bonjour! - HEC Montréal

BONJOUR !
La gouvernance contractuelle :
L’État se transforme, ses organisations le devraient aussi !
Bachir Mazouz
professeur à l’ENAP Montréal
ENAP, Université du Québec
Séminaires du Céto HEC Montréal,
18-11-2003
‘’Les anciennes structures je n’en veux pas (…) On est ici pour
bâtir quelque chose de neuf (…) on va prendre des risques’’
René Lévesque
Plan de la présentation
1. Évolutions récentes des logiques dominantes en Administration publique
2. Des paradigmes et des pratiques de gouvernance à l’échelle
internationale
3. Quelques évolutions sous-jacentes à la dynamique générale des
organisations publiques
4. La gouvernance contractuelle : ses déterminants
5. L’engagement institutionnel : à la base de la gouvernance contractuelle
6. Des outils de la gouvernance contractuelle (cas du Québec)
7. Côté cour, côté jardin d’un modèle en émergence (cas du Québec)
8. Conclusion : Entraves majeures à la gouvernance contractuelle
Évolutions récentes des logiques dominantes en Administration
Début des année 60 – fin des années 80 : la bureaucratie à son apogée
¾
Développement de Politiques et de programmes publics
Début des années 80 -… : le poids de la contrainte budgétaire
¾
Maîtrise des Dépenses Publiques
Début des années 90 - … : un citoyen devenu ‘‘client’’
¾
Qualité des services aux citoyens
Début des années 1995-… : des structures et des méthodes de travail à questionner
¾
Mesure du Rendement
Actuellement : Des outils de gestion et des contrats de performance
¾
GPR = PQ+D+R
Des paradigmes et des pratiques de gouvernance à l’échelle
internationale
(sources : Aucoin, 2000, Rouillard, 2001, Mazouz 2002 et 2003)
ƒ
La politisation
(ex. U.K., Aust., Fr)
• Le projet politique légitime les changements
• M.E.O. se fait à coup de lois et de décrets
ƒ
(ex. U.S.A., N.Z., Qc)
La professionnalisation
• Les compétences des fonctionnaires au service de l’intérêt public
• M.E.O se fait à travers l’apprentissage
ƒ
La mesure du rendement
(ex. Aust, Ca, Fr, Qc)
La contractualisation progressive des résultats et des moyens
•
• M.E.O se fait à travers l’autonomie de gestion
ƒ
La privatisation
(ex. U.K., U.S.A., N.Z.)
• Le marché légitime les réformes administratives
• M.E.O. privatisation, impartition, partenariat, compétition...
Quelques évolutions sous-jacentes à la dynamique générale des
organisations publiques
ƒ
L’évolution du « user-pay principle » (eau potable, autoroutes, santé, … sécurité)
ƒ
L’évolution des supports de prestation de services (ex. électroniques en 2001 plus de
40% des programmes et services publics accessibles en ligne)
ƒ
L’évolution des rôle et des responsabilités des organismes centraux : vers des
fonctions de soutien aux M/O (réservoir de compétences et de ressources)
ƒ
L’évolution d’une vision corporative gouvernementale de la modernisation de la
gestion publique (agences d’exécution, UAS, EPIC)
ƒ
La complexité croissante de la demande sociale (la sécurité publique, santé)
ƒ
La concurrence entre États, Villes, et Organismes publics (ressources)
Dates marquant l’évolution de l’Administration québécoise et de ses organisations
entre 1981 et 2002
Élimination du déficit
1981
1983 1985
1991
1992
1993
94-95
1997
1998
2000
LFP
Réalignement :
« Pour une rénovation de QSAC- efficacité de
l’administration publique »
la gestion
Bisaillon
La rationalisation,
responsabilisation,
organisation du
travail, UAS
Amélioration du service
aux citoyens
Imputabilité des Sousministres et dirigeants
d’organismes publics
Administration
…60’
Établissement des règles et
contrôle des moyens
…80’
Intégration des
ressources
(GIRES, Inforoute)
Évaluation,
allègement
réglementaire,
managérialisation
de la FP
2000
LAP (loi 82)
Gestion publique
GPR : cadre de gestion
gouvernementale
Économie, efficience et
efficacité
La tendance « Résultats »… au Québec
« Toute la fonction publique québécoise sera appelée à se réinventer (…) Nous
comptons lancer une profonde modernisation de la fonction publique qui
mettra l'accent sur la qualité des services aux citoyens et sur l'atteinte de
résultats mesurables. La réforme que nous proposons donnera davantage de
liberté d'action à des gestionnaires imputables. »
M. Lucien Bouchard
le 3 mars 1999
« La modernisation de l’État québécois… vise d’abord et avant tout
l’amélioration constante de la qualité des services aux citoyens, tout en
maintenant le cap sur le contrôle rigoureux des dépenses publiques… »
M. Bernard Landry
Le 22 mars 2001
La tendance « Résultats »… au Canada
«Nous devons faire davantage pour améliorer la qualité des
services à la population canadienne, ce qui exige souvent une
meilleure collaboration entre les ministères. Je suis toutefois
convaincu que si nous nous concentrons sur nos priorités, si
nous faisons preuve d’imagination et de créativité, si nous
établissons un partenariat entre les élus politiques et les
fonctionnaires de carrière, nous pourrons réaliser des
choses spectaculaires dans notre pays.»
L’hon. Jean Chrétien
Discours prononcé au Forum des SMA,
le 30 octobre 1997
La gouvernance contractuelle : ses déterminants
Qualité des service aux citoyens
GPR
Reddition de
comptes
Moyens
disponibles
La gouvernance contractuelle : une philosophie d’organisation et de gestion
publique consacrant la volonté de l’État d’obtenir l’engagement formel de
ses agents en faveur du Citoyen et du service public, sous contrainte de
résultats, de rareté des ressources et d’imputabilité. L’autonomie de gestion
est le corollaire dudit engagement.
L’engagement institutionnel : à la base de la gouvernance contractuelle
„
Le politique (élu) s’engage
•
•
•
„
L’administratif (haut fonctionnaire) s’engage
•
•
•
„
à réunir les conditions favorables au changement : la volonté et le soutien
à légitimer les pratiques adéquates
à reconnaître officiellement le rôle et les responsabilités du gestionnaire public et
des équipes de gestion dans la conception et la prestation de services aux citoyens
et aux entreprises
à assouplir ses règles : allègements réglementaire / résultats
à aplanir ses structures : transversalité / résultats
à revoir son rôle : réservoir de compétences et de ressources / résultats
Le gestionnaire public s’engage
•
à gérer (Laissons les gestionnaires gérer versus doivent gérer)
• sous contrainte de qualité ;
• de productivité ;
• et de transparence dans l’utilisation des deniers publics.
Les outils de la gouvernance contractuelle (cas du Québec)
ƒ
Déclaration de service aux citoyens
ƒ
Plan stratégique
ƒ
Plans opérationnels (de gestion et dépenses)
ƒ
Plan de gestion des risques
ƒ
Rapport annuel de gestion et mécanisme de reddition de compte
ƒ
Convention de performance et d’imputabilité (C.P.I.)
ƒ
Entente de gestion (E.G.)
Au Québec, l’évolution des organisations publiques (M/O) est
profondément marquée par les effets combinés de :
- la mesure du rendement
- la maîtrise de l’outil
- et la professionnalisation (des gestionnaires publics)
La GPR : une plate-forme pour la contractualisation
en terme d’orientation
en terme de prestation de services
Résultats
en terme d’amélioration
en terme de gestion
Capacité à apprendre
acquis & améliorations
Évaluation continue :
Des résultat,
Du cadre de gestion,
Du changement.
:
Capacité à livrer
Capa cité à changer
Forces & Faiblesses / Opportunités et menaces
Manager :
Stratégies, Structure, Culture,
leadership, Processus, Projets
Capacité à comprendre
L’Offre, les ressources 4M+I,
L’interface politico-administrative
Adapter :
Connaître l’organisation :
Mission, Vision, Cibles de Résultats,
Ressources, Performances
Côté jardin de la gouvernance contractuelle (cas du Québec)
(Extrait de Mazouz, 2003, Coup d’Œil, L’Observatoire de l’administration publique, disponible sur www.enap.ca (rubrique Publications))
9 Une plus grande articulation entre le stratégique et l’opérationnel;
9 Une plus grande collaboration entre les gestionnaires publics ;
9 Une plus grande sensibilité à la mesure et à l’amélioration continue des outputs (et
outcomes);
9 Une plus grande ouverture au dialogue et à la négociation
Côté cour de la gouvernance contractuelle (cas du Québec)
(Extrait de Mazouz, 2003, Coup d’Œil, L’Observatoire de l’administration publique, disponible sur www.enap.ca
(rubrique Publications)
)
9 Une surcharge administrative / retombées perceptibles ;
9 Une nouvelle dualité au sein des organismes publics et des unités
administratives (soutien / opérations) ;
9 Des processus nouveaux pour des cadres gestionnaires « vieillissants » ;
9 Un processus frustrant pour certains dirigeants et gestionnaires publics ;
9 Organes centraux / autres M/O : l’éternel combats pour les ressources et les
allègements réglementaires
Entraves majeures à la gouvernance contractuelle
• Le réflexe bureaucratique et les modes de fonctionnement qui en
découlent constituent encore des facteurs d’inertie.
9 Forte hiérarchisation des fonctions, des rôles et des
responsabilités ;
9 Centralisation des décisions et des systèmes d’information ;
9 Hétérogénéité des missions et objectifs des composantes
administratives
9 Culture protocolaire du milieu administratif traditionnel
9 Forte concentration syndicale
9 Complexité des procédures et des règlements administratifs
9 Rareté des ressources et pression croissante sur les moyens
disponibles.
Conclusion
Et si l’aventure gouvernementale devait échouer ?
pour paraphraser Théodore Monod
…There are a thousand reasons for failure but not a
single excuse !
nous dira Mike Reid
Faisons le pari que demain appartiendra à ceux qui
changent prudemment
Taïeb Hafsi