quatre scénarios proposés, développé sa
politique de déplacements. Les quatre scénarios
avaient un point commun à savoir que le
développement de la mobilité à Groningen allait
engendrer un accroissement des déplacements
en voitures particulières de 40% d'ici 2010 si
aucune mesure n'était prise, les scénarios
élaborés ayant pour but soit de gérer cette
tendance, soit de l'atténuer dans une proportion
plus ou moins grande.
1. "Donner plus d'espace aux voitures":
dans ce scénario, le centre ville, les
quartiers périphériques et l'agglomération
doivent être facilement accessibles aux
voitures. L'augmentation attendue de 40%
des
déplacements
en
voitures
particulières doit être accueillie par et
répartie sur tous les quartiers.
2.
"La voiture seulement quand elle est
nécessaire": l’objectif de ce scénario est
la limitation de l'augmentation des
déplacements effectués en voitures
particulières à 20% des prévisions. Afin
3.
"Priorité aux transports publics et aux
vélos" : l'utilisation de ces modes de
transport est encouragée dans ce
scénario afin de limiter l'augmentation des
déplacements effectués en voitures
particulières à 10% seulement des
prévisions.
4.
"La vraie alternative : priorité aux
tramways et à d'autres innovations" : dans
ce
scénario,
la
diminution
des
déplacements effectués en voitures
particulières atteint 10% par une limitation
stricte de l'usage de la voiture particulière
et l’encouragement de l'utilisation des
modes
de
transport
"alternatifs"
(transports publics, vélo, marche, etc.).
La prise de décisions
A l’automne 1996, le Conseil Municipal a présenté
un point de vue provisoire qui a été suivi par une
discussion publique. Parallèlement, un autre
rapport sur la collaboration entre les différentes
parties prenantes durant le processus a été
préparé.
Début 1997, le Maire et les Directeurs des
services municipaux ont publié une "beleidsnota"
(= proposition du Conseil Municipal) dénommée
"De bereikbare stad leefbar", que les habitants
pouvaient commenter jusqu'à fin mars.
Ces commentaires ont été présentés en même
temps que les propositions des Directeurs des
services municipaux au Conseil Municipal, qui a
définitivement adopté ces dernières fin mai 1997.
Dès lors, le scénario "Priorité aux transports
publics et aux vélos" pouvait être mis en œuvre.
.
EVALUATION ET PERSPECTIVES
On a pu noter un grand intérêt et engagement des
habitants de Groningen dans le processus de
participation instauré. Une grande surprise fut
néanmoins l’important taux de réponse aux
enquêtes.
Un sondage réalisé au terme du processus a
montré que la majorité des habitants soutient à la
fois la façon dont il s’est déroulé et les décisions
qui ont été prises.
Quant aux organisations commerciales et
professionnelles, elles ont particulièrement
apprécié de pouvoir participer au processus aussi
activement.
Il convient cependant de souligner le fait que les
responsables
municipaux
(élus
comme
techniciens) avaient initialement des doutes quant
au bien fondé d’un tel processus notamment au
regard :
•
•
•
des coûts de cette forme de participation (qui
se sont finalement élevés à 405 000 ECU soit
environ 2 632 000 Francs),
de la capacité des habitants à appréhender un
domaine aussi complexe que celui des
déplacements,
de la production d'un surplus de données par
le processus mis en œuvre et de la possibilité
de les exploiter.
Ils ont cependant déclaré être très satisfaits par
cette nouvelle forme de participation du public,
citant en exemple les résultats concrets et
constructifs obtenus dans le cadre des réunions
des différents groupes de travail. Selon eux, la
présentation "professionnelle" des résultats a
également facilité leur valorisation.
D’après les responsables municipaux, les
chances de succès d’un tel processus sont sans
doute accrues si :
•
•
•
•
une personne en est responsable au sein de la
municipalité,
divers services le portent au sein de la
municipalité,
les médiateurs et les experts qui y participent
sont compétents,
une communication pertinente et suffisante est
mise en place.
Sur ce dernier point, il est à noter que trois
bulletins, une vidéo, une plaquette de deux pages
(envoyée à chaque ménage) présentant les
résultats ainsi que toute une série d'autres petites
publications ont été publiés pendant la durée du
processus.
Les résultats obtenus dans le cadre du processus
n’ont cependant pas globalement été considérés
comme véritablement innovants, bien que
certaines propositions telles que la limitation du
stationnement
dans
plusieurs
quartiers
périphériques du centre ville ou encore la
suppression des feux rouges pour les vélos
excepté à quelques endroits critiques étaient sans
précédent.
C’est en effet avant tout cette nouvelle forme de
participation qui a été jugée comme très
novatrice.
Energie-Cités/ADEME
Participation du public dans les politiques de déplacement
POUR ALLER PLUS LOIN
GEMEENTE GRONINGEN
Dienst RO/EZ
Afdeling Beleidsontwikkeling
Laurens HUIS IN 'T VELD
Postbus 7001
NL-9700 JB GRONINGEN
Tel : +31 50 367 83 02
Fax : +31 50 367 83 94
37
1998
Energie-Cités/ADEME
Participation du public dans les politiques de déplacement
38
1998