1 Les recours contentieux devant les juridictions de la tarification

Les recours contentieux devant les juridictions de la tarification sanitaire et sociale
Pour les établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS)
CHRS, CADA
Juillet 2011
INTRODUCTION
Le recours contentieux contre un arrêté de tarification est l’aboutissement d’une longue procédure
budgétaire entre l’autorité de tarification et le gestionnaire d’un établissement social ou médicosocial. Elle commence à partir du mois d’octobre de l’année N-1 avec la construction des propositions
budgétaires de l’établissement.
Les CHRS et les CADA sont des établissements sociaux autorisés et réglementés par les dispositions
du code de l’action sociale et des familles.
La procédure budgétaire pour la fixation du tarif est strictement définie par les articles R. 314-4 et
suivants puis R.314-150 à R.314-157 du code de l’action sociale et des familles (CASF).
La procédure reste fondée sur une négociation préalable à la décision de l’autorité de tarification.
Celle-ci doit fournir les moyens du projet qu’elle a autorisé. Les propositions et contre-propositions
doivent donc être systématiquement justifiées tant par l’autorité de tarification que par l’association
gestionnaire. Ce n’est qu’en cas de désaccord, une fois le tarif fixé que le juge de la tarification peut
examiner les arguments de chaque partie, notamment la justification des abattements et le respect
de la procédure au regard du CASF.
La possibilité d’attaquer devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS)
un arrêté de tarification est donc possible, soit pour annuler de tarif soit pour le réformer. La Cour
nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS) intervient en appel des jugements du TITSS.
1. Les juridictions de la tarification sanitaire et sociale
Les juridictions de la tarification sanitaire et sociale sont au nombre de deux : les TITSS et la CNTSS.
Ce sont des juridictions administratives spécialisées dans le contentieux de la tarification sanitaire et
sociale. Les décisions de la CNTSS sont susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.
Il existe 5 TITSS avec, pour chacun, une compétence territoriale1. Le TITSS compétent sera celui dans
le ressort duquel l’établissement ou le service (et non l’association gestionnaire) a son siège2.
Vous trouverez en annexe les répartitions des compétences territoriales ainsi que les adresses pour
adresser les recours contentieux devant le TITSS.
1
2
Art. R.351-2 du CASF
Art. R351-1 du CASF
1
2. La compétence des juridictions de la tarification
Les TITSS et la CNTSS ont une compétence d’attribution fixée par la loi3.
Ces juridictions sont compétentes pour statuer sur les contentieux de l’ensemble des tarifs (prix de
journée, dotations globales et forfaits annuels) applicables aux ESMS. Il s’agit donc d’attaquer l’arrêté
de tarification fixé par l’autorité compétente et notifié à l’association gestionnaire devant le TITSS.
Plus globalement, ces juridictions peuvent être saisies de litiges concernant :
les procédures rattachées à la détermination du tarif (vérification de la légalité de la
procédure contradictoire, d’échange des propositions budgétaires, d’envoi des budgets
prévisionnels…) ;
la détermination du tarif (ou de refus de fixation du tarif).
Il s’agit donc de contester l’arrêté de tarification notifié à l’établissement. Les juridictions de droit
commun (tribunal administratif et cour administrative d’appel) sont incompétentes pour connaitre
de ces litiges.
Qu’est ce qu’un arrêté de tarification ?
Le Conseil d’Etat dans une décision du 29 décembre 1997 4s’est penché sur la définition d’un arrêté
de tarification susceptible d’être attaqué devant le TITSS.
L’arrêté doit :
- concerner un ESMS
- être pris par une autorité visée à l’article L.351-1 CASF (préfet de département, Directeur de l’ARS,
président du Conseil général, ou président du conseil régional et le cas échéant, les ministres
compétents déterminant le tarif d’un ESMS)
- fixer une somme au vu d’un budget prévisionnel afin de couvrir l’ensemble des dépenses de
fonctionnement de l’ESMS
Litiges exclus : les actes préparatoires à l’arrêté de tarification.
Exemples :
la lettre par laquelle l’autorité de tarification refuse de prendre en compte l’intégralité de la
reprise d’ancienneté d’un nouveau directeur d’établissement dans les bases du calcul du tarif
à venir (CE 16 novembre 2009 n°325632, assoc. Mars 95). Cette lettre n’est qu’un préalable à
la détermination du tarif. Il s’agira de contester le tarif une fois notifié qui intervient à l’issue
de la procédure contradictoire, procédure qui aura permis à l’établissement de faire valoir
ses observations5.
3
Art. L.351-1 CASF et L.351-4 CASF
CE, 29 décembre 1997, n°160139 Asso. Amicale du nid
5
« l'information donnée le 2 mars 2007 à l'ASSOCIATION MARS 95 concernant la prise en charge de la
rémunération de son directeur ne faisait pas obstacle à ce que les propositions budgétaires de l'établissement
incluent, si celui-ci s'y croyait fondé, une rémunération calculée sur la base d'une reprise totale d'ancienneté ;
qu'ainsi, la question de la légalité d'un éventuel refus de prise en charge d'une telle rémunération ne peut être
utilement contestée qu'à l'occasion d'un recours dirigé, devant le juge de la tarification, contre la décision
fixant le prix de journée »
4
2
L’acte par lequel l’autorité de tarification approuve ou refuse d’approuver le résultat figurant
au compte administratif, qui ne vise qu’à permettre de fixer le tarif d’une année ultérieure6. les litiges qui ne se rapportent pas directement à la détermination du tarif.
3. Introduction du recours devant le TITSS
a. Procédure
C’est le CASF qui réglemente précisément la procédure devant ces juridictions7.
La procédure doit respecter plusieurs principes :
- le principe du contradictoire : les mémoires (introductif, en réponse et en réplique - Cf p. 8) doivent
être communiqués aux parties (Etat et association). Tout élément nouveau dans de tels mémoires à
l’occasion d’une procédure contentieuse doit pouvoir être transmis à la partie adverse.
La procédure devant le TITSS et la CNTSS est une procédure écrite. Les parties peuvent cependant
être entendues lors de l’audience en présentant de brèves observations orales à l’appui de leurs
conclusions écrites.
- le principe inquisitoire : c’est au juge qu’il appartient de diriger l’instruction du recours, notamment
en ordonnant toute mesure d’instruction en vue de compléter le dossier soumis à son examen. Il
peut donc ordonner toute mesure d’instruction, expertise qu’il estime nécessaire en fixant le délai
dans lequel il doit y être procédé8.
- le caractère non suspensif du recours : le jugement devant le TITSS est applicable dès sa
notification. Ni l’appel devant la CNTSS ni le pourvoi devant le Conseil d’Etat ne sont suspensifs.
Cela implique que les décisions du TITSS sont applicables lors de l’exercice au cours duquel elles sont
notifiées à l’autorité de tarification par une décision budgétaire modificative9. La décision du TITSS
doit donc s’appliquer même si la CNTSS est saisie d’un appel par l’une ou l’autre des parties.
Si la CNTSS réforme le jugement du TITSS et entraine la modification d’un tarif pour un exercice déjà
clos, plusieurs règles comptables et financières doivent d’appliquer :
- « les dépenses approuvées de l’exercice sont abondées ou minorées du montant
correspondant, respectivement, aux dépenses rétablies ou supprimées par le juge du
tarif
- lorsque ces dépenses doivent être couvertes par le tarif, les recettes tarifaires de
l’exercice sont abondées ou minorées pour un montant identique, et font l’objet soit
d’un versement ou d’un reversement, soit d’une majoration ou d’une minoration
tarifaire. Tout paiement de sommes supplémentaires tient compte, le cas échéant,
6
CNTS 26 juin 2009 n°A2004.061
Art. R.351-15 et s. du CASF
8
Art. R.351-33 du CASF
9
Art. L.351-6 du CASF
7
3
-
des avances déjà versées au même titre par l’autorité de tarification ainsi que des
reprises et des affectations des résultats opérées depuis le recours ;
le résultat comptable de l’exercice tient compte de cette variation de recettes »10.
- le caractère gratuit de la procédure.
Les recours et mémoires doivent être signés par les parties ou par un mandataire qui peut être
avocat. Aucune obligation de recourir à un avocat n’est imposée par le CASF. En revanche, si un
avocat n’est pas désigné et si les parties font appel à un mandataire, celui-ci doit pouvoir justifier
d’un mandat spécial et écrit11. Aucun frais d’introduction d’une requête ne peut être demandé.
L’aide juridictionnelle peut être demandée par l’association gestionnaire.
Point de vigilance : l’aide juridictionnelle
L’aide juridictionnelle peut être accordée exceptionnellement à une personne morale à but non
lucratif ayant son siège en France et ne disposant pas de ressources suffisantes12.
Ainsi, une association peut donc déposer une demande d’aide juridictionnelle lorsqu’elle
présente de grandes difficultés financières. Aucun barème n’est prévu par la loi et il appartiendra
au bureau d’aide juridictionnel du ressort de la juridiction saisie d’accorder au non cette aide
juridique. Le bureau d’aide juridictionnelle est situé au tribunal de grande instance.
Un document CERFA doit être rempli par l’association et déposé au bureau d’aide juridictionnelle
compétent. Le dépôt d’une demande d’aide juridictionnelle ne suspend pas les délais de recours
contentieux. La requête doit donc néanmoins intervenir dans les délais prévus par le CASF.
b. Qui doit agir ?
Il s’agit de toute personne morale ou physique qui a intérêt à l’annulation ou à la réformation de
l’arrêté de tarification.
Il faut par ailleurs qu’une personne soit habilitée pour représenter l’association devant les
juridictions. Deux choses doivent être vérifiées :
- A qui appartient le pouvoir de décider d’agir en justice ? (CA, assemblée générale…)
- Qui est habilité à représenter l’association devant les juridictions ? (cf statuts)
Les règles définies dans les statuts doivent être respectées pour ne pas voir la requête déclarée
irrecevable.
10
Art. R.314-63 du CASF
Art. R.351-19 du CASF
12
Art. 2 Loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique
11
4
Point de vigilance : le rôle de l’assemblée générale de l’association
Si les statuts de l’association ne comportent aucune mention sur la représentation de l’association
devant la justice, ni sur la qualité pour décider d’agir en justice, l’assemblée générale doit décider
d’introduire un recours et désigner celui ou ceux qui la représenteront.
En cas de mauvaise interprétation des statuts, l’association pourra toujours régulariser la situation en
cours d’instance en joignant un mandat écrit à la juridiction.
c. Délai
L’arrêté de tarification doit être attaqué dans le délai d’un mois à compté de sa notification aux
établissements13. La requête doit donc parvenir au greffe du TITSS avant ce délai. Attention, il s’agit
de la date de la réception de la requête au greffe et non de la date d’envoi du recours.
Le CASF précise qu’il s’agit d’un délai franc14, le jour de la notification et de l’échéance ne compte
pas. Lorsque le dernier jour du délai tombe un samedi, un dimanche ou un jour férié, le recours peut
être déposé le premier jour ouvrable suivant.
Ex : un arrêté notifié par Lettre Recommandé avec Accusé de Réception le 1er juillet à 10 heures 30,
le délai commencera à courir le 2 juillet à 0 heure et expirera le 2 Août à 0 heure, le recours pouvant
être introduit dans la journée du 2 Août (s’il est reçu le 2 Août au greffe). Si le 2 Août tombe un
samedi, un dimanche ou un jour férié, le recours peut être prolongé jusqu’au jour ouvré suivant.
L’arrêté de tarification doit préciser dans la décision initiale les voies et délais de recours devant le
TITSS. A défaut, le délai d’un mois n’est pas opposable à l’association qui peut introduire son recours
quand elle le souhaite15.
L’envoi d’un recours par télécopie est accepté et interrompt le délai s’il est suivi de l’envoi du recours
papier en 5 exemplaires au greffe de la juridiction16.
Les recours administratifs : recours gracieux, recours hiérarchiques
Le délai d’un mois peut être suspendu par l’exercice d’un recours administratif auprès de l’auteur de
la décision (recours gracieux) ou de son supérieur (recours hiérarchique). Il n’est pas obligatoire mais
peut être utile pour suspendre les délais si l’association n’a pas eu le temps de préparer son recours
contentieux. L’introduction d’un tel recours doit intervenir dans le délai d’un mois également
puisqu’il doit être introduit avant le terme du recours contentieux.
Point de vigilance :
L’association ne pourra pas demander devant le juge du tarif la contestation de dépenses si
elle ne l’a pas fait dans son recours administratif préalable17. On ne peut pas non plus
13
Art. R351-15 du CASF
Art. R351-17 du CASF
15
CE, 7octobre 1988, n°98868
16
CNTSS, 26mars 1993, n°A91.031
14
5
demander dans un recours gracieux la réformation du tarif puis demander son annulation
devant le juge du tarif. Les conclusions doivent être identiques dans le recours administratif
et dans le recours contentieux18.
Dans le cadre de son recours administratif, l’association doit présenter des conclusions et
des arguments juridiques justifiant la demande d’annulation et de réformation19. Il ne peut
s’agir d’une simple lettre demandant à l’autorité de tarification d’éclaircir la baisse du tarif.
L’association requérante doit donc demander soit la réformation soit l’annulation du tarif
et justifier précisément les motifs sur lesquelles elle se fonde juridiquement.
Si l’association introduit son recours devant une juridiction incompétente, elle conserve son
délai d’un mois pour saisir le TITSS à compter de la notification de la décision
d’incompétence de la juridiction initialement saisie.
L’autorité de tarification dispose alors d’un délai de deux mois pour répondre au recours
administratif.
- Si l’administration répond dans ce délai mais que l’association n’est pas satisfaite de la réponse,
celle-ci peut attaquer cette réponse devant le TITSS dans le délai d’un mois à compter de sa
notification20 . Dans son recours, l’association devra demander à la fois l’annulation de la réponse de
l’administration sur son recours gracieux ou hiérarchique et l’annulation ou la réformation de l’arrêté
de tarification (comme demandé dans son recours administratif) ainsi que la fixation d’un tarif
majoré. Ces demandes doivent être justifiées et précisément chiffrées (voir ci-après)
- Si l’administration ne répond pas dans le délai de deux mois à un recours administratif, il s’agit
alors d’une décision implicite de rejet qui peut être attaquée à partir de la fin du délai de deux mois.
- si l’administration répond au-delà du délai de deux mois : la contestation de la réponse de
l’administration et de l’arrêté de tarification ne pourront être portés devant le TITSS que dans le délai
d’un mois après sa notification.
d. Forme
Le recours doit être adressé avec accusé de réception ou doit être remis contre décharge au greffe
de la juridiction. Il doit être fournis en 5 exemplaires signés et certifiés21 par la personne que les
statuts mandatent pour représenter l’association en justice, ou que l’assemblée générale à désigné si
rien n’est prévu dans les statuts.
Le recours doit comprendre :
17
CNTSS, 6 mars 2009 n°A.2003.46
CNTSS, 6 mars 2009 n°A2003.057
19
CNTSS 12 juin 2009 n°A.2005.030
20
Les mêmes délais que ceux exposés ci-dessus doivent s’appliquer
21
Art. R.351-19 du CASF
18
6
1. L’original du mémoire introductif d’instance signé qui doit contenir plusieurs parties :
- l’exposé des faits (rappel de la procédure budgétaire, date de l’envoi des BP, de la clôture du
compte administratif… et de la date de notification de l’arrêté attaqué). Il s’agit d’être
particulièrement factuel et ne pas s’attarder sur des éléments qui relèveront ultérieurement de
contestation dans le corps du recours (moyens de fond et de forme). Il s’agit de rappeler uniquement
les dates et les échanges réalisés entre l’association et l’autorité de tarification.
- l’exposé des moyens de formes : non respect de la procédure budgétaire, défaut de motivation des
modifications des propositions budgétaires… (moyens de légalité externe – Cf p.9 )
- l’exposé des moyens de fond : argumentation sur chaque abattement contesté (moyens de légalités
internes – Cf p11)
- les conclusions : demande d’annulation ou de réformation de l’arrêté de tarification et de fixation
d’un nouveau tarif
Point de vigilance : la motivation
L’association doit impérativement indiquer dans son mémoire, pour que celui-ci soit recevable, les
raisons pour lesquelles il ne lui était pas possible d’adapter ses propositions budgétaires aux
montants approuvés par l’autorité tarifaire22. Cette motivation est donc exigée et le juge du tarif
vérifiera scrupuleusement les arguments de chaque partie. Il est donc exclu d’invoquer le
financement d’un nombre d’ETP par l’association gestionnaire sans indiquer pourquoi l’établissement
ne pourrait fonctionner sans le financement de ces ETP. L’association doit donc critiquer chaque
abattement auquel a procédé l’administration et avec lequel il en en désaccord. Le juge n’examinera
pas des abattements qui ne font pas l’objet d’une contestation formelle.
Pour un exemple d’appréciation de cette exigence, voir la décision de la CNTSS du 10 avril 2009
n°A2008.002
Les conclusions aux fins de réformations doivent être chiffrées23.
Parallèlement, l’autorité de tarification est tenue, dans le cadre du recours contentieux de présenter
en défense les orientations sur le fondement desquelles elle a réparti, entre les différents
établissements et services de son ressort, les diminutions de crédits rendues nécessaires par le
caractère limitatif des dotations, ainsi que les raisons pour lesquelles l’établissement requérant ne
répondait pas à ces orientations24.
2. La copie conforme de la décision attaquée.
3. En annexe, toutes les pièces justificatives à l’appui de la requête : budget prévisionnel,
procédure contradictoire, échanges de courriers… Toutes les pièces importantes citées dans
le mémoire introductif doivent pouvoir être annexées au recours. Les copies des pièces
justificatives sont suffisantes. Cependant, il est important dans la rédaction du recours
22
Art. R. 351-18 du CASF
CNTSS 18 décembre 2009 n°A2004.051
24
Art. R.351-22 du CASF
23
7
lorsque l’association cite une pièce de procédure de toujours faire référence à un numéro de
document et à sa page exacte dans la requête, ceci pour éviter un travail trop fastidieux pour
le juge et le rapporteur qui examineront la requête.
Les 4 autres copies doivent être certifiées conformes par l’auteur du recours.
En vertu du principe du contradictoire, le greffe enregistre la requête et la transmet à l’autorité de
tarification. Il l’adresse également aux autres parties intéressées et citées dans le mémoire
introductif.
L’instruction de la requête :
L’échange des mémoires revient au greffe du TITSS ou de la CNTSS.
Une fois reçu, le destinataire du mémoire dispose d’un délai de 45 jours, renouvelable une fois sur
demande expresse pour renvoyer son mémoire en réponse. Si, à l’issu de ce délai et après une mise
en demeure du président de la juridiction, l’administration n’a produit aucun mémoire en réponse,
elle est réputée avoir acquiescée aux faits exposés dans le recours. Cette disposition doit cependant
être expressément mentionnée dans la mise en demeure pour produire son effet25.
Le greffe se charge de transmettre le mémoire en réponse. L’association dispose alors d’un délai d’un
mois pour répondre dans un mémoire en réplique26. Il s’agit alors de répliquer sur les arguments qui
sont avancés par l’administration.
En cas d’éléments nouveaux avancés, le juge doit pouvoir faire parvenir les nouveaux éléments pour
que les parties puissent en prendre connaissance et y répondre.
Les parties et leurs représentants peuvent, pour les besoins de leurs défenses, observations et
répliques, prendre connaissance et, au besoin, copie des pièces de l’affaire, sans déplacement du
dossier, au greffe de la juridiction27. Aucun échange des pièces de la procédure ne sera donc réalisé
par envoi postal. Les parties ou leur représentant doivent se déplacer physiquement au greffe.
Point de vigilance : vérifier les arguments de l’autorité de tarification
Suite à un rapport IGAS-IGF sur la situation financière des CHRS, la DGAS a élaboré en 2006 une note
d’information qui vise à outiller les DDASS lors de l’élaboration d’un mémoire en réponse. Il peut être
intéressant pour l’association de vérifier si tous les points ont été respectés par l’administration dans
la procédure précédant la notification de l’arrêté de tarification.
Ces éléments sont également à prendre en compte dès la préparation des budgets prévisionnels de
l’année N qui doivent être envoyés à l’autorité de tarification avant le 31 octobre de l’année N-1.
Ces éléments seront pris en considération et examinés par l’autorité de tarification et par le juge du
tarif.
Voir : Note DGAS/SD5B n°2006/83, 27 février 2006
25
Art. R351-23 du CASF
Art. R. 351-24 du CASF
27
Art. R.351-25 du CASF
26
8
La clôture d’instruction :
L’instruction est close par l’enregistrement du mémoire en réplique, ou à défaut, par l’expiration du
délai imparti au requérant pour la production de celle-ci. Il n’est pas tenu compte de la réplique
éventuellement enregistrée après l’expiration de ce délai28.
Mais avant de clore le dossier d’instruction, le président de la juridiction demande à l’ESMS ainsi qu’à
l’autorité de tarification de lui communiquer les pièces relatives à toute décision de nature financière
intervenue postérieurement au recours en première instance ou en appel, notamment celles
modifiant le montant d’un ou plusieurs des éléments tarifaires contenu dans l’arrêté de tarification
initial29.
Après la clôture de l’instruction, un rapporteur est désigné. Il est désigné par le président de la
juridiction qui prépare sur chaque affaire un rapport et un projet de jugement (devant le TITSS) ou de
décision (devant la CNTSS). Ce rapporteur les transmet à un commissaire du gouvernement, désigné
par le président de la juridiction. Ce dernier, après examen du recours, l’inscrit à l’ordre du jour d’une
séance. Les parties sont avisées, par lettre recommandée d’une séance de jugement au moins 10
jours avant celle-ci. Les parties peuvent présenter des observations à l’oral mais il ne s’agira pas de
répéter tous les arguments de forme et de fond puisque les magistrats se référeront à ce qui a été
exposé à l’écrit.
4. Moyens de légalité externe
Les moyens de légalité externes sont les arguments que peut apporter l’association qui concernent
non pas le fond du dossier mais les vices de formes et de procédure, l’incompétence de l’auteur de la
décision, le défaut de motivation. Il s’agit de vérifier les arguments tirés de la forme de l’arrêté et du
respect de la procédure contradictoire.
Plusieurs arguments peuvent être avancés : (non exhaustifs)
-
Sur l’incompétence de l’auteur de la décision
Il s’agira de vérifier que l’auteur de l’arrêté de tarification a bien reçu la délégation nécessaire pour
signer l’arrêté. Si le signataire de l’arrêté n’est pas le préfet de région, l’association devra vérifier qu’il
y a bien eu une délégation de signature.
-
Sur le défaut de motivation par rapport aux dotations régionales limitatives (DRL).
Dans le cadre de la procédure contradictoire, l’autorité de tarification peut modifier les propositions
budgétaires d’un ESMS dans différentes circonstances qui sont prévues par le CASF.
L’article R.314-22 du CASF précise que les propositions de modification budgétaires proposées à un
ESMS peuvent porter sur : *…+
28
29
Art. R351-26 du CASF
Art. R. 351-29 du CASF
9
« 5°) les dépenses dont la prise en compte parait incompatible avec les dotations limitatives de crédit
mentionnées aux articles L.313-8, L314-3 à L314-5 au regard des orientations retenues par l’autorité
de tarification, pour l’ensemble des établissements et services dont elle fixe le tarif ou pour certaines
catégories d’entre eux ».
Lorsque l’autorité de tarification propose cette argumentation pour réaliser des abattements sur le
budget de l’ESMS, elle ne doit pas se contenter d’invoquer les DRL mais bien « démontrer que ce
montant limitatif, au regard des seuls besoins justifiés des autres établissements du département,
aurait été nécessairement dépassé dans l’hypothèse où les crédits demandés par l’association
auraient été alloués » 30
En d’autres termes, si l’autorité de tarification invoque, à l’appui de ces abattements,
l’incompatibilité des propositions du gestionnaire avec la dotation limitative de crédit, il doit
rapporter la preuve de cette incompatibilité et non l’invoquer de manière théorique (CNTSS, 11 avril
2008 n°2003.002). Elle doit donc, pour cela, justifier (avec chiffres à l’appui) en quoi les prévisions de
dépenses étaient incompatibles avec les DRL. A défaut, ce moyen peut être soulevé par l’association
devant le juge du tarif pour annuler l’arrêté de tarification.
-
Sur le défaut de motivation sur les abattements réalisés par l’autorité
L’autorité de tarification doit motiver chaque abattement qu’il propose à l’association et doit pour
cela se conformer aux dispositions du CASF dans le cadre de la procédure contradictoire.
Ainsi, il a été jugé que « le préfet, qui envisage de ne pas retenir les propositions budgétaires du
gestionnaire d’un établissement, doit d’une part, préciser les décisions qu’il envisage de prendre
concernant les prévisions de recettes et de dépenses, ainsi que la dotation globale de financement
de l’établissement, et, d’autre part, préciser les motifs des abattements qu’il envisage d’appliquer sur
les différents groupes de dépenses et de recettes. »
Dans le cas présenté : « un tel courrier, qui ne précisait pas les prévisions de recettes et de dépenses,
ainsi que la dotation globale de financement que le préfet envisageait de retenir pour
l’établissement, non plus que les motifs des abattements, n’a pas mis l’association X à même
d’adresser au préfet un rapport exposant les raisons qui justifiaient , selon elle, l’adoption totale ou
partielle de ses propositions initiales » (CNTSS 10 avril 2009, n° A.2003.100 et A.2003.116)
Dans cette situation, l’arrêté de tarification a été annulé par le TITSS, jugement confirmé par la
CNTSS.
D’autres arguments peuvent être tirés de l’irrégularité de la procédure, si par exemple l’autorité de
tarification n’a pas engagé la procédure contradictoire si elle y était tenue.
Point de vigilance : la procédure contradictoire
L’autorité de tarification est tenue d’engager une négociation budgétaire avec l’établissement
gestionnaire. L’association doit transmettre ses propositions budgétaires et l’autorité doit
motiver précisément ses propositions de modification31. L’autorité de tarification doit
30
31
CNTSS 18 décembre 2009 n°A2005-033
Selon les articles R.314-22 et R.314 223 du CASF
10
cependant faire connaitre les propositions de modification au plus tard 12 jours avant la date
limite de notification de la décision d’autorisation budgétaire. Celle-ci doit intervenir au
maximum dans les 60 jours à compter de la publication de l’arrêté fixant les dotations
régionales limitatives de crédits32.
Cependant, cette procédure contradictoire peut ne pas être engagée si33 :
-
-
L’établissement gestionnaire ne transmet pas ses propositions budgétaires
conformément à l’article R.314-3 avant le 31 octobre de l’année n-1 (date
d’envoi), elles seront considérée comme tardive ou incomplète et l’autorité de
tarification n’est pas tenue d’engager la procédure contradictoire. Le tarif peut
donc être fixé d’office par l’administration. Les arguments dans un recours
contentieux seront donc minces.
L’établissement ne transmet pas avant le 30 avril de l’année N, les données
portant sur les indicateurs médico-sociaux- économiques relatives au dernier
exercice clos.
Dans ces deux situations, le tarif pourra être fixé d’office par l’autorité de tarification.
Les observations de l’établissement gestionnaire lors de la procédure contradictoire doivent
être suffisamment précises et exhaustives puisqu’à défaut, elles seront considérées comme
ayant été acceptées par l’association et ne seront plus susceptibles de modification devant le
juge du tarif34. Le code de l’action sociale et des familles précise de quelle manière
l’établissement gestionnaire doit motiver son désaccord dans le cadre de cette procédure
contradictoire35. Il doit ainsi indiquer les raisons qui rendent impossible, selon lui, le respect du
niveau de recettes ou de dépenses que l’autorité de tarification se propose de retenir (pour
les dépenses de personnel et pour les autres dépenses).
5. Moyens de légalité interne :
Les moyens de légalité interne sont les arguments de fond que l’association pourra invoquer pour
justifier la réformation ou l’annulation de l’arrêté de tarification. Il s’agit des arguments tirés des
niveaux des dépenses et des recettes retenues.
Toute dépense et recette doivent pouvoir être justifiées par l’établissement. Dans les propositions
budgétaires qu’il envoie avant le 31 octobre, l’établissement doit fournir un rapport budgétaire qui
justifie pour chaque groupe les prévisions de recettes et de dépenses. Le CASF précise ce que doit
contenir ce rapport budgétaire36.
A l’issu de ces propositions budgétaires, l’autorité de tarification fait connaitre les propositions de
modifications auxquelles peut répondre l’établissement dans un délai de 8 jours après réception du
32
Art. R.314-36 CASF
Art. R314-38 CASF
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Art. R.314-24 du CASF et pour une interprétation stricte: CNTSS 13 juin 2008 n°2007.006
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Art. R314-24 du CASF
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Art. R.314-8 du CASF
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(ou des) courriers. C’est ce qu’on appelle la procédure contradictoire. Si l’association ne répond pas
dans ce délai, elle est réputée avoir approuvé la modification proposée par l’autorité de tarification.
Cependant, tout désaccord avec l’autorité de tarification dans le cadre de cette procédure
contradictoire doit nécessairement être circonstanciée en indiquant notamment les raisons qui
rendent impossible le respect du niveau de recettes ou de dépenses que l’autorité de tarification se
propose de retenir. Il s’agira donc de chiffrer les montants de recettes et de dépenses.
En effet, le budget de l’établissement permet de déterminer le ou les tarifs nécessaires à
l’établissement pour remplir les missions qui lui sont imparties37. Il convient donc de se référer
précisément aux missions pour lesquelles l’association a été autorisée pour venir justifier la
réformation, voir l’annulation du tarif. L’association doit donc pouvoir justifier de manière
circonstanciée que ces missions ne peuvent plus être assurée le tarif tel qu’il est fixé par l’autorité de
tarification.
L’article R. 351-18 du CASF précise que « la motivation des moyens tirés de l’illégalité interne d’une
décision de tarification doit comporter les raisons pour lesquelles il n’était pas possible, selon le
requérant, d’adapter ses propositions budgétaires aux montants approuvés par l’autorité de
tarification ».
Il s’agira ainsi d’établir que chaque groupe de dépense est justifié par la nature du service rendu aux
personnes accueillies38.
Plusieurs arguments peuvent être développés (non exhaustifs) :
-
Sur l’argument relatif aux coûts disproportionnés avec des établissements
comparables.
Les propositions de modifications budgétaires doivent être motivées lors de la procédure
contradictoire. Le défaut de motivation peut entrainer l’annulation de l’arrêté de tarification.
Cependant, si elle décide de modifier les propositions budgétaires de l’association, l’autorité peut
invoquer l’article R.314-23 du CASF qui précise qu’elle peut justifier les modifications budgétaires au
regard de *…+ « 6° des coûts des établissements et services qui fournissent des prestations
comparables, et notamment des coûts moyens et médians de certaines activités ou certaines
prestations, en de réduire les inégalités de dotation entre établissement et services ».
La CNTSS a été amené à interprété strictement cette disposition dans la mesure où, pour justifier de
l’abattement, l’autorité doit prendre comme référence le coût d’un établissement analogue recevant
le même type de public39.
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Art. R314-7 du CASF
CNTSS 6 mars 2009 n° A.2003.108
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CNTSS 18 décembre 2009 n°A2005-033 : « considérant que si le préfet soutient que le coût à la place du CHRS
géré par l’association X est disproportionné par rapport à celui constaté dans un établissement analogue situé
dans le département voisin, il résulte de l’instruction que l’activité de ce dernier est en réalité sans rapport avec
celle ici en litige, dès lors que les femmes qui y sont accueillies sont sans enfants et d’un âge moyen de 25 ans,
alors que la population accueillie au CHRS de l’association intimée est de tous âges, et que les pensionnaires
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-
Sur les indicateurs représentant la valeur moyenne et médiane des établissements
L’autorité de tarification peut également se référer aux valeurs des indicateurs issus de tableaux de
bord prévus à l’article R.314-28 du CASF.
Cependant, ces indicateurs doivent permettre, notamment la comparaison de coûts entre les
établissements ou services qui fournissent des prestations comparables.
Pour chaque catégorie d’ESMS financé exclusivement ou non par l’Etat, le préfet de région rend
publique, chaque année, les valeurs moyennes et médianes des indicateurs du tableau de bord40. Il
s’agira donc pour l’association de vérifier si ces valeurs moyennes et médianes ont bien été publiée
pour être valides et donc opposables à l’association. De plus, lorsqu’elle procède à une comparaison
entre établissements fondée sur ces indicateurs, l’autorité de tarification doit veiller au respect des
conditions de validité de ces indicateurs, mais également aux spécificités particulières de chaque
établissement ou service. A ce titre, elle ne fait pas usage des indicateurs du tableau de bord qui sont
manifestement inadaptés au fonctionnement particulier de l’établissement ou du service41.
Bien souvent, ces indicateurs ne sont pas publiés. Il est important de souligner ce défaut de publicité
pour soutenir l’annulation de l’arrêté de tarification.
6. Les conclusions
Les conclusions présentées par l’association doivent prévoir au choix :
-
-
L’annulation. Dans ce cas, la juridiction fixe elle même le montant de la dotation
globale qui était en litige. Elle peut également renvoyer à l’autorité de tarification de
la décision le soin d’en fixer le montant sur les bases que la juridiction indique42.
La réformation de l’arrêté de tarification. Il s’agira de ne modifier qu’une partie de
l’arrêté qui ne sera donc pas annulé mais réformé au regard de ce que soulève
l’association.
Dans les deux situations, l’association doit présenter une somme chiffrée qu’elle aura justifié tout au
long de sa requête.
L’appel devant la CNTSS doit intervenir dans le délai d’un mois à compter de la notification du
jugement à l’établissement gestionnaire.
sont accompagnées d’enfants en bas âge et parfois de nourrissons ; que ce premier motif ne peut donc qu’être
écarté »
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Art. R314-31 du CASF
Art. R314-32 du CASF
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Art. R351-35 du CASF
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