Historique, Rôle de contrôle et classification des - ACA

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE EN EUROPE
- RAPPORT DE LA ROUMANIE -
INTRODUCTION (Historique, Rôle de contrôle et classification des actes
de l’administration, Définition de l’administration)
1. Dates significatives de l’évolution du contrôle des actes de l’administration
Le principe de séparation des pouvoirs trouve son origine dans le Règlement
organique (1831, 1832) et a ensuite été consacré par le Statut développant de la Convention
de Paris (1864) ainsi que par les dispositions de la Constitution de 1866, 1923 et 1938.
Ébauchée en Roumanie par la loi du 11 février 1864 sur la création d’un Conseil d’État, la loi
sur le contentieux administratif a connu une évolution historique remarquable, se transformant
au gré des régimes politiques et subissant l'influence des changements qui ont marqué
l'histoire de notre pays.
La législation a instauré initialement le système de la juridiction administrative
spéciale et ensuite le système des juridictions de droit commun en matière de contentieux
administratif, avec certaines particularités selon les périodes, mais on y trouvait également le
système de l'administrateur-juge. Ceci explique pourquoi, dans la doctrine administrative, on
n'a pu faire abstraction des aspects relatifs à l'activité des organes administratifs à caractère
juridictionnel pour définir la notion de contentieux administratif.
Après la révolution de décembre 1989, l'adoption de certains projets de loi (loi n°
29/1990, loi n° 554/2004, loi n° 262/2007) a permis de faire du contentieux administratif un
moyen de contrôle efficace de la légalité des activités de l'administration publique (pouvoir
exécutif) par les juridictions spécialisées – Section du contentieux administratif et fiscal de la
Haute Cour de cassation et de justice, chambres du contentieux administratif et fiscal des
cours d'appel et tribunaux (les futurs tribunaux administratifs et fiscaux) – faisant partie du
système judiciaire. Ci-après, les références à la loi n° 554/2004, telle qu'elle a été amendée,
essentiellement par la loi n° 262/2007, concernent la « loi sur le contentieux administratif ».
2. Rôle de contrôle des actes de l’administration
Selon les dispositions de la Constitution relatives au contrôle juridictionnel de
l’administration publique en général, les juridictions administratives sont chargées de veiller à
l’application correcte des lois garantissant et traduisant l’intérêt public.
En vertu des compétences définies par la loi organique, la juridiction administrative
connaît des litiges dans lesquels au moins une des parties est une autorité publique et pour
lesquels le différend est né à la suite de la publication ou de l’adoption d’un acte administratif,
parce qu’une décision n’a pas été prise dans les délais légaux ou encore en raison du rejet
injustifié d’une demande relative à un droit ou un intérêt légitime.
Le cas échéant, la juridiction administrative est compétente pour suspendre, annuler en
tout ou en partie l’acte administratif et/ou pour contraindre l’autorité publique à adopter un
acte administratif ou à le remplacer, à poser certains actes, sous peine d'une amende
applicable pour chaque jour de retard à la partie concernée. Elle est également compétente
pour apprécier les préjudices matériels et moraux si elle y est invitée.
Dans certains cas, la juridiction est compétente pour se prononcer sur la légalité d'actes
posés par l'administration qui se trouvent à l'origine de l'adoption de l'acte soumis au contrôle
juridictionnel.
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Lorsque l'objet de l'action relative à un litige administratif est un contrat administratif,
la juridiction peut décider, en fonction des éléments de fait, d'annuler totalement ou
partiellement celui-ci, de contraindre l'autorité publique à conclure le contrat auquel le
plaignant a droit et d'imposer à une des parties de s'exécuter, à suppléer au consentement
d'une partie quand il y va de l'intérêt général.
Dans tous les cas, le juge peut, à la demande de la partie intéressée, déterminer un
délai d’exécution ainsi qu'une amende pour inexécution.
3. Définition de l'administration
Globalement, l'administration publique se présente comme un ensemble systématisé
d'organes structurés selon leur compétence matérielle et territoriale. L'administration centrale
est constituée du gouvernement, des ministères et d'autres entités spécialisées subordonnées
au gouvernement et aux ministères, ainsi que des autorités administratives autonomes.
L'administration locale se compose des autorités organisées au niveau de l'unité
administrative territoriale (villages, bourgs, villes et districts).
4. Classification des actes de l'administration
Il existe trois types d'actes administratifs : les actes des autorités administratives, les
actes administratifs de l'administration et les actes administratifs juridictionnels.
L'acte des autorités administratives est un acte unilatéral à caractère individuel ou
normatif émanant d'une autorité publique, pris dans l'exercice de sa puissance publique en vue
de pourvoir à l'exécution des lois ou à leur exécution concrète et qui crée, modifie ou éteint
des relations juridiques.
L’acte de l'administration est un acte juridique conclu par les autorités publiques avec
les personnes de droit privé en vue de l'exploitation et du développement du domaine public.
Les contrats administratifs font partie de cette catégorie.
L’acte juridictionnel est un acte émanant d'une autorité publique à laquelle la loi
organique a conféré des pouvoirs de juridiction administrative spéciale.
I – ACTEURS DANS LE ROLE DE CONTROLE DES ACTES DE
L'ADMINISTRATION
A. ORGANES COMPETENTS
5. Organes juridictionnels assurant le contrôle de l’administration
Conformément à la loi, le contrôle des actes administratifs est exercé par la juridiction
administrative, les juridictions de droit commun, ainsi que par les autorités administratives qui
sont compétentes, selon la loi organique, pour trancher les litiges concernant les actes
administratifs dans le cadre d'une procédure devant une juridiction administrative spéciale, et
ce préalablement à l'introduction d'une action devant la juridiction administrative.
6. Organisation juridictionnelle et juridictions compétentes en matière de litiges administratifs
En Roumanie, la justice est rendue par la Haute Cour de cassation et de justice et les
autres cours, à savoir les cours d'appel, les tribunaux, les tribunaux spécialisés et les tribunaux
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de première instance (« judecatorii », également appelées ci-après cours de justice), qui sont
également compétentes en matière administrative, selon la loi.
Au niveau de la Haute Cour de cassation et de justice, on distingue plusieurs sections,
comme la section de la propriété civile et intellectuelle, la section criminelle, la section
commerciale et la section du contentieux administratif et fiscal, les chambres réunies ainsi que
le collège des 9 juges.
Les cours d’appel et les tribunaux comportent des chambres distinctes ou des collèges
spécialisés dans les affaires civiles, les affaires criminelles, les affaires commerciales, les
affaires mettant en cause des mineurs et la famille, le contentieux administratif et fiscal, les
litiges en matière d’emploi et d’assurance sociale et, selon la nature et le nombre des affaires,
des chambres pour les questions maritimes et fluviales ou encore d’autres domaines.
Les tribunaux de première instance renferment aussi des collèges spécialisés dans le
contentieux administratif.
En ce qui concerne le contentieux administratif et fiscal, la loi roumaine prévoit deux
degrés d’appel (recours).
En fonction de la place hiérarchique de l’autorité publique qui a adopté l’acte
administratif attaqué ainsi que du montant de la dette fiscale, ce sont les tribunaux
administratifs et fiscaux, ou selon le cas, les chambres du contentieux administratif et fiscal
des cours d’appel qui sont d'abord compétents pour connaître des litiges de nature
administrative. Les recours formés contre les décisions des tribunaux administratifs et fiscaux
sont jugés par la chambre du contentieux administratif et fiscal de la cour d’appel et les
recours contre les décisions de la chambre du contentieux administratif et fiscal de la cour
d’appel relèvent de la compétence de la Section du contentieux administratif et fiscal de la
Haute Cour de cassation et de justice.
Dans quelques cas seulement, la loi ne prévoit formellement qu’un seul degré d’appel,
soulignant que la décision de la juridiction de première instance est irrévocable ou
déterminant une voie de recours unique contre l’acte administratif.
B. STATUT DES ORGANES COMPETENTS
7. Origine des règles déterminant les compétences des juridictions de droit commun en
matière de litiges administratifs
Les règles définissant les compétences des juridictions de droit commun figurent dans
le Code de procédure civile, le Code de procédure criminelle, ainsi que dans les lois spéciales.
Les compétences différentes de la juridiction administrative sont généralement précisées dans
la Constitution et réglées par la loi sur le contentieux administratif ainsi que par d’autres lois
spéciales.
Les conflits de compétences entre les juridictions sont résolus conformément aux
règles générales énoncées dans le Code de procédure civile. Ces règlements complètent la
législation ordinaire en matière de contentieux administratif.
8. Statut particulier des juridictions administratives
La Constitution roumaine dispose que l'accès aux juridictions administratives est
facultatif et gratuit.
La Constitution reconnaît également les fonctions juridictionnelles du Conseil
supérieur de la magistrature qui agit comme une juridiction, au travers de tous ses
départements, uniquement dans le domaine de la responsabilité disciplinaire des juges et des
procureurs, conformément à la procédure établie par la loi organique. Ses décisions prises sur
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la base de ces attributions sont susceptibles d’appel devant la Haute Cour de cassation et de
justice.
En vertu des lois organiques, certaines autorités administratives ont des attributions de
juridictions administratives spéciales, par exemple le Conseil national des appels qui dépend
du Régulateur national et Autorité de surveillance en matière de marchés publics.
La procédure administrative juridictionnelle est préalable à l’action juridictionnelle et
se fonde sur des principes généraux de droit, respectivement, les principes de l'examen
contradictoire, de la garantie des droits de la défense et de l’indépendance des actes
administratifs et juridictionnels.
Les actes administratifs juridictionnels sont soumis au contrôle juridictionnel de la
juridiction administrative compétente.
C. ORGANISATION INTERNE ET COMPOSITION DES ORGANES COMPETENTS
9. Organisation des juridictions de droit commun assurant le contrôle des actes de
l’administration
En attendant la mise en place, conformément à la loi, des juridictions administratives
spécialisées, les affaires de nature administrative sont réglées, pour l'heure, en fonction de
leurs compétences, par la Section du contentieux administratif et fiscal de la Haute Cour de
cassation et de justice, ainsi que par les chambres du contentieux administratif et fiscal créées
au sein des cours d’appel et des tribunaux.
Dans certains cas, strictement réglés par la loi, les cours de justice peuvent également
statuer dans des litiges relatifs à certains types de documents administratifs (par exemple, en
matière d'infractions).
Outre la Section du contentieux administratif et fiscal, la Haute Cour de cassation et de
justice se compose de cinq autres sections (propriété civile et intellectuelle, criminalité,
collège des 9 juges et chambres réunies), chacune ayant ses propres compétences.
10. Organisation des juridictions administratives
Voir la réponse donnée sous le point 9.
D. JUGES
11. Statut des juges et magistrats qui contrôlent l’administration
Les juges siégeant dans les juridictions administratives jouissent du même statut et du
même bagage professionnel que les autres juges du système judiciaire. À noter que la fonction
de juge est incompatible avec toute autre fonction publique ou privée, à l'exception toutefois
de la fonction de professeur dans l'enseignement supérieur ou de la fonction de formateur au
sein de l'Institut national de la magistrature et de l'École nationale des greffiers.
12. Modalités de recrutement des juges en charge du contrôle de l’administration
Voir les réponses données sous les points 13 et 14.
13. Formation des juges
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L'accession des juges à la magistrature est liée à la réussite d'un concours, prenant
divers critères en considération, tels que les compétences et aptitudes personnelles, ainsi que
le renom. Ce concours est organisé, tout comme la formation professionnelle initiale des
juges, au sein de l'Institut national de la magistrature avec l'accord du Conseil supérieur de la
magistrature.
L'Institut national de la magistrature propose des programmes de formation continue à
l'intention des magistrats, des juges et des procureurs en fonction dans les différentes
juridictions.
14. Avancement et promotion des juges
Après avoir été diplômés de l'Institut national de la magistrature, les juges peuvent être
désignés en tant que stagiaires dans des juridictions de première instance uniquement. Le
stage dure un an, après quoi ils doivent réussir à un examen d'aptitude. Une fois promus et
nommés par le Président de Roumanie sur la proposition du Conseil supérieur de la
magistrature, ils sont inamovibles.
L'avancement des juges d'un niveau à un autre dépend de la réussite d'un concours
organisé à l’échelle nationale, dans les limites du nombre de places vacantes dans les
tribunaux et cours d'appel. Pour pouvoir participer à ces concours, les juges doivent répondre
à certaines conditions. Il s'agit de conditions légales relatives à l'activité professionnelle et à
un minimum d'ancienneté : il faut cinq années d'ancienneté en tant que juge ou procureur pour
pouvoir être promu juge dans un tribunal, six années d'ancienneté en tant que juge ou
procureur pour pouvoir être promu à la fonction de juge d'une cour d'appel et douze années
d'ancienneté en tant que juge ou procureur, dont les deux dernières années comme juge dans
un tribunal ou une cour d'appel, pour pouvoir être promu au rang de juge de la Haute Cour de
cassation et de justice.
La désignation aux fonctions dirigeantes au sein des juridictions se fait par concours
ou examen. La désignation est valable pour une durée de trois ans et ne peut être renouvelée
que s'il est répondu à un certain nombre de conditions en matière d'expérience et de
compétences professionnelles déterminées.
15. Mobilité dans la magistrature
Les juges sont inamovibles et ne peuvent être déplacés vers une autre instance par
nomination, transfert ou promotion qu'avec leur consentement.
À condition qu'ils réussissent à certains examens ou concours et dans les limites des
postes vacants, les juges peuvent, compte tenu de leurs choix personnels, occuper d'autres
emplois dans la magistrature, respectivement celui d'avocat ou d'assistant de justice à la Haute
Cour de cassation et de justice.
E. FONCTIONS DES ORGANES COMPETENTS
16. Types de recours contre les actes de l’administration
La personne préjudiciée dans un droit reconnu par la loi ou dans un intérêt légitime, à cause
d’un acte administratif unilatéral, insatisfaite par la réponse reçue au stade de la plainte
préalable adressée à l'autorité publique émettrice ou qui n'a reçu aucune réponse dans le délai
fixé, peut saisir la juridiction administrative compétente afin de solliciter l'annulation de
l’acte, en tout ou en partie, la réparation des dommages causés et, finalement, exiger des
dommages moraux. La juridiction administrative compétente peut également être sollicitée
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pour régler les plaintes de particuliers qui se considèrent lésés parce qu'un organe
administratif n'a pas donné de solution dans le délai prévu par la loi ou parce que sa demande
a été rejetée sans justification, ainsi que lorsque l'administration refuse d'accomplir un acte
nécessaire à l'exercice ou à la protection du droit ou encore de son intérêt légitime.
La juridiction chargée de régler les demandes ayant tel objet peut, le cas échéant,
annuler totalement ou partiellement l'acte administratif, contraindre l'autorité publique à
prendre un acte administratif, à délivrer un certificat ou à accomplir les diligences
déterminées. Elle est à même, si elle y est invitée, de se prononcer sur la légalité des
opérations administratives qui se trouvent à l'origine de l'acte soumis au contrôle
juridictionnel, de statuer sur les préjudices matériels et moraux subis.
Quand l'objet de l'action relative à un litige administratif concerne un contrat
administratif, la juridiction peut l'annuler, en tout ou en partie, forcer les autorités publiques à
conclure le contrat, imposer à l'une des parties de remplir une obligation déterminée ou, de
toute façon, suppléer au consentement d'une des parties quand il y va de l'intérêt public.
17. Droit de poser des questions préjudicielles hors article 234 du Traité CE
Indépendamment de la procédure visée à l’article 234 du Traité CE, la juridiction
administrative devant laquelle est soulevée, soit par les parties soit d'office, une exception
d'inconstitutionnalité d’une disposition légale, qui est liée à ou dont dépend la solution du
litige au fond, doit s’adresser à cet effet à la Cour constitutionnelle qui tranchera en la
matière. La procédure est suspendue jusqu’à ce que cette dernière ait rendu sa décision.
Parallèlement et conformément à l’article 4, modifié, de la loi sur le contentieux
administratif, lorsqu’une exception d’illégalité d’un acte administratif unilatéral à caractère
individuel est soulevée, le cas échéant, devant une juridiction civile ou commerciale,
directement ou à la demande de la partie intéressée, et si la juridiction établit que la solution
du litige au fond dépend de la légalité de l’acte administratif concerné, la juridiction
s’adressera à la juridiction administrative compétente dans ses conclusions motivées afin que
celle-ci tranche cette exception, cet examen suspendant l'affaire. Une telle procédure
préjudicielle qui consiste à demander à la juridiction administrative compétente de statuer sur
l’exception d’illégalité ne peut faire l’objet d’aucune forme de recours séparée, mais peut
faire l’objet d’un recours en même temps que la décision sur le fond.
18. Fonctions consultatives des organes compétents
En vertu du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs à l'intérieur de l'État,
à savoir la séparation entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, les juges n’ont pas de
fonctions consultatives. La fonction de juge est incompatible avec toute autre fonction
publique ou privée, à l’exception des fonctions de professeur dans l’enseignement supérieur.
La loi dispose que les chambres réunies des juges de la Haute Cour de cassation et de
justice dressent à la fin de chaque année le bilan des points à améliorer dans la législation et
transmettent au ministre de la Justice leurs recommandations en matière d’amendements.
Le Président de la Haute Cour de cassation et de justice peut autoriser les juges à
s'assurer, au siège de la cour, que la loi a été exécutée correctement – ils informent la Haute
Cour de cassation et de justice des décisions jurisprudentielles – et à déterminer les situations
qui nécessitent des recommandations en vue d’une amélioration de la législation.
19. Organisation des fonctions juridictionnelles et des fonctions consultatives
Voir la réponse donnée sous le point 18.
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F. REPARTITION DES FONCTIONS ET RAPPORTS ENTRE LES ORGANES
COMPETENTS
20. Rôle des juridictions suprêmes dans l’uniformisation et l’interprétation du droit
L’article 126 de la Constitution roumaine dispose que la Haute Cour de cassation et de
justice veille à l’interprétation et à l’application de la loi par les autres juridictions, selon leurs
compétences.
Conformément à la loi sur l’organisation judiciaire, si une chambre de la Haute Cour
de cassation et de justice estime qu’il est nécessaire de reconsidérer sa propre jurisprudence,
elle interrompt le procès et en informe les chambres réunies de la Haute Cour de cassation et
de justice qui décideront, en citant les parties concernées, que la procédure est interrompue et
reprendra après le prononcé des chambres réunies sur la demande de modification de la
jurisprudence.
Dans un souci de cohérence dans l’interprétation et l’application de la loi sur
l’ensemble du territoire roumain, le procureur général ou le parquet général près la Haute
Cour de cassation et de justice, en interne, ou le ministre de la Justice ainsi que les hauts
conseillers des cours d’appel ont le droit de demander à la Haute Cour de cassation et de
justice de se prononcer sur des questions de droit ayant été traitées différemment par les
juridictions. Les décisions des chambres réunies de la Haute Cour de cassation et de justice
sont publiées au Journal officiel de Roumanie, sont contraignantes pour toutes les juridictions,
mais n’ont pas d’effet sur les décisions déjà prononcées ni d’impact sur la situation des parties
concernées par ces anciennes affaires.
II
–
CONTROLE
L'ADMINISTRATION
JURIDICTIONNEL
DES
ACTES
DE
A. ACCES AU JUGE
21. Conditions préalables au recours juridictionnel
En vertu de la loi roumaine, toute partie qui se considère lésée dans un droit ou dans
un intérêt légitime par un acte administratif doit, avant de saisir la juridiction administrative
compétente, demander à l'autorité qui a pris l'acte de le rapporter, en tout ou en partie, dans les
trente jours à compter de la date de notification de l'acte. Dans certaines circonstances et
uniquement pour les actes administratifs unilatéraux, la plainte initiale peut être déposée
même après ce délai, mais au plus tard dans les six mois à partir de la date d'adoption de
l'acte. La plainte peut également être adressée à l'organe supérieur de la hiérarchie
administrative, s'il en existe un. Ces dispositions s'appliquent également quand la loi spéciale
prévoit une procédure administrative juridictionnelle mais que la partie concernée n'opte pas
pour celle-ci.
En ce qui concerne les affaires portant sur des contrats administratifs, la plainte initiale
est assimilée à la procédure de conciliation appliquée dans le contentieux commercial; en
conséquence, les dispositions pertinentes du Code de procédure civile réglant la procédure
concernée sont strictement appliquées.
Selon la loi, la procédure préalable n'est pas obligatoire pour les actions intentées par
le préfet, le Médiateur, l'Agence nationale des fonctionnaires ou les personnes compétentes
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pour examiner les demandes des personnes lésées par des décrets ou des dispositions
décrétales, ainsi que pour les cas où une exception d'illégalité est soulevée.
Par ailleurs, la jurisprudence a établi que la procédure préalable n'est imposée par la
loi que lorsqu'il s'agit d'actions relatives à l'annulation d'un acte administratif et non lorsqu'il
s'agit d'actions fondées sur le silence de l'administration ou sur le rejet injustifié d'une
demande, cas dans lesquels la juridiction administrative peut être saisie directement.
22. Droit de saisir le juge
La loi sur le contentieux administratif dispose que toute personne/individu qui s'estime
lésé(e) dans ses droits ou dans son intérêt légitime par un acte administratif ou l'absence de
décision dans le délai légal, peut demander à la juridiction administrative compétente
l’annulation de l'acte en question, la reconnaissance du droit invoqué ou de l'intérêt légitime
ainsi que la réparation du dommage subi. L'intérêt légitime peut être tant privé que public. La
personne préjudiciée par un acte administratif à caractère individuel adressé à une autre
personne peut également saisir la juridiction administrative compétente dans les mêmes
conditions.
Conformément aux conditions énumérées dans la loi sur le contentieux administratif,
les recours peuvent également être introduits par le ministère public, le préfet, le Médiateur,
l'Agence nationale des fonctionnaires ou par toute personne lésée dans ses droits ou son
intérêt légitime.
23. Conditions de recevabilité des recours
Conformément à la loi, la personne lésée, définie comme étant tout individu, personne
morale ou groupe d’individus jouissant de certains droits subjectifs ou ayant des intérêts
privés légitimes, doit apporter la preuve soit qu’un de ses droits a été violé, par exemple un
droit fondamental garanti par la Constitution ou la loi, soit qu’il justifie d'un intérêt légitime.
L’intérêt légitime, qui peut être public ou privé, signifie la possibilité d’exiger un certain
comportement eu égard à la réalisation d’un droit subjectif futur, prévisible et probable.
24. Délais à l’introduction du recours
La requête tendant à l’annulation d’un acte administratif individuel, à la
reconnaissance d’un droit ou à l’obtention de la réparation des dommages subis peut être
introduite auprès de la juridiction compétente dans les six mois, délai qui commence à courir
à différents moments selon le cas : (I) à partir de la date de réception de la réponse à la plainte
initiale ou, selon le cas, à partir de la date de notification du rejet dit injustifié de la demande;
(II) à partir de l’échéance du délai légal pour traiter une demande, sans excéder la limite d’un
an; (III) à partir de la date de finalisation du rapport officiel clôturant la procédure de
conciliation relative aux contrats administratifs. À noter qu’en ce qui concerne les actes
administratifs unilatéraux, la loi énonce que si des motifs le justifient, la requête peut être
déposée après le délai de six mois, sans excéder un an à compter de la date d'adoption dudit
acte.
25. Actes de l’administration qui échappent au contrôle du juge
Dans son état actuel, la loi sur le contentieux administratif dispose que les documents
administratifs des autorités publiques concernant leurs relations avec le Parlement, les actes
de commandement à caractère militaire ainsi que les documents administratifs pour la
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modification ou l’abrogation desquels la loi organique prescrit une autre procédure
juridictionnelle, ne sont pas soumis au contrôle de la juridiction administrative. En outre, la
loi précise formellement que les actes administratifs adoptés en vue de l’application de l'état
de siège ou de l'état d’urgence, les actes concernant la défense et la sécurité nationale, ceux
visant le rétablissement de l’ordre public ainsi que la suppression des conséquences de
catastrophes naturelles, d'épidémies infectieuses et d'épizooties ne peuvent être attaqués
devant la juridiction administrative que pour dénoncer l'abus de pouvoir.
26. Procédure de filtrage des recours
La législation actuelle ne prévoit aucun système de filtrage des recours. Toutes les
demandes ou recours introduits sont distribués indifféremment au moyen d’un programme
informatique spécifique aux collèges organisés au niveau des juridictions.
27. Forme de la requête
Conformément au Code de procédure civile qui complète les dispositions de la loi sur
le contentieux administratif, la requête doit être écrite, rédigée en langue roumaine et doit
mentionner le nom et l'adresse ou le domicile des parties. Pour les personnes morales, il y a
lieu d’indiquer le numéro d’inscription au registre des entreprises ou le numéro d'inscription
au registre des personnes morales. On précisera encore le code fiscal et le compte bancaire, le
nom et la fonction de la personne qui représente la partie au procès, l’objet de la demande et
sa valeur, les motifs effectifs sur lesquels repose la requête et les preuves y relatives. La
requête contiendra également les copies certifiées des documents probants. Il convient bien
entendu de ne pas oublier de signer la requête.
Il n’y a aucune prescription obligatoire en ce qui concerne la forme de la requête, qui
peut être écrite à la main ou dactylographiée. Ainsi qu'il a été précisé ci-dessus, la signature
par la partie elle-même ou son mandataire est par ailleurs requise.
28. Utilisation d’Internet pour l’introduction des requêtes
La procédure telle qu’elle est prévue actuellement ne permet pas l’introduction des
requêtes via Internet.
29. Coût de l’introduction de la requête
Les recours formés sur la base de la loi sur le contentieux administratif sont soumis à
des droits de timbre spécifiques aux actions de droit civil. Ces droits doivent être payés à
l’avance. Les actions en justice qui ont différentes finalités sont taxées séparément pour
chacune de celles-ci, en fonction de leur nature, sauf si la loi en dispose autrement. Si les
droits n’ont pas été versés dans la période fixée par la loi, la partie concernée, généralement le
requérant, est invitée à régler la somme pour la date de l’audience. Si cette formalité n’est pas
accomplie, la sanction est l’annulation du recours ou de la demande. Certains particuliers
et/ou autorités publiques sont exemptés de droits de timbre en vertu de règles spéciales.
30. Assistance obligatoire d’un avocat
En matière de contentieux administratif, la défense ou l’assistance d’un avocat n’est
obligatoire pour les parties à aucun niveau de la procédure. Les parties peuvent comparaître
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elles-mêmes sans assistance, elles peuvent rédiger les requêtes et présenter leurs conclusions
orales sans devoir être assistées ou représentées par un conseil pour assurer leur défense.
31. Aide juridictionnelle
À la demande des personnes qui ne peuvent assumer les coûts d'un procès, la
juridiction peut accorder une aide juridictionnelle gratuite, ce qui signifie des exonérations,
des réductions, un étalement des paiements ou un report pour le versement des droits de
timbre et des cautions, ainsi que la défense ou l’assistance gratuite d’un avocat désigné par le
barreau.
L’assistance juridictionnelle gratuite peut être demandée, totalement ou partiellement,
à n’importe quel moment de la procédure.
32. Sanctions contre les recours abusifs et injustifiés
La loi sur le contentieux administratif ne prévoit pas de telles sanctions. Moyennant le
respect des conditions inscrites dans le Code de procédure civile, les dépens sont accordés, sur
demande, à la partie qui a obtenu gain de cause, et sont supportés par la partie adverse qui a
perdu le procès. Les motifs d'octroi des dépens, qui peuvent être demandés également au
moyen d'un recours distinct, sont basés sur le concept de l'abus de procédure.
B. PROCES
33. Principes fondamentaux du procès et leurs sources
Les principes fondamentaux applicables au règlement des litiges administratifs ne
figurent pas dans la loi sur le contentieux administratif, mais sont inscrits dans la Constitution,
dans la loi sur l’organisation judiciaire et dans le Code de procédure civile. Ces dispositions
sont rattachées à la loi administrative spéciale, de sorte qu’elles sont compatibles avec le
principe des rapports d'autorité qui caractérisent le domaine administratif. La compatibilité
avec l’application des normes de procédure civile est établie par le juge au moment où il rend
sa décision.
Selon la Constitution, le Code de procédure civile et la loi sur l’organisation judiciaire,
le procès civil est régi par les principes fondamentaux suivants : (I) le principe de légalité ;
(II) le principe d’indépendance du juge ; (III) le principe d’égalité des parties devant la
justice ; (IV) le principe du libre accès à la justice ; (V) le principe du droit à un procès
équitable dans un délai raisonnable ; (VI) le principe de contradiction, (VII) le principe des
droits de la défense ; (VIII) le principe du rôle actif du juge ; (IX) le principe de disponibilité ;
(X) le principe de publicité et des débats oraux.
Ces principes trouvent leur origine, d'une manière générale, dans la réglementation
interne qui transpose la législation européenne et, en particulier, dans l’article 6, paragraphe 1,
de la Convention européenne des droits de l’homme.
La loi sur le contentieux administratif dispose spécifiquement que les requêtes
adressées aux juridictions sont jugées d'urgence, en audience publique (article 17, alinéa (1)
de la loi n° 554/ 2004).
Les demandes adressées au juge, qu’elles soient principales ou accessoires, doivent
être soumises par écrit et préciser la juridiction, le nom, l’adresse ou le domicile des parties
ou, le cas échéant, de la société ou de l’autorité publique et leur siège, ainsi que les
coordonnées de leur représentant, l’objet de la demande et elles doivent être signées (article
82 du Code de procédure civile).
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34. Principe d’impartialité
L’impartialité des magistrats est garantie par des normes inscrites dans le Code de
procédure civile (articles 24 - 36). Les juges qui savent qu'il existe des motifs de récusation à
leur encontre ont le devoir d’en informer leur hiérarchie et de s’abstenir de juger l’affaire.
Si le juge ne se récuse pas volontairement, la partie intéressée peut introduire une
demande de récusation, soit oralement soit par écrit, pour l’un ou pour tous les juges siégeant
en collège, avant l'ouverture des débats ou, lorsque les motifs de récusation surviennent après
l'ouverture des débats, au moment où ces motifs sont connus du demandeur. Le juge qui fait
l'objet de la récusation peut déclarer par la suite qu'il se récuse.
La demande de récusation d’un ou de plusieurs juges est appréciée par un autre collège
de la même juridiction, siégeant en chambre du conseil, en l’absence des parties mais en
présence du juge visé, qui est entendu et qui ne peut faire partie du collège.
Aucun acte de procédure ne peut être posé pendant l'examen de la demande de
récusation.
Les motifs pour lesquels un juge peut se récuser ou être récusé sont précisés
strictement par le Code de procédure civile. Conformément à l’article 24, par exemple, le juge
qui s’est prononcé dans une affaire déterminée ne peut prendre part au procès de la même
affaire en degré d'appel, ni en cas de nouveau procès après annulation. À titre d’exemple,
toute personne qui a été témoin, expert ou arbitre dans une affaire ne peut participer au procès
de cette même affaire en tant que juge. En outre, un juge peut être récusé lorsque lui-même,
son conjoint, ses ascendants ou ses descendants ont un intérêt dans l’affaire en question ou
lorsqu'il est le conjoint, le parent ou l'allié, jusqu'au quatrième degré, de l'une des parties au
procès dont il est saisi.
35. Moyens juridiques nouveaux en cours d’instance
Après avoir introduit sa requête, le requérant n'est autorisé à la compléter ou à la
modifier que jusqu’à la première audience à laquelle toutes les parties intéressées sont invitées
à comparaître. Après cette date, ce n’est qu’avec l’accord exprès ou implicite du défendeur
que la modification de la requête est possible. Afin que les parties ne soient pas privées d’un
degré de juridiction, le requérant ne peut modifier sa demande que devant la juridiction de
première instance, mais pas en appel. À ce stade, la position des parties ni les moyens ni
l’objet de la demande ne peuvent plus être modifiés.
Il y a quelques exceptions à cette règle; par exemple, si des motifs d’ordre public sont
invoqués ou si d’autres incidents de procédure sont soulevés, soit par l’une des parties, par le
procureur ou d'office par le juge, à n’importe quel stade du procès, même directement en
appel.
36. Personnes autorisées à intervenir en cours de procès
Selon le Code de procédure civile, l’intervention d’une tierce personne partie dans un
procès opposant d’autres personnes peut se faire sur une base volontaire ou forcée.
L’intervention volontaire peut viser « l’intérêt propre » (c’est ce qu’on appelle aussi
l’intervention principale) quand une personne intervient pour défendre ses droits, ou l’intérêt
de l’une des parties (c’est ce qu’on appelle aussi l’intervention secondaire) quand elle ne fait
que viser la défense de la partie concernée.
1
L’intervention forcée a lieu à l’initiative d’une des parties et est déterminée par
l’intérêt de celle-ci de faire intervenir une tierce personne, extérieure au procès jusqu’à ce
moment.
En application de la règle prévue dans le Code de procédure civile, la loi sur le
contentieux administratif dispose que la juridiction administrative peut citer sur demande les
autorités sociales intéressées par l’objet de la demande ou qu’elle peut juger nécessaire de
citer d'office d'autres particuliers ou autorités afin qu'ils participent également aux débats
entre les parties.
37. Rôle du ministère public en matière administrative
La loi sur le contentieux administratif énonce que si le ministère public estime, dans
l’exercice de ses compétences définies par la loi organique, que la violation des droits, des
libertés ou de l’intérêt légitime d’un individu ou d’une personne morale résulte d’actes
administratifs individuels unilatéraux adoptés par les autorités publiques par abus de pouvoir
ou avec l’accord préalable de celles-ci, il en avertit la juridiction administrative du lieu de
résidence de l’individu ou du lieu du siège de la personne morale lésée, le demandeur
acquérant le statut de requérant et étant convoqué comme tel (article 1er, paragraphe 4).
Lorsque le ministère public estime qu’un acte administratif normatif lèse l’intérêt
public, il en informe la juridiction administrative compétente du lieu du siège de l’autorité
publique qui a adopté l'acte (article 1er, paragraphe 5).
Le représentant du ministère public peut participer à la procédure et présenter ses
conclusions dans les litiges administratifs, à tout stade du procès, lorsqu'il l'estime nécessaire
pour défendre le bon droit, les droits et les libertés des citoyens (article 1er, alinéa 9).
Selon l’article 14, paragraphe 3, de la loi sur le contentieux administratif, une requête
en suspension de l’acte normatif peut être introduite par le ministère public, d'office ou sur
demande, lorsqu’il y va de l’intérêt public et que l'acte est susceptible de perturber gravement
le fonctionnement des services publics administratifs.
Ces règles constituent l’application des règles générales relatives au rôle du procureur
dans le procès civil inscrites dans le Code de procédure civile (article 45), selon lesquelles le
ministère public peut intenter une action civile chaque fois que cela s’avère nécessaire pour
défendre les droits et intérêts légitimes des mineurs, des interdits et des personnes disparues,
ainsi que dans d’autres cas expressément prévus par loi. Le procureur peut présenter ses
conclusions dans toute affaire civile, à tout niveau de la procédure, s’il l'estime nécessaire
dans l’intérêt du bon droit, des droits et des libertés des citoyens, et il peut également
interjeter appel contre toute décision dans les conditions prévues par la loi.
Dans les cas où la loi le précise expressément, le procureur doit obligatoirement
participer et présenter ses conclusions orales. Citons, par exemple, le cas prévu par le décret
gouvernemental d’urgence n° 194/2002 relatif au régime applicable aux étrangers en
Roumanie, selon lequel la participation du procureur est obligatoire pour toute plainte ou
demande adressée aux juridictions sur la base de cet acte normatif à laquelle l’Office roumain
de l’immigration est partie.
38. Institutions comparables au commissaire du gouvernement devant le Conseil d’Etat de
France
Il n’existe pas d’institution semblable.
39. Fin de procès avant jugement
1
Le procès peut prendre fin avant que le jugement final soit prononcé dans les cas
suivants :
- le requérant renonce à son recours ou au droit subjectif sur lequel il a fondé son recours ;
- l’acceptation totale ou partielle des exigences et des prétentions du demandeur par le
défendeur ;
- la prescription de l’affaire ; il s’agit d’une sanction procédurale qui fixe la fin du procès
après une suspension de plus d’un an imputable à la partie.
40. Rôle du greffe dans la communication des pièces de procédure
Conformément à l’article 86 du Code de procédure civile, la communication des
requêtes (demandes) et de toutes les pièces de procédure se fait par les membres du greffe ou
par tout employé de la juridiction du ressort des destinataires des documents. Si la
communication ne peut se faire par cette voie, elle a lieu par courrier recommandé à la poste
avec accusé de réception ou par tout autre moyen garantissant la transmission des documents
et la confirmation de leur réception.
41. Charge de la preuve
Tant dans les litiges administratifs que dans les litiges civils, la règle est que la charge
de la preuve incombe au requérant, puisque c’est lui qui a engagé la procédure devant la
juridiction compétente. Cette règle souffre quelques exceptions, notamment dans les cas où
c'est d'abord le défendeur qui doit apporter la preuve, par exemple en vertu de la présomption
légale qui renverse la charge de la preuve sur le défendeur.
Le Code de procédure civile (article 129, paragraphe 5) dispose que le juge a un rôle
actif. Ainsi, il a le devoir d’user de tous les moyens légaux afin d’éviter toute erreur dans la
recherche de la vérité. Il est chargé de l’établissement des faits et de l’application correcte de
la loi, afin de prononcer une décision solidement étayée en droit. Sur la base de ces principes,
les magistrats peuvent ordonner de se faire produire toutes les preuves qu’ils estiment
nécessaires, même si les parties ne sont pas d’accord.
En vertu de l’article 13 de la loi sur le contentieux administratif, la juridiction saisie
des demandes peut, quand elle cite les parties, demander à l’autorité dont l’acte est attaqué de
communiquer immédiatement cet acte ainsi que tout document dont il émane et toute pièce
nécessaire pour le procès. La faculté de réclamer les documents précités devient une
obligation pour la juridiction quand le requérant est une tierce personne ou quand la requête
est introduite par le médiateur ou par le ministère public.
42. Modalités de l’audience
Le système juridictionnel roumain prévoit et consacre le principe de la publicité. Ceci
signifie que les débats dans toutes les affaires, à l’exception du délibéré, ont lieu en présence
des parties et de toute personne extérieure qui souhaite assister aux débats.
Il y a également des exceptions à cette règle, la juridiction pouvant décider de tenir les
débats à huis clos s’il s’avère que la publicité des débats pourrait porter atteinte à l’ordre
public, à la morale ou préjudicier les parties. Dans ce cas, les parties peuvent être
accompagnées, en plus de leurs juges, de maximum deux personnes désignées par elles. Que
le procès ait lieu en audience publique ou chambre du conseil, la décision est toujours
prononcée en audience publique sous peine de nullité.
Les débats s'ouvrent avec la présentation du rapport de l'affaire par le le greffier.
Celui-ci décrit brièvement l’objet et le stade du procès ainsi que les modalités de citation des
1
parties et les éventuelles autres mesures ordonnées par la juridiction aux audiences
précédentes. À la Haute Cour de cassation et de justice, le rapport est présenté par l’assistant
de justice.
Le président donne d’abord la parole au requérant, ensuite au défendeur, afin qu’ils
défendent leurs arguments et conclusions. Si nécessaire, le président du collège peut autoriser
les parties ou leurs avocats à s’exprimer à plusieurs reprises; il peut également intervenir dans
les débats. Les autres membres du collège ne peuvent poser des questions aux témoins ou aux
experts que s’ils ont reçu la permission du président qui peut permettre qu'il soit répondu
directement à ces questions. Si le procureur participe au procès, il parlera en dernier, sauf si
c’est lui qui a intenté l’action, auquel cas il prend la parole en premier.
La loi roumaine sur la procédure consacre la mixité des débats devant la juridiction,
qui combine la procédure orale et la procédure écrite. Ainsi, conformément à l’article 127 du
Code de procédure civile, les causes sont débattues oralement si la loi n’en dispose pas
autrement. Si l’une des parties ou l’un des témoins ne comprend pas le roumain, il est fait
appel à un interprète juré ou à une personne digne de confiance. Ces règles s’appliquent
également aux experts.
Les arguments oraux des parties et des autres participants au procès sont retranscrits
dans les conclusions, déclarations des témoins et le procès-verbal. La juridiction peut
également demander aux parties de lui transmettre ses conclusions écrites ou une synthèse
écrite de leurs derniers arguments oraux.
43. Délibéré
Selon le Code de procédure civile, le délibéré qui suit les débats est secret et a lieu soit
en assemblée soit en chambre du conseil.
Seuls les membres du collège de juges peuvent participer aux délibérations.
Le collège qui statue, en première instance, dans les affaires relatives à des conflits en
matière d’emploi et d’assurance sociale se compose, en plus des juges, de deux assistants de
justice qui participent aux délibérations et qui ont voix consultative.
L’assistant de justice qui participe aux audiences à la Haute Cour de cassation et de
justice prend également part aux délibérations, mais a uniquement voix consultative.
Même quand le procureur participe aux audiences, il ne peut assister aux délibérations.
C. JUGEMENT
44. Motivation du jugement
Les juges ont le devoir d’établir correctement et conformément à la volonté des parties
les faits soumis au contrôle juridictionnel, d’identifier les normes légales applicables à la
relation juridique entre les parties et de les appliquer conformément à la loi en prononçant une
décision solidement étayée en droit.
La décision est prononcée conformément à la loi et contient au moins les mentions
suivantes : (I) la juridiction qui la prononce et le nom des juges qui ont participé au procès ;
(II) les données d’identification des parties et de leurs représentants ; (III) l’objet du recours et
un résumé des arguments invoqués ; (IV) les motifs sérieux qui ont convaincu la juridiction et
ceux pour lesquels il n’a pas été tenu compte des moyens des parties ; (V) la solution ; (VI)
les voies de recours possibles ; (VII) les délais de recours ; (VIII) la mention selon laquelle le
jugement a été prononcé en audience publique ; (IX) les signatures des juges et du greffier.
1
La motivation de la décision doit être pertinente, complète, concrète, convaincante et
accessible. Les motifs réels que doit contenir une décision portent sur les éléments de la
déduction du juge, les préalables qui forgent sa conviction et l’approbation de la solution.
45. Normes de référence nationales et internationales
Le contrôle de légalité des actes administratifs est effectué par la juridiction
administrative suivant les dispositions légales sur la base desquelles l’acte a été adopté. La
référence aux dispositions légales se fait en fonction de la hiérarchie de la force juridique des
lois : les lois constitutionnelles, les lois organiques, les lois ordinaires, les décrets judiciaires
et les décrets gouvernementaux. Le contrôle de la légalité s’effectue également par référence
aux traités dont la Roumanie est une partie signataire. En vertu de la Constitution, ces traités
font partie intégrante du droit interne. En ce qui concerne les droits de l'homme
fondamentaux, les dispositions constitutionnelles et, implicitement, celles de la législation
nationale sont interprétées et appliquées conformément à la Déclaration universelle des droits
de l’homme, aux conventions et autres traités internationaux signés par la Roumanie. En cas
d’incohérence entre la législation nationale et les conventions ou traités relatifs aux droits de
l’homme fondamentaux que la Roumanie a signés, ce sont les traités internationaux qui
priment, sauf si la Constitution ou la législation nationale prévoit des dispositions plus
favorables.
Le contrôle de légalité des actes administratifs se fait également par référence aux
principes énoncés dans la Convention européenne des droits de l’homme et à la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme.
46. Critères et méthodes de contrôle du juge
En Roumanie, la loi institue un contrôle juridictionnel dans le cadre duquel les
instances juridictionnelles sont habilitées à exercer un contrôle de pleine juridiction, ce qui
signifie qu’elles peuvent décider de l’annulation ou de la modification de l’acte administratif
ainsi que de la reconnaissance du droit invoqué ou de l’intérêt légitime et de la réparation des
dommages causés à la personne lésée.
Compte tenu du principe de légalité qui gouverne l'ensemble des actes de
l’administration publique, la juridiction administrative compétente procède au contrôle de la
légalité de l’acte attaqué au regard des décrets gouvernementaux juridiquement supérieurs qui
se trouvent à l’origine de l’acte en question. La juridiction administrative compétente ne peut
apprécier l’opportunité de l’adoption d’un acte administratif aussi longtemps qu'il constate
que celui-ci a été pris par les autorités publiques compétentes à cet effet et dans le respect le
plus strict des normes de droit supérieures. Lors de son contrôle, la juridiction administrative
compétente vérifie si le requérant qui a introduit le recours a été lésé dans un droit ou un
intérêt légitime par un acte administratif adopté par l’autorité publique citée à comparaître ou
par l’absence de solution dans les délais légaux ou encore par le rejet injustifié d’une demande
soumise à l’autorité publique, si en adoptant l’acte administratif, l’autorité publique a abusé
du pouvoir qui lui est conféré par la loi et si elle a exercé le droit d’appréciation en violation
des droits et libertés fondamentales consacrés par la Constitution ou la loi.
La juridiction administrative est compétente pour statuer sur la légalité des actes ou
opérations de nature administrative qui se trouvent à l’origine de l’acte soumis au contrôle
juridictionnel.
En vertu du principe de séparation des pouvoirs à l’intérieur de l’État, la juridiction
administrative ne peut prononcer une décision qui tiendrait lieu d'un acte administratif et se
substituerait à celui-ci.
1
47. Répartition des frais et dépens du procès
En matière de contentieux administratif, tout comme en matière civile, les dépens du
recours sont mis à la charge de la partie qui succombe.
Il est par contre spécifique au contentieux administratif qu’en cas de non-respect du
délai d’exécution de la décision finale et irrévocable prononcée par l'instance juridictionnelle,
une amende de 20 pour cent du salaire brut minimum est imposée par jour de retard au
directeur de l’autorité publique ou, le cas échéant, à la personne responsable, et le requérant a
le droit de se faire rembourser pour tout retard. L’inexécution et le non-respect de la décision
finale et irrévocable, même après l’application de l’amende précitée, est considéré comme une
infraction et est sanctionné d’une peine d’emprisonnement de six mois à trois ans ou d’une
amende de 2500 lei (environ 750 euros) à 10.000 lei (environ 3000 euros).
48. Formation de jugement : un juge unique ou une formation collégiale
Les litiges administratifs qui relèvent, selon la loi, de la compétence des juridictions
du premier degré sont jugés par un juge unique (exemple : la plainte déposée contre
l'établissement du procès-verbal et la sanction d'une infraction).
Les litiges qui relèvent, selon la loi, de la compétence des tribunaux ou des cours
d'appel, pour les décisions rendues en premier ressort, sont jugés par un collège composé de
deux juges. Cette composition a été récemment introduite par la loi n° 262/2007, qui est
entrée en vigueur le 2 août 2007.
Les recours contre les décisions rendues en premier ressort par les tribunaux ou les
cours d'appel sont jugés par trois juges, sauf si la loi en dispose autrement.
49. Divergences d’opinion
Le Code de procédure civile règle la problématique des divergences d'opinion du juge
mis en minorité. L'opinion divergente est mentionnée à la fin de la décision, après la
présentation de l'opinion de la majorité qui défend la solution choisie. L'avis de la majorité est
motivé et signé uniquement par les juges qui l'approuvent. L'avis contraire est motivé et signé
uniquement par le juge minoritaire.
50. Publicité et notification du jugement
L'article 28 de la loi sur le contentieux administratif n° 554/2004 dispose que ses
dispositions sont complétées par celles du Code de procédure civile pour autant que ces
dernières soient compatibles avec la nature spécifique des rapports internes de l'autorité
publique, d'une part, et les personnes lésées dans leurs droits ou leur intérêt légitime, d'autre
part, ainsi qu'avec la procédure réglée par une telle loi spécifique.
Le Code de procédure civile précise que les décisions sont prononcées par le président
du collège, en audience publique, même en l'absence des parties. Si nécessaire, le collège peut
décider de surseoir au jugement de sept jours à compter du moment où les derniers arguments
ont été présentés. Les parties sont autorisées à soumettre leurs conclusions écrites durant ce
laps de temps.
Le jugement se réfère formellement et succinctement à la solution de la décision.
En ce qui concerne la notification de la décision, on applique les dispositions du Code
de procédure civile et selon celles-ci, une copie de la décision est communiquée aux parties au
cas où cela s'avère nécessaire en ce qui concerne les délais d'appel applicables. La notification
1
a lieu une fois que la décision a été rédigée. Pour les décisions rendues en appel par les
juridictions administratives et qui ne sont plus susceptibles d'appel (il s'agit des décisions
prononcées par les tribunaux – en ce qui concerne les plaintes déposées contre l'établissement
du procès-verbal et l'application d'une sanction – et par les cours d'appel ainsi que par la
Section du contentieux administratif et fiscal de la Haute Cour de cassation et de justice), les
parties ne reçoivent pas de notification officielle par la poste, mais elles peuvent obtenir, sur
demande, une copie de la décision prononcée dans le cadre du litige dans lequel elles sont
impliquées.
D. EFFETS ET EXECUTION DU JUGEMENT
51. Autorité de la chose jugée. Autorité du précédent
Les décisions finales et irrévocables par lesquelles les actes administratifs à caractère
normatif ont été annulés sont contraignantes et ne s'appliquent que pour l'avenir. Elles sont
publiées dans le Journal officiel de Roumanie, première partie, ou, le cas échéant, dans le
Journal officiel des districts ou de Bucarest, à la demande de la juridiction d'exécution ou du
demandeur. Dans l’hypothèse d'un nouveau litige visant à l’annulation d’un acte administratif
à caractère normatif qui a été annulé préalablement par une décision finale et irrévocable, la
juridiction rejettera ce recours, puisqu’il n’a plus d’objet légal par suite de la première
annulation, l'acte soumis au contrôle juridictionnel n’existant plus.
52. Pouvoirs du juge de limiter les effets du jugement
Conformément à la législation administrative et pour autant que le recours soit
accueilli, la juridiction ne statue pas uniquement sur la validité de l’acte administratif dit
illégal, mais aussi, dans la mesure où la requête le demande, sur la validité des actes
juridiques conclus sur la base de l’acte administratif illégal ainsi que sur ses effets juridiques.
53. Garanties du droit à l’exécution des décisions de justice
Les décisions finales et irrévocables par lesquelles les recours sont rejetés et les
dépens sont accordés, sont revêtus d'une formule exécutoire et sont appliquées conformément
à la procédure civile ordinaire.
Les décisions finales et irrévocables annulant, en tout ou en partie, un acte
administratif à caractère normatif sont contraignantes et ne sont applicables que pour l’avenir.
Ces décisions doivent obligatoirement être publiées, à la demande de la juridiction, dans le
Journal officiel de Roumanie ou, le cas échéant, dans le Journal officiel des districts ou de
Bucarest.
Si l’action en justice contraint l’autorité publique à annuler, remplacer ou modifier
l’acte administratif, à en adopter un autre ou à accomplir certaines diligences, l’exécution de
la décision finale et irrévocable se fera dans le délai fixé dans celle-ci, et faute de délai, dans
les trente jours maximum à partir de la date à laquelle la décision est devenue irrévocable.
Si le délai d’exécution fixé dans la décision n’est pas respecté, une amende de 20 pour
cent du salaire brut minimum est infligée par jour de retard au dirigeant de l’autorité publique
ou, le cas échéant, à la personne responsable, et le demandeur a le droit d'être indemnisé pour
le retard encouru. La sanction et le remboursement sont appliqués ou accordés par la
juridiction d'exécution à la demande du requérant.
L’inexécution ou le non-respect des décisions finales et irrévocables prononcées par
les juridictions administratives dans les trente jours à partir de la date à laquelle l’amende
1
pour inexécution a été appliquée est considéré comme une infraction et est passible d’une
peine d’emprisonnement de six mois à trois ans ou d’une amende de 2500 lei à 10.000 lei.
54. Mesures récentes contre le délai excessif de jugement
L'ensemble de la législation en matière de contentieux administratif est soumise au
principe du règlement des litiges dans un délai raisonnable.
Les mesures prévues spécifiquement par la loi afin de réduire la durée des procédures
administratives consistent en :
- Contrairement aux procédures de droit commun, la règle pour le contentieux administratif
est que les recours sont jugés en urgence. Cette règle est inscrite à l'article 17, alinéa (1) de la
loi n° 554/2004 sur le contentieux administratif;
- La décision finale et irrévocable prononcée par la juridiction administrative est exécutoire,
conformément à la loi (ope legis), sans être nécessairement revêtue d’une formule exécutoire,
comme dans les affaires civiles. La loi dispose que cette décision sera exécutée dans les délais
fixés par celle-ci ou, si elle ne mentionne aucun délai, dans les trente jours à compter de la
date où la décision est devenue irrévocable, et ce sous peine d'une amende infligée au
dirigeant de l'autorité publique ou, le cas échéant, au responsable de la décision ;
- La rédaction et la motivation des décisions doivent se faire dans les trente jours à partir du
jugement.
E. VOIES DE RECOURS
55. Répartition des compétences entre les juridictions inférieures et suprêmes
La compétence des juridictions administratives est réglée par la loi n° 554/2004, telle
qu’elle a été amendée, et par les lois spécifiques à certains domaines ou à certaines branches
du droit.
L'article 10 de la loi n° 554/2004 prévoit deux critères permettant de déterminer la
juridiction administrative compétente :
- la compétence locale ou centrale de l'organe qui a adopté l'acte administratif attaqué. Si
l'acte a été adopté par une autorité locale, le litige relève des compétences des tribunaux
administratifs et fiscaux (pour l'instant, il s'agit des chambres du contentieux administratif et
fiscal des tribunaux), et si l'acte a été adopté par une autorité centrale, le litige entre dans la
compétence des chambres du contentieux administratif et fiscal des cours d'appel ;
- le montant qui fait l'objet de l'acte administratif attaqué (500.000 nouveaux lei – environ
150.000 euros) n'est un critère applicable que si l'acte concerne des taxes et des droits, des
impôts, des dettes douanières ainsi que d'autres taxes. Si le montant concerné est inférieur à
150.000 euros, c'est le tribunal administratif et fiscal (pour l'instant, il s'agit des chambres du
contentieux administratif et fiscal des tribunaux) qui connaît de l'affaire. Si le montant
dépasse 150.000 euros, ce sont les chambres du contentieux administratif et fiscal des cours
d'appel qui sont appelées à statuer.
Compte tenu du principe du règlement rapide des litiges administratifs, la loi n°
554/2004 prévoit un double degré de juridictions : la décision de la juridiction de première
instance est seulement susceptible du recours dont connaissent les cours d'appel (dans les cas
où la juridiction de première instance est le tribunal) ou la Haute Cour de cassation et de
justice (dans les cas où la juridiction de première instance est la cour d'appel).
Certains litiges administratifs requièrent une compétence spéciale :
- les litiges relatifs au régime juridique des sanctions civiles, pour lesquels la compétence de
première instance revient aux juridictions du premier degré et celle de l'appel revient à la
1
chambre du contentieux administratif du tribunal (décret gouvernemental n° 2/2001 portant
régime juridique des sanctions civiles);
- les litiges relatifs aux décisions de l'assemblée plénière du Conseil supérieur de la
magistrature sur la carrière et les droits des juges et procureurs qui sont susceptibles d'appel
directement devant la Section du contentieux administratif et fiscal de la Haute Cour de
cassation et de justice.
La loi prévoit une compétence territoriale alternative pour les juridictions
administratives. La règle générale est que la juridiction compétente est celle du lieu de
résidence du demandeur. En matière administrative, l'article 10, alinéa 3, de la loi n° 554/2005
dispose que le demandeur peut choisir soit la juridiction de son lieu de résidence, soit la
juridiction du lieu de résidence du défendeur, mais qu'une fois que le choix du demandeur
s'est porté sur la juridiction du lieu de résidence du défendeur, aucune des parties ni la
juridiction ne peut plus soulever l'exception de l'incompétence territoriale.
56. Voies de recours
La loi sur le contentieux administratif prévoit que l'appel est le seul recours ouvert
contre une décision administrative prononcée en première instance. Comme pour les affaires
civiles de droit commun, le délai d'appel est de quinze jours à partir de la date de notification.
D'autres délais d'appel prévus par le Code de procédure civile sont également applicables en
matière administrative : le délai de cinq jours pour les décisions en matière de règlement des
conflits de compétences ou celles par lesquelles la juridiction se déclare incompétente, etc.
Le délai d'appel en matière de contentieux administratif est de cinq jours à dater de la
notification si la décision susceptible d'appel concerne :
- une exception d'illégalité qui est accueillie;
- une demande de suspension de l'exécution de l'acte administratif qui est accueillie.
La juridiction d'exécution applique les sanctions et accorde le remboursement pour
inexécution de la décision finale et irrévocable dans le délai déterminé par le juge ou dans les
trente jours à partir de la date où la décision est devenue irrévocable.
L'appel est jugé par la juridiction qui occupe une position hiérarchique supérieure à
celle qui est compétente pour statuer en première instance.
F. PROCEDURES D'URGENCE ET REFERES
57. Procédures d’urgence et référés
En matière administrative, la loi prévoit une procédure d'urgence afin d'assurer,
conformément à la recommandation Rec (89) 8 F du Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, la protection juridictionnelle provisoire des droits et intérêts légitimes des
particuliers contre les préjudices qui pourraient leur être causés par un acte administratif : la
suspension de l'exécution de l'acte administratif.
La suspension de l'exécution de l'acte administratif ne pourrait être décidée sur la base
des articles 14 et 15 de la loi sur le contentieux administratif n°554/2004 que si les deux
conditions suivantes sont simultanément réunies : 1) elle est justifiée en raison d'un doute
sérieux concernant la présomption de légalité des actes administratifs pour renverser le
principe selon lequel l'acte administratif s'applique d'office dans l'ordre juridique interne; 2)
elle est justifiée pour éviter un préjudice imminent, un préjudice matériel futur, mais
manifestement prévisible, ou pour éviter de perturber gravement mais de façon prévisible le
fonctionnement d'une autorité ou d’un service public.
1
L'urgence de cette mesure est caractérisée par le fait que le législateur a indiqué
clairement que la demande est jugée immédiatement, que la décision de suspendre l'exécution
a force exécutoire et que l'appel peut être interjeté dans les cinq jours du jugement.
La demande de suspension de l'exécution de l'acte administratif est jugée sur citation,
en audience publique, des parties concernées.
Le caractère rapide de cette procédure se distingue par le fait que la juridiction
n'examine pas la légalité sur le fond de l'acte attaqué dont la suspension est demandée, mais
ne fait que vérifier la présence des deux conditions précitées, ce qui ne préjuge en rien de la
décision sur le fond.
58. Conditions de la demande de procédure d’urgence et du référé
La suspension de l'exécution de l'acte administratif peut être ordonnée si les deux
conditions suivantes sont simultanément réunies : 1) elle est justifiée en raison d'un doute
sérieux concernant la présomption de légalité des actes administratifs pour renverser le
principe selon lequel l'acte administratif s'applique d'office dans l'ordre juridique interne; 2)
elle est justifiée pour éviter un préjudice imminent, un préjudice matériel futur, mais
manifestement prévisible, ou pour éviter de perturber gravement mais de façon prévisible le
fonctionnement d'une autorité ou d’un service public.
La suspension provisoire de la décision finale et irrévocable, en cas de recours formé
contre l'exécution ou d'une autre demande concernant l'exécution forcée, est décidée si deux
conditions sont parfaitement remplies : 1) l'existence d'un cas d'urgence; 2) le paiement d'un
montant de 10% de la valeur de l'objet de la demande ou 5.000.000 d’anciens lei (environ 150
euros) pour les demandes dont le coût ne peut être estimé.
La suspension provisoire de l'exécution de la décision finale et irrévocable, en cas de
contestation de l'exécution ou d’autre demande concernant l'exécution forcée, est autorisée si
le montant fixé par le juge est payé et s'il estime que les arguments soulevés par le demandeur
justifient pareille mesure. Il s'ensuit que le paiement fixé par le juge ou par la loi n'est pas la
seule condition nécessaire et suffisante pour que la suspension de l'exécution puisse être
ordonnée.
59. Différents types de référés
Outre les procédures présentées sous les points 57 et 58, la loi ne prévoit pas d’autres
types de référés en matière de contentieux administratif.
III – REGULATION DES LITIGES ADMINISTRATIFS PAR DES
INSTANCES NON JURIDICTIONNELLES
60. Rôle de l’administration dans le règlement des litiges
Pour les litiges administratifs, on distingue deux niveaux et procédures : la phase
préliminaire et la phase juridictionnelle. Les autorités administratives jouent un rôle majeur
dans la phase préliminaire, si celle-ci a lieu :
- contrôle interne (au sein de l'autorité);
- contrôle hiérarchique (par l'autorité située à l'échelon hiérarchique supérieur);
- procédure préliminaire (recours gracieux).
Ces contrôles, qui ont pour but d'éviter que des litiges administratifs soient inutilement
soumis au juge, permettent aux autorités administratives d'identifier et de corriger les actes
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administratifs qu'elles sont sur le point d'adopter ou qu'elles ont adoptés, mais qui ne sont pas
entrés dans l'ordre civil et qui sont potentiellement dommageables pour les droits et les
intérêts légitimes des sujets de droit auxquels ils sont adressés.
On distingue un niveau intermédiaire qui prend la forme d'un contrôle effectué par des
instances administratives dotées de compétences juridictionnelles. Ce contrôle porte sur la
légalité d'une certaine catégorie d'actes administratifs déterminés par la loi. Cette forme de
contrôle est finalisée lorsque les actes administratifs juridictionnels sont soumis au contrôle
du juge. Ainsi que le prescrit la Constitution, l'accès aux juridictions administratives spéciales
est facultatif et gratuit. À titre d'exemple, citons la juridiction administrative spécialisée dans
les contrats d'acquisition publique ou dans les contrats de concession en matière de travaux
publics ou de services publics, réglés par l'ordonnance gouvernementale d'urgence n°
34/2006.
61. Organes indépendants non juridictionnels compétents en matière de litiges administratifs
Le médiateur est une entité publique indépendante qui a pour mission de défendre les
droits et les libertés des citoyens dans le cadre de leurs relations avec les autorités publiques.
Lorsque le médiateur estime qu'un acte administratif déterminé est illégal ou découle
d'un abus de pouvoir d'une autorité administrative, il peut, à cet égard, déposer une plainte
auprès de la juridiction administrative compétente. Dans ce cas, la personne qui a informé
cette institution acquiert le statut de requérant (plaignant).
62. Modes alternatifs de règlement des litiges administratifs
Préalablement à la procédure juridictionnelle, les litiges opposant une personne lésée
et les autorités administratives peuvent éventuellement être réglés dans le cadre de la
procédure administrative préliminaire par la réponse de l'administration aux demandes et
plaintes individuelles.
Même après la saisine du juge, il peut être mis un terme au litige administratif si les
autorités citées à comparaître acceptent de régler à l'amiable la demande des personnes lésées.
Ceci peut conduire au désistement ou à une décision établissant que le contentieux n'a plus
d'objet. Cette façon de résoudre un différend administratif n'équivaut pas à la conciliation ni à
la transaction prévue par la législation sur les procédures civiles de droit commun.
La loi sur le contentieux administratif ne prévoit pas la procédure d'arbitrage comme
moyen de régler les litiges administratifs, qui est incompatible avec la spécificité des rapports
d'autorité entre les autorités publiques, d'une part, et les personnes lésées dans leurs droits ou
intérêts légitimes, d'autre part, ainsi qu’avec la procédure de contentieux administratif.
IV – ADMINISTRATION DE LA JUSTICE ET DONNEES
STATISTIQUES
A. MOYENS MIS A DISPOSITION DE LA JUSTICE DANS LE CONTROLE DE
L'ADMINISTRATION
63. Budget moyen affecté à la justice
En Roumanie, la justice administrative n'est pas organisée indépendamment ni
distinctement de la justice de droit commun.
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Le contrôle de la légalité des actes administratifs est effectué par les juges spécialisés
en matière administrative et par les chambres du contentieux administratif et fiscal des
tribunaux ou des cours d'appel et de la Haute Cour de cassation et de justice.
Par conséquent, la justice administrative ne reçoit pas de budget spécifique. Elle est
financée par le budget alloué à chaque juridiction, de sorte qu'il est impossible d'isoler les
montants nécessaires à l'exécution du contrôle de la légalité des actes administratifs.
64. Nombre de magistrats
La Haute Cour de cassation et de justice compte actuellement 119 juges et 74
assistants de justice.
En 2007, la Section du contentieux administratif et fiscal de la Haute Cour de
cassation et de justice était constituée de
- 25 juges;
- 16 assistants de justice (poste spécifique à la Haute Cour).
Le nombre de juges spécialisés dans le contentieux administratif et fiscal des cours
d'appel et tribunaux n'est pas connu avec précision puisque dans la plupart de ces juridictions,
les litiges administratifs sont traités par des chambres qui sont également compétentes en
matière commerciale. À la cour d'appel de Bucarest, qui dispose d'une chambre spécialisée
exclusivement dans le contentieux administratif et fiscal, on dénombrait 25 juges en 2007.
Au niveau des cours de justice, il n'y a pas de chambre spécifique pour le contentieux
administratif et fiscal et les litiges sont distribués indifféremment entre les juges de la
juridiction qui ne sont pas spécialisés.
65. Pourcentage des magistrats affectés au contrôle de l’administration
Au niveau de la Haute Cour de cassation et de justice, 25 juges sur un total de 119
étaient attachés à la Section du contentieux administratif et fiscal en 2007, ce qui représente
un pourcentage de 21%. Sur un total de 75 assistants de justice, 16 étaient attachés à cette
section, ce qui représente aussi un pourcentage de 21%.
66. Assistants de justice
Le poste d'assistant de justice existe depuis 1925 à la Haute Cour de cassation et de
justice de Roumanie. C'est un poste que l'on ne retrouve qu'à la Haute Cour de cassation et de
justice ainsi qu'à la Cour constitutionnelle et qui ne concerne pas spécifiquement les instances
juridictionnelles inférieures (cours d'appel, tribunaux, cours de justice).
Les assistants de justice ont les mêmes droits et devoirs que les juges et les procureurs.
Les assistants de justice participent aux audiences, rédigent les procès-verbaux, participent
aux votes à titre consultatif et rédigent les décisions, en fonction des tâches que le président a
confiées à tous les membres du collège.
67. Ressources documentaires
La Haute Cour de cassation et de justice possède sa propre bibliothèque et dispose d'un
Centre d'information et de documentation de droit européen. À l'automne 2001, le
gouvernement néerlandais a fait une donation de taille à la bibliothèque de la Haute Cour par
l'intermédiaire du programme de coopération MATRA. Ceci a permis de renflouer les
collections et de faire l'inventaire des ouvrages existants ainsi que d'élaborer une compilation
de la législation au moyen des ressources documentaires et d'information les plus récentes.
2
Il ressort de l'inventaire actuel des ouvrages que la bibliothèque et le Centre
d'information et de documentation possèdent une collection de 9415 livres, 256 périodiques,
6204 articles et 15 documents audio-vidéo.
Le site Internet www.scj.ro recèle une foule d'informations concernant les ouvrages au
format papier et électronique mis à la disposition des magistrats de la Haute Cour.
68. Moyens informatiques
Grâce à un programme d’informatisation des cours et tribunaux mené par le ministère
de la Justice, chaque juge et assistant de justice au sein de la Haute Cour possède aujourd'hui
un ordinateur équipé d'un accès aux sources d'information au format électronique (législation,
ouvrages et sélection de la jurisprudence) ainsi que d'un accès à Internet.
69. Sites Internet des juridictions et autres organes compétents
Le site Web de la Haute Cour de cassation et de justice www.scj.ro renferme des
informations actuelles relatives aux activités de la Cour. Le site est disponible en roumain et
en anglais.
B. AUTRES STATISTIQUES ET INDICATIONS CHIFFREES
70. Nombre de nouvelles requêtes chaque année
Le nombre de nouvelles requêtes introduites à la Section du contentieux administratif
et fiscal de la Haute Cour de cassation et de justice est le suivant :
2005
2006
4268
4916
2007
(les 9 premiers
mois)
3436
71. Nombre de dossiers traités chaque année
Le nombre de dossiers traités par la Section du contentieux administratif et fiscal de la
Haute Cour de cassation et de justice se présente comme suit :
2005
2006
6026
4682
2007
(les 9 premiers mois)
3661
72. Nombre de dossiers non traités
Le nombre d'affaires pendantes devant la Section du contentieux administratif et fiscal
de la Haute Cour de cassation et de justice est le suivant :
2005
2006
1715
1949
2007
(les 9 premiers
mois)
1724
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73. Délai moyen de jugement
Année
2004
2005
2006
2007
(les 9 premiers
mois)
Moins de 2
mois
458
489
929
1798
Entre 2 et 4
mois
11
632
1499
797
Entre 4 et 6
mois
475
887
1096
390
Plus de 6 mois
8169
4018
1158
676
74. Pourcentage et taux d’annulation des actes administratifs et de condamnation de
l’administration devant les juridictions inférieures
La Haute Cour de cassation et de justice ne dispose pas de telles statistiques pour le
moment.
75. Volume des litiges par domaine
La Haute Cour de cassation et de justice ne dispose pas de telles statistiques pour le
moment.
C. ECONOMIE DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE
76. Travaux et études sur l’influence des condamnations à des dommages et intérêts pour les
finances publiques
La Haute Cour de cassation et de justice ne dispose pas de tels travaux ou études pour
le moment.
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