Grégoire Bigot L`autorité judiciaire et le contentieux de l

Centre d’Histoire du Droit de l’Université Rennes 1
Grégoire Bigot
L'autorité judiciaire et le contentieux de
l'administration, vicissitudes d'une ambition
(1800-1872)
Thèse, mention droit (Histoire du droit)
soutenue à l’Université Rennes 1, 1997
publiée sous le titre : L'autorité judiciaire et le contentieux de l'administration,
vicissitudes d'une ambition (1800-1872), Paris, LGDJ (Bibliothèque de science administrative),
préface de François Burdeau, 516 p., 1999.
Nota : le résumé et la table des matières infra sont ceux de la version publiée
(respectivement 4e p. de couv. et p. 503-516).
Directeur de thèse : Pr. François Burdeau (Paris 2-Panthéon-Assas)
Table des matières de la thèse
Résumé
« En s’érigeant en science universitaire autonome sous la Troisième République, le droit
administratif s’est forgé des origines légendaires : il a voulu légitimer en droit une construction qui
plongeait ses racines dans la politique. La présente étude, consacrée à la répartition des
compétences avant 1872, vise à débusquer les mythes fondateurs du droit administratif moderne.
C’est ainsi, notamment, qu’il n’existe pas de compétence de « droit commun » du Conseil d'État
issue des lois fameuses des 16-24 août 1790 et 16 fructidor an III…
Le juge administratif, fidèle au vœu de Napoléon Bonaparte, est juge gouvernemental : il
sert l’État et ses démembrements et n’a pas pour vocation première de sauvegarder les droits
individuels. Ce rôle échoit historiquement ou naturellement, pour reprendre l’expression
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constitutionnelle de 1814, à l’autorité judiciaire. La dualité juridictionnelle raconte la confrontation
de deux visions du droit ou de la légalité, selon que le particulier est visé comme un administré
forcément passif ou comme un sujet de droit fort de la protection des Codes napoléoniens. C’est
donc cette dualité juridictionnelle qui éclaire en partie, en ses soubassements, l’actuelle richesse et
complexité de notre droit administratif ».
Table des matières de la thèse
Préface
Sommaire
Principales abréviations
Introduction
PREMIÈRE PARTIE - DE LA NÉGATION À
UNE PREMIÈRE CONSIDÉRATION DES
PRÉTENTIONS JUDICIAIRES (1800-1830)
Titre I - L’ŒUVRE FONDATRICE DU RÉGIME
NAPOLÉONIEN
CHAPITRE I - L’HÉRITAGE RÉVOLUTIONNAIRE
SECTION I - LE PRINCIPE CONTRARIÉ DU JUGE UNIQUE
§ I - Le rationalisme des premières mesures de l’Assemblée
Constituante
§ II - Renaissance du principe de l’administrateur juge
SECTION II - CONVENTION ET DIRECTOIRE : L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE DANS LA TOURMENTE
§ I - L’autorité administrative dotée de prérogatives exorbitantes
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A ) La multiplication des domaines d’intervention de
l’administrateur juge
B ) Le règlement des conflits par l’administration
§ II - L’autorité judiciaire dépouillée
A ) Fragilité des institution judiciaires
B ) La théorie démesurée de l’acte administratif
CHAPITRE II - L’AMÉNAGEMENT DE L’HÉRITAGE
SECTION I - L’IMPULSION DES LOIS37
§ I - Le dualisme et ses réglages institutionnels
A ) La création d’un juge au sein de l’administration
1° La création du Conseil d’Etat
2° La création des conseils de préfecture
B ) Les réformes de l’autorité judiciaire : l’inamovibilité sous
contrôle
§ II - L’ampleur des compétences reconnues au juge administratif
A ) La non abrogation des lois révolutionnaires
B ) Floraison de lois nouvelles d’attribution
SECTION II - LA DISQUALIFICATION CROISSANTE DU JUGE
JUDICIAIRE
§ I - Première raison : finir la Révolution
A ) Sauvegarder les ventes de biens nationaux
B ) Terminer les mesures coercitives prises à l’encontre des
émigrés
C ) Confirmer la nationalisation révolutionnaire des dettes
D ) La protection constitutionnalisée des agents du
gouvernement
§ II - Deuxième raison : aménager le territoire
A ) L’aménagement des voies de communication
1° La grande voirie confiée à la vigilance de
l’administration
2° La petite voirie : l’emprise de l’administration sur
les droits
a ) Les chemins de petite voirie
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a - 1 ) Les chemins vicinaux
a - 2 ) Les chemins non vicinaux
b ) Les cours d’eau non navigables
B ) La politique des travaux publics
1° Le sens de la compétence exclusive du juge
administratif
2° L’emprise de l’administration sur l’exploitation des
mines et le dessèchement des marais
3° La protection tardive de la propriété : la loi du 8
mars 1810
SECTION III - LA PORTÉE JURIDIQUE DE QUINZE ANS
D’AUTORITARISME
§ I - L’autoritarisme est arbitraire : la réglementation des conflits
A ) L’arbitraire dans la procédure légale des conflits
B ) L’arbitraire dans la pratique des conflits
§ II - L’autoritarisme est éclairé : l’amorce d’une distinction entre
« gouverner » et « régir »
A ) Gouverner : les actes de puissance publique et l’exclusive
compétence du juge administratif
B ) Les actes de gestion domaniale : vers une reconnaissance
des pouvoirs du juge judiciaire
§ III - L’autoritarisme impressionne : la timidité jurisprudentielle de
l’autorité judiciaire
A ) Le peu de résistance aux prérogatives exorbitantes de
l’administration
1° L’adoption du critère de l’acte administratif
2° L’emprise de l’administration sur les droits
confirmée
B ) L’audace relative de la chambre criminelle : le contrôle des
règlements municipaux de police
Conclusion
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Titre II - LA RESTAURATION : UN CRÉDIT
PARTIELLEMENT RECOUVRÉ
CHAPITRE I - LES PRÉROGATIVES DU CONSEIL D’ÉTAT
FROISSENT-ELLES LA MONARCHIE RESTAURÉE ?
SECTION I - LES INCIDENCES DE LA RESTAURATION
§ I - La réforme institutionnelle du Conseil d’État
§ II - La confirmation, après épurations, de l’autorité judiciaire
SECTION II - LE PARTAGE DES COMPÉTENCES : UN PRINCIPE
DÉBATTU
§ I - La justice administrative en proie à ses détracteurs
§ II - La réaction doctrinale : vers une justification des prérogatives du
Conseil d’État
CHAPITRE II - L’ÉMANCIPATION MESURÉE DE L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE
SECTION I - L’ÉMANCIPATION QUANT AU CONTENTIEUX DE
NATURE POLITIQUE
§ I - L’érosion de l’acte administratif
§ II - La dévolution au juge ordinaire des questions de propriété
§ III - L’opposition à l’émancipation : le contentieux de la liquidation
des dettes
SECTION II - L’ÉMANCIPATION QUANT AUX ACTES PRIS DANS
LE CADRE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
§ I - Travaux publics : la réinterprétation des droits de l’administration
A ) Les vicissitudes des dommages de travaux publics
B ) La limitation des droits des entrepreneurs
C ) Le contentieux des travaux communaux sous l’emprise des
tribunaux
§ II - Voirie : la résistance de l’autorité judiciaire aux pouvoirs de
l’administration
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A ) La résistance en matière de chemins de petite voirie
B ) Les cours d’eau non navigables : la prise en considération
des pouvoirs des tribunaux
C ) Les ambiguïtés liées à la voirie urbaine
§ III - Le contrôle approfondi des règlements municipaux de police
SECTION III - L’ÉMANCIPATION QUANT AUX ACTES DE
GESTION DOMANIALE
§ I - La gestion du domaine de l’État et des communes
A ) La dévolution à l’autorité judiciaire des questions de
propriété
B ) Les particularismes liés à la jouissance des biens
communaux
§ II - L’emprise croissante de l’autorité judiciaire sur le contentieux
des baux passés par l’administration
CHAPITRE III - LA POLITISATION DE LA QUESTION DES
COMPÉTENCES SOUS LE RÈGNE DE CHARLES X
SECTION I - LA NAISSANCE DU CONTRÔLE JUDICIAIRE DES
ORDONNANCES ROYALES
§ I - Aux origines du contrôle
A ) L’absence de définition stricte du domaine d’intervention
des règlements du pouvoir exécutif
B ) La Charte constitutionnelle : cadre du contrôle
§ II - Le contrôle agressif de constitutionnalité des ordonnances
royales
SECTION II - LE CONTENTIEUX DES ÉLECTIONS : LES
INCIDENCES D’UNE CRISE POLITIQUE
§ I - L’attitude querelleuse des autorités administrative et judiciaire
§ II - Une issue heureuse à la crise : l’ordonnance du 1er juin 1828
A ) Le règlement incertain des conflits avant 1828
B ) L’ordonnance du 1er juin 1828
Conclusion
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DEUXIÈME PARTIE - L’EXASPÉRATION
DES ANTAGONISMES (1830-1851)
CHAPITRE I - LES PRÉTENTIONS DE L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE À ÊTRE JUGE CONSTITUTIONNEL
SECTION I - LA PERPÉTUATION DU CONTRÔLE DES ACTES
RÉGLEMENTAIRES
§ I - Le strict contrôle de constitutionnalité des ordonnances royales
§ II - Le caractère exceptionnel de l’inconstitutionnalité des décrets
impériaux
SECTION II - LE QUASI CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ
DES LOIS
CHAPITRE II - LES ACTES DE PUISSANCE PUBLIQUE
DISPUTÉS
SECTION I - L’OPPOSITION RÉSOLUE DES AUTORITÉS EN
MATIÈRE DE TRAVAUX PUBLICS
§ I - Travaux de l’État : la remise en cause du privilège de juridiction
A ) Le pouvoir créateur de l’autorité judiciaire
1° L’ampleur de la théorie de l’expropriation indirecte
2° La volonté d’exercer un contrôle sur les actes des
entrepreneurs
B ) L’intransigeance du Conseil d’État
1° L’opposition progressive à la théorie de
l’expropriation indirecte
2° L’opposition au contrôle judiciaire des actes des
entrepreneurs
§ II - Travaux communaux : la compétence administrative refusée
A ) L’étendue du contrôle judiciaire
B ) L’opposition de la jurisprudence administrative
1° L’opposition en ce qui concerne la qualification des
travaux
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2° L’opposition persistante en ce qui concerne la
théorie de l’expropriation indirecte
SECTION II - L’INTERVENTIONNISME ADMINISTRATIF ET LA
PROPRIÉTÉ : LA NON CONCILIATION DE DEUX DROITS
§ I - L’interventionnisme relatif aux chemins
A ) Chemins vicinaux
1° Contradiction entre mesures administratives et droit
de propriété
2° Anticipation : les remises en cause du privilège de
juridiction de l’administration
B ) Les chemins non vicinaux
§ II - L’interventionnisme de l’administration relatif aux cours d’eau
non navigables
A ) Contradictions entre règlements administratifs et droit de
propriété
1° Les règlements administratifs d’usage des eaux
2° Les règlements relatifs à la hauteur des eaux des
moulins et de leurs déversoirs
B ) Contradictions liées au régime juridique des autorisations
de construire
C ) L’intervention de l’autorité judiciaire dans le contentieux
relatif au curage des cours d’eau non navigables
§ III - La persistance des ambiguïtés en matière d’alignement
§ IV - La gestation des antagonismes dans la délimitation du domaine
public
CHAPITRE III - LE CONTRÔLE JUDICIAIRE DES ACTES DE
GESTION : UNE CONSÉCRATION DIFFICILE
SECTION I - LES BIENS NATIONAUX : UN CONTENTIEUX
POLITIQUEMENT NEUTRALISÉ
§ I - La sphère réduite de l’acte administratif
§ II - La latitude d’intervention du juge judiciaire
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SECTION II - GESTION DU DOMAINE
§ I - Domaine de l’État et des communes
§ II - Le contentieux des biens communaux : un partage des
compétence disputé
A ) Mode de partage et propriété
B ) Mode de jouissance et condition d’aptitude
SECTION III - BAUX ET CONCESSIONS : L’ENCHEVÊTREMENT
DES COMPÉTENCES
§ I - La gestion des baux
A ) La réitération du principe de la compétence judiciaire dans
la première moitié de la Monarchie de Juillet
B ) Les entraves apportées à la compétence judiciaire à partir
de 1845
§ II - La mixité des compétences en matière de concessions
CHAPITRE IV - UN RÉVÉLATEUR DE LA CRISE : LA
NAISSANCE DE LA RESPONSABILITÉ DE
L’ADMINISTRATION EN DEHORS DES CONTRATS
SECTION I - LA RESPONSABILITÉ DU FAIT DES TRAVAUX
PUBLICS
§ I - Les dommages aux biens
§ II - Les dommages corporels
SECTION II - LA RESPONSABILITÉ DU FAIT DE L’ÉTAT ET DE
SES SERVICES
§ I - La crise entre autorités en matière de responsabilité de
l’administration des postes
§ II - Les autres cas divers de mise en responsabilité de l’État devant
les tribunaux
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CHAPITRE V - L’IMPUISSANCE DU PREMIER TRIBUNAL DES
CONFLITS À RÉSOUDRE LA CRISE
SECTION I - UN TRIBUNAL ESSENTIELLEMENT FAVORABLE AU
PRIVILÈGE DE JURIDICTION DE L’AUTORITÉ
ADMINISTRATIVE
§ I - L’adoption sans débat de la jurisprudence administrative en
matière de travaux publics et communaux
A ) Les travaux communaux assimilés à des travaux publics
B ) Le rejet de l’expropriation indirecte en matière de
dommages de travaux publics
§ II - Les faveurs accordées à la justice administrative
A ) En matière de chemins vicinaux
B ) En matière de délimitation du domaine public
SECTION II - UN TRIBUNAL EXCEPTIONNELLEMENT SENSIBLE
AUX THÉORIES DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE
§ I - Confirmation de l’indépendance des pouvoirs de l’autorité
judiciaire
§ II - Les innovations liées aux actes de gestion
SECTION III - LA RESPONSABILITÉ EXTRA-CONTRACTUELLE
DE L’ADMINISTRATION : UNE JURISPRUDENCE
TRANSACTIONNELLE
§ I - La responsabilité extra-contractuelle du fait des travaux publics
§ II - La responsabilité extra-contractuelle pour faute de l’État et de
ses services
Conclusion
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TROISIÈME PARTIE - LE
CONSENTEMENT À UN
ÉLARGISSEMENT MESURÉ DU CHAMP
D’INVESTIGATION DE L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE (1852-1870)
CHAPITRE I - LES INCIDENCES D’UN RETOUR À
L’IMPÉRIALISME
SECTION I - L’IMPACT DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES
§ I - L’accommodation sans heurts de la magistrature ordinaire à
l’Empire
§ II - La promotion des pouvoirs du Conseil d’État
SECTION II - LES INFLUENCES DE L’AUTORITARISME ÉCLAIRÉ
§ I - La modération dans l’exercice des pouvoirs autoritaires
§ II - Le libéralisme jurisprudentiel du Conseil modifie la répartition
des compétences
CHAPITRE II - LES ACTES DE PUISSANCE PUBLIQUE : VERS
UN PARTAGE HARMONIEUX DES COMPÉTENCES
SECTION I - PUISSANCE PUBLIQUE ET TRAVAUX PUBLICS
§ I - L’équilibre généralisé entre puissance publique et droits de
propriété
A ) L’équilibre en matière de dommages de travaux publics
1° Vers une compétence de « droit commun » du juge
administratif
2° Le consensus en matière d’expropriation indirecte
B ) L’équilibre dans le contentieux relatif aux actes des
entrepreneurs
§ II - La reconnaissance de la compétence du juge administratif en
matière de travaux communaux
§ III - Une évolution spectaculaire : les dommages d’exploitation
A ) Une création du juge judiciaire
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B ) L’opposition progressive de la jurisprudence administrative
SECTION II - L’INTERVENTIONNISME DE L’ADMINISTRATION :
LE RESPECT DÛ À LA PROPRIÉTÉ
§ I - L’harmonisation des compétences en matière de chemins
A ) Chemins vicinaux
B ) Chemins publics non vicinaux
§ II - La réglementation des cours d’eau non navigables : un pouvoir
limité par le juge
A ) La limitation des pouvoirs de police de l’administration
1° En matière de règlement d’usage et de hauteur des
eaux
2° En matière d’autorisation administrative de
construire
B ) Limitation des pouvoirs de l’administration en matière de
curages
§ III - L’harmonisation des compétences en matière d’alignement
CHAPITRE III - LES BOULEVERSEMENTS LIÉS À LA
DÉLIMITATION DU DOMAINE PUBLIC
SECTION I - LES AUDACES JURISPRUDENTIELLES DE
L’AUTORITÉ JUDICIAIRE
§ I - La répartition précaire des compétences avant 1862
§ II - Le contrôle indirect des actes de délimitation après 1862
SECTION II - LE LIBÉRALISME JURISPRUDENTIEL DU
CONSEIL : OBSTACLE PROGRESSIF À LA COMPÉTENCE
JUDICIAIRE
§ I - Le pouvoir de délimitation réserve, théoriquement, le droit des
tiers
§ II - Les progrès du recours pour excès de pouvoir barrent la
compétence judiciaire
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CHAPITRE IV - LE CONTENTIEUX DES ACTES DE GESTION :
UN SECTEUR PACIFIÉ
SECTION I - GESTION DU DOMAINE DE L’ÉTAT ET DES
COMMUNES : VERS L’EXTINCTION DES ARRÊTS DE
COMPÉTENCE
§ I - Un contentieux soumis au droit commun
§ II - Les biens communaux : coexistence des pouvoirs de
l’administration et des tribunaux
SECTION II - LA NON IMMIXTION DU JUGE ADMINISTRATIF
DANS LE CONTENTIEUX DE LA GESTION DES BAUX
§ I - Les baux de gestion domaniale
§ II - Les baux souscrits pour la gestion de « services publics »
CHAPITRE V - L’IMPOSSIBLE ENTENTE EN MATIÈRE DE
RESPONSABILITÉ EXTRA-CONTRACTUELLE DE
L’ADMINISTRATION
SECTION I - LA RESPONSABILITÉ DU FAIT DES TRAVAUX
PUBLICS
§ I - L’application du droit commun en matière de responsabilité des
entrepreneurs pour dommages corporels
§ II - La responsabilité de l’administration du fait des accidents de
travaux publics
SECTION II - LA RESPONSABILITÉ DU FAIT DE L’ÉTAT ET DE
SES SERVICES
§ I - Les innovations
§ II - Les conservatismes
Conclusion
Conclusion générale
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Bibliographie
Table des matières
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