Vers un statut professionnel des élus en France

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Eric Kerrouche
Vers un statut professionnel des élus en France ?
La montée en puissance en Europe des collectivités locales et singulièrement - des communes s’accompagne de facteurs désormais bien
identifiés : complexification des modes de gouvernance locale, nouveaux
rapports du capitalisme post-fordiste aux territoires, modification et
renforcement (la plupart du temps au profit des exécutifs) du rôle et de la
responsabilité des élus. Ces dynamiques de changement posent avec une
acuité nouvelle la question de l’existence d’un statut professionnel de
l’élu local. La notion de statut professionnel de l’élu local évoque quant à
elle l’idée d’une codification juridique systématique qui couvre les
modalités d’accès au mandat, l’exercice de celui-ci, et sa fin, évoquant
l’idée de carrière. Bien souvent, le statut n’est abordé que de manière
détournée et l’on se contente d’en évoquer les aspects saillants comme, en
France, celui du cumul des mandats.
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L’étude des modifications récentes apportées tant au régime
indemnitaire des élus locaux qu’à leurs conditions de travail (cumul
d’emploi, formation) nous semble mettre en lumière de manière
particulièrement représentative la logique professionnelle dans laquelle
s’inscrivent désormais les titulaires de mandats locaux en France comme
ailleurs en Europe, même si celle-ci est souvent niée et incomplètement
codifiée. L’idée développée ici est en effet que les mesures prises tendent
à l’émergence d’un statut professionnel des élus sans que celui-ci ne soit
assumé jusqu’au bout. Tout au plus peut-on aujourd’hui parler d’une
professionnalisation des fonctions électives. Mais même le fait même de
parler de professionnalisation pose problème. Celle-ci ne peut se mesurer
que de façon indirecte : en tenant compte à la fois des règles appliquées
aux élus (notamment en matière de rémunération) mais aussi de la
substitution des occupations électives à l’activité professionnelle. Dans la
culture politico-administrative française, l’idée de profession est liée à
trois éléments : la disponibilité du temps, la rémunération, et la formation.
Les chiffres français s’agissant du temps consacré à la fonction et des
transformations de celles-ci sont tout à fait révélateurs comme en
témoignent les données issues de la partie française de l’enquête sur les
maires en Europe de 20031.
Question : pourriez-vous indiquer combien d’heures vous passez en moyenne par semaine
dans les activités suivantes ?
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Source : enquête sur les maires en Europe 2003. Interrogation de tous les maires des communes de plus de 3500
habitants. Taux de réponse : 21,2 %.
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Heures/semaine
(moyenne)
Rencontres avec le conseil municipal et les adjoints
5,8
Rencontres avec l’équipe administrative
6,6
Rencontres avec les citoyens, les associations…
6,6
Cérémonies et représentations à l’hôtel de ville (mariages,
2,8
réceptions…)
Débats publics, conférences, rencontres de quartiers
2
Visites de terrain dans la commune
2,8
Rencontres avec les autorités d’autres communes
2,6
Rencontres avec les représentants des autres collectivités et de
2,4
l’État
Préparation individuelle aux fonctions de Maire
3,6
Activités du parti politique
1,1
Total
36,3
Un autre indicateur est à prendre en considération :
55,9 % des maires ayant répondu à l’enquête se consacrent
exclusivement à leur mandat de maire.
Face à ces évolutions, les dispositions qui régissent le “ statut ” de
l’élu local sont énoncées avec précaution : la professionnalisation des
fonctions électives locales va à l’encontre de la mythologie de
l’amateurisme républicain et des discours des élus locaux. En effet dans
sa conception initiale, la fonction élective est un honneur qui, de ce fait,
n’appelle ni compensation, ni rétribution.
Loi du 21 mars 1831 puis celle du 5 mai 1855 stipulent que les
fonctions des maires, des adjoints, et des autres membres du conseil
municipal sont gratuits, ce que confirme la loi de 1871 relative aux
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conseils généraux. Même si des changements interviennent en 1912 (avec
la reconnaissance des indemnités de déplacement pour les conseillers
généraux), il faut attendre la loi du 24 juillet 1852 qui détermine et codifie
les règles fixant les indemnités accordées aux titulaires de certaines
fonctions municipales et départementales.
Les transformations arrivent tardivement. Le rapport Guichard de
1976 mentionne que la démocratie a peu à gagner en ne rémunérant pas
ou mal les fonctions électives, même si la modération est recommandée
par le rapport puisqu’elles visent avant tout à compenser une perte. On
souligne déjà les limites du système de retraite mis en place, mais on
ajoute aucune sujétion aux employeurs pour les autorisations d’absence.
La seule étant de laisser aux salariés le temps nécessaire pour participer
aux séances plénières et aux réunions des commissions.
Toutefois, les préconisations les plus importantes ont été consignées
dans le rapport Debarge qui servira à un projet de loi en 1983, écarté pour
son coût. Les principales propositions étaient les suivantes :
1. Garanties aux élus dans l’exercice du mandat : extension du
régime des autorisations d’absence ;
2. Crédit d’heures en fonction de la durée effective du travail ;
3. Garanties
professionnelles
(contre
licenciement
ou
déclassement) ;
4. Interruption de carrière : extension aux entreprises publiques
et privées ;
5. Congé de formation ; 6 jours pour un élu pour un seul mandat ;
5
6. Indemnités de fonction étendues à tous les niveaux ;
7. Fiscalisation ;
8. Régime des retraites : création d’une caisse autonome ;
9. Péréquation entre collectivités.
Depuis cette période, le statut s’est dessiné en traits d’union, même
si la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats
locaux représente une réelle avancée. Depuis, on observe une variation
autour du statut sans que celui-ci n’existe vraiment. À tel point que les
maires, qui ne se considèrent la plupart du temps pas comme des
professionnels de la politique, estiment à 92,8 % dans l’enquête 2003
qu’il est nécessaire d’aboutir à un véritable statut pour les élus locaux…
Le système de rémunération : un système à plusieurs vitesses
hérité de l’histoire
Bien que le principe de bénévolat soit réaffirmé et conditionne
encore la réflexion, des dispositifs de rémunération de plus en plus
complets sont mis en place pour répondre à l’implication croissante des
édiles dans leur fonction.
Dans les faits les réglementations - françaises ou européennes opèrent souvent une différenciation entre les élus qui exercent leur(s)
mandat(s) à plein-temps (et/ou sont titulaires de mandats exécutifs), et les
autres, ce qui revient à reconnaître de manière plus ou moins explicite la
nécessité d’instaurer un statut particulier pour les “ leaders ” locaux.
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En France, cette tendance est confirmée par une longue évolution
historique et institutionnelle qui consacre le poids du maire. L’élection
directe par le conseil municipal introduit par la loi du 5 avril 1884 permet
progressivement que se mette en place une nouvelle pratique politique.
En effet, si les textes disposent que le conseil municipal élit le maire, en
réalité, c’est lui qui coopte le conseil lors de la construction de sa liste
pour les élections. Le fait de ne pas être élu au suffrage universel comme
ses homologues italiens ou japonais ne l’empêche donc pas de jouer le
rôle central sur la scène politique municipale, aidé en cela par le système
électoral mixte instauré en 1983 pour les communes de plus de 3500
habitants. Rappelons enfin que le système mayoral a été en grande partie
transposé aux autres collectivités.
Une consécration des “ leaders ” se consacrant exclusivement à leur
mandat
En France la “ fonctionnarisation ” des élus n’existe pas, comme
cela peut être le cas en Allemagne mais certains élus peuvent recevoir une
indemnité de fonction. Le montant de l’indemnité varie, on le sait, en
proportion de la taille de la collectivité (et des particularités de celle-ci
pour les communes). La loi du 5 avril 2000 (loi n°2000-295), surtout
connue pour la nouvelle limitation du cumul des mandats qu’elle instaure,
améliore aussi les conditions d’exercice des mandats en matière de crédits
d’heure, de cessation d’activité professionnelle et surtout d’indemnités
des maires et des adjoints. Pour les maires, l’indemnité varie de 605 Euros
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pour les communes de moins de 500 habitants à 5165 Euros pour les plus
de 100 000 habitants (au 1er mars 2002). Si l’on s’attache maintenant aux
autres niveaux de collectivités on remarque que le président du conseil
général ou régional voit son indemnité majorée de 30 % par rapport aux
autres conseillers. Ces indemnités sont imposables, soit par prélèvement à
la source, soit par imposition à l’impôt sur le revenu.
Il est nécessaire de se remémorer que montant maximal de ces
indemnités (montant ensuite voté par les conseillers municipaux) a été
augmenté de 18,18 % à 82,35 % selon la taille des communes en 2000.
Les communes les mieux loties sont les communes situées entre 500 et
999 habitants, celles comprises entre 10 000 et 19 999 habitants ne
bénéficiant “ que ” d’un surplus de 18,18 %. Mais ce sont avant tout les
maires qui ont été visés. Un barème spécial leur a été réservé amenant une
revalorisation générale alors que ces dispositions ne s’appliquent pas aux
autres élus municipaux ou intercommunaux pour lesquels la référence
demeure l’ancien barème des maires…
Les élus à temps partiel : la mise en place de régimes compensatoires
En Europe, lorsque les élus continuent d'exercer leur profession et
exercent leur mandat en dehors des heures de travail ils ne perçoivent en
général aucune rémunération. En France, dans les communes de moins de
100 000 habitants, les conseillers municipaux servent à titre bénévole. Ils
n’ont pas d’immunité, ne perçoivent pas d’indemnités et n’ont pas le
statut de fonctionnaire. Toutefois, les réglementations en vigueur
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prévoient qu’ils puissent recevoir des indemnités compensatoires : ils sont
indemnisés de toute perte de revenu et/ou sont défrayés de dépenses
spéciales (indemnités pour frais et frais de séjours). Les frais de transport
sont remboursés aux frais réels ou au forfait. Les frais de représentations
ne concernent que le maire.
Quant aux indemnités des adjoints et de ceux qui en font office,
elles se calculent sur celles des maires. Ils reçoivent une indemnité de
fonction égale à un pourcentage de celle du maire en général 40 % (50
pour les communes de plus de 100.000 hab soit de 235 Euros pour les
communes de moins de 500 habitants à 2582 Euros pour les plus de
100 000 habitants). Les conseillers généraux et régionaux reçoivent eux
une indemnité déterminée selon la taille démographique de la collectivité
(environ 1500 Euros pour les départements de moins de 250 000 habitants
à 2520 Euros pour les plus d’1,25 million d’habitants).
Ces diverses mesures accréditent la thèse d’une prise de conscience
par les pouvoirs publics du rôle pris par les élus des collectivités de base,
en consacrant de façon implicite l’idée d’une rémunération différentielle
selon le poste, les responsabilités, le temps consacré ou encore la taille de
la communauté. Les mêmes constatations s’imposent en ce qui concerne
l’amélioration des conditions de travail, même si celles-ci révèlent aussi
l’incomplétude du statut des élus.
L’amélioration des conditions de travail : des dispositifs partiels
9
L’augmentation du travail des élus locaux et la technicisation de
leurs fonctions et ce quelle que soit la taille des communes est une réalité,
ne serait-ce qu’en raison de l’inflation normative. Dans son rapport public
de 1991, le Conseil d’État avait évalué à 7500 le nombre de lois
applicables, à 82 000 le nombre de décrets réglementaires auxquels il
fallait ajouter de 10 à 15 000 circulaires émises chaque année par les
autorités centrales (généralement relayés par les autorités déconcentrées)
et les 21 000 règlements émis par les institutions européennes (en
excluant des directives reprises dans la législation et la réglementation
interne). La question se résume à permettre l’établissement de
dispositions permettant aux élus d’exercer dans de “ bonnes conditions ”
la charge de travail qui leur est dévolue. Deux aspects sont à retenir :
l’aménagement du temps de travail (qui conditionne la possibilité pour un
individu d’accéder réellement à un mandat), et la formation.
L’aménagement du temps de travail : une codification croissante afin
de démocratiser l’accès aux postes électifs
Même si une représentation parfaite des composantes de la
population est une vue de l’esprit2, il est certain que la situation actuelle et
la législation en vigueur profitent à certaines professions (exemple des
agriculteurs pour les maires pendant de nombreuses années, près de 20 %
en 2000) et au secteur public (22,4 % des conseillers généraux étaient
2
Cf. P. Rosanvallon, Le peuple introuvable, histoire de la représentation démocratique en France, Paris, Gallimard,
1998
10
issus des cadres de la fonction publique en 1998), certaines classes d’âge
(les plus de 60 ans, qui représentaient près de 30 % encore en 1995), et,
d’une façon plus générale, aux hommes. On sait qu’en France la loi n°503
du 3 mai 2000 a adopté un texte “ tendant à favoriser l'égal accès des
femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ”.
Avec pour effet une augmentation du nombre de femmes conseillères
municipales (près de 48 %), mais seulement 9 % de femmes maires. Seule
l’existence d’un vrai statut serait à même de gommer les disparités les
plus criantes.
En France certaines dispositions visent à corriger ces inégalités de
situation : temps d’absence assimilé à un temps de travail ; garantie contre
les sanctions, déclassements, licenciements ; droit de réintégration de
l’entreprise pour les maires (commune de plus de 10 000 habitants) ou
adjoints (plus de 30 000) ayant quitté leur activité. Ces dispositions, qui
peuvent toutefois poser problème dans le privé, sont assorties de devoirs
envers l’employeur.
Outre ces mesures, la loi de 1992 permet aux maires et adjoints de
toutes les communes et aux conseillers de celles de plus de 100 000
habitants de disposer d’un crédit d’heures afin d’administrer leur
collectivité3.
Les autres membres des conseils municipaux ont droit à des
autorisations d’absence pour participer aux séances du conseil, aux
3
Le forfait d’heures utilisables est trimestriel et varie selon la fonction de l’élu, la taille de la commune et aussi selon
d’autres caractéristiques (commune chef-lieu, touristique…).
11
commissions dont ils font partie, aux assemblées où ils représentent leur
collectivité.
L’employeur doit laisser à tout salarié de son entreprise “ le temps
nécessaire pour se rendre et participer à ces réunions ”. Les pertes de
revenu justifiées qui découlent de ces absences peuvent être compensées
par la commune dans la limite de 24 heures par élu et par an - ce qui est
relativement faible - remboursée à 1 fois et demi le montant du SMIC.
Formation : un droit liminaire
C’est sans doute en la matière que l’on peut repérer le mieux
l’incomplétude actuelle des statuts des élus municipaux et les persistances
du mythe de l’amateurisme éclairé alors même que l’enjeu est
considérable. Or ici, le premier mandat est souvent considéré comme un
mandat école
Paradoxalement, alors même que le dispositif est très critiqué par les
élus de l’hexagone, la France est la seule à avoir reconnu un droit à la
formation depuis la loi du 3 février 1992. Tout membre du conseil
municipal, général, régional, peut prétendre à un congé de formation dont
la durée est fixée à six jours par élu (pour la durée d’un mandat). La
demande est en général acceptée par l’employeur après accord. Le
montant des dépenses de formation ne peut dépasser 20 % du montant des
indemnités de fonction réellement allouées aux élus. La formation est
12
devenue une dépense obligatoire des collectivités territoriales4. Elle ne
peut être dispensée que par des organismes agréés par le ministère de
l’Intérieur après avis du conseil national de la formation des élus locaux.
Toutefois, malgré ses vertus dont la première est d’exister, la loi reste
donc limitative au regard des besoins et coûteuse pour les petites
communes.
Pour conclure on peut dire que s’ils ne sont plus bénévoles dans les
faits, les élus locaux ne sont toujours pas des professionnels en droit,
comme en témoigne notamment en France la question du cumul. En
principe, certaines dispositions législatives visent à limiter le cumul des
mandats. L’article 3 de la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000
interdit le cumul des mandats de parlementaire national avec plus d’un
des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l’assemblée de
Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une
commune d’au moins 3500 habitants.
La loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 prévoit, dans son article 22, que
le parlementaire européen ne peut posséder plus d’un des mandats
suivants : conseiller régional, conseiller à l’Assemblée de Corse,
conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal. Enfin,
l’article 2 de la même loi modifie l’article L.46-1 du code électoral. La
nouvelle version de cet article interdit à tout élu de cumuler plus de deux
des mandats électoraux suivants : conseiller régional, conseiller à
4
Frais et pertes de revenus sont pris en charge par la commune.
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l’Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris et conseiller
municipal5.
Enfin, demeure certaines incompatibilités (un député ou un sénateur
ne peut être député européen. Les mandats de maire, de président du
conseil général, de président du conseil régional et de député européen
sont incompatibles entre eux).
Le problème est que ces mesures ne permettent pas de décourager
un cumul qui comporte encore bien trop d’avantages : il permet de se
prémunir contre les aléas de la vie politique, constitue un palliatif à la
faiblesse de rémunération des mandats et demeure fonctionnel par la
capacité d’influence qu’il procure. Notons encore que n’est jamais abordé
le problème du cumul dans le temps.
Tous ces éléments amènent à parler d’un métier d’élu local sans
qu’il ne soit question de profession. Tout métier n’accède pas au rang de
profession. Si certains élus sont aujourd’hui devenus de véritables
professionnels de la politique, ils ne pratiquent cependant pas tous la
politique à un niveau professionnel. D’autres vides subsistent, comme
celui, plus réduit mais au combien essentiel qui concerne le statut des élus
locaux d’opposition.
Il faut cependant préciser que la codification et l’affirmation d’un
véritable statut professionnel ne doivent ni ne peuvent être une réponse
5
Les élus qui cumuleraient plus de deux des mandats précités disposent d’un délai de trente jours une fois l’élection
acquise pour régulariser leur situation. A défaut de choix ou en cas de démission du mandat acquis en dernier, l’élu se
voit également retirer son mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne. Dans ce dernier cas, l’élu se voit
retirer l’exercice de deux de ses mandats. C’est là un dispositif de sanction à l’égard des candidatures “ locomotives ”.
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unique, ne serait-ce qu’en raison de la variété des activités électives. De
l’avis même de certains élus, dévouement et professionnalisation ne sont
pas forcément compatibles. En effet, si quelqu’un de dévoué peut
bénéficier de l’indulgence de ses concitoyens un professionnel, payé pour
faire un travail, sera dans une situation bien différente6. De plus, les
dispositifs législatifs existants laissent de nombreuses questions en
suspend : celles du statut des élus au sein des structures intercommunales,
celles du cumul de fonctions ou encore en France, celles relatives au
retour à l’emploi….
6
Sénat (1999) Actes du colloque “ Sécurité juridique et action publique locale ”, p. 29.